1.1

Enligt artikel 248 i EG-fördraget skall revisionsrätten avge en förklaring till Europaparlamentet och rådet om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet (revisionsförklaringen, DAS). I fördraget ges revisionsrätten också möjlighet att komplettera revisionsförklaringen med särskilda bedömningar av varje större område där gemenskapen är verksam.

1.2

Syftet med granskningen av tillförlitligheten i Europeiska gemenskapernas räkenskaper är att erhålla tillräckliga underlag för att kunna avgöra i vilken utsträckning inkomster, utgifter, tillgångar och skulder har bokförts korrekt och huruvida årsredovisningen ger en tillförlitlig bild av den finansiella ställningen vid budgetårets slut (se punkterna 1.6–1.45).

1.3

Syftet med granskningen av de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet är att samla in tillräckliga direkta eller indirekta verifierande underlag för att kunna avge ett yttrande om huruvida transaktionerna har utförts i enlighet med gällande förordningar eller avtalsbestämmelser och har beräknats korrekt (se punkterna 1.46–1.86) (3).

1.4

Revisionsrätten har återigen särskilt uppmärksammat kommissionens ansträngningar att stärka sitt system för intern kontroll och uppföljningen av de handlingsplaner som åtföljer de årliga verksamhetsrapporterna och sammanfattningen av dem för budgetåret 2003 (se punkterna 1.54–1.86).

1.5

Dessutom anger revisionsrätten indikatorer för att övervaka hur förbättringen av intern kontroll fortskrider, både generellt och för varje inkomst- respektive utgiftsområde (se bilagorna till detta kapitel och till kapitlen 3–9).

1.6

Revisionsrättens iakttagelser gäller den slutliga konsoliderade årsredovisningen för budgetåret 2004 (4) såsom den upprättats av kommissionen i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen av den 25 juni 2002 (5)

1.7

I avvaktan på att handlingsplanen för modernisering av redovisningssystemet skall vara helt genomförd från och med budgetåret 2005 (se punkterna 1.21–1.45) och eftersom det saknas ett lämpligt redovisningssystem har årsboksluten i stor utsträckning utarbetats på grundval av registreringar utanför räkenskaperna. De uppgifter som använts för detta var inte alltid kopplade till budgettransaktionerna de hörde ihop med, och de centrala redovisningsenheterna kunde inte alltid garantera att uppgifterna var korrekta eller fullständiga (se punkt 1.9).

1.7

Det nya redovisningssystemet infördes i januari 2005. Årsbokslutet för 2004 gjordes med stöd av samma regler och system som föregående årsredovisning i enlighet med budgetförordningen och kommissionens utkast till meddelande om modernisering av Europeiska gemenskapernas redovisningssystem från december 2002 (se KOM(2002) 755 slutlig av den 17 december 2002).

1.8

Dessutom följde redovisningssystemet under 2004 ännu till stor del redovisningsprinciperna för kontantmetoden och det var inte möjligt att skilja mellan investeringar och andra utgifter, mellan slutbetalningar och förfinansiering, eller ens att fastställa beloppen för skulder och fordringar. Detta påverkade beräkningen av det ekonomiska resultatet (se punkterna 1.17 och 1.18 och även punkterna 1.28–1.45).

1.8

Möjligheten att skilja mellan investeringar och andra utgifter är en av förbättringarna i det nya redovisningssystemet. För närvarande förbereds balansräkningen för 2005 med utgångspunkt i just denna åtskillnad.

1.9

Reservationerna i förklaringen från generaldirektören för budget (ofullständig framställning av tillgångar och skulder och av den finansiella ställningen för gemenskaperna och EUF, samt säkerhetsaspekter (6) gällande redovisningssystemet) bekräftas av revisionsrättens iakttagelser. De ansträngningar kommissionen har gjort som en del av moderniseringen av redovisningssystemet har dock redan lett till att kvaliteten på den lämnade informationen har förbättrats.

1.10

I tabell 1.1 finns en uppföljning av den reservation avseende räkenskapernas tillförlitlighet som lämnades i revisionsförklaringen för budgetåret 2003 samt andra frågor som revisionsrätten tog upp i samma årsrapport och som, enligt kommissionen, kommer att åtgärdas genom moderniseringen av gemenskapens redovisningsram.

1.10

Som kommissionen svarade förra året och som revisionsrätten fastslog i sina synpunkter beaktas revisionsrättens reservation från 2003 avseende intäkter och förskott genom att det nya redovisningssystemet införs 2005. Genom systemet beaktas också övriga punkter i tabell 1.1.

1.11

Trots de förbättringar som konstaterades, särskilt vad gäller presentationen av årsredovisningen och minskningen av reservationernas antal och omfattning, pekar revisionsrättens granskning på problem varav de flesta redan har nämnts i tidigare rapporter (se punkterna 1.12–1.20).

1.11

Som revisionsrätten har noterat har framsteg verkligen gjorts i fråga om utformningen av årsredovisningen. Många av de synpunkter som revisionsrätten hänvisar till kan emellertid beaktas genom införandet av periodiserad redovisning och det nya redovisningssystemet 2005.

1.12

Trots revisionsrättens iakttagelser i årsrapporterna för budgetåren 2002 (7) och 2003 (8) anges det fortfarande inte tillräckligt tydligt i noterna till bokslutshandlingarna att några transaktioner troligen senare kommer att korrigeras av kommissionens avdelningar eller av medlemsstaterna (granskning och godkännande av räkenskaper för utbetalningsställen inom EUGFJ-garanti samt justering av preliminära belopp i avslutningsförfarandena för projekt och program inom områdena inre politik, externa åtgärder och strukturfonderna). Noterna innehåller inte heller någon indikation på den eventuella omfattningen av sådana korrigeringar (till exempel storleken på de korrigeringar som har gjorts tidigare budgetår eller den utsträckning i vilken betalningar som belastats budgeten kan komma att bli föremål för kommande korrigeringar).

1.12

2004 års redovisning innehåller tilläggsanmärkning som visar att de flesta utbetalningar som gjorts av kommissionen under året är preliminära och omfattas av olika villkor. Efter moderniseringen av redovisningssystemet tillämpar kommissionen nya regler för behandlingen i redovisning av återvinning av utbetalda belopp i redovisningen. Reglerna gäller också de förklarande noterna till de årliga redovisningarna. Effekterna av de nya reglerna torde avteckna sig i årsredovisningen för 2005.

Vad gäller utbetalningar ur strukturfonderna är det svårt att förutsäga nivån på framtida korrigeringar, eftersom den beror på resultatet av långdragna förfaranden i ett stort antal enskilda fall.

Vad gäller jordbruksutgifterna innehåller årsredovisningarna nödvändigtvis de finansiella uppgifter som finns tillgängliga när bokslutet för dem upprättas. Uppgifternas tillförlitlighet kommer alltid att bero på vad som uppdagas vid de revisioner som ännu inte avslutats eller genomförs senare. I redovisningarna kan man endast upptäcka de definitiva belopp som skall återvinnas när kommissionen fattar sina slutgiltiga beslut i samband med avslutandet av räkenskaperna.

Kommissionen kommer att analysera möjligheten att öka tillförlitligheten i uppgifterna om den ekonomiska effekten av de korrigeringar som gjorts för tidigare årsredovisningar.

1.13

Dessutom finns andra tveksamheter som tillfälligt kan påverka räkenskaperna, såsom att de attesterande organen lämnade ett revisionsutlåtande med reservation eller ett negativt utlåtande om räkenskaperna för 20 utbetalningsställen som förvaltar 11 000 miljoner euro (se punkt 4.19), eller att kommissionen sköt upp det finansiella godkännandet av räkenskaperna för budgetåret 2004 för utbetalningsställen som står för 9 % av de redovisade utgifterna under budgetåret 2004 i avvaktan på kompletterande uppgifter eller på att visst granskningsarbete skulle ha avslutats (se punkt 4.20).

1.13

Som framgår av punkt 4.19 gäller bedömningen och de negativa utlåtandena i de allra flesta fall vissa frågor och åtgärder som berör specifika aspekter av verksamheten vid de 20 utbetalningsställena. De berörda utgifterna är i allmänhet begränsade.

Det bör betonas att uppskjutandet av beslutet om räkenskapernas avslutande inte medför några ekonomiska konsekvenser för de berörda medlemsstaterna, inte heller föregriper det något uteslutande av utgifter för gemenskapsfinansieringen. Kommissionen har redan inlett ett förfarande för att återvinna alla större utestående betalningar.

1.14

Enligt anslutningsfördraget (9) skall ISPA-projekt som inte är helt slutförda vid datumet för anslutning anses vara godkända genom förordningen om Sammanhållningsfonden, medan betalningar som gjorts efter detta datum (345,5 miljoner euro) till de nya medlemsstater som berörs fortfarande skall bokföras mot anslag för föranslutningsåtgärder. Med utgångspunkt från budgetprincipen om klarhet och öppenhet vore det lämpligt att klargöra situationen i årsredovisningen (10).

1.14

Enligt budgetförordningen kan en betalning endast ske mot den budgetpost under vilken betalningsbemyndigandet gjorts. Postens benämning har nu ändrats till ”avslutning av räkenskaperna för föranslutningsstöd till de åtta kandidatländerna”. Alltså betalar kommissionen inte längre ut föranslutningsanslagen. Som revisionsrätten framhållit, öppnar anslutningsfördraget möjligheten att förvalta dessa projekt enligt sammanhållningsfondens regler.

1.15

Inom den gemensamma jordbrukspolitiken (11) har medlemsstaterna möjlighet att minska de utbetalningar jordbrukarna har rätt till enligt vissa stödprogram och i stället använda de innehållna medlen till att finansiera ytterligare åtgärder för landsbygdsutveckling. Med stöd av detta system (som kallas modulering) har det gjorts bokningar under en budgetpost som inte slutgiltigt kommer att belastas med den aktuella utgiften (165,2 miljoner euro under 2004), och utgifter som ännu inte uppkommit (263 miljoner euro per den 31 december 2004) redovisas i räkenskaperna som om de redan hade betalats (se punkterna 1.13 och 1.14 i årsrapporten för 2002 och punkt 1.10 a i årsrapporten för 2003).

1.15

Vad gäller redovisningen av 165,2 miljoner euro 2004 fastställs redovisningsreglerna för de belopp som hålls inne med tillämpning av artiklarna 3 och 4 i förordning (EG) nr 1259/1999 och artikel 1 i förordning (EG) nr 1655/2004 i med tillämpning av/enlighet med artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 1017/2001 (om ändring av artikel 2 i förordning (EG) nr 296/1996).

Vad gäller utgifter som ännu inte genomförts av medlemsstaterna (263 miljoner euro 2004), kan medlemsstaterna med stöd i moduleringssystemet och tvärvillkoren hålla inne en del av de direktstöd som beviljats jordbrukare och som under en bestämd period skall användas till kompletterande åtgärder för landsbygdens utveckling (genom tillämpning av artiklarna 3–5 i förordning (EG) nr 1259/99 samt artikel 153.4 och artikel 155 i förordning (EG) nr 1782/2003). De innehållna och outnyttjade beloppen skall återbetalas i slutet av denna period.

Nuvarande moduleringssystem är på väg att utfasas och det planeras inte någon förändring av bokningen i budgeträkenskaperna under dess sista år. Hur systemet skall behandlas i den allmänna budgeten skall undersökas i samband med övergången till budgeträkenskaperna 2005.

1.16

Flera attesterande organ reserverar sig för huruvida beloppen de är skyldiga kommissionen är korrekta och fullständiga när det gäller EUGFJ- garantis kundreskontra (665,5 miljoner euro netto per den 31 december 2004) (se punkt 1.25 i årsrapporten för 2002 och punkt 1.10 d i årsrapporten för 2003).

1.16

Reserveringen för osäkra fordringar fortsätter som tidgare år att grunda sig på de bästa uppskattningarna från respektive berörda utbetalningsställen. Det antas att det är utbetalningsställena som har den bästa utgångspunkten för att utvärdera chanserna till återvinning. Kommissionen har på senare år genomfört flera förbättringar av metoderna för att redovisa fordringar inom ramen för den gemensamm jordbrukspolitiken. Bland annat skall utbetalningsställena föra fordringsliggare och de attesterande organen skall kontrollera att dessa är fullständiga. För 86 av de 91 utbetalningsställena kunde de attesterande organen försäkra att fordringsliggarna var korrekta.

Omkring en tredjedel av det belopp som revisionsrätten nämner kan tillskrivas ett enda utbetalningsställe, som det attesterande organet också reserverade sig för och som skilts ut av kommissionen.

1.17

Redovisningen av diverse gäldenärer (4 139,8 miljoner euro per den 31 december 2004) fortsätter att skapa problem (12). Preliminära betalningar bokförs fortfarande som definitiva utgifter, och belopp som skall återkrävas bokförs inte omgående i räkenskaperna. Eftersom utanordnarenheterna saknar lämpliga förfaranden för intern kontroll när det gäller övriga inkomster kan revisionsrätten inte uppnå säkerhet om att redovisningen av fordringar är korrekt och fullständig.

1.17

Som framgår av kommissionens svar under tidigare år, godtar kommissionen revisionsrättens anmärkning, men hävdar att införandet av det nya redovisningssystemet 2005 är ett sätt att komma till rätta med problemen.

1.18

Eftersom det saknas ett lämpligt redovisningssystem kan revisionsrätten inte heller avge en försäkran om att de belopp som redovisas för de finansiella mellanhändernas konton (13) är korrekta och fullständiga. Dessa belopp uppgick till 1 313,6 miljoner euro (14) per den 31 december 2004 (se punkt 1.27 i årsrapporten för 2002 och punkt 1.10 f i årsrapporten för 2003).

1.18

Genom det nya system som införts 2005 och som grundar sig på regler om periodiserad redovisning kommer kommissionen att bättre kunna kontrollera förfinansieringsbeloppen (exempelvis till finansiella mellanhänder).

1.19

Vidare var underlaget tveksamt för kommissionens nedskrivning på 29,6 miljoner euro av förskott för ECIP (13) (Europeiska gemenskapens investeringspartner, European Community Investment Partners) (51,5 miljoner euro per den 31 december 2004) eftersom man inte kunnat identifiera vad det nedskrivna beloppet består av på grund av att genomgången av pågående ärenden inte var klar (se punkt 1.18 i årsrapporten för 2002 och punkt 1.10 b i årsrapporten för 2003).

1.19

Revisionen av de oavslutade ärendena fortsatte under 2005. Av värdet på 51,5 miljoner euro, som bokförts i årsredovisningen 2004, är 41,2 miljoner euro förfinansieringar (finansieringsförmån 2) och 10,3 miljoner euro belopp på konton som öppnats av partnerorganisationer till olika finansinstitut inom ECIP-programmet. Värdenedskrivningen på 29,6 miljoner euro gäller bara förfinansieringsbeloppet. Värdenedskrivningen räknades fram genom att dra av det belopp som nästan säkert kommer att återvinnas (11,5 miljoner euro) från det totala beloppet. Beloppet 10,3 miljoner euro kunde beräknas med hjälp av rundskrivelser som gjordes för att förvissa sig om situationen avseende finansieringsförmånerna 3 och 4. Det kommer att överföras till kommissionen när de nödvändiga återbetalningskraven skickats ut.

1.20

Det sätt på vilket avsättningar till pensioner (15) redovisas i balansräkningen (26 008 miljoner euro per den 31 december 2004 enligt en aktuarieundersökning för personal (25 814 miljoner euro) och ledamöter vid kommissionen, domare och generaladvokater vid domstolen samt revisionsrättens ledamöter (194 miljoner euro) och motsvarande fordran på medlemsstaterna innebär att inverkan på det ekonomiska resultatet neutraliseras eftersom förändringen under 2 004 av gemenskapsinstitutionernas pensionsåtaganden inte visas (se punkterna 1.31–1.32 i årsrapporten 2002 och punkt 1.10 h i årsrapporten 2003).

1.20

Som framgår av tidigare svar från kommissionen är denna redovisningsmetod för pensioner förenlig med de redovisningsregler som antagits kommissionens räkenskapsförare efter överläggningar med rådgivande kommittén för redovisningsstandarder. Frågan kommer att tas upp på nytt när det föreligger internationella redovisningsstandarder för den offentliga sektorn avseende hantering av pensioner i offentliga organisationer.

1.21

Den 17 december 2002 antog kommissionen en handlingsplan för modernisering av Europeiska gemenskapernas redovisningssystem (16). Denna är en reaktion på ett antal tidigare iakttagelser från revisionsrätten och tar hänsyn till bestämmelserna i den budgetförordning som antogs i juni 2002 (17) med krav på, bland annat, införande av periodiserad redovisning (artikel 125). Handlingsplanen, som avsågs vara fullt operativ från och med den 1 januari 2005 (18), består av två delar – en som gäller antagandet av den nya redovisningsramen (19) och en som gäller framtagningen av det nya datasystem som behövs för att den skall kunna genomföras (20). En övervakningskommitté och en rådgivande kommitté för redovisningsstandarder inrättades till stöd för kommissionens räkenskapsförare som ansvarar för projektets genomförande.

1.22

Med hänsyn till moderniseringsprojektets grundläggande betydelse inledde revisionsrätten en granskning av de olika faserna i kommissionens genomförande av projektet, som fortfarande pågår. Revisionsrätten redovisar här sina preliminära resultat och kommer att rapportera om kommande faser i senare årsrapporter.

1.22

Det nya redovisningssystemet är operationellt och utarbetandet av årsredovisningen för 2005 (inklusive en ingående balansräkning) fortsatte efter avslutandet av revisionsrättens revision i maj 2005.

1.23

Under den första fasen, som omfattar övergångsprocessen under 2004, koncentrerade sig revisionsrätten på följande punkter:

1.24

Den 28 december 2004 antog kommissionens räkenskapsförare 15 regler (22) i enlighet med artikel 133 i budgetförordningen. Dessa regler täcker nyckelbegreppen för redovisning och finansiell rapportering och baseras på internationellt erkända standarder för den offentliga sektorn (23) som har anpassats till kommissionens och Europeiska gemenskapernas särskilda behov (24). Reglerna omvandlades senare – i tid för upprättandet av räkenskaperna för budgetåret 2005 – till genomförandebestämmelser och till en redovisningshandbok som gäller för de institutioner och organ vars räkenskaper skall konsolideras (25).

1.25

Med tanke på sitt kommande arbete om den ingående balansen för budgetåret 2005, som då granskningsarbetet avslutades (maj 2005) ännu inte var klar, begränsade revisionsrätten sin första analys till fyra redovisningsregler som anses vara avgörande för övergången, nämligen de som gäller årliga redovisningar, kostnader och skulder, förfinansiering samt avsättningar, eventualförpliktelser och eventualtillgångar. De återstående reglerna kommer att analyseras under senare faser av denna granskning.

1.26

Det konstaterades att dessa fyra regler i allt väsentligt överensstämmer med budgetförordningen och med de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn (IPSAS) – i den mån de omfattas av dem (26). På grund av komplexiteten i de olika områden som ingår uppnås dock överensstämmelsen i viss mån genom ett ganska allmänt förhållningssätt till både grundreglerna och den mer detaljerade redovisningshandboken vilket innebär att tolkningen av specifika delar överlåts till de olika generaldirektoraten (se punkt 1.32). Vidare behöver situationen klargöras när det gäller garantier och förfinansiering (se punkt 1.33).

1.26

De redovisningsregler som antogs av kommissionens räkenskapsförare hade diskuterats i rådgivande kommittén för redovisningsstandarder och dessa är till sin natur allmänna snarare än specifika. Detta gäller också de internationella redovisningsregler som de bygger på, nämligen International Accounting Standards/International Financial Reporting Standards (IAS/IFRS) liksom internationella redovisningsstandarder för den offentliga sektorn. Detaljuppgifter och vägledning finns i redovisningshandledningen och de redovisningsblad som återfinns på kommissionens hemsida. Det åligger generaldirektoraten att tillämpa dessa regler.

1.27

Utarbetandet och godkännandet av anvisningar var ännu inte avslutat vid granskningens slut (maj 2005); till exempel håller man på att utarbeta förfarandet för periodavgränsning. Det är viktigt att definiera till vilket budgetår räkenskapspåverkande händelser skall föras eftersom detta direkt påverkar redovisningen av transaktioner och den rättvisande bilden av den finansiella ställningen.

1.27

Utarbetandet av sådana instruktioner är en pågående process där stora framsteg gjorts sedan revisionsrättens revision avslutades. Instruktionerna utarbetades i god tid. Förfarandet för åtskilda budgetår lades fram för generaldirektörerna och diskuterades med dem i slutet av juli och början av augusti. Slutligen blev instruktionerna om åtskilda budgetår färdiga och de översändes till generaldirektoraten i mitten av augusti. De lades också ut på den interna webbplatsen.

1.28

För budgetåret 2005 skall kommissionen skall upprätta räkenskaperna enligt de nya redovisningsreglerna. Därför måste avslutningen av budgetåret 2004 omarbetas för att den ingående balansen för 2005 skall fastställas enligt de nya redovisningsreglerna. Vissa uppgifter som krävs för den ingående balansen förekommer inte i räkenskaperna vid slutet av 2004. Dessa uppgifter måste därför identifieras, med tillämpning av särskilda förfaranden, och redovisas 2005.

1.29

I nedanstående punkter behandlas de viktigaste delarna: förfinansiering (förskott) – som är en tillgång, obetalda fakturor/betalningsansökningar per den 31 december 2004 – som är en skuld, garantier – som skall bokföras i bilagan till balansräkningen samt juridiska personer – som är ett villkor för att betalningar skall kunna göras.

1.30

Kommissionen uppskattar det belopp för förfinansieringar som skall bokföras i räkenskaperna till omkring 64 000 miljoner euro. Fem generaldirektorat står för över 90 % av beloppet: Generaldirektoratet för regionalpolitik, Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter, Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling, Generaldirektoratet för forskning samt Byrån för samarbete EuropeAid. Därför beslutades att granskningen av förfinansiering och därtill hörande frågor såsom garantier skulle koncentreras på dessa fem generaldirektorat.

1.31

När granskningsarbetet för denna årsrapport avslutades i maj 2005 hade alla tekniska aspekter och aspekter kring utformningen ännu inte behandlats (se punkterna 1.25–1.27). Vidare var de belopp som hade registrerats i systemet fortfarande preliminära eftersom de ännu inte hade godkänts av utanordnare, vilket resulterade i att de slutgiltiga ingående balanserna för budgetåret 2005 ännu inte var klara. Korrekta ingående balanser är en förutsättning för att kunna upprätta en årsredovisning för år 2005 som ger en rättvisande bild.

1.31

Se svaren under punkterna 1.26 och 1.27.

Arbetet med att upprätta den ingående balansen förväntas kunna avslutas i god tid. Den första inmatningen av data i det nya systemet gjordes under första veckan i januari. Generaldirektoraten verifierade och korrigerade uppgifterna och uppmanades att formellt validera den definitiva ingående balansen.

1.32

Förfarandena för att bekräfta, handlägga och mäta förfinansiering i de allmänna räkenskaperna skiljer sig åt mellan generaldirektoraten. Detta skulle kunna påverka hur uppgifterna presenteras och följaktligen informationen som lämnas om rapportperiodens ekonomiska resultat (27).

1.32

De många olika typerna av avtalsvillkor kräver olika förfaranden för att räkna av förfinansieringsbeloppen. Upptagandet i redovisningen av förfinansieringen kommer att återspegla den ekonomiska innebörden.

1.33

För närvarande redovisar alla generaldirektorat garantier till deras ursprungliga nominella värde. Genom att man behåller detta värde, oavsett vilket belopp som kan krävas om garantin skulle tas i anspråk, blir dock det totala belopp som garanterats för högt. Det är därför nödvändigt att lämna kompletterande information i noterna som handlar om eventualtillgångar och eventualförpliktelser.

1.33

Alla garantier tas i första hand upp till nominellt värde. Detta belopp kommer endast att skrivas ned om utanordnaren har godkänt en nedskrivning av den tillhandahållna garantin. Både värdet på den mottagna garantin och det nuvarande garanterade nettobeloppet kommer att tas med i noterna till årsredovisningen, med stöd i uppgifter från redovisningssystemet.

1.34

Liksom när det gäller förfinansiering (se punkt 1.31) var de belopp som hade registrerats i systemet för fakturor/betalningsansökningar fortfarande preliminära när granskningsarbetet för denna årsrapport avslutades i maj 2005.

1.34

Se svaret under punkt 1.31.

1.35

Vid revisionsrättens granskning påvisades några risker relaterade till lokala system. Det konstaterades (till exempel för Generaldirektoratet för regionalpolitik) att det inte regelbundet gjordes någon avstämning mellan de lokala systemen och ABAC för att bekräfta att överföringen av uppgifter gått bra, och (vid Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter) att några belopp hade registrerats mer än en gång och förts över till det centrala systemet. Vidare konstaterades fel till följd av feltolkning av uppgifter (vid Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter) där det större beloppet av betalningsansökan och det utestående åtagandet behandlades som en faktura/betalningsansökan och fördes över till det centrala systemet.

1.35

De diskrepanser som revisionsrätten funnit har setts över och korrigerats. Sedan revisionsrättens revision har varje generaldirektorat gjort sina räkenskapsavstämningar, vilket är obligatoriskt för att deras definitiva ingående balanser skall kunna bedömas.

Anmärkningarna avseende GD Sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter gäller felaktigheter som korrigerades i maj 2005 och antagandet av försiktighetsregler för mottagna betalningskrav. IT-utbyggnader i början av 2005 ledde till ett avbrott i GD Regionalpolitiks vanliga avstämningar mellan de lokala systemen och ABAC.

1.36

Från 2005 kan ingen budgettransaktion genomföras om den saknar hänvisning till en juridisk person som redan har registrerats och godkänts i förteckningen över juridiska personer. Förteckningen är i allmänhet ett område med låg risk eftersom varje fel som uppstår här innebär att betalningen stoppas. Innan betalningsprocessen kan fortsätta måste uppgifterna i förteckningen rättas och godkännas.

1.37

Av de fem generaldirektorat och enheter som granskades hade endast EuropeAid problem beträffande godkännandet av juridiska personer till följd av verksamhetens art eftersom man inte alltid kunde få fram den nödvändiga dokumentationen (avtalsparter från hela världen som ingår i olika rättssystem vilket leder till skillnader i bankförfaranden, behandling av moms, företagsregister etc.).

1.37

Särskilda åtgärder har vidtagits för att lösa de specifika problem som de berörda generaldirektoraten mött. Därför torde problemen inte uppstå igen.

1.38

Räkenskapsföraren skall kontrollera och godkänna att lokala system har kapacitet att förse det centrala systemet med uppgifter som uppfyller kraven i de nya redovisningsreglerna (28). När detta förfarande är avslutat får det centrala systemet inte längre ta emot uppgifter från lokala system som saknar godkännande.

1.39

Godkännandet sker i två steg. Under det första steget baserades kontrollerna helt på uppgifter från ledningen. Trots att rapporterna ursprungligen hade planerats till slutet av december 2004 var 40 enskilda sammanfattande rapporter och en slutlig sammanfattande rapport inte klara förrän under februari 2005.

1.39

Slutrapporten antogs i slutet av februari 2005 när GD Budget hade införlivat de synpunkter som man fått in från samtliga generaldirektorat. Slutversionen innehöll en övergripande bedömning av godkännandeförfarandet 2004 samt enskilda bedömningar av de 40 generaldirektoraten.

1.40

Efter räkenskapsförarens genomgång av alla 40 systemen identifierades några risker för fem system (29), och tre andra system (30) bedömdes ha allvarliga problem. Men eftersom ändringar inte kunde införas på kort sikt har man fortsatt att använda dessa system under 2005.

1.40

Med avseende på de fem system där risker upptäcktes, drog man i rapporterna slutsatsen att dessa risker f.n. inte ifrågasätter deras förmåga att förmedla uppgifter om institutionernas räkenskaper eller till att bekräfta uppgifter i dessa räkenskaper.

Som en del av uppföljningsarbetet 2005 kommer en fördjupad undersökning att göras på 13 generaldirektorat och kontor. Detta gäller de generaldirektorat som revisionsrätten nämner liksom fem av de större generaldirektoraten (31). Detta arbete har redan inletts och kommer att fortsätta till årets slut. Utkast till rapporter om utvärdering av lokala system för dessa 13 generaldirektorat kommer att offentliggöras före slutet av 2005.

1.41

Det nuvarande godkännandeförfarandet har ingen mekanism för att underrätta räkenskapsföraren om sådana ändringar i de lokala systemen som kräver ett nytt godkännande i enlighet med artikel 61 i budgetförordningen.

1.41

GD Budget kommer före 2005 års utgång att utarbeta ett förfarande för anmälan av förändringar i de lokala systemen, grundat på de erfarenheter som man gjort under denna valideringsomgång.

1.42

Under godkännandets andra steg (som enligt planerna fortfarande skall inledas under 2005) kommer det att göras grundliga kontroller för att se till att uppgifterna håller tillräcklig kvalitet och för att bekräfta resultaten från det första steget. Kraven i artikel 61 i budgetförordningen kommer inte att vara uppfyllda förrän räkenskapsföraren, på grundval av resultaten av dessa kontroller, fattar beslut om att slutgiltigt godkänna de lokala systemen.

1.42

Under år 2005 har ytterligare valideringar av lokala system planerats. Inledningsvis skickades enskilda uppföljningsformulär med frågor till de 40 generaldirektoraten och tjänsterna och svar inkom inom den utsatta tidsfristen, dvs. före slutet av juni 2005. En lägesrapport har sammanställts om de 27 generaldirektorat, där man inte kunnat finna några betydande problem. Denna lägesrapport översändes först till kommissionens utanordnare och kommer i god tid att lämnas till revisionsrätten.

1.43

Moderniseringen av redovisningssystemet skulle planeras och genomföras inom den tidsram som hade fastställts i budgetförordningen. Erfarenheterna från offentliga förvaltningar som har genomfört liknande reformer (32) visar att projekt av den här storleksordningen för med sig olika problem som försenar ett smidigt genomförande. Mot denna bakgrund har kommissionen gjort avsevärda framsteg i införandet av periodiserad redovisning.

1.44

Den tidtabell som fastställts för nödvändiga anpassningar och godkännanden är emellertid mycket ambitiös vilket revisionsrätten redan har påpekat i tidigare årsrapporter (33). Faktum är att den ingående balansen för 2005, som ursprungligen planerades vara upprättad i slutet av 2004, ännu inte har presenterats i mitten av 2005.

1.44

Moderniseringsprojektet nådde sitt mål att införa det nya systemet i januari 2005 – den 1 januari 2005 övergick kommissionen från ett system med kontantbaserad redovisning av EU-budgeten till ett periodiserat räkenskapssystem. Kommissionen är förvissad om att den ingående balansen kommer att upprättas i god tid.

1.45

Det måste göras ytterligare framsteg eftersom sifferuppgifter som krävs för upprättandet av den ingående balansen för 2005 ännu inte har godkänts av kommissionens utanordnare. Vidare omfattas ännu inte alla aspekter helt av de existerande reglerna, och instruktionerna tolkas inte likadant av de enheter som berörs. Räkenskapsföraren bör vidta nödvändiga åtgärder för att garantera samstämmighet och överensstämmelse så att man kan presentera finansiella uppgifter som ger en rättvisande bild av verkligheten. Om kommissionen inte i tid vidtar åtgärder skulle de brister revisionsrätten har identifierat kunna påverka tillförlitligheten i årsredovisningen för 2005.

1.45

Det periodiserade redovisningssystemet kommer också fortsättningsvis att utvecklas och förbättras under 2005 och 2006. Moderniseringsprojektet har uppnått de mål som satts upp för de första åtta månaderna 2005. Alla tjänster har arbetat hårt för att utarbeta den information som är nödvändig för att börja med periodiserade räkenskaper och för att göra nödvändiga anpassningar av sina lokala system för att korrekt kunna bokföra transaktionerna inom det nya systemet.

Kommissionen har, liksom under hela moderniseringsprojektet, intentionen att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att kunna garantera att arbetet slutförs.

1.46

Med beaktande av kraven i artikel 248.1 i fördraget, den förändrade granskningsmiljön (som är extremt komplex och har ändrats i grunden till följd av den finansiella reformen av kommissionen) och förväntningarna hos revisionsförklaringens ”användare” (det vill säga den myndighet som beviljar ansvarsfrihet) har revisionsrätten beslutat att dess revisionsutlåtande skall vara resultatet av en konsolidering av de särskilda bedömningarna om egna medel och om de sex operativa rubrikerna i budgetplanen 2000–2006 (34). Dessa särskilda bedömningar, vars syfte är att ge den myndighet som beviljar ansvarsfrihet möjlighet att övervaka kvaliteten på förvaltningen av medlen till vart och ett av de större områdena för gemenskapsinsatser (35), baseras på fyra beviskällor:

1.47

Målet för granskningen av systemen för övervakning och kontroll är att bedöma hur systemen hanterar risker när det gäller underliggande transaktioners laglighet och korrekthet. Syftet med granskningen av transaktioner är att erhålla direkta bevis för laglighet och korrekthet samt att för påträffade fel få indikationer om ursprung, frekvens, typ och effekt. Resultaten från granskningen av transaktioner används för att komplettera och bidra till slutsatserna om systemen. Uppgifter från båda källorna används för att ta fram rekommendationer om korrigerande åtgärder. I enlighet med internationellt erkänd god revisionssed tar revisionsrätten även hänsyn till ”uppgifter från ledningen” i de årliga verksamhetsrapporterna och förklaringarna från generaldirektörerna och i den sammanfattning av dem som antas av kommissionen. Slutligen går revisionsrätten igenom andra revisorers arbete för att utvärdera om det kan vara relevant för de särskilda bedömningarna (36).

1.47

Revisionsrättens bedömning av i vilken omfattning övervaknings- och kontrollsystemen kan hantera underliggande transaktioners laglighet och korrekthet hälsas med glädje av kommissionen, och denna kommer fortsätta att förbättra dem där revisionsrätten finner brister. I de fall där revisionsrättens transaktionstester visar att övervaknings- och kontrollsystemen inte fungerar som avsett, kommer kommissionen fortsätta att reparera bristerna och avstyra all skada för gemenskapens budget.

1.48

Slutsatserna från de särskilda bedömningarna av olika tillgängliga källor till revisionsförklaringen är i stort sett entydiga. På områden där systemen för övervakning och kontroll, enligt revisionsrättens granskning, har införts och det går att förvalta risker på ett lämpligt sätt tenderar revisionsrättens substansgranskningar att endast ge obetydliga resultat när det gäller underliggande transaktioners laglighet och korrekthet. Revisionsrättens bedömning av generaldirektörernas och de delegerade utanordnarnas förklaringar (37) bekräftade också att inga eller endast mindre reservationer behövde lämnas (se punkterna 3.52–3.55, 8.31–8.32 och 8.36–8.37, 9.13 och 9.26–9.28).

1.49

På områden där det finns system för övervakning och kontroll men där systemens förvaltning av tillhörande risker, enligt revisionsrättens utvärdering, måste bli ändamålsenligare, tenderar revisionsrättens substansgranskningar att ge väsentliga resultat vad gäller underliggande transaktioners laglighet och korrekthet (se punkterna 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.46 och 7.39–7.40). Vidare bekräftade revisionsrättens bedömning av generaldirektörernas förklaringar att väsentliga reservationer antingen hade lämnats eller, enligt revisionsrättens åsikt, borde ha lämnats. Detta är ett tecken på att ledningen måste fortsätta sina ansträngningar för att garantera en tillfredsställande kontroll över riskerna för underliggande transaktioners laglighet och korrekthet (se tabell 1.2 ).

1.49

Som kommissionen uppgivit i sina svar under de punkter som revisionsrätten hänvisar till, anser kommissionen att generaldirektoraten har kunnat vara rimligt säkra på att befintliga övervaknings- och kontrollsystem är tillräckliga för att hantera risken för fel i underliggande transaktioner. Om betydande risker uppstår, skyddas EU-budgeten av återvinningar genom de berörda fordringsägarna eller medlemsstaterna, när det gäller gemensamt hanterade medel. Kommissionen arbetar ständigt med att förbättra dessa system, senast genom att analysera skillnaderna mellan nuvarande system och dem som rekommenderas av revisionsrätten i dess ståndpunkt nr 2/2004 och i dess lagstiftningsförslag för budgetplanen för 2007–2013.

1.50

I sina årsrapporter har revisionsrätten medgivit, särskilt sedan vitboken om reformen av kommissionen lades fram i april 2000 (42), att förbättringen av systemen för övervakning och kontroll har gått framåt när det gäller utformning, genomförande och funktion, särskilt på kommissionsnivå (se punkterna 1.71–1.83). Denna utveckling har skett parallellt med en förändring av förvaltningskulturen när det gäller genomförandet av EU-budgeten. I början låg tonvikten på budgetgenomförande men kontroll- och granskningsaspekterna har blivit allt viktigare. Det har också ägnats större uppmärksamhet åt styrningsfrågor (se punkterna 1.55–1.70). Revisionsrättens granskning visar emellertid att det krävs ytterligare ansträngningar, av olika omfattning, för att garantera att systemen för övervakning och kontroll fungerar ändamålsenligt, särskilt på medlemsstatsnivå (se punkterna 3.54–3.55, 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.42–6.45, 7.39–7.40, 8.37 och 9.26–9.28).

1.50

Kommissionen noterar rättens positiva bedömning om de framsteg som gjorts sedan reformen av kontrollsystemen och förvaltningskulturen inleddes.

Kommissionen medger att förbättringar av den interna kontrollen fortfarande är möjliga. Som framgår av kommissionens svar på revisionsrättens anmärkningar i de berörda kapitlen i rapporten görs sådana ansträngningar för att säkra att medlemsstaternas viktigaste kontroller utförs ordentligt.

Det är dessutom ett sätt att understryka att kommissionen nu är i full färd med att etablera ett integrerat internt kontrollsystem, som ligger i linje med de principer som revisionsrätten anfört i sitt meddelande nr 2/2004 om en enda revisionsmodell.

1.51

Det är nödvändigt med noggrann övervakning för att bedöma om förstärkta system för övervakning och kontroll garanterar en tillfredsställande riskhantering. Detta är särskilt viktigt när man beaktar all relevant utveckling i granskningsmiljön (det vill säga utvidgningen, reformer av politiken och ändringar i de administrativa strukturerna).

1.52

Ledningen ansvarar för att ta fram nödvändiga indikatorer (43). Kommissionen bör därför se till att systemen för övervakning och kontroll konsekvent och i rätt tid lämnar korrekt och adekvat information om att nyckelkontroller införts och fungerar ändamålsenligt samt om frekvens, typ och effekt av fel i underliggande transaktioner som inte förhindrats, upptäckts och rättats. Revisionsrätten skulle då kunna utvärdera och kommentera huruvida de uppgifter som lämnats av kommissionen och medlemsstaterna är korrekta och bedöma den utveckling som skett (44).

1.52

Utarbetandet av statistiska indikatorer kommer inte nödvändigtvis att vara anpassat till de skiftande förvaltnings- och kontrollmiljöerna inom kommissionen. Med avseende på förverkligandet av en plan för en integrerad kontrollstruktur (KOM(2005) 252/4av den 15 juni 2005), har det utarbetats en rapport om utvärdering av skillnaderna mellan den interna kontrollstrukturen inom kommissionens tjänstegrenar och de kontrollprinciper som slås fast i revisionsrättens meddelande nr 2/2004 om en struktur för intern kontroll inom gemenskapen. Där fastslås att samlade felprocenter för politikområdena inte alltid är meningsfulla, eftersom programmen ofta är olika och fleråriga. Det vore bättre att varje generaldirektorat utarbetar en egen kontrollstrategi (särskilt för efterföljande kontroll) samt sina egna målindikatorer och deras önskade utveckling med tiden. Kommissionen medger att detta förfarande, som inleddes redan 2003, kunde vara mer formaliserat inom tjänstegrenarna.

Den interna kontrollens effektivitet är i stor utsträckning beroende av kvalitetsutvärderingar med hjälp av verktyg som inte bara behöver vara indikatorer.

1.53

Revisionsrättens granskningar visar att kommissionens utformning och användning av indikatorer ännu inte räcker till (45) för att kontinuerligt övervaka kvaliteten på systemen för intern kontroll och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet (se punkt 1.61) (46)

1.53

Kommissionen har redan övervakningsindikatorer liknande dem som används av revisionsrätten (se not 44): uppföljning av genomförandet av minimistandarder för internkontroll i uppföljningsrapporten om den interna kontrollen, för uppföljningen av reformåtgärder och generaldirektörernas reservationer i lägesrapporterna om reformen och sammanfattningen i de årliga verksamhetsrapporterna samt för uppföljning av revisionsrättens anmärkningar, särskilt inom ramen för uppföljningen av förklaringen om ansvarsfrihet. Kommissionen medger att det vore möjligt att utveckla ytterligare indikatorer, vilket den också kommer att föreslå bl.a. i samband med sin strategi för riskförvaltning.

I sammanfattningen har kommissionen också förbundit sig att analysera de befintliga indikatorer, bl.a. genom inbördes granskning efter ”familjer” i syfte att undersöka med vilka medel man kan göra dessa förvaltningsverktyg mer operationella.

1.54

Revisionsrätten har gjort en bedömning av kommissionens system för intern kontroll på de olika förvaltningsområdena (se artikel 53 i budgetförordningen) i fråga om vilka garantier de ger beträffande de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Revisionsrätten analyserade dels i vilken utsträckning uppgifter från ledningen i de årliga verksamhetsrapporterna och generaldirektörernas förklaringar samt i kommissionens sammanfattning av dem bekräftas av revisionsrättens granskningsresultat och kan beaktas, när så behövs, för revisionsförklaringen. Dels undersökte revisionsrätten vilka framsteg som har gjorts när det gäller införandet av centrala delar i kommissionens interna kontroll (normerna för intern kontroll och åtgärdsplanerna som åtföljde 2003 års årliga verksamhetsrapporter och sammanfattningen av dem) och bedömde ändamålsenligheten i de introducerade förfarandena och framtagna verktygen.

1.55

I sin sammanfattning 2 004 av de årliga verksamhetsrapporterna (47) fortsatte kommissionen sina ansträngningar att förbättra insynen när det gäller skyldigheten att redovisa sin förvaltning och beslutade om lämpliga åtgärder för hantering av övergripande frågor (48).

1.56

Den bedömning av kommissionens system för intern kontroll som läggs fram i sammanfattningen överensstämmer i stort sett med revisionsrättens analys. I några fall visar dock revisionsrättens granskningsresultat att det krävs ytterligare åtgärder för att nå upp till den generellt tillfredsställande situation som presenteras i sammanfattningen 2004 (moderniseringen av redovisningssystemet, se punkterna 1.21–1.45; indikatorer för bedömning av utveckling, se punkterna 1.51–1.53; årliga verksamhetsrapporter och generaldirektörernas förklaringar, se punkterna 1.59–1.70 samt handlingsplaner, se punkterna 1.72–1.74).

1.56

I sin sammanfattning för 2004 noterar kommissionen att alla delegerade utanordnare har kunnat garantera den säkerhet som krävs.

I ett förfarande med fortlöpande förbättringar har kommissionen fastslagit en rad målsättningar för övergripande frågor, som är av avgörande betydelse för förvaltningskvaliteten. Genom en integrerad kontrollstruktur, godkännande av räkenskapernas fullständighet, sammanhang och pålitlighet, bestyrkande av förfarandet genom framläggande av årliga verksamhetsrapporter och en gemensam metod för riskförvaltning har kommissionen för avsikt genomföra sådana förbättringar som reformen möjliggör.

1.57

När Europaparlamentet i sin resolution om beviljande av ansvarsfrihet för budgetåret 2003 uppmanade kommissionen att omvandla sammanfattningen till en konsoliderad revisionsförklaring om den ekonomiska förvaltningen och kontrollerna som helhet, förklarade kommissionen att sammanfattningsrapporten är en akt genom vilket det politiska ansvaret utövas genom analys av de årliga verksamhetsrapporterna. Som en följd av policyn att decentralisera förvaltningsansvaret lämnar kommissionen inte någon ytterligare förklaring eftersom den anser att detta görs i generaldirektörernas förklaringar. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen som institution bör ta sitt ”ansvar för genomförandet av budgeten i enlighet med vad som anges i fördraget (artikel 274) (…) och (…) [lägga] fram de delegerade utanordnarnas ställningstaganden som sina egna” (se revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2003, punkterna 1.58–1.60).

1.57

Liksom föregående år har kommissionen genom att anta en sammanfattning av verksamhetsrapporterna för 2004 utvärderat förvaltningen inom dess tjänstegrenar och tagit itu med de övergripande frågor som tjänsterna ställer i de årliga verksamhetsrapporterna.

Att kräva en konsoliderad revisionsförklaring på kommissionsnivå skulle stå i strid med den reform av den ekonomiska förvaltningen som inleddes år 2000 och som syftar till att göra de delegerade utanordnarna ansvariga. I och med sammanfattningsrapporten fullgör kommissionen icke desto mindre sina politiska skyldigheter genom att analysera de årliga verksamhetsrapporterna och uttala sig om de stora övergripande frågorna, bl.a. de problem som skall lösas på kommissionsnivå.

1.58

Genom sammanfattningsrapporten upprättas en referensram inom vilken kommissionen bland annat arbetar för att, på medellång sikt, erhålla en revisionsförklaring från revisionsrätten med endast marginella reservationer. Revisionsrätten noterar att kommissionens strategi innebär en kvalitativ förändring eftersom man söker uppnå ytterligare förbättringar inte genom att lansera en ny reform utan genom att till fullo utnyttja möjligheterna för vad som kan åstadkommas med existerande system, med betoning på följande områden:

1.59

På grundval av erfarenheterna från tidigare år upprättade de centrala avdelningarna vid kommissionen (generalsekretariatet, Generaldirektoratet för budget samt Generaldirektoratet för personal och administration) allmänna riktlinjer för de årliga verksamhetsrapporterna och förklaringarna som dels användes i form av en skrivelse om budgetåret 2004 (49), dels kan användas som en referens för kommande budgetår.

1.60

Revisionsrätten noterade att kvaliteten på riktlinjerna har förbättrats i jämförelse med 2003, särskilt i fråga om följande aspekter som är knutna till laglighet och korrekthet:

1.60

Kommissionen anser att reglerna i rundskrivelsen om del 3 i årsrapporterna (”förvaltning och interna kontrollsystem”) också medför en betydande förbättring i och med att tjänstegrenarnas analyser åter fokuseras på riskerna i deras förvaltningsmiljö och på det interna kontrollsystemets effektivitet i stället för att koncentreras på en utvärdering av systemets överensstämmelse med minimikraven på den interna kontrollen. Att göra reservationer till generaldirektörernas revisionsförklaring är således den logiska konsekvensen av utvärderingen av det interna kontrollsystemets styrka och brister, eftersom reservationen etablerar sammanhanget mellan årsrapporten, revisionsförklaringen och reservationerna, vilket revisionsrätten efterlyste i sin årsrapport för 2003.

1.61

Trots de framsteg som noterats finns det fortfarande utrymme för förbättringar, särskilt när det gäller att ta fram indikatorer som är direkt knutna till laglighet och korrekthet (se punkterna 1.51–1.53).

1.61

Även om de årliga verksamhetsrapporterna inte uteslutande syftar till att övervaka tillämpningen av kontrollsystemen eller fastslå i vilken omfattning de säkerställer att transaktionerna är lagliga och formellt riktiga, är kommissionen inställd på att fortsätta med att stärka kontrollen genom övervakning och riskförvaltning med hjälp av de årliga verksamhetsrapporterna.

Se svaren under punkterna 1.52 och 1.53.

1.62

När det gäller väsentlighet beträffande brister i systemen och bristernas inverkan på generaldirektörernas försäkran om rimlig säkerhet hänvisar skrivelsen från 2004 till de grundläggande principer som antogs redan i januari 2003 (50). Svårigheten att tillämpa de föreslagna kriterierna behandlades vid den ömsesidiga granskningen som var inriktad på en analys av generaldirektörernas potentiella reservationer och främst handlade om följande frågor:

1.63

Revisionsrätten noterar att det har gjorts vissa framsteg, särskilt när det gäller reservationernas tydlighet och deras koppling till väsentliga brister. Det har dock ännu inte upprättats gemensamma tröskelvärden för väsentlighet per budgetområde som tar hänsyn till vilken typ av operation det gäller och till den godtagbara risken för det aktuella området (52). Vidare måste man förtydliga de riktlinjer som upprättats för att definiera en väsentlig brist i systemet och dess potentiella ekonomiska konsekvenser för att garantera att generaldirektörerna tolkar riktlinjerna på ett enhetligt och konsekvent sätt.

1.62–1.63

Efter förfarandet med inbördes granskning om de reservationer som kan förväntas göras, började kommissionen överväga möjligheterna att tillämpa en viss modulering vid fastställandet av väsentlighetsgränser för de olika förvaltningsområdena. Som anförts i rapporten om utvärderingen av skillnaderna mellan det kontrollsystem som användes inom kommissionens tjänstegrenar och de kontrollprinciper som revisionsrätten redogör för i sitt meddelande nr 2/2004, är det normalt att den konstaterade felkvoten fluktuerar både efter programmens karakteristik och över tiden. Detta arbete är föremål för en av de åtgärder som fastslås i sammanfattningen (åtgärd 8).

Vad gäller de årliga verksamhetsrapporterna för 2005, kommer kommissionen att undersöka möjligheten att utarbeta en gemensam metod som gör det möjligt att fastslå väsentlighetströskeln för bristerna (se sammanfattningen för årsredovisningen 2004), också systematiska brister, för att på ett mer sammanhängande sätt kunna bedöma deras inverkan på den rimliga försäkran när det gäller områdena med delad förvaltning, forskning och inre politik.

1.64

I den förklaring som bifogas den årliga verksamhetsrapporten anger generaldirektörerna att de interna kontroller som införts vid deras enheter ger rimlig säkerhet om att de underliggande transaktionerna är lagliga och korrekta. Om det förekommer väsentliga brister i den interna kontrollen eller oriktigheter lämnar de en reservation. I riktlinjerna för de årliga verksamhetsrapporterna och i stadgan för de delegerade utanordnarna påpekas att reservationerna inte får urholka förklaringen och att det kan inträffa att generaldirektören i extrema fall (53) inte kan avge den försäkran som krävs. För att åtgärda brister bör det upprättas handlingsplaner som har begränsade tidsfrister för genomförandet.

1.65

Revisionsrättens undersökning av generaldirektörernas förklaringar bekräftar att väsentlighetskriterierna har tillämpats på olika sätt och varit svåra att använda när kommissionens avdelningar har formulerat reservationer. Detta gäller särskilt brister i systemen (se punkt 1.63). Exempelvis klargjorde inte några generaldirektorat de utvalda kriterierna på ett lämpligt sätt och/eller kvantifierade inte de ekonomiska konsekvenserna på ett tillfredsställande sätt (54)

1.65

Kommissionen noterar att revisionsrätten själv, under punkt 1.63, medger de framsteg som gjorts med avseende på reservationer med avseende på generaldirektörernas revisionsförklaring, vilket är ett komplicerat och ganska nytt område for kommissionen.

Som framgår av målsättning 6 i sammanfattningen av verksamhetsrapporterna för 2004, fortsätter arbetet med att utveckla en gemensam metod för att fastställa väsentligheten i bristerna, bl.a. systematiska brister, som inverkar på generaldirektörernas revisionsförklaringar, uppdelade efter ”familjer” av generaldirektorat.

En viss heterogenitet i värderingen av väsentligheten är emellertid oundviklig med tanke på varje verksamhetsområdes särdrag och sammanhang, samt med tanke på spridningen av ansvaret och rapporteringen som en del i kommissionens reform.

Det är meningen att revisionsförklaringarna skall läsas i direkt anslutning till de årliga verksamhetsrapporterna, till vilka de fogats som bilagor. Rapporterna innehåller kompletterande förklaringar.

1.66

Samtliga generaldirektörer bekräftade att de hade uppnått rimlig säkerhet om att de tilldelade resurserna hade använts för avsedda ändamål och att de interna kontroller som de hade infört garanterade de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. 18 av de 40 förklaringarna innehåller reservationer.

1.66

Bedömningen av reservationernas inverkan på den revisionsförsäkring blir säkrare efter hand som praxis inarbetas. Generaldirektörerna och byråcheferna redogör vanligen utförligt för effekterna av de reservationer som de har gjort om rimlig försäkran med avseende på medlens användning och transaktionernes laglighet och formella riktighet. Samtliga direktörer hade kommit fram till att de kunde lämna en förklaring.

1.67

De viktigaste reservationerna redovisas i tabell 1.2 . Av de 32 reservationer som lämnades 2004 gäller de flesta (26) brister som påtalades redan 2003. Detta bekräftar att merparten av de identifierade bristerna endast kan elimineras på medellång sikt (se punkt 1.67 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2003). Minskningen av antalet reservationer från 49 stycken 2003 till 32 stycken (55) 2004 beror främst på att generaldirektörerna förbättrade presentationen av deklarationerna genom att koncentrera sig på brister som innebär väsentliga risker för de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

1.67

Genom sitt arbete med att höja kvaliteten på innehållet i revisionsförklaringarna och uppföljningen av efterlevnaden av de normer som förklaringen grundar sig på eftersträvar kommissionen att göra de årliga förklaringarna till ett effektivt förvaltningsredskap och en tillförlitlig indikator på vilka resultat som uppnåtts och för sin strategi för att hantera konstaterade risker för att revisionsrätten skall kunna använda dem i sin revisionsförklaring.

Vad gäller reservationernas effekt och omfattning (se tabell 1.2 och punkt 1.49) noterar kommissionen revisionsrättens anmärkningar och den kommer att fortsätta med sitt arbeta för att komplettera uppgifterna på ett sådant sätt att rätten i högre grad kan använda dem till stöd för sina revisionsförklaringar.

1.68

Tack vare förbättringen (se punkterna 1.60 och 1.63) var den sammantagna effekten av reservationerna på den försäkran som lämnas i deklarationerna i allmänhet tydligare definierad än för budgetåret 2003. Omfattningen av de reservationer som lämnas av några generaldirektorat är inte alltid förenlig med eller tillräckligt motiverad i förhållande till den försäkran som ges (se tabell 1.2 och punkterna 4.27–4.32, 4.62 och 5.42).

1.68

Kommissionen noterar det faktum att alla delegerade utanordnare kunde lämna en förklaring om revisionsförsäkran.

1.69

Revisionsrättens granskning visar att systemen för övervakning och kontroll på flera av budgetplanens områden fortfarande inte har uppnått en tillfredsställande nivå, och att det krävs ytterligare ansträngningar för att förstärka dem. Därför borde några av de brister som revisionsrätten har lyft fram vid sina granskningar ha omnämnts i generaldirektörernas förklaringar (se tabell 1.2 och punkterna 4.58, 5.46, 6.39 och 7.37).

1.69

Se svaren under punkterna 1.49, 4.58, 5.45, 6.39 och 7.37.

Generaldirektörernas försäkran ett givet år grundar sig inte bara på det revisionsarbete som utförts under året, utan också på den försäkran som ackumulerats i samband med tidigare års revisionsarbetet inom ramen för generaldirektoratens revisionsstrategi och på de försäkringar som är resultatet av medlemsstaternas revisionsarbete.

1.70

Det kan konstateras att de förbättrade riktlinjerna och den ömsesidiga granskningen har lett till en förbättring av generaldirektörernas årliga verksamhetsrapporter och deklarationer. Revisionsrätten anser dock att de ännu så länge endast i begränsad omfattning kan användas som källa till revisionsrättens egen revisionsförklaring på grund av svårigheterna att enhetligt tillämpa vissa metodprinciper.

1.70

Kommissionen anser att de årliga verksamhetsrapporterna och förklaringarna redan nu, och ännu mer i framtiden, kommer att utgöra en säker källa till försäkran och ett effektivt förvaltningsredskap som bl.a kommer att göra det möjligt att avslöja brister och att effektivt undandröja dessa. Kommissionen menar att man under 2004 genomfört väsentliga förbättringar av dessa rapporter och av de beledsagande förklaringarna. Se också svaret under punkt 1.49.

Som framgår av sammanfattningen fortsätter kommissionen med att stärka sammanhangen i fråga om de egna tjänstegrenarnas tillämpning av de riktlinjer som den har föreskrivit. Planen för en integrerad kontrollstruktur (KOM(2005) 252/4 av den 15 juni 2005) och tillhörande åtagande som gjorts av alla berörda finansiella aktörer kommer också att bidra till att ge revisionsrätten en bättre referenspunkt för sina bedömningar.

1.71

Generaldirektoratet för budget lade för andra året i rad fram en rapport med en översyn av läget beträffande intern kontroll vid kommissionens generaldirektorat och avdelningar under 2004 (56). I rapporten görs en genomgång av de betydande framsteg som gjorts beträffande genomförandet av interna kontroller sedan vitboken upprättades i mars 2000. Där medges också att det krävs ytterligare ansträngningar för att stödja övergången från efterlevnad av normerna till ändamålsenlig tillämpning av dem. Områden som identifierats är förstärkt övervakning av att generaldirektoratens interna kontroll är ändamålsenlig, bättre förfaranden för övervakning av den ekonomiska förvaltningen, förstärkt riskhantering, genomgång och förenkling av kontrakt och bidrag på små belopp samt skapande av en ram för integrerad intern kontroll. Revisionsrätten anser att denna lägesrapport om kommissionens system för intern kontroll ger en balanserad bild av vilka framsteg som gjorts och vilka områden som behöver förbättras.

1.72

Revisionsrätten undersökte hur genomförandet har fortskridit för de planerade åtgärder med direkt anknytning till laglighet och korrekthet (57) som fanns med i den konsoliderade handlingsplanen som bifogades till sammanfattningen 2003, liksom för de övergripande åtgärder som angavs i tabell 1.3 i revisionsrättens årsrapport för 2003 och som inte ingår i sammanfattningen (58)

1.73

Övervakningen av genomförandet av de övergripande handlingsplanerna (liksom av de särskilda handlingsplanerna och granskningsrekommendationerna) har på ett tillfredsställande sätt integrerats i kommissionens arbetsmiljö, i synnerhet genom generaldirektoratens verksamhetsbaserade förvaltning (årliga förvaltningsplaner och verksamhetsrapporter).

1.74

I tabell 1.3 ges en översikt över läget beträffande genomförandet av de 19 åtgärder revisionsrätten kontrollerat. Vid budgetårets slut krävs det för sex åtgärder, som i princip är avslutade, ytterligare ansträngningar för att det uppsatta målet skall nås eller vissa förbättringar införas (59). I slutet av 2004 höll fortfarande fem åtgärder på att genomföras (60).

1.74

Kommissionen anser att merparten av de åtgärder som nämns av revisionsrätten genomförts sedan dess. En uppföljning av åtgärder som inte genomförts har integrerats i en rad målsättningar som i sammanhanget fastslagits för 2004, dvs. fleråriga målsättningar som gäller övergripande frågor av vikt för förvaltningsarbetets kvalitet.

1.75

I åtgärd 87 i vitboken krävdes att tjänsten för internrevision skulle se över förbättringarna av kommissionens system för intern kontroll och göra en serie ingående revisioner av förvaltnings- och kontrollsystemen inom alla generaldirektorat. Arbetet med denna åtgärd har i stort sett genomförts under en tvåårsperiod. Granskningsresultaten som presenteras i de olika rapporterna (61) (starka sidor och prestationer samt även områden som behöver förbättras) är balanserade och bekräftar, i det stora hela, revisionsrättens granskningsresultat.

1.76

För att stärka relationerna mellan tjänsten för internrevision och de internrevisionsenheter som inrättades vid alla generaldirektorat i februari 2004 (62) krävde kommissionen att internrevisionsenheterna systematiskt skulle överlämna sina slutrapporter till tjänsten för internrevision och uppmanade denna att två gånger per år rapportera sina viktigaste resultat. Det görs även ansträngningar för att samordna arbetsprogram och harmonisera granskningsmetoder och rapporteringsstrukturer. De första gemensamma granskningarna gjordes 2004. Revisionsrätten anser att dessa åtgärder bör hjälpa till att stärka internrevisionen inom kommissionen.

1.77

Revisionsrätten uppmanar dessutom kommissionen att överväga möjligheten att garantera samverkan mellan tjänsten för internrevision och internrevisionsenheterna genom införandet av en struktur i form av en logisk kedja (63) för kommissionens internrevision så att tjänsten för internrevision kan ta hänsyn till det arbete som utförs av internrevisionsenheterna.

1.77

Kommissionen delar revisionsrättens krav på att undersöka om möjliga synergier mellan de olika aktörerna inom kommissionens internredovisning utnyttjas till fullo.

Kommissionen har redan vidtagit åtgärder på området: en tydligare informations- och rapporteringsstruktur och en gemensam ram för rapporteringsarbetet, som inrättades våren 2005 och som särskilt omfattar värderingen av anmärkningar och rekommendationer som lämnas i samband med revision, är viktiga åtgärder för att åt kommissionen generellt öka effektiviteten i de internrevisionsfunktionerna. Arbetsprogrammen för avdelningen för internrevision (IAS) och den interna revisionsfunktionen (IAC) samordnas för att undvika överlappningar och denna samordning av revisionsplaneringen kommer att stärkas under kommande programperiod. Avdelningen för internrevision och den interna revisionsfunktionen har genomfört gemensamma revisioner.

Avdelningen för internrevision har inlett en kvalitetsgranskning av de interna revisionsfunktionerna som inleddes med ett självgranskningsförfarande 2005 som skall ligga till grund för en bedömning av den interna revisionsfunktionen 2006. Målet med detta arbete är inte blott att garantera att det finns högkvalitativa internrevisionstjänster för generaldirektoraten utan också att skapa en objektiv grund för andra revisorer så att de kan stödja sig på revisionsarbete som utförts på andra nivåer.

1.78

I åtgärd 3.3.2 om bedömningen av förvaltningsrisker i sammanfattningen 2002 föreskrivs att riskbedömningen skall vara ett operativt och strategiskt instrument för att bestämma fördelningen av ekonomiska resurser och personal inom kommissionens avdelningar. För att åstadkomma detta initierade 2004 den centrala finanstjänsten vid Generaldirektoratet för budget ett pilotprojekt vid sju generaldirektorat för att testa en preliminär version av ramen för riskhantering och den tillhörande genomförandehandboken samtidigt som man parallellt förberedde verksamhetsplaneringsprocessen och satte upp de viktigaste målen för 2005.

1.79

Trots ett generellt sett positivt resultat krävs det ytterligare ansträngningar för att utarbeta metoder och verktyg för riskanalys och riskhantering som kan bilda en stark strukturell ram och användas ändamålsenligt vid alla kommissionens avdelningar. En avdelningsövergripande styrkommitté följer upp utarbetandet av den gemensamma ramen som bör antas av kommissionen under andra halvåret 2005 och användas vid utarbetandet av den strategiska planeringen och programplaneringen för 2006 års cykel. Utifrån detta bör generaldirektoraten med hjälp av lämpliga årliga förvaltningsplaner kunna minska risker som bedöms vara oacceptabla men inte kan undvikas eller överlåtas.

1.79

Kommissionen medger att ytterligare ansträngningar är nödvändiga och att revisionsrättens anmärkningar ger en rättvisande bild av kommissionens åtgärdsplan.

1.80

Revisionsrätten har analyserat tillämpningen av normerna för intern kontroll (64) vid 14 av kommissionens generaldirektorat (65). Syftet var inte endast att bedöma hur mycket som genomförts utan också att utvärdera om normerna fungerar ändamålsenligt när det gäller de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet (se punkterna 1.58 och 1.71).

1.81

I de riktlinjer som togs fram av den centrala finanstjänsten för att definiera normerna för intern kontroll (grundläggande krav) för budgetåret 2004 infördes inga väsentliga ändringar i jämförelse med 2003 (66).

1.82

I sina egenbedömningar, som bifogas rapporten med en översyn av läget beträffande intern kontroll i kommissionens generaldirektorat och avdelningar 2004 (se punkt 1.71), deklarerar generaldirektoraten för budgetåret 2004 att de till 93 % uppfyller de grundläggande krav som definierats av den centrala finanstjänsten. Generellt sett bekräftar revisionsrättens analys detta. Eftersom de grundläggande kraven i allt väsentligt var oförändrade noterar revisionsrätten en liten förbättring av efterlevnaden av normerna för intern kontroll i jämförelse med 2003 (91 %). Revisionsrättens analys av införandet av normerna för intern kontoroll presenteras i tabell 1.4 .

1.83

Det nya i riktlinjerna för den årliga genomgången av systemet för intern kontroll för budgetåret 2004 är generaldirektoratens bedömning av huruvida tillämpningen av normerna för intern kontroll är ändamålsenlig. Revisionsrättens genomgång av de årliga verksamhetsrapporterna visar dock att utvärderingen är mycket allmän och inte gör det möjligt att systematiskt fastställa vilka områden som behöver förbättras (se punkt 1.58). Ett antal generaldirektorat (67) utvärderade inte tillräckligt ändamålsenligheten i sina system för intern kontroll. Av de avdelningar som lade fram en tillräcklig egenbedömning angav majoriteten (68) att det krävs ytterligare ansträngningar för att normerna för intern kontroll nr 11 – Riskanalys och riskhantering – och/eller nr 17 – Övervakning skall fungera ändamålsenligt.

1.83

Normerna för internkontroll har stegvis införts inom generaldirektoraten sedan reformen inleddes. Tyngdpunkten flyttades 2004 till effektiviteten i förverkligandet av normerna. Det har redan utförts ett avsevärt arbete på området, bl.a. avseende de båda nyckelnormerna övervakning och riskhantering.

Det rör sig emellertid om en löpande process och kommissionen medger att framsteg återstår att göra på området, som är ett av de viktigaste nya inslagen i rundskrivelsen om årsrapporterna för 2004, vilket också framgår av svaret under punkt 1.60.

1.84

I sitt yttrande nr 2/2004 föreslog revisionsrätten att det skall införas en gemenskapsram för intern kontroll för att integrera och stärka redan existerande delar och samtidigt tillföra nya aspekter för att höja kontrollernas effektivitet och ändamålsenlighet (tillämpning av gemensamma principer på alla förvaltningsnivåer i institutionerna och medlemsstaterna, interna kontroller som ger rimlig [inte absolut] säkerhet om underliggande transaktioners laglighet och korrekthet, kontrollkostnader som är proportionella till nyttan i både monetärt och politiskt avseende, system som baseras på en struktur i form av en logisk kedja där kontroller genomförs, redovisas och rapporteras i enlighet med en gemensam standard som gör det möjligt för alla deltagare att lita på dem).

1.85

Kommissionen har antagit det strategiska målet att garantera att revisionsrätten uppnår rimlig säkerhet om underliggande transaktioners laglighet och korrekthet (69). Vidare har kommissionen antagit en ”färdplan för en integrerad ram för intern kontroll” (70) i syfte att inleda en process som senast i slutet av 2005 skall leda fram till en samsyn mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen själv om hur den nuvarande interna kontrollramen kan förbättras så att det blir möjligt att ge revisionsrätten den rimliga försäkran om transaktionernas laglighet och korrekthet den söker.

1.86

Revisionsrätten välkomnar detta initiativ och kommissionens åtagande att upprätta en ändamålsenlig gemenskapsram för intern kontroll till följd av rekommendationerna i revisionsrättens yttrande nr 2/2004. Ändamålsenliga system för övervakning och kontroll är av avgörande betydelse, särskilt när gemenskapsbudgeten till stor del av består av utgifter med hög inneboende risk eftersom de baseras på uppgifter som lämnas av mottagare eller skall följa extremt komplexa eller otydliga regler.

1.86

Det finns naturligtvis talrika villkor som styr transaktioners och utgifters berättigande, men kommissionen tillhandahåller vägledning och den har förenklat reglerna så mycket som möjligt.

2.1

I detta kapitel analyseras frågor som uppstått till följd av genomförandet av EU:s allmänna budget under 2004.

2.2

Europeiska unionens budget antas av budgetmyndigheten (Europaparlamentet och rådet) på förslag av kommissionen och fastställs inom budgetplanens fleråriga ram. På flertalet utgiftsområden – jordbruk, strukturåtgärder, externa åtgärder och strategi inför anslutningen – genomför kommissionen budgeten i samarbete med medlemsstaterna och övriga mottagarländer.

2.3

Inom budgeten finns separata anslag för åtaganden och betalningar. Bemyndiganden för åtaganden motsvarar de belopp som unionen har tillgängliga för att göra budgetmässiga åtaganden under det innevarande året i syfte att uppfylla rättsliga åtaganden (eller avtal) och som utnyttjas under innevarande eller kommande år (1). Bemyndiganden för betalningar är belopp som kan betalas ut under det innevarande året. Huvuddelen av utgifterna för strukturåtgärder och för inre politik och externa åtgärder betalas inom program som förvaltas under ett antal år (till exempel 2000–2006 när det gäller den nuvarande programperioden för strukturfonderna). I dessa fall återspeglas rättsliga skyldigheter vanligtvis inte som budgetmässiga åtaganden det år de fastställs utan som ungefär lika stora årliga delutbetalningar under programmens (2) löptid.

2.4

Kommissionens rapport om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen för budgetåret 2004 (”Report on budgetary and financial management – Financial year 2004”) (3) innehåller detaljerad information om budgetgenomförandet 2004. I årsrapporten för 2003 (4) rekommenderade revisionsrätten att det inkluderas mer detaljerade uppgifter om hur det samlade genomförandet av gemenskapsprogram fortskrider. Ytterligare uppgifter om hur det samlade genomförandet av gemenskapsprogram fortskrider har tillhandahållits, vilket ökar rapportens informationsvärde. Revisionsrätten rekommenderar att presentationen i framtiden görs mer användbar genom bättre förklaringar och analyser av uppgifter samt genom jämförelser mellan faktiskt och förväntat resultat. När det gäller strukturfonderna presenteras uppgifterna med utgångspunkt i politiskt mål. Det vore emellertid också lämpligt att presentera uppgifterna med utgångspunkt i de enskilda fonderna, eftersom det närmare skulle återspegla kommissionens struktur för förvaltning och redovisningsskyldighet.

2.4

Kommissionen har lämnat omfattande information i form av en inledning, tabeller och diagram om den kumulativa genomförandegraden för några av de viktigaste fleråriga programmen (dvs. strukturfonderna, Sammanhållningsfonden, Sapard och Ispa). De årliga budgetarna beskriver det förväntade resultatet, som jämförs med det faktiska genomförandet. I framtiden kommer kommissionen att undersöka möjligheten att lämna tilläggsinformation, som revisionsrätten rekommenderar i rapporten om budgetförvaltningen och den finansiella förvaltningen och budgetförvaltningen. Kommissionen har sedan 1977 offentliggjort detaljerade årsrapporter om budgetgenomförandet av strukturfonderna. Rapporten omfattar bland annat en ingående analys av den ackumulerade genomförandegraden och en analys av de enskilda fonderna. 2004 års rapport offentliggjordes i maj 2005 och finns tillgänglig på Internet (på adressen http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_pg2_en.htm).

Dessutom offentliggörs detaljerad information om genomförandegraden för strukturfonderna (med angivelse av belopp som anslagits, knutits upp genom åtaganden och utbetalats per mål, fond och medlemsstat) i den årliga rapporten om strukturfondernas genomförande, som utkommer i oktober året efter rapporteringsåret, se till exempel 2003 års rapport (KOM(2004) 721 slutlig).

2.5

I artikel 185 i genomförandebestämmelserna till budgetförordningen fastställs att i rapporten om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen (5)”skall en tillförlitlig redogörelse lämnas för (…) hur budgetårets mål uppfyllts med hänsyn till principen om sund ekonomisk förvaltning”. Detta krav har generellt sett uppfyllts. Mer detaljerade uppgifter ingår i generaldirektörernas årliga verksamhetsrapporter.

2.5

Syftet med rapporten är att ge en översikt över den årliga budgetens utveckling och genomförande. Dessutom utarbetar kommissionen mer specialiserade, detaljerade årliga rapporter om flera olika politikområden, bland annat den årliga rapporten om budgetgenomförandet för strukturfonderna.

2.6

Budgeten för 2004 fastställdes ursprungligen för ett EU med 15 medlemsstater (6). De totala bemyndigandena för åtaganden minskade med 0,3 %, och de totala bemyndigandena för betalningar ökade med 2,3 % jämfört med 2003 års slutliga budget. Utvidgningen nödvändiggjorde en ändringsbudget (7) från och med den 1 maj. Den uppdaterade budgeten innebar ökningar på 11,5 % och 7,8 % för åtaganden respektive betalningar jämfört med 2003 års slutliga budget. Ökningen av åtaganden är proportionellt sett större, eftersom de kan omfatta utgifter för mer än ett år (se punkt 2.3).

2.7

Åtagande- och betalningsbemyndigandena låg 4,3 miljarder euro respektive 11,8 miljarder euro under de höjda tak som fastställts i budgetplanen. Beträffande åtaganden förekommer marginalen huvudsakligen när det gäller jordbruk (2,5 miljarder euro) och strategi inför anslutningen (1,7 miljarder euro), medan övriga utgiftsområden ligger nära eller något över (8) gränserna.

2.8

De ändringsbudgetar som antogs under året (9) resulterade i en total minskning på 1,6 miljarder euro av bemyndigandena för åtaganden (på grund av att jordbruksutgifterna blev lägre än väntat) och i en ökning på 2,0 miljarder euro av bemyndigandena för betalningar, som främst hänförde sig till extra anslag för strukturåtgärder (se punkt 2.14).

2.9

I tabell 2.1 ges en översikt över resultatet av budgetgenomförandet för budgetåret 2004 vad gäller både betalningar och åtaganden. År 2004 var andelen utnyttjade slutgiltiga bemyndiganden för åtaganden (genomförandegraden) 98 %, det vill säga marginellt lägre än 2003 (99 %). Andelen utnyttjade slutgiltiga bemyndiganden för betalningar (utnyttjandegraden) var 95 %, det vill säga en ökning jämfört med 2003 (92 %, dock baserat på en mindre budget (10)) och 2002 (86 %). Ökningen av utnyttjandet skedde på alla områden.

2.10

Överskottet (11) i budgeten för 2004 uppgick till totalt 2,7 miljarder euro (se tabell 2.2 ) av följande skäl:

2.11

2004 års överskott innebär en ytterligare minskning jämfört med 5,5 miljarder euro 2003, 7,4 miljarder euro 2002 och 15,0 miljarder euro 2001. Till stor del beror det minskade överskottet på en högre utnyttjandegrad för strukturåtgärder. Detta återspeglar inte bara att kommissionens förvaltning förbättrats utan också det faktum att utnyttjandegraderna har ökat (se punkterna 2.14–2.16), eftersom man 2004 kommit mer än halvvägs i utgiftsprogrammen för perioden 2000–2006.

2.12

I årsrapporterna för 2002 och 2003 (18) konstaterade revisionsrätten att den dåliga kvaliteten på medlemsstaternas utgiftsprognoser för strukturåtgärder är ett viktigt skäl till att kommissionen inte i tid kan vidta åtgärder när det gäller förvaltningen av underutnyttjandet och det överskott det resulterar i. Uppskattningarna har förbättrats, och andelen prognosfel har sjunkit från 50 % 2003 till 23 % 2004. Detta innebär dock fortfarande för högt ställda prognoser motsvarande 6,5 miljarder euro, och kommissionen inser att ytterligare förbättringar är möjliga. Till skillnad från tidigare år innehåller kommissionens rapport om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen 2004 inga uppgifter om eller analyser av medlemsstaternas uppskattningar.

2.12

Kommissionen har i ovannämnda årliga rapport om budgetgenomförandet för strukturfonderna lämnat en detaljerad rapport om medlemsstaternas betalningsprognoser, som omfattar en jämförelse av felprocenten i prognoserna åren 1998–2004.

Kommissionen vill betona att den årliga betalningsbudgeten inte direkt grundar sig på medlemsstaternas prognoser, utan på kommissionens egen bedömning av det sannolika behovet av betalningsbemyndiganden. Medlemsstaternas prognoser kan dock vara till nytta vid denna bedömning, och därför fortsätter kommissionen att uppmana till förbättringar.

2.13

Tidigare har man gjort betydande överföringar av anslag som sedan inte utnyttjats (19). Av det belopp för icke öronmärkta betalningsbemyndiganden som fördes över från 2003 utnyttjades inte 23 % (20). Ett belopp på totalt 2,8 miljarder euro förs över till 2005, av vilket 1,5 miljarder euro går till driftsbudgeten (1,2 miljarder euro 2003) och 1,3 miljarder euro till öronmärkta inkomster från tredje man (1,0 miljard euro 2003).

2.14

En stor del av budgeten – strukturåtgärder, viss inre politik och externa åtgärder – består av fleråriga utgiftsprogram som inom fastställda perioder löper under ett antal år (till exempel 2000–2006 när det gäller strukturfonderna). Kommissionen och medlemsstaterna upplevde stora förseningar i samband med att dessa program fastställdes och inleddes, särskilt när det gällde strukturfonderna. Under 2004 nådde emellertid programmen i stor utsträckning den planerade årliga utgiftsnivån, i vilken ingick ersättning till medlemsstaterna för betalningar till stödmottagare. De budgeterade betalningsbemyndigandena för strukturfonderna räckte i själva verket inte till, varför en ändringsbudget (21) på totalt 3,7 miljarder euro begärdes före årets slut. Av detta belopp hänförde sig 3,3 miljarder euro till de nuvarande programmen.

2.15

Den nuvarande utgiftsnivån innebär endast en begränsad minskning av de utestående åtagandena. Uppgifterna i kommissionens rapport om den ekonomiska förvaltningen och budgetförvaltningen när det gäller genomförandet av strukturfonderna (se punkt 2.4) visar att de tre politiska målen för perioden 2000–2006 hade genomförts till omkring 40 % i slutet av 2004.

2.15

Kommissionen har som mål att utarbeta en exakt budget för alla godtagbara ansökningar om utbetalningar, och detta kan omfatta tilläggsbudgetar om betalningarna överstiger förväntningarna.

2.16

Pågående är också avslutningen av utgiftsprogram inom strukturfonderna från den föregående programperioden (1994–1999). För kommissionen har avslutningen av dessa program och verkställandet av slutbetalningar inneburit betydande problem och medfört stora förseningar (se punkterna 5.29–5.31). Av de 9,1 miljarder euro i budgetmässiga åtaganden som var utestående i slutet av 2003 gjordes betalningar för 3,6 miljarder euro, och 2,3 miljarder euro förföll eftersom de inte kommer att utnyttjas. I slutet av 2004 var 3,3 miljarder euro i budgetmässiga åtaganden ännu utestående för avslutningen av dessa gamla program under 2005 och eventuellt senare.

2.16

Medlemsstaterna ålades att inkomma med ansökningar om utbetalning för dessa program senast den 31 mars 2003. Många ansökningar inkom först en kort tid innan tidsfristen löpte ut, och den varierande kvaliteten på åtföljande handlingar gällande avslutandet av programmen gjorde det nödvändigt att begära in tilläggsinformation innan ansökningarna kunde behandlas. Avslutandet av programmen gick betydligt bättre 2004. Detta framgår av att de utestående åtagandena minskade med två tredjedelar till omkring 5 % av samtliga utestående åtaganden för strukturfonderna.

2.17

Utestående budgetmässiga åtaganden är de belopp som kommissionen har ingått rättsliga åtaganden om att betala i framtiden. Ju högre värdet av de utestående budgetmässiga åtagandena är, desto större blir kraven på betalningsbudgetarna kommande år. De utestående budgetmässiga åtagandena ökade med 4,5 % till 110,1 miljarder euro (se tabell 2.3 ). Ökningen berodde på de extra budgetmässiga åtagandena för de nya medlemsstaterna efter utvidgningen. De underliggande utestående budgetmässiga åtagandena för EU före utvidgningen låg kvar på en oförändrad nivå. De utestående budgetmässiga åtagandena för differentierade utgifter som helhet motsvarar 2,2 års betalningar med nuvarande utnyttjandegrad (2,5 år 2003).

2.17

De 2,2 år som revisionsrätten nämner kan anses normalt och ligga nära n + 2-principen.

2.18

Diagram 2.1 visar värdet av de utestående budgetmässiga åtagandena för differentierade utgifter sedan 1994. Ökningen beror både på den ändring av systemet för årliga åtaganden för strukturfonderna som gjordes för programperioden 2000–2006 och på den kumulerade effekten av underutnyttjandet mellan 1999 och 2003, vilket resulterade i att 40 miljarder euro i betalningsbemyndiganden förföll (22).

2.19

I sitt svar på 2003 års årsrapport uppgav kommissionen att nivån på de utestående åtagandena låg i linje med kommissionens prognos (23). År 2002 utförde kommissionen en grundlig analys av budgetgenomförandet under strukturfonderna och tog hänsyn till och justerade för de låga utnyttjandegraderna 2000–2002 samt gjorde en prognos för nivån på utestående budgetmässiga åtaganden i slutet av varje år fram till 2010 (24).

2.20

Det visade sig att de utestående åtagandena i slutet av 2004 för program under perioden 2000–2006 var 3,7 miljarder euro högre än kommissionen hade förutspått 2002 för EU-15. De utestående budgetmässiga åtagandena för programmen 1994–1999 uppgick till 3,3 miljarder euro; enligt kommissionens analys från 2002 förväntades de ha varit betalade i sin helhet. Vidare fanns det 2,1 miljarder euro i utestående budgetmässiga åtaganden som hänförde sig till utvidgningen och som inte ingick i kommissionens analys.

2.20

Att nivån på utestående åtaganden för 1994–1999 är högre än beräknat beror på att avslutandet av dessa program försenades, vilket var svårt att förutse vid den tidpunkten (se svar på punkt 2.16). Siffrorna för 2002 var den bästa uppskattningen som baserade sig på tillgänglig information. Svårigheterna med att göra dessa uppskattningar berodde till stor del på att betalningssystemet för de nya programmen för 2000–2006 ändrades väsentligt jämfört med de tidigare programmen.

2.21

På grund av budgetförfarandets karaktär återspeglar inte saldot för utestående budgetmässiga åtaganden de rättsliga åtagandenas fulla omfattning, eftersom de flesta utgiftsprogram omfattas av särskilda regler. Finansieringsbeslut som fattas i början av programperioden – och som är rättsliga åtaganden som skall betalas – omvandlas inte omedelbart till budgetmässiga åtaganden, utan får enligt budgetförordningen (25) ingås under programperioden med en ungefär lika stor årlig del. De rättsliga åtaganden som gjorts men som ännu inte omvandlats till budgetmässiga åtaganden särredovisas som poster utanför balansräkningen i årsredovisningen (26).

2.22

I slutet av 2004 uppgick de utestående budgetmässiga åtagandena för strukturfondernas programperiod 2000–2006 till 60 miljarder euro, vilket med 2004 års utnyttjandegrad motsvarar 2,2 års utgifter. De rättsliga åtaganden som ännu inte omvandlats till budgetmässiga åtaganden (se punkt 2.21) uppgick till totalt 75 miljarder euro. Därmed uppgick de totala utestående rättsliga åtagandena för strukturfondernas programperiod 2000–2006 i slutet av 2004 till 136 miljarder euro, vilket motsvarar nästan fem års betalningar med 2004 års utnyttjandegrad. De totala utestående rättsliga åtagandena minskade endast något 2004 beroende på effekten av de ytterligare rättsliga åtagandena till följd av utvidgningen. För att avveckla alla utestående rättsliga åtaganden från programperioden 2000–2006 före betalningsfristen (2010), måste kommissionen dock upprättahålla en hög utnyttjandegrad och/eller påbörja betydande tillbakadraganden av anslag i enlighet med ”år n +2”-regeln (se punkterna 2.24–2.26).

2.22

Kommissionen anser inte att presentationen av förhållandet mellan ”utestående rättsliga åtaganden” och betalningar under ett visst år i sig är någon användbar indikator. Förhållandet mellan ”utestående rättsliga åtaganden” och betalningar minskar av naturliga skäl när slutet av programperioden närmar sig. De totala utestående åtagandena skall därför alltid ses mot bakgrund av den tid som återstår för att genomföra de resterande betalningarna. I detta avseende instämmer kommissionen i revisionsrättens iakttagelser i den sista meningen.

2.23

När det gäller strukturfondernas nuvarande programperiod kan medlemsstaterna göra betalningar till stödmottagare till slutet av 2008, och kommissionen kan ersätta medlemsstaterna för betalningar fram till 2010, inbegripet avslutanden. Erfarenheterna från tidigare perioder visar att utnyttjandegraderna minskar mot slutet av perioden och att avslutningen blir problematisk (27). Därför finns det en risk för att utgifterna för de nuvarande programmen förskjuts längre in i nästa period och att inledningen av de nya programmen försenas.

2.23

Det är normalt att en del av det återstående beloppet för program för den innevarande perioden kommer att betalas åren 2007–2010. På grund av att n + 2-regeln tillämpas på strukturfonderna väntar sig kommissionen inte någon betydande ackumulering av utestående åtaganden mot slutet av innevarande period.

Avslutandet av programmen för 2000–2006 får inte innebära att igångsättandet av program under nästa period försenas. Kommissionen kommer att lägga fram budgetar som motsvarar den förväntade nivån på godtagbara ansökningar om utbetalning, oavsett om dessa ansökningar härrör från programperioden 2000–2006 eller programperioden 2007–2013.

2.24

Kommissionen anser (28) att den risk som är förenad med en hög nivå av utestående budgetmässiga åtaganden inom strukturfonderna minskas genom ”år n + 2”-regeln. Denna regel innebär att ett åtagande förfaller automatiskt om det inte gjorts någon betalning för det inom två år från det år det ingicks. Efter tillämpning av denna regel uppgick 2003 de anslag som förfallit till 31 miljoner euro. År 2004 var beloppet högre, 219 miljoner euro, motsvarande endast 0,3 % av saldot för utestående budgetmässiga åtaganden för strukturfonderna i slutet av året.

2.24

Kommissionen vidhåller sin uppfattning att n + 2-regeln kommer att stabilisera nivån på utestående åtaganden.

Förskott som utbetalas i början av programperioden och som utgör 7 % av det totala rambeloppet för varje program 2000–2006 ger ett relativt bestående skydd mot risken att åtaganden behöver dras tillbaka enligt n + 2-regeln, eftersom förskotten sänker nivån på de ersättningar som behövs för att undvika att de måste dras tillbaka automatiskt. Detta skydd försvagas dock med tiden, vilket kan leda till att fler åtaganden dras tillbaka enligt n + 2-regeln kommande år.

Samtidigt är n + 2-regeln ett incitament att genomföra ansökningar om utbetalningar snabbare och att ge in dem mer regelbundet. Därför kan verkningarna av regeln inte bedömas enbart utifrån nivån på återtaganden.

2.25

Av de åtaganden som förföll i enlighet med denna regel gällde 76 % utgifter som finansierats av ESF i Nederländerna. I praktiken fördelades nya åtaganden från resultatreserven (29) i vissa fall till de program för vilka åtaganden förfallit, vilket upphävde effekten av förfarandet (30). Förhållandet att åtaganden inte förfallit när det gäller andra medlemsstater återspeglar ett ökat utnyttjande. Revisionsrätten fann emellertid bevis för att medlemsstater begärde ersättning för icke-stödberättigande utgifter för att förhindra att åtaganden skulle förfalla. Detta visar den verkliga beskaffenheten hos den risk som revisionsrätten identifierade i sin årsrapport för 2003 (31).

2.25

Bakgrunden till den situation som revisionsrätten beskriver i fråga om det nya åtagandet från resultatreserven för ett program från vilket finansiering dragits tillbaka med stöd av n + 2-regeln är att eftersom anslag inte kan överföras från ett mål till ett annat (beloppen fastställdes vid Europeiska rådets möte i Berlin 1999 och i strukturfondsförordningen) kan bara program i en medlemsstat inom ett mål konkurrera om resultatreserven. Eftersom det bara finns ett samlat programdokument för mål 3 i Nederländerna hade kommissionen inget annat val än att anslå reserven för detta program, samtidigt som den naturligtvis riktade den till de prioriteringar som uppvisade det bästa resultatet.

I samband med revisioner i medlemsstaterna fann revisionsrätten bevis på att icke-godtagbara utgifter tagits med i ansökningarna. Kommissionen undersöker dessa bevis och kommer att vidta nödvändiga åtgärder. Kommissionen undersöker denna risk också i sin egen revision.

2.26

Fastän kommission anser att ”år n + 2”-regeln är ett viktigt verktyg i budgetförvaltningen, innehåller rapporten om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen inga analyser av hur den fungerar eller vilken effekt den har.

2.26

Ett av syftena med n + 2-regeln är att främja genomförandet, och effekterna av regeln kan delvis mätas utifrån den information om genomförandet som ges i rapporten om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen. Mer detaljerad information om strukturfonderna finns i ovannämnda årliga rapport om strukturfonderna, som offentliggjordes i maj 2005.

2.27

Resultatet för 2004 var visserligen till stor del tillfredsställande när det gäller strukturfonderna, men många av de ihållande problemen – förseningar och ökade utestående budgetmässiga åtaganden – med genomförandet av fleråriga utgiftsprogram beror på att budgeteringen görs för programperioden, vilket inte tar tillräcklig hänsyn till medlemsstaternas förmåga att utnyttja anslagen inom den planerade tidsramen. Såsom förklarades i punkt 2.21 görs dessutom åtaganden med ungefär lika stora årliga delbelopp under programmets nominella löptid. Detta avspeglar varken den förväntade betalningsprofilen eller de rättsliga åtagandenas fulla omfattning (32), och därmed lämnas uppgifter som lätt kan feltolkas.

2.27

Budgeteringen av åtaganden är en direkt följd av den resursfördelning som Europeiska rådet beslutade om. De årliga budgeterade åtagandena avspeglar i regel programplaneringen (eller den reviderade programplaneringen). I regel har kommissionen som mål att förutse det faktiska behovet av årliga betalningsbemyndiganden.

2.28

Betalningar är tänkta att göras under en period som sträcker sig längre än ett programs nominella löptid (till 2010 när det gäller perioden 2000–2006). Betalningsprofilen varierar stort under programcykeln, med små inledande betalningar när program (och de projekt de finansierar) fastställs och inleds och därefter, under mellanåren, en högre efterfrågan som sedan minskar mot slutet. Om två perioder överlappar varandra, är det kommissionens avsikt att åren med lägre efterfrågan i inledningen av den andra perioden skall kompenseras genom betalningar från slutet av den första perioden, vilket är tänkt att resultera i en störningsfri och jämn efterfrågan på betalningsbemyndiganden.

2.29

I praktiken beror kommissionens behov av budgetbetalningar på medlemsstaternas betalningsansökningar som i sin tur beror på stödmottagares förmåga att genomföra projekt och utnyttja anslag. Den ojämna efterfrågan under de fem åren fram till 2003 resulterade i ett avsevärt underutnyttjande (33). Underutnyttjandet får olika konsekvenser för betalningsbemyndiganden och åtaganden: outnyttjade betalningsbemyndiganden förfaller medan åtaganden förblir utestående. Denna skillnad leder till ökande utestående budgetmässiga åtaganden (se punkt 2.18) och en tidsförskjutning mellan åtaganden och betalningar.

2.29

Ökande utestående åtaganden är ett normalt inslag i fleråriga program, som i fallet med strukturfonderna. De utestående åtagandena förväntas ”normalt” öka under de första åren, därefter stabilisera sig och slutligen minska mot slutet av perioden. I ett system med differentierade anslag finns det ingen särskild orsak till varför betalningar och åtaganden måste motsvara varandra under ett givet år.

2.30

Kommissionens rapport om budgetförvaltningen innehåller nu vissa nya uppgifter om hur utgiftsprogram fortskrider. Uppgifterna skulle dock kunna förbättras ytterligare genom mer fullständiga förklaringar, mätning av framsteg i förhållande till förväntade resultat och en närmare återspegling av budgetförvaltning och redovisningsskyldighet. Uppgifter bör även lämnas om medlemsstaternas utgiftsuppskattningar och om hur ”år n + 2”-regeln för strukturfonderna fungerar.

2.30

Såsom rekommenderades i revisionsrättens rapport för det föregående räkenskapsåret har kommissionen lämnat omfattande information om den ackumulerade genomförandegraden och de framsteg som gjorts med flera av de viktigaste fleråriga programmen (dvs. strukturfonderna, Sammanhållningsfonden, Sapard och Ispa).

Kommissionen har som mål att försöka förbättra informationen som den gjort tidigare, exempelvis i 2004 års rapport. Dessutom gör kommissionen revisionsrätten uppmärksam på den omfattande årliga rapport om budgetgenomförandet för strukturfonderna som GD Budget offentliggjorde i maj.

Kommissionen hänvisar också till sitt svar i punkt 2.4.

2.31

Förbättrade utnyttjandegrader och det minskade överskott som det leder till återspeglar en bättre förvaltning från kommissionens sida och en högre utgiftsnivå inom de stora utgiftsprogrammen, särskilt strukturfonderna.

2.32

De utestående budgetmässiga åtagandena fortsatte att öka och uppgick till totalt 109 miljarder euro i slutet av 2004. Ökningen berodde främst på utvidgningen, och de underliggande utestående budgetmässiga åtagandena som hänförde sig till EU-15 minskade något. ”År n + 2”-regeln, vars syfte är att hantera situationen när det gäller strukturfonderna, har resulterat i mycket få tillbakadraganden av anslag sedan den infördes.

2.32

I hur stor utsträckning åtaganden dragits tillbaka är inte i sig någon lämplig indikator på n + 2-regelns effektivitet. Regeln inverkar också genom att främja genomförandet (se också svaret på punkt 2.24).

2.33

De utestående budgetmässiga åtagandena för strukturfonderna är högre än vad kommissionen angav i sin reviderade prognos från 2002. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen överväger att uppdatera sin analys i syfte att identifiera följderna för innevarande period och den kommande perioden, samt fastställa om särskilda åtgärder krävs.

2.33

Mönstret i det faktiska genomförandet och den faktiska nivån på utestående åtaganden analyseras och används som relevant information vid bedömningen av betalningsbehoven under det förberedande arbetet med det preliminära budgetförslaget. Det finns för närvarande inga planer på att lägga fram ett ändrat meddelande.

2.34

EU:s budgetinformation återspeglar inte fullt ut de faktiska utgifterna och ger heller inte tillräckligt tydlig information om unionens rättsliga skyldigheter. När det gäller strukturfonderna baseras budgeten för åtaganden på lika stora årliga betalningar, och budgeten för betalningar bygger på antaganden om att utgifterna är utbudsstyrda samt störningsfria och jämna, men de genomförs på grundval av oregelbundna, efterfrågestyrda betalningsansökningar från medlemsstaterna. Såsom kommissionen redan har konstaterat är dess förmåga att aktivt förvalta budgetgenomförandet för fleråriga utgiftsprogram begränsad (34).

2.34

För strukturfondernas del fastställs de årliga åtagandebemyndigandena direkt genom den fleråriga programplaneringen (dvs. de är utbudsstyrda). I viss mån gäller detta också andra viktiga fleråriga program.

Betalningsbemyndiganden måste däremot vara efterfrågestyrda, med undantag av begränsade förskottsbetalningar. Betalningsbemyndigandena budgeteras årligen med syftet att göra en realistisk prognos av den faktiska efterfrågan på grundval av trenderna i genomförandet och annan relevant information. Kommissionens uppskattning av betalningsbehoven för strukturfonderna bygger i regel på det preliminära budgetförslaget. På det hela taget förbättrades budgeteringen av betalningar väsentligt under 2004.

Beloppet för rättsliga åtaganden för vilka det ännu inte gjorts några budgetåtaganden särredovisas som eventualförpliktelser i gemenskapernas årsredovisning.

2.35

Eftersom outnyttjade bemyndiganden för betalningar, tillsammans med den finansiering som är knuten till dem, inte kan föras över till nästa budgetår för att möta framtida efterfrågan, förekommer en tidsförskjutning mellan den planerade utgiftsperioden (till exempel 2000–2006) och tidpunkten då utgiften faktiskt betalas. Detta resulterar i antingen att det krävs höga utgiftsnivåer i slutet av programperioden – vilket är svårt att hantera – eller höga och ökande nivåer av utestående budgetmässiga åtaganden och utgifter, där utgifter inom den innevarande perioden förskjuts längre in i den nya perioden, vilket kan hindra inledningen av den. Om detta förhållande inte ägnas särskild uppmärksamhet, kommer tidsförskjutningen att förekomma också i framtiden.

2.35

Kommissionen är skyldig att budgetera tillräckliga betalningsbemyndiganden, vilket ibland kan kräva en ändringsbudget, såsom fallet var med strukturfonderna 2004. Budgetgenomförandet under 2004 ledde till en ökning av de utestående åtagandena endast i de nya medlemsstaterna, där det var naturligt och oundvikligt eftersom det är fråga om nya åtgärder. För strukturfondernas vidkommande bestäms betalningarna i första hand av medlemsstaternas ansökningar om ersättning, och detta måste beaktas i budgeteringen. N + 2-regeln sätter en gräns för att förlägga tyngdpunkten till slutet av programmen i fråga om betalningar, och kommissionen delar inte farhågorna för att betalningarna avseende programmen för 2000–2006 kan hindra inledandet av den efterföljande programperioden.

Kommissionen hänvisar också till sitt svar i punkt 2.23.

3.1

Inkomsterna i Europeiska unionens budget utgörs av egna medel och övriga inkomster. Som framgår av tabell 3.1, diagram 3.1 och diagram 3.2 är egna medel utan jämförelse den viktigaste källan till finansiering av budgetutgifter (92 %). Det finns tre kategorier egna medel: traditionella egna medel (tullar, jordbruksavgifter och sockeravgifter) (13 %), egna medel beräknade på grundval av mervärdesskatt som uppbärs i medlemsstaterna (15 %) och egna medel som härrör från medlemsstaternas bruttonationalinkomst (72 %).

3.2

Traditionella egna medel fastställs och uppbärs av medlemsstaterna i enlighet med nationella lagar och bestämmelser som skall uppfylla kraven i gemenskapens regler (2). Riskerna i samband med uppbörd av intäkter från traditionella egna medel är att tull undanhålls genom felaktig redovisning eller helt enkelt genom smuggling, felräkning eller genom att tullar och avgifter inte fastställs på grund av oupptäckta misstag eller brister i systemen och felaktigheter eller utelämnanden i medlemsstaternas redovisning av de fastställda tullarna och avgifterna.

3.3

Revisionsrättens granskning kan varken omfatta odeklarerad import eller import som har undgått tullens övervakning. I revisionsrättens granskningsarbete ingick dock både direkta kontroller av tulldeklarationer och redovisningssystem samt utvärdering av systemen för övervakning och kontroll, både vid kommissionen och i medlemsstaterna, för att bedöma huruvida de arrangemang som införts gav rimlig säkerhet beträffande fullständighet. I granskningen ingick följande moment:

3.4

Kommissionen kan begära att medlemsstaterna kontrollerar fastställandet och tillhandahållandet av traditionella egna medel, och den kan också själv genomföra sådana kontroller, antingen tillsammans med medlemsstatens myndigheter eller självständigt (4). Rapporter om enskilda kontroller överlämnas till den berörda medlemsstaten och granskas, tillsammans med de svar som erhållits, vid de sammanträden som hålls av den rådgivande kommittén för egna medel (5). En övergripande rapport om hur kontrollsystemet fungerar upprättas vart tredje år och läggs fram för budgetmyndigheten (6).

3.5

Revisionsrätten har undersökt kontrollerna och tagit hänsyn till resultaten. Liksom tidigare år konstaterades att den metod som användes var välgrundad och dokumentationen god. Vid kontrollerna konstaterades att systemen för uppbörd av traditionella egna medel i allmänhet var tillfredsställande, men det bekräftades att B-räkenskapernas tillförlitlighet fortfarande var bristfällig i några medlemsstater (se punkt 3.23).

3.5

Kommissionen kommer att fortsätta att koncentrera sig på medlemsstaternas förvaltning av B-räkenskaperna i sina egna inspektioner av de traditionella egna medlen.

3.6

Systemen för övervakning och kontroll av traditionella egna medel i medlemsstaterna utgörs först och främst av tullmyndigheternas övervakning såsom den fastställts i gemenskapens tullkodex (7). Gemenskapslagstiftningen föreskriver i allmänhet varken särskilda metoder eller nivåer för tullkontrollerna, eftersom detta bestäms av medlemsstaterna.

3.7

Revisionsrätten undersökte tullens övervakning och klarering vid utvalda tullkontor vid landgränsen i åtta medlemsstater (8). Granskningen koncentrerades på en utvärdering av tullens förfaranden för övervakning och kontroll vilka är avsedda att garantera att allt gods tullbehandlas (9). De förfaranden som skall garantera att ankommande gods behandlas på rätt sätt bedömdes i allmänhet vara tillfredsställande vid de gränsstationer som besöktes.

3.8

Kommissionen genomför en handlingsplan (10) för att främja mer effektiva tullförfaranden, i allmänhet genom bättre utnyttjande av informationsteknik. Datasystem för inlämning och klarering av tulldeklarationer gör det möjligt att datorisera beräkningen och redovisningen av tull liksom olika rutinkontroller. Systemen kan även användas för att välja ut vilka deklarationer och sändningar som skall kontrolleras av tullpersonal medan andra klareras automatiskt, vilket betydligt minskar avbrotten i den internationella handeln och kontrollkostnaderna. Tillförlitligheten hos de elektroniska systemen för tullklarering och kvaliteten på deras inbyggda riskanalysförfaranden har följaktligen stor betydelse för fullständigheten och korrektheten beträffande traditionella egna medel. För närvarande befinner sig medlemsstaternas system i olika stadier i utvecklingen. Under 2003 kontrollerade kommissionen elektroniska system för tullklarering, konstaterade att de i stort sett var tillfredsställande och rekommenderade att användningen av dem skulle vidareutvecklas (11).

3.9

Revisionsrätten undersökte de elektroniska systemen för tullklarering i tolv medlemsstater (12) och den övervakning och samordning som utförs av kommissionen. Vid granskningen identifierades inga väsentliga brister vare sig i de åtgärder som hittills vidtagits av kommissionen eller i systemen i de medlemsstater som besöktes. Revisionsrätten vill dock lyfta fram nedanstående punkter på vilka ytterligare åtgärder rekommenderas innan de traditionella pappersdeklarationerna kan undvaras.

3.10

Om datasystem används måste det finnas testade planer för reservsystem som är klara och fungerar om en katastrof skulle inträffa. Det fanns inga omfattande katastrofplaner i tre av de medlemsstater som besöktes, men några förfaranden för säkerhetskopior och instruktioner hade tagits fram. I fyra medlemsstater fanns det en plan, men den hade inte testats. Dessa brister utgör en risk för kontinuiteten i import- och exporthandeln och uppbärandet av tullar om det skulle inträffa ett sammanbrott eller någon annan nödsituation.

3.10

Kommissionen instämmer i rättens synpunkter rörande vikten av reservsystem. Det krävs försiktighetsåtgärder för att undvika att handeln störs och för att se till att tullmyndigheterna kan utföra sina kontroller och för att skydda uppbörden av de traditionella egna medlen. Kommissionen har möjliggjort sådana förfaranden i lagstiftningen (förordning (EG) nr 837/2005, artikel 353) för det gemenskapsomspännande datoriserade transiteringssystemet NCTS. Kommissionen vill även framhålla att manuella system kan störas. När så har skett har betalningarna av traditionella egna medel justerats på det sätt som befunnits nödvändigt för att gemenskapsbudgeten inte skall förlora på det.

3.11

I sex av de besökta medlemsstaterna får enhetsdokument (13) skickas in i pappersform tillsammans med en diskett varifrån uppgifter laddas in i systemet utan elektronisk signatur. I juridisk mening är endast det konventionella pappersdokumentet bindande. I tre medlemsstater fanns det antingen inga formellt fastställda och nedtecknade registreringsförfaranden som garanterade att uppgifterna på disketten överensstämde med det tryckta formuläret eller så följdes inte alltid förfarandena. Under sådana förhållanden finns det risk för att de uppgifter som används i databehandlingen, inklusive beloppen för importtull, kan avvika från uppgifterna i enhetsdokumentet.

3.11

Som ett led i den normala uppföljningen av rättens synpunkter kommer kommissionen att ta upp införandet av lämpliga kontroller med medlemsstaterna.

3.12

Om det inte går att till 100 % kontrollera deklarationer bör man använda riskanalys och riskprofiler för att besluta om en import skall undersökas. Riskprofiler införs bäst i en datoriserad klareringsmiljö. För att se till att arbetet vid alla tullkontor blir effektivt och håller samma kontrollnivå har kommissionen föreslagit ett antal verktyg (14) vari gemensamma metoder och kriterier för riskhantering ingår. Kommissionen föreslår också att gränstullkontoren koncentrerar sig på kontroll av rätt till införande och säkerhetskontroller. De skattemässiga och handelspolitiska kontrollerna skall oftast göras vid näringsidkarnas lokaler genom granskningar och kontroller på plats som baseras på gemensamma riskkriterier.

3.12

Med tanke på världshandelns omfattning och det breda spektrum av uppgifter som tullmyndigheterna måste genomföra, kommer tullkontroller alltid att vara selektiva. Riskanalyser är användbara inte bara för enhetlig insamling av tullavgifter (och snabb överföring av dem till kommissionen) utan även på andra områden. Dessa områden och tillhörande verktyg spänner enligt kommissionens förslag från skydd av EU-medborgarna från hot för deras hälsa och säkerhet till insamling av tullavgifter.

3.13

Revisionsrätten har tidigare rapporterat om användningen av riskanalysmetoder (15). Trots kommissionens stöd och rekommendationer finns det fortfarande skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller i vilken utsträckning de systematiskt använder riskanalys och riskprofiler vid valet av kontrollmål, fastän datoriseringen av tullprocesserna har gjort detta möjligt.

3.13

Efter de senaste ändringarna av tullkodexen (förordning (EG) nr 648/2005 av den 13 april 2005) fortsätter kommissionen och medlemsstaterna med sitt samarbete med att implementera en gemenskapsomfattande ram för riskhantering.

3.14

Genom en ändring av tullkodexen (16) införs en skyldighet för medlemsstaterna att använda riskhantering och anges tidsfrister inom vilka medlemsstaterna skall använda lämpliga riskbaserade kontroller samt när tullkontrollerna skall baseras på riskanalys med hjälp av automatisk databehandlingsteknik. Ytterligare ansträngningar krävs för att dessa nya bestämmelser skall följas. Vid revisionsrättens granskning framkom att under 2004 användes riskprofiler inte alls i två medlemsstater, utan besluten om fysiska kontroller eller dokumentkontroller baserades främst på tulltjänstemännens helt subjektiva bedömningar. I två andra medlemsstater användes riskprofiler endast för en del av importen, vilket gjorde att valet av kontrollåtgärder inte var profilbaserat för varor som importerades enligt vissa förenklade förfaranden.

3.14

De två medlemsstater där rätten fann att man inte har använt riskanalyser stod i begrepp att göra det, och bägge införde system för import före slutet av 2004. Detta är en god början, men införande av riskanalys som grund för tullkontrollerna har mycket mer vittgående konsekvenser än så. Riskanalyser har en roll att spela i alla slags tullkontroller, inbegripet valet av vilka importörer som får tillstånd att använda förenklade förfaranden, och hur ofta och i vilken form revisionsbaserade kontroller skall anordnas. Medlemsstaterna torde, förutom de säkerhetsfrågor för vilka särskilda mål har uppsatts, vidta en rad olika åtgärder av olika karaktär beroende på vilken volym och vilka typer av tulltrafik de hanterar.

3.15

I en medlemsstat har de skatterelaterade riskprofilerna vid gränsen sänkts och ersatts med revisionsbaserade skattekontroller vid den ekonomiska aktörens lokaler. Denna strategi överensstämmer med kommissionens förslag i meddelandet från juli 2003. Tillvägagångssättet kan emellertid försvaga tullkontrollen eftersom kontrollfrekvensen beträffande många aktörer är låg.

3.15

Kommissionen kommer att påminna medlemsstaterna om hur viktig kontrollernas frekvens i en revisionsbaserad kontrollstrategi är.

3.16

Trots att medlemsstaterna i allmänhet inser betydelsen av att använda slumpmässigt urval som komplement, används inte statistiskt slumpmässigt urval av varor i sex av de besökta medlemsstaterna.

3.16

Kommissionen kommer att fortsätta att rekommendera att gemenskapsriskramen inbegriper ett slumpelement i grunderna för valet av vilka sändningar och deklarationer som skall kontrolleras av tullen.

3.17

Tullmyndigheterna bör regelbundet övervaka och granska resultaten av tullkontroller för att bedöma om riskhanteringssystemet är effektivt och ändamålsenligt och därvid utnyttja feedback från tullklareringsprocessen för att uppdatera analysen och prioriteringen av kontrollarbetet.

3.18

Vid några tullförvaltningar noterades brister i registreringen av resultaten av dokumentkontroller och/eller fysiska kontroller samt i rapporteringen till den centrala nivån. I några fall åsidosattes filter utan motivering och godkännande från ledningen. Dessutom undersökte man inte alltid riskprofilerna på lämpligt sätt för att utröna om de var ändamålsenliga, eller så var samordningen bristande mellan de kontor som ansvarade för att installera filter på olika nivåer (central, regional och lokal). Otillräcklig övervakning och granskning av hur riskprofiler fungerar samt av resultaten av tullkontroller leder till brist på feedback från processen, vilket i sin tur hindrar en uppdatering i tid av riskprofilerna och en optimal prioritering av tullens kontrollarbete.

3.17–3.18

Kommissionen håller med om att registrering av resultat och översyn och uppdatering av riskprofiler är centrala delar av riskhanteringen, och kommer att fortsätta att uppmana medlemsstaterna att införa lämpliga rutiner för att uppnå det.

3.19

Fordringar utan säkerhet, och fordringar som det rests invändningar mot och som kan komma att ändras, behöver inte ställas till kommissionens förfogande om medlemsstaterna i stället redovisar dem i särskilda räkenskaper (B-räkenskaperna). Varje medlemsstat överlämnar en kvartalsrapport om sina B-räkenskaper till kommissionen. Det nettosaldo som tas upp i gemenskapernas balansräkning under ”Fordringar på medlemsstaterna” är 739,4 miljoner euro (2003: 729,3 miljoner euro).

3.20

Den 31 december 2004 var bruttosaldot för de redovisade B-räkenskaperna i kommissionens räkenskaper 1 905,0 miljoner euro, det vill säga 19,4 % lägre än motsvarande belopp den 31 december 2003 (2 364,3 miljoner euro) (17) . Huvudorsaken till ändringen är att poster som avser import av smörprodukter från Nya Zeeland har tagits bort från B-räkenskaperna eftersom ärendet lösts (18).

3.21

Revisionsrätten välkomnar antagandet av rådets förordning (EG, Euratom) nr 2028/2004 (19) som kräver att medlemsstaterna skriver av belopp för traditionella egna medel som inte återvunnits inom en viss tidsfrist. I förordningen införs också kravet att medlemsstaterna skall beräkna det belopp som tas upp i deras B-räkenskaper och som troligen inte kommer att uppbäras.

3.22

För att markera hur osannolikt det är att beloppen kommer att uppbäras har kommissionen i sin balansräkning fört in en nedskrivning baserad på nyligen lämnade uppgifter från medlemsstaterna. Den totala nedskrivningen ligger i nivå med vad som kan förväntas jämfört med tidigare år. De flesta medlemsstaterna har dock inte lämnat några uppgifter om vilka metoder de använt för att göra sina beräkningar. Revisionsrätten kan följaktligen inte bekräfta storleken på det belopp som skrivits ned och anser att kommissionen bör ge vägledning för att garantera ett genomgående konsekvent tillvägagångssätt. Medlemsstaternas beräkningar av den andel som inte kan uppbäras varierar mellan 10 % (12,8 miljoner euro för Förenade kungariket) och 96 % (118 miljoner euro för Spanien) (20).

3.22

Kommissionen anser att den tillämpat den försiktighetsprincip som budgetförordningen kräver när den har använt medlemsstaternas uppskattningar. Återkrav av tullskulder beror på nationella lagar och förfaranden, och det är bara medlemsstaterna som känner till hur välunderbyggda kraven på betalningar är, samt i vilken mån gäldenären har tillgångar och en utsökning enligt gällande rätt torde bli framgångsrik. Kommissionen förklarade vid mötet i Rådgivande kommittén för gemenskapernas egna medel den 9 december 2004 för medlemsstaterna vilka grundläggande principer de bör använda när de utarbetar sina uppskattningar. Kommissionen kommer att påminna medlemsstaterna om deras skyldighet att lämna uppskattningar som bygger på realistiska uppgifter.

3.23

Liksom tidigare år (21) konstaterades vid revisionsrättens granskningar och kommissionens kontroller (se punkt 3.5) systematiska problem med B-räkenskaperna, såsom förseningar i införandet av poster, felaktiga poster, utelämnanden och felaktiga annulleringar, i flera medlemsstater (Belgien, Cypern, Förenade kungariket, Irland, Italien, Polen, Slovakien, Sverige och Tyskland). År 2003 strök Tyskland poster på sammanlagt 40,1 miljoner euro från sina B-räkenskaper utan att ge en fullständig förklaring till minskningen.

3.23

Kommissionen har tagit upp dessa punkter med de aktuella medlemsstaterna för att få felen förklarade och rättade.

3.24

I den gemensamma organisationen av marknaden för socker har producenterna det finansiella ansvaret för de förluster som uppstår när överskottsproduktion inom ramen för kvoterna måste avsättas (22). Detta tillämpas genom att produktionen av socker, isoglukos och inulinsirap avgiftsbeläggs. Kommissionen beräknar avgifterna (479,8 miljoner euro för regleringsåret 2002/03) som medlemsstaterna tar ut från producenterna. Medlemsstaterna behåller 25 % av avgifterna för sina uppbördskostnader (23).

3.25

Revisionsrätten följde upp tidigare arbete om sockeravgifter och undersökte den beräkning som avslutades i september 2004 (för regleringsåret från den 1 juli 2002 till den 30 juni 2003). Revisionsrätten konstaterade att systemet för beräkning av sockeravgifter i allmänhet fungerade tillfredsställande trots oklarheter i den föreskrivna beräkningsmetoden (24), vilka måste lösas. Revisionsrätten uppmärksammar också följande punkter på vilka korrigerande åtgärder rekommenderas:

3.25

a)

Det totala beloppet för sockeravgifter (479,8 miljoner euro) angavs med ett värde som var omkring 6 miljoner euro för lågt.

a)

Rättelserna kommer att göras automatiskt i samband med beräkningen av bidragen 2005, vilket skall omfatta beräkningar och överföringar från tidigare regleringsår.

b)

Beträffande de två viktigaste uppgiftskällor som ligger till grund för beräkningarna konstaterades att

b)

3.26

Det är dessutom fortfarande så, som konstaterades i revisionsrättens särskilda rapport nr 4/91 (27), att det med kommissionens befintliga redovisningssystem inte är möjligt att göra en slutgiltig avstämning mellan de inkomster och utgifter som skall finansieras genom sockeravgifter.

3.26

Det är inte påkallat att göra en sådan bokföringsmässig öronmärkning mellan de inkomster som härrör från bidrag och utgiftsposterna i budgeten. De beräkningsmetoder som rådet i sin nuvarande lagstiftning föreskriver säger ingenstans att dessa två element skall vara lika stora. Jämförelsen kan göras utanför bokföringssystemet i den mån det behövs.

3.27

Till skillnad från inkomsterna från traditionella egna medel återspeglar de egna medlen från moms och BNI makroekonomisk statistik vars underliggande uppgifter inte kan granskas direkt. Granskningen av moms och BNI utgår därför från de makroekonomiska aggregat som tagits fram av medlemsstaterna och som kommissionen tagit emot (antingen prognoser eller slutliga uppgifter). Syftet är att bedöma kommissionens system för behandling av uppgifterna innan de till sist förs in i de slutliga räkenskaperna. Granskningen omfattar sålunda upprättandet av den årliga budgeten och genomförandet av den när det gäller medlemsstaternas månatliga betalningar. Granskningen koncentrerades vidare på kommissionens system för övervakning och kontroll som skall garantera att fastställandet och uppbörden av EU:s inkomster är korrekta. Specifika aspekter av egna medel från moms och BNI är föremål för separata granskningar.

3.28

Revisionsrättens separata granskningar av egna medel från moms och BNI gällde kommissionens kontroller av medlemsstaternas dokumentation för Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS 95) (28), beräkningen av den viktade genomsnittsskattesatsen för mervärdesskatt (WAR, weighted average VAT rate) i medlemsstaternas mervärdesskatteredovisningar (29) och systemen för övervakning och kontroll av sammanställningen av nationalräkenskaper vid statistikkontoren i medlemsstaterna.

3.29

Kommissionens kontrollverksamhet som genomförs i samarbete med medlemsstaterna är en central del i kontrollsystemet för egna medel från moms och BNI. Revisionsrätten har undersökt det arbete som utförts av de enheter som genomför dessa kontroller.

3.30

När det gäller egna medel från moms ledde kommissionens kontroller på plats under budgetåret 2004 till 28 nya reservationer (30) om specifika delar av medlemsstaternas mervärdesskatteredovisningar (31). Förberedelserna inför dessa kontroller och rapporteringen om resultaten av dem var av god kvalitet. På grund av den begränsade tillgången på resurser kommer det emellertid att bli svårt för kommissionen att göra kontrollbesök i medlemsstaterna lika ofta och av samma kvalitet som före utvidgningen (32). Vidare var framstegen små när det gällde uppföljningen av granskningsiakttagelser om reservationer (endast 6 reservationer hävdes under året), och det återstod sålunda 107 i slutet av 2004. Reservationerna omfattar ofta flera budgetår, och 4 av dem gäller mervärdesskatteredovisningar som lämnades in för över tio år sedan. Kommissionen har inte beräknat deras ekonomiska konsekvenser.

3.30

Kommissionens analys visar hur svårt det är att uppskatta reservationernas ekonomiska konsekvenser, eftersom de främst förekommer i fall där tillförlitliga uppgifter saknas. De görs normalt just för att förmå medlemsstaterna att skaffa fram tillförlitliga kvantitativa uppgifter och godtagbara metoder. Dessutom tillkännagav kommissionen 2003 att den var beredd att föra sedan länge kvarstående reservationer till EG-domstolen om så förefaller påkallat. Detta har redan visat sig verkningsfullt i fallen med två medlemsstater som tillmötesgick kommissionens önskemål redan när överträdelseförfarandet befann sig på förberedelsestadiet. Kommissionen är medveten om den ökade arbetsbelastningen på grund av utvidgningen, och undersöker hur den på bästa sätt kan utnyttja sina resurser för att bibehålla inspektionernas kvalitet.

3.31

Medlemsstater som tillämpar olika mervärdesskattesatser är skyldiga att beräkna en viktad genomsnittsskattesats (WAR) som skall användas i kommissionens beräkning av egna medel från moms. Eventuella fel i denna beräkning påverkar det beräkningsunderlag för mervärdesskatt som används för beräkningen av egna medel och kan följaktligen påverka storleken på det belopp för egna medel som skall betalas. Revisionsrätten undersökte kommissionens kontroller av denna del av systemet, granskade beräkningen av den viktade genomsnittsskattesatsen i fem medlemsstater (33) och kontrollerade hur den överensstämde med kraven i gemenskapslagstiftningen (34).

3.32

När det gäller de 29 specifika reservationerna om den viktade genomsnittsskattesatsen konstaterade revisionsrätten att ett antal av dem har varit oavgjorda under orimligt lång tid (35). När reservationen väl hade gjorts hade medlemsstaterna obegränsad tid på sig att lösa problemet.

3.32

Det finns inga rättsliga påföljder som kommissionen kan påföra för att få medlemsstaterna att snabbt förbättra sina datakällor eller beräkningsmetoder, även om överträdelseförfaranden kan vara en lösning på längre sikt. Trots det granskas kvarstående reservationer vid varje kontroll, och i successiva kontrollrapporter dokumenteras hur meningsutbytet kring varje reservation har utvecklats. I Österrikes fall har avsevärda framsteg gjorts som kommer att göra det möjligt att häva reservationen, som både Österrike och kommissionen anfört, så snart som kommissionen tar emot de överenskomna ändringarna.

3.33

Å andra sidan gjorde kommissionen inga reservationer vid systematiska brister (36) i beräkningen av den viktade genomsnittsskattesatsen.