19.5.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 119/1

I–VII

1–16

1–8

9

10–11

12–16

17–53

18–19

20–22

23–34

23–24

25

26–28

29–31

32–34

35–38

35–36

37–38

39–49

39–40

41

42

43–46

47

48–49

50–53

50–51

52

53

54–56

54–55

56

I.

Mellan 1991 och 2006 avsatte Europeiska unionen över 7 000 miljoner euro till Tacisprogrammet (1) för bistånd till det nyligen bildade Oberoende staters samvälde (OSS) efter Sovjetunionens upplösning. Syftet med programmet var och är fortfarande att främja övergången till marknadsekonomi och stärka demokratin och rättsstatsprincipen i de länder som tar emot biståndet. Europeiska kommissionens avdelningar är i färd med att utarbeta ett nytt koncept och en ny rättslig grund för biståndet från och med 2007 (se punkterna 1–8).

II.

Ryska federationen är den största stödmottagaren inom Tacisprogrammet och har tagit emot uppemot 40 % av programmets totala finansiering. Totalt har de Tacismedel som tilldelas Ryska federationen uppgått till omkring 200 miljoner euro årligen. Målsättningen med Tacis är att hjälpa till att skapa förutsättningar för sund ekonomisk tillväxt och att utveckla ett verkligt partnerskap mellan Ryska federationen och EU (se punkterna 9–11).

III.

Syftet med revisionsrättens granskning var att bedöma om kommissionen hade förvaltat Tacisprojekten i Ryska federationen på ett sådant sätt att projekten hade varit ändamålsenliga. Revisionsrätten granskade 29 av totalt 275 kontrakt (projekt) från kontrakteringsåret 2000 eller senare med slutdatum senast vid utgången av 2003, det vill säga de senaste projekt som gick att bedöma i fråga om hållbarhet. Dessa projekt finansierades genom åtgärdsprogrammet 1997–2000 och genomfördes huvudsakligen 2002 och 2003. Det totala värdet av de granskade kontrakten var över 56 miljoner euro av en population om totalt 109 miljoner euro (se punkterna 12–16).

IV.

Generellt sett drog revisionsrätten slutsatsen att nio av de granskade projekten uppfyllde sina mål. I åtta fall uppfylldes målen delvis och i tolv fall uppfylldes de inte. Resultaten av fem av projekten var hållbara. Med hänsyn till ovanstående granskningsresultat som visar att ändamålsenligheten i användandet av Tacismedlen har varit låg, kan revisionsrätten inte göra någon positiv bedömning av Tacisprojekten i Ryska federationen. Vid granskningen konstaterades dock att entreprenörerna och övervakarna uppfyllde kraven i sina kontrakt (se punkt 55).

V.

Revisionsrätten konstaterade att kommissionen hade heltäckande system för programplanering. Programplaneringsprocessen tog dock lång tid och trots det arbete kommissionen lade ned saknades verklig dialog mellan kommissionen och de ryska myndigheterna och stödmottagarna. Till följd av detta accepterade de ryska myndigheterna i några fall bistånd som de slutliga mottagarna i själva verket inte ville ha. Detta hade negativ inverkan på projektens ändamålsenlighet (se punkterna 20–22).

VI.

Andra iakttagelser var att projektmålen ibland var oklara och inte gick att mäta, eller att det i vissa fall inte fanns några mål, och att de bakomliggande antagandena i vissa fall var orealistiska (se punkterna 26–31). Man misslyckades vid några tillfällen med urvalet av stödmottagare och med stödmottagarnas delaktighet (se punkterna 32–34). Det fanns problem när det gällde bestämningen av projektens storlek. I några fall fördes flera enskilda projekt samman under en enda uppgiftsbeskrivning där de olika delarna endast hade vag koppling till varandra. Medfinansiering användes knappt alls (se punkterna 37 och 38). I tolv fall (av 29) var genomförandet kraftigt försenat men delegeringen av ansvar till delegationerna ledde till effektivare projektförvaltningsförfaranden (se punkterna 39 och 40). Styrkommittéerna fungerade inte väl. Utrustningen användes ofta inte för projektets syfte (se punkterna 43–46). Efterhandsbedömningar (utvärderingar) av projektens effekt utfördes inte (se punkterna 48 och 53).

VII.

Revisionsrättens huvudsakliga rekommendationer är följande (se punkt 56):

—

All planering av externa åtgärdsprogram bör grundas på verklig dialog mellan kommissionen och stödmottagarna. Endast projekt där det finns tydliga mål som är gemensamma för kommissionen och stödmottagarna bör finansieras.

—

För att förbättra systemen bör kommissionen tillämpa projektcykelförvaltning, och den logiska ramen när så är lämpligt, och undvika att slå samman små projekt med olika mål och stödmottagare.

—

Kommissionen bör under projektens planeringsfas göra realistiska bedömningar av potentialen för hållbarhet, den bör garantera att det görs en efterhandsbedömning eller utvärdering av slutförda projekt för att se vilka arbetssätt som är bra och vilka som är dåliga, och den bör tillhandahålla information om projekten och resultaten av dem i spridningssyfte.

1.

Efter Sovjetunionens upplösning inrättade Europeiska unionen ett program för tekniskt bistånd till länderna i det nyligen bildade Oberoende staters samvälde (OSS). Syftet med programmet, som kallas Tacis, var att främja övergången till marknadsekonomi och stärka demokratin och rättsstatsprincipen i mottagarländerna.

2.

I de två rådsförordningar (2) som täcker perioden 1991–1999 gjordes omkring 4 221 miljoner euro tillgängliga för bistånd till partnerländerna Armenien, Azerbajdzjan, Georgien, Kazakstan, Kirgizistan, Moldavien, Mongoliet, Ryska federationen, Tadzjikistan, Turkmenistan, Ukraina, Uzbekistan och Vitryssland. I den nuvarande rådsförordningen ((EG, Euratom) nr 99/2000 av den 29 december 1999 (3)) öronmärks 3 138 miljoner euro för Tacisstöd under perioden 2000–2006. Kommissionens avdelningar är i färd med att utarbeta ett nytt koncept och en ny rättslig grund för biståndet till dessa länder från och med 2007.

3.

Syftet med Tacis är att överföra kunskap genom tekniskt bistånd, vilket inbegriper att genomföra studier, utarbeta planer och ge råd och utbildning. Konsulter från EU-länderna arbetar med stödmottagarna i syfte att överföra kunskaper och färdigheter som är avsedda att föras vidare i andra projekt och av andra organisationer i mottagarlandet. Stödet finansieras genom betalningar från gemenskapsbudgeten direkt till de europeiska entreprenörer som tillhandahåller det tekniska biståndet.

4.

Utöver rådets förordning (se punkt 2) bygger relationerna mellan Europeiska unionen och Tacisländerna på partnerskaps- och samarbetsavtal mellan EU, medlemsstaterna och de enskilda partnerländerna. Generaldirektoratet för yttre förbindelser (GD Yttre förbindelser) ansvarar för programplaneringen av Tacis i samarbete med partnerländerna. Genomförandet av Tacisprogrammet har därefter fastställts i fleråriga landsspecifika och/eller regionspecifika strategidokument och fleråriga vägledande program (för nationella program såväl som för regionala program och program som omfattar flera länder). Innan kommissionen upprättar de fleråriga vägledande programmen skall den diskutera prioriteringar med kommittén för bistånd till de nya oberoende staterna (Taciskommittén) (4).

5.

Byrån för samarbete EuropeAid gör för närvarande om de fleråriga vägledande programmen till ett- eller tvååriga åtgärdsprogram i dialog med de nationella Tacissamordnarna, berörda ministerier och andra organisationer i mottagarländerna och efter internt samråd inom kommissionen. Taciskommittén skall yttra sig över innehållet i åtgärdsprogrammen och även över projektförteckningen. Dessa dokument kompletteras av finansieringsöverenskommelser (överenskommelser mellan EU och mottagarländerna om vilka projekt som skall finansieras) och planeringsdokument gällande de enskilda projekten (uppgiftsbeskrivningar). Tacis program för gränsöverskridande samarbete och Tacis verksamhet för kärnsäkerhet har sina egna strategidokument, vägledande program och åtgärdsprogram.

6.

Planeringen av Tacisstöd skall ske i dialog. Detta innebär att kommissionen och mottagarländerna på alla stadier av programplaneringen och projektidentifieringen skall komma överens om projekt och prioriterade områden. Därför skall alla dokument som nämnts ovan, från de vägledande programmen till uppgiftsbeskrivningarna, diskuteras och undertecknas av företrädare för kommissionen och mottagarländerna.

7.

EuropeAid har det övergripande förvaltningsansvaret under projektcykeln, från projektidentifiering till projektbedömning, finansiering, projektgenomförande och utvärdering.

8.

År 2000 inledde kommissionen en omfattande reform av förvaltningen av sina program för externt bistånd (5). Huvudsyftet var att väsentligt skynda på och förbättra kvaliteten på gemenskapens externa bistånd. En central del i denna reform var den omfattande delegeringen av arbetsuppgifter och ansvar i fråga om biståndsförvaltning till kommissionens delegationer. Som ett resultat av delegeringen fick delegationerna ansvar för projektförberedelser, kontraktering och finansiellt och tekniskt genomförande. De centrala avdelningarna i Bryssel har gått över från att direkt förvalta projekten till att övervaka och ge stöd till delegationerna.

9.

Ryska federationen är den största mottagaren inom Tacisprogrammet och har tagit emot uppemot 40 % av programmets totala finansiering. Totalt har de Tacismedel som tilldelas Ryska federationen uppgått till omkring 200 miljoner euro årligen.

10.

Europeiska unionens politik gentemot Ryska federationen är inriktad på att bidra till att rättsstatsprincipen stärks genom utveckling av effektiva institutioner och ändamålsenliga lagstiftningssystem, verkställande system och rättsliga system, på att förbättra investeringsklimatet, på att öka den rättsliga harmoniseringen med EU och på samarbete i rättsliga och inrikes frågor, miljöfrågor och kärnsäkerhetsfrågor. Dessa åtgärder skall skapa förutsättningar för sund ekonomisk tillväxt i Ryska federationen och underlätta utvecklingen av ett verkligt partnerskap med EU.

11.

Avtalet om partnerskap och samarbete mellan Europeiska unionen och Ryska federationen reglerar de politiska, ekonomiska och kulturella relationerna mellan EU och Ryska federationen. Det undertecknades 1994 och trädde i kraft den 1 december 1997 för en inledande tioårsperiod. Kommissionen och de ryska myndigheterna är i färd med att utarbeta ett nytt instrument för perioden efter det att det nuvarande avtalet om partnerskap och samarbete har löpt ut.

12.

Syftet med granskningen var att bedöma om kommissionen hade förvaltat Tacisprojekten i Ryska federationen på ett sådant sätt att projekten var ändamålsenliga. För att uppnå detta granskade revisionsrätten ett urval projekt för att bedöma dels i vilken utsträckning projektmålen hade uppfyllts, dels i vilken mån projekten var hållbara. Vid granskningen följde revisionsrätten de olika stadierna i kommissionens system med projektcykelförvaltning: programplanering, projektidentifiering och projektplanering, projektfinansiering, projektgenomförande och utvärdering.

13.

Eftersom granskningen fokuserades på projektnivån begränsades bedömningen av programplaneringsprocessen till aspekter som direkt inverkade på planeringen av de granskade projekten. Granskningen omfattade inte andra generella ej mätbara politiska syften med projekten.

14.

Inom ramen för sin granskning samarbetade revisionsrätten med den ryska räkenskapskammaren. Denna utförde en parallell granskning av Tacisprojekt inom de berörda ryska myndigheterna. Den ryska räkenskapskammarens rapport kommer att läggas fram i början av 2006.

15.

Revisionsrätten granskade 29 av totalt 275 kontrakt (projekt) från kontrakteringsåret 2000 eller senare med slutdatum senast vid utgången av 2003, det vill säga de senaste projekten som gick att bedöma i fråga om hållbarhet. Dessa projekt finansierades genom åtgärdsprogrammet 1997–2000 och genomfördes huvudsakligen 2002 och 2003. Det totala värdet av de granskade kontrakten uppgick till över 56 miljoner euro av en population om totalt 109 miljoner euro (6). Projekten för kärnsäkerhet liksom projekten inom Tacis program för gränsöverskridande samarbete togs inte med i urvalet eftersom revisionsrätten offentliggjorde särskilda rapporter baserade på granskningar av dessa områden 1998 (7) (med en uppföljning i årsrapporten för 2000) och 2001 (8).

16.

I urvalet ingick olika slags verksamheter och stödområden. Förutom stora Tacisprojekt med en budget på minst 2 miljoner euro ingick tre mindre Bistro-projekt (9), tre mindre förlängningar av tidigare projekt och ett kontrakt om genomförbarhetsstudier.

17.

De flesta av projekten hade problem under en eller flera faser i projektcykeln. Dessa problem beskrivs nedan. I tabell 1 visas antalet projekt som var drabbade av de huvudsakliga problem som konstaterades vid granskningen.

Tabell 1

Antal projekt drabbade av de huvudsakliga problem som konstaterades vid granskningen

18.

Nio projekt uppfyllde helt sina mål. I åtta fall uppfylldes målen delvis och i tolv fall uppfylldes de inte.

Ruta 1 Ett projekt hade flera specifika mål. Ett var att harmonisera rättsliga vägstandarder mellan EU och Ryska federationen. Detta mål kunde inte uppfyllas eftersom det inte finns någon sådan EU-standard. Det andra var att möjliggöra jämförande undersökningar av vägmaterial genom att förse en rysk byrå med undersökningsutrustning. Utrustningen levererades men var fortfarande oanvänd nästan två år efter det att projektet hade avslutats. Det tredje målet, utbildning av stödmottagarens personal, ställdes in efter halva projekttiden.

19.

I allmänhet var de små projekten de mest lyckade när det gällde att uppfylla målen eftersom målen var ordentligt och tydligt definierade. Vidare lyckades projekt som genomfördes i regionerna generellt sett bättre än projekt som gällde ministerier på central nivå på grund av att stödmottagaren upplevde en starkare känsla av åtagande och egenansvar och på grund av att personalen var mer motiverad.

20.

Med åren har kommissionen utvecklat ett system för programplanering av externa åtgärder. I teorin är systemet heltäckande och logiskt. Det har varit stabilt i många år. Liksom inom andra program för externa åtgärder utarbetas många dokument inom Tacis på flera olika nivåer i programplaneringen och genomförandet (se punkterna 4 och 5).

21.

Programplaneringsprocessen, inklusive de interna och externa samråden, tog dock lång tid. I och med detta blev det mindre tid för projektidentifiering och utarbetande av planeringsdokumenten för de enskilda projekten vilket slutligen, när sista datum för inlämnande av projekt närmade sig, resulterade i uppgiftsbeskrivningar av otillfredsställande kvalitet (se punkt 26).

22.

Resultaten av de granskade projekten och analysen av de problem som tillstötte under projektens gång visar att kommissionen trots uppenbara arbetsinsatser under de formella samråden ändå utförde programplaneringen och den efterföljande projektidentifieringen, inklusive utarbetande av finansieringsöverenskommelser och enskilda uppgiftsbeskrivningar, utan att föra en tillfredsställande dialog (se punkt 6) med de olika nivåerna, det vill säga stödmottagarna (ministerier och andra organisationer) och de ryska myndigheter som administrerar Tacisprogrammet. För vissa stödområden hade reformprocessen i Ryska federationen inte framskridit så som man hoppats eller också var inte den politiska miljön på mottagarsidan mogen för en konstruktiv dialog med kommissionen. Till följd av detta accepterade de ryska myndigheterna i några fall bistånd som de slutliga mottagarna i själva verket inte ville ha. Bristen på dialog och den långa planeringsprocessen (se punkt 21) inverkade negativt på projektets ändamålsenlighet.

23.

För att förbättra sin projektförvaltning antog kommissionen 1992 metoden med projektcykelförvaltning där finansieringsförslagens format och innehåll fastställs, och där det ställs krav på att en logisk ram (10) skall utarbetas. Kommissionen gjorde det dock inte obligatoriskt att använda projektcykelförvaltningsmetoden och den logiska ramen förrän 2001.

24.

År 2001 offentliggjorde revisionsrätten särskild rapport nr 21/2000 om förvaltning av kommissionens program för yttre bistånd. En av iakttagelserna i rapporten var att den logiska ramen som en del av projektcykelförvaltningen ofta var illa förberedd (11). Denna Tacisgranskning visade att kommissionen fortfarande inte systematiskt använde sig av projektcykelförvaltning och den logiska ramen. Granskningen visade också att i de flesta av de fall där den logiska ramen användes ändamålsenligt uppnådde projekten bättre resultat. När projektcykelförvaltningsramen användes tvingades man att göra en grundligare planering.

25.

Det tog mycket lång tid från ursprungsidé eller begäran om projektfinansiering till det att det faktiska projektet inleddes. Det kan ta upp till tre år att inleda ett konsultprojekt, vilket är alltför lång tid eftersom stödmottagarnas behov och situationer förändras. På grund av förseningarna var projekten, särskilt de som gällde policyutveckling och krishantering, inte längre aktuella när de slutligen påbörjades. Eftersom de ursprungliga problemen hade lösts med tiden blev entreprenörerna tvungna att ändra projektens inriktning, vilket ytterligare försenade genomförandet av dem.

Ruta 2 Innan stöd beviljades för bekämpning av penningtvätt insisterade kommissionen på att det skulle genomföras en genomförbarhetsstudie. Påbörjandet av själva detta förberedande projekt försenades med två år, främst beroende på svårigheter med den interna samordningen mellan kommissionens avdelningar, men också för att det tog mottagarorganisationen omotiverat lång tid att anta sin uppgiftsbeskrivning. På grund av detta försenades även projektet för tekniskt bistånd – som var politiskt och ekonomiskt viktigt och till och med brådskande för Ryska federationen – med fem år.

26.

Den långa planeringsperioden resulterade inte alltid i uppgiftsbeskrivningar av god kvalitet. I nio fall ledde otillräckliga bakgrundsutredningar under projektutformningsfasen till orealistiska mål. Projektutformningen tog ofta inte hänsyn till rättsliga begränsningar för projektets genomförande och målen låg ofta utanför stödmottagarens behörighet eller var helt enkelt för omfattande och abstrakta för att kunna uppnås genom ett enda projekt. Till exempel hade man ingen framgång med de flesta av de projekt vars mål eller uppgifter var relaterade till politikutformning, inklusive antagande av lagstiftning.

Ruta 3 Ett pilotprojekt inleddes för att testa en ny modell som skulle underlätta startandet av nya företag. Ett liknande system hade dock redan upprättats i Ryska federationen med hjälp av kanadensiskt tekniskt bistånd i mitten av nittiotalet.

27.

Det fanns stora variationer i hur mycket såväl de ryska motparterna som kommissionens generaldirektorat på respektive fackområde deltog i utarbetandet och godkännandet av planeringsdokumenten, och deltagandet kan i vissa fall bedömas ha varit otillräckligt för att planeringen helt säkert skulle vara realistisk.

Ruta 4 I ett fall var en stad involverad i ett uppvärmnings- och energiprojekt för ett distrikt, men inte utsedd bland de främsta stödmottagarna. Staden godkände inte uppgiftsbeskrivningen, vilket ledde till att projektet försenades och att andra förvaltningssvårigheter uppstod på grund av att stadens myndigheter inte var tillräckligt engagerade.

28.

Exempel på orealistiska antaganden och mål är bland annat följande: stödmottagarens institutionella ram var inte lämplig eller också fanns det ingen institutionell ram, målgruppen hade inget intresse av de tjänster som erbjöds, den lokala administrationens möjlighet att samarbeta hade överskattats, eller också hade stödmottagaren enligt lagstiftningen inte möjlighet att erbjuda de tjänster eller tillhandahålla den information som avsågs i projektet.

29.

Tretton granskade projekt hade tydliga mål. I 16 av de granskade projekten beskrev man dock i de ursprungliga projektmålen i uppgiftsbeskrivningen antingen endast de planerade verksamheterna eller insatserna istället för att ange tydliga och mätbara mål, eller också var målen formulerade på samma allmänna sätt som i de politiska programplaneringsdokumenten, vilket ledde till att entreprenörerna tvingades definiera det verkliga syftet med projekten under genomförandets gång. Projekten hade inte mål som kunde visa vilka problem som skulle lösas och inte heller mål som resultaten av projekten kunde mätas mot.

30.

För de flesta av de granskade projekten hade man inte fastställt objektivt verifierbara indikatorer. I andra fall, där målen var tydliga och begripliga, avvek den faktiska projektverksamheten från projektets ursprungliga mål så som de beskrevs i uppgiftsbeskrivningen. I ett fall genomfördes projektet utan särskilda mål eller objektivt verifierbara indikatorer. Istället inriktades det på att efter behov bistå till ett ministerium utan att det verkliga syftet med arbetet klargjordes. I ett annat projekt fick stödmottagarna inom den privata sektorn stöd för att utveckla sin kommersiella verksamhet, vilket låg utanför projektets övergripande mål.

31.

Vissa projekt hade onödigt komplicerad utformning och innehöll alltför många separata och inte sammankopplade uppgifter och mål.

Ruta 6 Ett projekt hade 23 olika större resultat eller mål sammanförda i åtta olika komponenter. Dessa omfattade teman som miljöskydd vid oljeproduktion, energisparande åtgärder och studier av fiskodlingsanläggningar. Till följd av denna komplexitet uppfylldes inte flera av de uppställda målen till fullo, bland annat de två mest väsentliga.

32.

Det var mycket problematiskt att välja ut stödmottagare som skulle kunna vara lämpliga partner i ett projekt eftersom projektmålen ibland låg utanför projektpartnerns kompetens, eller också var stödmottagaren inte redo att ta emot stödet eller kunde inte dra nytta av det. I ett fall ville kommissionen av politiska skäl stödja ett federalt organ inför de förestående samarbetsförhandlingarna mellan EU och Ryska federationen. Organet deltog dock i slutändan inte i de nämnda förhandlingarna.

33.

När ett projekt hade flera stödmottagare uppstod ett antal problem vid genomförandet. Avsaknad av samarbete mellan de federala och de regionala myndigheterna eller avsaknad av samarbete mellan olika federala och mellan olika regionala myndigheter var vanligt. Trots att dessa brister var uppenbara hade man inte tagit hänsyn till dem vid planeringen.

Ruta 7 I ett fall arbetade den initiativtagande stödmottagaren endast inom en region. För att uppfylla minimikraven på projektbudgetens storlek var den tvungen att täcka flera regioner. För att lösa problemet skapades en annan stödmottagare, men endast på pappret. Den saknade juridisk identitet, och existerade heller inte annat än i projektplaneringsdokumenten.

34.

I fem granskade fall deltog inte stödmottagarna alls i projektplaneringen, eller inte tidigt nog för att kunna påverka projektutformningen.

35.

Enligt riktlinjerna för programplanering skall budgeten för Tacisprojekt i Ryska federationen inte understiga 2 miljoner euro för att tillräcklig effekt och synlighet skall uppnås. Programmet kan dock finansiera ett antal småskaliga initiativ, bland annat Bistro-projekt. De flesta projekten i det granskade urvalet hade en budget på mellan 2 och 3 miljoner euro (se punkt 16). I åtta fall framgick det inte tydligt av projektdokumentationen hur man hade kommit fram till projektbudgetarna. När projektets mål inte är tydliga är det svårt att fastställa en välgrundad budget.

36.

I vissa fall orsakade denna minimigräns problem. Istället för att inleda flera väldefinierade och fokuserade projekt sammanförde man många olika arbetsuppgifter med lös inbördes koppling och utan någon som helst synergi i en enda uppgiftsbeskrivning (se punkt 31). Resultaten av granskningen visar att det inte är troligt att ett sådant tillvägagångssätt, där man utgår från budgeten och på så sätt artificiellt skapar större projekt, ökar projektets effekt och synbarhet.

Ruta 8 I ett fall som gällde ett industriellt omstruktureringsprojekt hade 30 delprojekt planerats. Budgeten hade fastställts på ett sådant sätt att minimistorleken skulle uppnås snarare än att delprojektens behov skulle täckas.

37.

Enligt Tacisförordningen skall kommissionen aktivt uppmuntra nationell medfinansiering av projekt. Krav på medfinansiering är dock sällsynta i Tacisprojekten i Ryska federationen, även om avsikten med kraven är att de skall ha positiv inverkan på stödmottagarens och entreprenörens åtagande att uppnå de avsedda resultaten. Endast i två av de granskade projekten medfinansierade stödmottagaren verksamheten. Medfinansieringen hade positiv inverkan på stödmottagarnas egenansvar för projektet vilket ledde till att projektmålen uppfylldes.

38.

De flesta av projekten innehåller naturabidrag från stödmottagarna, till exempel åtaganden att tillhandahålla lokal motpartspersonal eller att förse entreprenören med lokaler. I åtta fall uppstod problem med denna indirekta medfinansiering eftersom åtagandena inte fullgjordes, i synnerhet när det gäller projekt i Moskva. Ministerierna i Ryska federationen kan i allmänhet enligt lag inte förse entreprenörerna med kontorsutrymmen i sina lokaler. Kommissionen var medveten om detta problem men fortsatte att föra in sådana villkor i uppgiftsbeskrivningarna.

39.

Sjutton projekt genomfördes inom den fastställda tidsramen. I de återstående tolv fallen var genomförandet kraftigt försenat. Här var den mest kritiska delen inledandefasen, som oftast tog längre tid än planerat. Förseningarna var oftast kopplade till att projektförberedelserna höll alltför låg kvalitet. På grund av de bristfälliga uppgiftsbeskrivningarna krävdes många godkännanden av ändringar i projekten under inledningen och genomförandet. Förfarandet med att ändra projekthanteringen genom tillägg är tidskrävande. Även vid byte av personal måste man använda samma förfarande som vid ändringar i projektets faktiska innehåll.

40.

Delegeringen av ansvaret för projektförvaltning från kommissionens huvudkontor till delegationen ledde till effektivare förvaltningsförfaranden genom fler direkta kontakter mellan projektförvaltare och övriga inblandade, faktum är att delegationernas mer proaktiva förvaltning till och med räddade flera projekt från allvarliga svårigheter. Dessa iakttagelser stämmer överens med dem som gjordes vid revisionsrättens granskning av delegeringen av förvaltningen av gemenskapens externa bistånd till kommissionens delegationer som offentliggjordes i särskild rapport nr 10/2004 (12). Genomförandet av projekt som hade programplanerats och förberetts centralt i Bryssel och som 2002/2003 överfördes till gemenskapens delegation i Moskva (omkring hälften av alla granskade projekt) drabbades då och då av förseningar och uppenbara brister i förvaltningen på grund av denna överföring.

41.

Även om målen ofta inte uppfylldes eller endast delvis uppfylldes (se punkt 18) hade entreprenörerna i de flesta fall presterat resultat som överensstämde med vad som angivits antingen i de ursprungliga uppgiftsbeskrivningarna eller i de uppgiftsbeskrivningar som ändrats genom tillägg. Ett typiskt problem för entreprenörerna var att hitta och behålla lämplig personal på mer avlägsna projektplatser när den personal som ursprungligen tillsatts inte var tillgänglig. Endast ett litet projekt var ett misslyckande eftersom entreprenören inte kunde visa upp något resultat. En annan entreprenör hade ekonomiska problem under projektgenomförandet vilket ledde till betydande förseningar i genomförandet.

42.

I de fall ledningskommittéer hade tillsatts fungerade de oftast inte effektivt eller ändamålsenligt. Detta försvårade genomförandet av projekten. Eftersom kommissionen hade begränsat kommittéernas befogenheter såg de ryska ledamöterna inte nyttan med ledningskommittéerna och deltog därför inte aktivt i mötena. Entreprenörernas projektförvaltare blev tvungna att ta över (delar av) ledningskommitténs arbetsuppgifter.

43.

Enligt Tacisförordningen (Euratom, EG) nr 1279/96 skall programmet täcka rimliga kostnader för de inköp som krävs till stöd för genomförandet av det tekniska biståndet (13). I Tacisförordningen (EG, Euratom) nr 99/2000 fastställs att högst 20 % av den årliga budgeten kan anslås för finansiering av investeringar (14). Följaktligen innehöll tjänstekontrakten en inköpskomponent som förpliktade de entreprenörer som tillhandahöll tekniskt bistånd att i samarbete med stödmottagarna definiera de tekniska specifikationerna för inköpen och att förvalta upphandlingen i enlighet med upphandlingsreglerna för Tacis.

44.

Det fanns inte alltid någon tydlig synergi mellan det tekniska biståndet och den utrustning som tillhandahölls för projekten. Inte heller fanns det något som visade att utrustningskomponenten hade haft någon inverkan på de specifika områden som beskrivs (15) i förordningen eller riktlinjerna. Stödmottagarna såg utrustningskomponenten (huvudsakligen kontors- och datautrustning) mer som en bonus som de fick för att de tog emot rådgivningen.

45.

I många fall levererades utrustningen vid projektets slut på grund av det långa upphandlingsförfarandet och kunde därför inte användas för projektverksamheten.

46.

Utrustningen behöver underhållas efter det att projektet är avslutat (inklusive anskaffning av förbrukningsvaror). Detta underhåll ägde dock inte alltid rum.

Ruta 9 I ett fall hade tullmyndigheterna inte någon budget för inköp av förbrukningsvaror till laboratoriet. Ett annat laboratorium stod mestadels oanvänt eftersom stödmottagaren inte hade någon lämplig lokal där utrustningen kunde användas. En av de federala stödmottagarna vägrade att ta emot datautrustning av egna byråkratiska orsaker (eftersom de inte betalade för utrustningen visste de inte hur de skulle redovisa den i balansräkningen). I ett annat fall sålde stödmottagaren en del av utrustningen eftersom man inte visste vad man skulle använda den till. Delar av utrustningen kunde inte användas eftersom det inte fanns någon Internetuppkoppling. Viss gymutrustning passade inte för målgruppen – barn – och användes istället av soldater från en lokal militärskola.

47.

Entreprenörerna pekade på att det fanns problem med anskaffning av både utrustning och tjänster på den inhemska marknaden. Enligt Tacisförordningen (16) skall skatter och tullar inte vara stödberättigande. Det gick inte att göra momsfria inköp från inhemska leverantörer i Ryska federationen eftersom den ryska sekundärlagstiftningen inte tillåter det, vilket strider mot avtalet mellan EU och Ryska federationen (17).

48.

En extern konsultfirma hade i uppdrag att övervaka projekten under den tid de pågick. Konsulterna (övervakarna) skulle bilda sig en uppfattning om projektens utformning, effektivitet, ändamålsenlighet, effekt och hållbarhet. Den ekonomiska sidan av projektet ingick inte. Någon bedömning av projektens effekt efter det att projektverksamheten avslutats ingick inte och ingår inte i kontraktet mellan kommissionen och övervakarna. Avsaknaden av en sådan bedömning kompenserades inte genom utvärderingar.

49.

I allmänhet utförde övervakarna sin uppgift i enlighet med kraven i sina kontrakt. I några fall upprepade dock övervakarna i sina rapporter tidigare uttalanden om framtida avsikter som om de var fördelar som åstadkommits genom projektet. Dessa rapporter klarlade inte tydligt nog problemen med genomförandet, vilket delvis kan förklara bristen på korrigerande åtgärder.

50.

Typiska spridningsverksamheter var seminarier, en webbplats och broschyrer. Inom några projekt genomfördes viss spridningsverksamhet under projektets genomförande, men verksamheten upphörde när projektet avslutades. Webbplatserna som skapades som en del av verksamheten i sex projekt underhölls till exempel inte av stödmottagaren efter det att projektet hade avslutats. I viss mån visar detta också vilket värde kommissionen och Ryska federationen tillmätte de uppnådda resultaten eftersom det inte avsattes tillräckliga medel för spridning av dessa resultat.

51.

Kommissionen hade heller inte ordentliga system och instruktioner för att på ett ändamålsenligt sätt kunna sprida resultaten av Tacisprojekten och de lärdomar man dragit av dem. Till exempel finns det ingen konsoliderad offentlig databas över Tacisprojekt. Inte heller har de ryska myndigheterna full kännedom om resultaten av Tacisprojekten.

52.

Som nämnts ovan hade man åtskilliga problem med att uppnå projektresultaten och med att sprida information om de uppnådda resultaten. Dessutom har stödmottagarna endast sällan använt eller vidareutvecklat resultaten, till exempel genom rapporter och modeller. Endast resultaten av fem av de granskade projekten var hållbara.

53.

Kommissionen utför sektorspecifika eller landsspecifika utvärderingar, men går relativt sällan in på enskilda projekt. Endast två av de 29 granskade projekten utvärderades. Detta är otillräckligt med tanke på att många av projekten är pilotprojekt och med tanke på att det handlar om stora belopp, och det räcker inte för att utformningen av framtida projekt skall förbättras.

54.

Ryska federationen är en viktig handelspartner och en viktig politisk partner för EU. Ett ändamålsenligt EU-stöd som syftar till att skapa förutsättningar för demokrati, rättsstatsprincip och sund ekonomisk tillväxt i Ryska federationen och till att utveckla ett verkligt partnerskap mellan EU och Ryska federationen kan vara ett viktigt och betydelsefullt instrument.

55.

Omkring en tredjedel av de granskade projekten uppfyllde helt projektmålen. I åtta fall uppfylldes målen delvis och i tolv fall uppfylldes de inte (se punkt 18). Resultaten av fem av de granskade projekten var hållbara (se punkt 52). Med hänsyn till ovanstående granskningsresultat som visar att ändamålsenligheten i användandet av Tacismedlen har varit låg, kan revisionsrätten inte göra någon positiv bedömning av Tacisprojekten i Ryska federationen. Vid granskningen konstaterades dock att entreprenörerna och övervakarna uppfyllde kraven i sina kontrakt. De huvudsakliga bristerna är följande:

56.

För att underlätta förbättringar av ändamålsenligheten i det fortsatta stödet till Ryska federationen ger revisionsrätten följande rekommendationer:

19.5.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 119/17

1.

Revisionsrättens granskning av Europeiska centralbankens (ECB) operativa effektivitet är ett krav enligt artikel 27.2 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och för Europeiska centralbanken (1). Det granskningsområde som valdes ut för budgetåret 2004 var effektiviteten i ECB:s personalpolitik. Revisionsrätten gjorde även en uppföljande granskning av projektövervakningen samt av upphandlingen och förvaltningen av externa tjänster.

2.

ECB:s budget för 2004 uppgick till 376,4 miljoner euro varav personalkostnaderna utgjorde 145,9 miljoner euro (39 %) (2).

3.

Sedan starten 1999 har ECB genomgått en period av snabb tillväxt från 518 anställda 1999 till 1 309 anställda vid utgången av 2004. Under inledningsfasen var direktoratet för personalfrågor främst sysselsatt med att rekrytera, sköta löpande administrativa uppgifter och hantera tillfälliga begränsningar i personalpolitiken. Under den nuvarande konsolideringsfasen har ECB (3) hittat flera områden som kan förbättras och åtgärdas på personalområdet.

4.

Målet med revisionsrättens granskning var att bedöma den operativa effektiviteten i ECB:s personalpolitik när det gäller rekrytering och rörlighet, löner och ersättningar samt frånvarohantering. Revisionsrätten bedömde huruvida ECB hade

—

utvecklat en heltäckande och konsekvent personalpolitik som motsvarade dess organisationsbehov,

—

inrättat lämpliga mekanismer centralt för att möjliggöra övervakning av genomförandet av personalpolitiken,

—

genomfört sin personalpolitik på samtliga nivåer på rätt sätt.

5.

Personalpolitikens fullständighet vid ECB på de utvalda områdena jämfördes med andra internationella organisationer som Europeiska investeringsbanken (EIB), Europeiska utvecklingsbanken (EBRD) och EU-institutionerna. Dessutom granskade revisionsrätten den förvaltningsinformation som ECB:s centrala avdelningar hade tillgång till vid övervakningen av personalpolitikens genomförande. Revisionsrätten gjorde ett urval av verksamhetsavdelningar (4) och granskade sedan hur personalpolitiken hade genomförts på de utvalda områdena.

6.

Genom åren har ECB utvecklat en enhetlig personalpolitik som motsvarar bankens viktigaste organisationsbehov. Men det finns fortfarande utrymme för förbättringar på områden som rekrytering, lönegradsplacering, disciplinåtgärder och förebyggande av mobbning och trakasserier. ECB följer ännu inte rådsdirektiven till fullo på vissa av dessa områden.

7.

Mekanismer har inrättats centralt för övervakningen av genomförandet av personalpolitiken, men direktoratet för personalfrågors övervakning har fortfarande brister, särskilt när det gäller rekrytering, vidareutbildning som anordnas av olika verksamhetsavdelningar och ledighets- och frånvarohantering.

8.

Generellt har ECB genomfört merparten av sin personalpolitik på samtliga nivåer enligt fastställda riktlinjer, även om brister konstaterades i fråga om konsekvens och enhetlighet på områden som lönesättning, bonusutdelning, rekrytering och vidareutbildning. Den största bristen gällde dock den låga graden av efterlevnad av reglerna för ledighet och frånvaro.

9.

Revisionsrätten rekommenderar att ECB

—

gör sin personalpolitik mer heltäckande och ser över den mer regelbundet så att den alltid är aktuell, med hänsyn till utvecklingen i jämförbara internationella organisationer,

—

stärker den centrala övervakningsfunktionen på personalområdet så att personalpolitiken genomförs likadant inom hela ECB och inför resultatmätningar på personalområdet med hjälp av nyckelresultatindikatorer och avgörande framgångsfaktorer,

—

åtgärdar de problem som konstaterats när det gäller ledighet och frånvaro genom förbättrad övervakning, tydligare kommunikation och bättre definition av ansvarsområden.

10.

Revisionsrätten har gjort en uppföljande granskning av projektövervakningen (5) samt av upphandlingen och förvaltningen av externa tjänster (6).

11.

Central övervakning utförs endast av projekt där IT-tjänster ingår och IT-resurser används. Övriga projekt övervakas fortfarande endast lokalt av de berörda verksamhetsavdelningarna. Det görs ingen oberoende kvalitetskontroll av dessa verksamheter med avseende på prioriteringar, godkännande och övervakning. Vidare var närmare hälften av de projekt som övervakades centralt under 2004 försenade med mer än 20 % i förhållande till den ursprungliga planeringen.

12.

Ett nytt administrativt cirkulär om ECB:s upphandlingsregler utfärdades i september 2003 och en prototyp till databas har utvecklats som gör det möjligt att registrera alla undantag till upphandlingsreglerna där beloppet överstiger 10 000 euro och alla större inköp (belopp över 250 000 euro). ECB har dock ännu inte infört någon kvalitetskontroll av det arbete som utförs av rådgivare och leverantörer vare sig på central eller på decentraliserad nivå.