7.10.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 249/1

I–V

I–II

III

IV–V

1–2

3–18

3–5

6–8

9–11

12–14

15

16–18

19–22

19–20

21–22

23–74

23–40

23–30

23–27

28–29

30

31–37

31–33

34

35–36

37

38

39–40

41–74

41–46

42–44

45–46

47–68

47

48–51

52–55

56–62

63–68

69–71

72–74

75–89

75–83

84–89

AfDB

—

Afrikanska utvecklingsbanken

AVS

—

Länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet som skrivit under Cotonou-avtalet

DSRP

—

Strategidokument för fattigdomsminskning

EUF

—

Europeiska utvecklingsfonden

HIPC

—

Kraftigt skuldtyngda fattiga länder

IFAC

—

Internationella revisorsförbundet (International Federation of Accountants)

IMF

—

Internationella valutafonden (International Monetary Fund)

ISA

—

Internationell revisionsstandard (International Standards on Auditing)

OECD

—

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

I.

Det direkta och icke öronmärkta budgetstödet har ökat betydligt under senare år och motsvarar nu cirka en femtedel av EUF-stöden. Det finns flera viktiga fördelar med stödet – bland annat egenansvar och förenkling (se punkterna 9–11) – men det innebär också en risk. Denna risk är annorlunda jämfört med andra typer av stöd (se punkterna 12–13) med tanke på de ambitiösare målen och eftersom de pengar som betalas ut uppgår i mottagarländernas inkomster och sedan används enligt deras egna förvaltningssystem som i regel är svaga. Filosofin bakom budgetstödet är att hjälpa mottagarländerna att minska denna risk men samtidigt göra det möjligt för dem att själva styra utvecklingen i riktning mot tillväxt och fattigdomsbekämpning. Merparten av bidragsgivarna intresserar sig alltmer för denna stödform som helt skiljer sig från de traditionella projektstöden (se punkt 11).

II.

Kommissionen betalar ut budgetstöd till länder med svaga förvaltningssystem på villkor att de genomför reformer för att förbättra dem (se punkterna 28–29), vilket är en långsiktig process. Därför har kommissionen utvecklat verktyg som inte enbart syftar till att ställa en första diagnos när det gäller kvaliteten på förvaltningen av de offentliga finanserna och de föreslagna reformerna utan också till att utvärdera hur förvaltningen utvecklas och hur reformarbetet fortskrider.

III.

Målet med granskningen var att undersöka hur kommissionen under 2003–2004 hanterade den risk som är förenad med offentliga finanser inom ramen för budgetstödet (se punkt 12), och försäkrade sig om att förvaltningen av de offentliga finanserna höll god kvalitet och om att de reformer som mottagarlandet införde var effektiva (se punkterna 19–20). Granskningen gällde främst EUF:s program för direkt och icke öronmärkt budgetstöd som beviljats enligt Cotonou-avtalet, och den grundar sig på kontroller som utfördes vid huvudkontoret och i fem länder (se punkterna 21–22).

IV.

De analys- och övervakningsverktyg som kommissionen använder i samarbete med de andra bidragsgivarna, främst Världsbanken och Internationella valutafonden, ger relativt heltäckande information som gör att den kan vidta lämpliga åtgärder. De behöver dock förbättras, både när det gäller utformning (se punkterna 23–27 och 42–46) och genomförande (se punkterna 31–37 och 47–68). Utformningen har vissa brister när det gäller diagnoserna och övervakningsrapporterna som inte är tillräckligt omfattande och informativa. Dessutom är genomförandet inte tillräckligt samordnat lokalt med de andra bidragsgivarna och de grundar sig inte tillräckligt på parlamenten och mottagarländernas högre revisionsorgan.

V.

Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen

1.

År 2000 granskade revisionsrätten kommissionens övervakning av hur strukturanpassningsstödets motpartsmedel i form av direkt budgetstöd till AVS-länderna användes (1). Kommissionen har ersatt denna stödform med budgetstöd, vilket nu utgör mer än en fjärdedel av det totala stödet från nionde EUF (se tabell A i bilaga 1).

2.

Europaparlamentet (2) och rådet (3) medger att det finns fördelar med budgetstödet. De är bekymrade över hur kontrollen av det är organiserad och uppmanar kommissionen att vara vaksam när det gäller artikel 61.2 i Cotonou-avtalet (se punkt 18) och att, i samordning med de andra bidragsgivarna, strikt övervaka hur mottagarländernas förvaltning av de offentliga finanserna utvecklas och hur de reformer som skall förbättra den framskrider.

3.

Budgetstödet betalas ut till mottagarländernas budgetar för att bristen på inhemska resurser skall kompenseras. Det är ett stöd till ländernas betalningsbalans och offentliga finanser. För närvarande betalas budgetstödet ut av kommissionen och är i första hand ”direkt” och ”icke öronmärkt”. I tabell B i bilaga 1 visas storleken på detta stöd i förhållande till EUF:s sammanlagda stöd. I tabell C i bilaga 1 visas fördelningen per land.

4.

Stödet är ”direkt” eftersom det går direkt in i budgetarna utan att motsvaras av en tilldelning av valuta avsedd för ländernas väsentliga import. I allmänhet är denna mekanism inte längre nödvändig eftersom mottagarländernas valuta nästan alltid är konvertibel och fritt kan överlåtas.

5.

Stödet är ”icke öronmärkt” eftersom det sammanblandas med andra budgetinkomster och inte kan knytas till specifika utgifter i motsats till riktade budgetstöd där EUF-pengarna sätts in på särskilda konton som bara kan användas med delegationschefernas underskrift för att det skall synas vad stödet används till. De riktade budgetstöden är begränsade (4) till de fall där länderna har allvarliga likviditetsproblem.

6.

Budgetstödets främsta mål är att gynna tillväxt och minska fattigdomen, vilket också är utvecklingsmålen i Förenta nationernas millenniedeklaration (5).

7.

När det gäller merparten av de berörda AVS-länderna har detta överförts till ett strategidokument för fattigdomsminskning som har upprättats av landet och godkänts av de största bidragsgivarna. I dokumentet fastställs de allmänna riktlinjer på medellång sikt som landet har utarbetat för att minska fattigdomen bland befolkningen.

8.

Reformerna av förvaltningen av de offentliga finanserna är en del av EUF:s övergripande strategi för fattigdomsbekämpning och direkta och icke öronmärkta budgetstöd. Med tanke på kommissionens dynamiska tillvägagångssätt (se punkt 28) blir reformerna i sig ett viktigt mål för budgetstödet.

9.

Det direkta och icke öronmärkta budgetstödet gör det möjligt för kommissionen att direkt ta itu med de problem som finns i förvaltningen av nationella budgetar genom att den hela tiden för en dialog med länderna om de reformer som skall förbättra förvaltningen. Genom en hävstångseffekt gör den europeiska skattebetalarens pengar det möjligt att förbättra de nationella budgetinkomsternas och budgetutgifternas kvalitet och ändamålsenlighet som helhet. Denna förbättring är gynnsam för den allmänna utvecklingen och stärker det stöd som ges till olika former av projekt som finansieras av givarna.

10.

Budgetstödet bör göra att länderna får ett större egenansvar jämfört med det stöd som betalas ut till olika projekt. Dessutom blir stödet en integrerad del av budgeten och blir därmed föremål för det nationella parlamentets kontroll.

11.

Budgetstödet gör att man kraftigt kan förenkla utgiftsförfarandena genom att antalet led i förfarandena begränsas. Stödet uppgår i de nationella budgetarna och används enligt ländernas förfaranden för budgetgenomförande, medan projekten, som har andra fördelar, i regel genomförs utanför mottagarländernas budgetar (6) och förvaltas enligt de olika bidragsgivarnas särskilda förfaranden (7) (se diagram 1).

12.

När det direkta och icke öronmärkta budgetstödet väl har betalats ut till mottagarländerna används det enligt ländernas nationella budgetförfaranden. Detta innebär i regel att de europeiska skattebetalarnas pengar utsätts för höga risker som påverkar dessa förfaranden. Givarna känner till och godtar dessa risker under förutsättning att länderna genomför reformer som syftar till att förbättra de nationella budgetförfarandena.

13.

Att reformera de offentliga finanserna är ett långsiktigt arbete. Givarna investerar i framtiden och godtar att betala ut stöd under flera år till ett system under utveckling som inte omedelbart kan ge tillräckliga garantier när det gäller öppenhet, tillförlitlighet och effektivitet.

14.

Dessa budgetars beroende av externt bistånd i allmänhet inbegripet EUF (se tabell D i bilaga 1) påverkar dessutom budgetens förutsägbarhet och inkomsternas tillförlitlighet i mottagarländerna. I vissa fall förvärras problemet av systemet med villkorliga och rörliga delbetalningar.

15.

Kommissionen betalar ut de direkta och icke öronmärkta budgetstöden via treåriga program. Medlen betalas ut i halvårs- eller helårsdelar efter det att kommissionen har bedömt om de allmänna förhandsvillkoren (som påverkar programmet som helhet) och de särskilda förhandsvillkoren (som gäller en enda del) är uppfyllda. Vissa delar är rörliga då deras belopp beräknas utifrån resultatindikatorer.

16.

Enligt artikel 67.1, 67.3 och 67.4 i partnerskapsavtalet AVS–EG som undertecknades i Cotonou den 23 juni 2000 (Cotonou-avtalet) och som reglerar nionde EUF skall de AVS-stater som önskar motta budgetstöd genomföra makroekonomiska reformer och sektorsreformer som är ekonomiskt genomförbara och socialt och politiskt godtagbara. Om reformerna i praktiken understöds av ett program från Bretton Woods-institutionerna (IBW) är detta villkor automatiskt uppfyllt.

17.

Enligt artikel 61.1 c i Cotonou-avtalet är budgetstödet direkt för de AVS-stater vilkas valuta är konvertibel och fritt kan överlåtas.

18.

Artikel 61.2 i Cotonou-avtalet föreskriver att ”Direkt budgetstöd för understödjande av makroekonomiska reformer eller sektorsreformer skall beviljas om

19.

Målet med granskningen var att undersöka hur kommissionen under 2003 och 2004 hanterade den risk som är förenad med offentliga finanser och som är en inneboende risk med denna typ av stöd, det vill säga hur kommissionen försäkrade sig om att förvaltningen av de offentliga finanserna höll god kvalitet och om att de reformer som mottagarlandet införde var effektiva. Detta innebar att man utvärderade, med avseende på både tidpunkten för beslutet om finansiering av programmen och efter det att de började genomföras, huruvida

20.

Däremot var inte målet med granskningen att uttala sig om lämpligheten i att använda budgetstöd i stället för finansiering av projekt, och inte heller att utvärdera vilken effekt budgetstödet har när det gäller fattigdomsminskning. Slutligen var inte heller målet att granska mottagarländernas förvaltning och reformer av de offentliga finanserna, även om analyserna av handlingar, när de jämfördes med samtal och besök på plats, ledde till att revisionsrätten gjorde vissa iakttagelser om de offentliga finansernas ställning och om framstegen i ländernas reformer (se punkterna 69–71).

21.

Granskningar utfördes vid kommissionens centrala avdelningar, och uppgifter samlades in vid Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF). Under granskningsbesöken i fem AVS-länder (se tabell 1) granskade revisionsrätten programmen för direkt och icke öronmärkt budgetstöd (9). Dessa länder valdes ut för att de representerar en mängd olika traditioner när det gäller förvaltning av offentliga finanser och är representativa (både geografiskt och värdemässigt) för de budgetstöd som finansieras av kommissionen.

Tabell 1

Program som granskades i de fem länder som besöktes

22.

I varje land som besöktes bestod granskningen i första hand i att revisionsrätten gick igenom de överenskommelser och rapporter som delegationen hade utarbetat. Dessa jämfördes med rapporterna från de andra givarna och regeringen och också med situationen vid de avdelningar som främst deltar i förvaltningen av offentliga finanser på olika nivåer: budgetprogramplanering och budgetgenomförande, räkenskapsredovisning samt extern och intern revision (12).

23.

Byrån för samarbete EuropeAid, direktoratet för utveckling och direktoratet för yttre förbindelser sammanställde i mars 2002 en metodisk handledning när det gäller programplanering och genomförande av budgetstöd i tredjeländer (nedan kallad ”handledningen”) som bland annat bygger på revisionsrättens tidigare rekommendationer (13). År 2005 är det fortfarande det viktigaste referensdokumentet på området och det innebär en markant förbättring jämfört med den tidigare situationen. Granskningen visade dock att det fanns brister när det gäller den första bedömningen av de offentliga finanserna.

24.

I handledningen betonas inte de inhemska inkomsterna i tillräckligt hög grad, inbegripet de inkomster som kommer från offentliga företag. Dessa måste tas i beaktande (14) på samma sätt som utgifterna. Förbättringar av uppbörd och indrivning av inhemska inkomster kan visa sig vara mindre kostsamt och mer effektivt än en minskning av oregelbundna utgifter. De minskar behovet av externt stöd i samma omfattning och bör i högre grad uppmuntra skattebetalarna att kräva att de nationella myndigheterna redogör för användningen av dem.

25.

Ramen för finansieringsförslagen innehåller en alltför kortfattad förteckning över de uppgifter som skall ingå i bedömningen av de offentliga finanserna. Handledningen bör ge en detaljerad mall för denna bedömning, som skulle kunna bygga på den som används för delegationernas övervakningsrapporter (se punkt 42).

26.

I den del av ramen som används för utarbetandet av finansieringsförslag och som gäller mottagarlandets stödberättigande finns det ingen hänvisning till artikel 61.2 i Cotonou-avtalet (se punkt 18).

27.

Sedan handledningen kom ut i mars 2002 har dessutom ett tiotal meddelanden med anvisningar skickats till delegationerna från olika avdelningar vid kommissionen. Därför finns det ingen fullständig uppsättning anvisningar som gäller genomförandet av budgetstödåtgärder. Det vore bra om man så snabbt som möjligt färdigställer den pågående uppdateringen av handledningen och ser till att senare uppdateringar sammanställs med regelbundna mellanrum (15).

28.

Kommissionen tolkar de villkor som ställs i artikel 61.2 i Cotonou-avtalet på ett dynamiskt sätt. Den anser att de brister som påverkar förvaltningen av de offentliga finanserna när finansieringsbeslutet fattas inte utgör ett hinder för att påbörja budgetstödprogrammet under förutsättning att viljan att reformera och reformerna i sig bedöms som tillfredsställande. Som en följd därav beaktar den inte enbart utgångsläget i de offentliga finansernas förvaltningssystem utan också den inriktning som landet har valt (16). Många andra bidragsgivare och särskilt Bretton Woods-institutionerna hänvisar också till möjligheterna att förbättra systemen för förvaltningen av de offentliga finanserna och inte till ett tröskelvärde eller en absolut kvalitativ nivå.

29.

Denna tolkning, som gör det möjligt att utvidga tillämpningsområdet för detta förfarande, ökar därför den risk som de europeiska skattebetalarnas pengar utsätts för på grund av att det är mottagarländernas nationella budgetförfaranden som används. Denna tolkning fordrar en ännu rigorösare övervakning av situationen och av utvecklingen av förvaltningen av de offentliga finanserna i dessa länder.

30.

Programmen för direkt budgetstöd åskådliggör inte den inriktning som landet har valt i tillräcklig grad och inte heller den uppföljning som man planerar att göra. I handledningen föreskrivs det inte att alla förslag och alla finansieringsöverenskommelser måste garantera och uttryckligen visa logiken och överensstämmelsen mellan

31.

I det stora hela är de första bedömningarna av förvaltningen av de offentliga finanserna förhållandevis fullständiga (17). De grundar sig på analyser och utvärderingar som gjorts med de andra givarna – bland annat Bretton Woods-institutionerna (IBW) – och de nationella myndigheterna (se bilaga 2 och punkterna 43–44) och redogör för de brister som främst påverkar förvaltningen av de offentliga finanserna. I regel sammanfattas i bedömningarna de möjligheter till förbättringar som finns genom att det hänvisas till landets reformprogram (18) (se ruta 1).

Ruta 1 – Hänvisning till mottagarländernas reformprogram

32.

I allmänhet återfinns den viktigaste informationen i finansieringsförslagen och finansieringsöverenskommelserna, men den är alltför utspridd. I finansieringsförslagen och finansieringsöverenskommelserna anges inte uttryckligen och tillräckligt systematiskt de skäl som leder till slutsatsen att klausulen om de offentliga finansernas tillräckliga kvalitet är uppfylld trots att man i den första bedömningen av förvaltningen har konstaterat att det finns brister (se punkt 39). Presentationen bör vara mer formaliserad och strukturerad så att EUF-kommittén (22) och kommissionen under det förfarande som utmynnar i finansieringsbeslut kan försäkra sig om att betydande brister har beaktats.

33.

I regeringarnas reformprogram tar man inte systematiskt upp alla de reformer – påbörjade, planerade eller kommande – som krävs för att man skall kunna inrätta ett system för förvaltning av offentliga finanser som är tillräckligt öppet, tillförlitligt och effektivt. I dialogen med de nationella myndigheterna bör kommissionen se till att det upprättas ett övergripande program för reformerna där prioriteringarna anges och där det finns en realistisk tidsplan som regelbundet ses över. Detta perspektiv på medellång och lång sikt är särskilt viktigt i ett sammanhang där personalen vid kommissionens förvaltningar (vid huvudkontoret och delegationerna) och i mottagarländerna omsätts på kortare tid än det tar att genomföra reformerna.

34.

Inom kommissionens program ser man dessutom inte i tillräckligt hög grad de problem med korruption (23) som identifierats – särskilt av Världsbanken – som ett stort hinder för fattigdomsbekämpningen. Visserligen bidrar förbättringen av förvaltningen av de offentliga finanserna i sig till att minska korruptionen. Men den måste uppmärksammas särskilt. Även om det är ett känsligt och svårbehandlat ämne bör man i samarbete med de suveräna staterna och med stöd från organisationer som är specialiserade på området (24) mäta omfattningen av korruptionen, som ofta kan delas in i flera kategorier, och förstå hur den fungerar för att sedan vidta lämpliga åtgärder som regeringarna måste ta med i sina reformprogram.

35.

Det institutionella stöd som planeras i finansieringsöverenskommelserna är väl samordnat med de andra bidragsgivarna, antingen uttryckligen i överenskommelsen eller vid genomförandet av dem i ett senare skede. Det ingår dock inte alltid i en övergripande plan för institutionellt stöd (25) där den finansiering som planeras av de olika givarna identifieras (se ruta 2).

Ruta 2 – Institutionellt stöd som planeras i finansieringsöverenskommelserna

36.

Om det finns ett övergripande stödprogram går det att uppskatta vilka behov som EUF med fördel kan ta på sitt ansvar. Kommissionen bör se till att det upprättas ett program med en ungefärlig tidsplan som omfattar alla de åtgärder som krävs, också de som ännu inte har hittat någon finansiering.

37.

Rekommendationerna från delegationscheferna såsom de anges i handledningen (28) har inte gjorts. Det finns för övrigt planer på att be delegationscheferna att ta med en sammanfattning av sina allmänna synpunkter i halvårsrapporterna, vilket delvis är en följd av samma strategi. I båda fallen vore det värdefullt om de som har tät kontakt med och erfarenhet av de faktiska förhållandena i landet öppet framför sina synpunkter på formell väg. Därför bör kommissionen behålla denna bestämmelse i handledningen och se till att den tillämpas.

38.

Alla de brister som påverkar förvaltningen av offentliga finanser som revisionsrätten konstaterade under granskningarna i de länder som besöktes hade identifierats av kommissionen, med undantag av Tchad där man upptäckte att det fanns ett problem med fordringar (29) som bidragsgivarna uppenbarligen inte kände till.

39.

Efter ett positivt yttrande från EUF-kommittén beslutade kommissionen att underteckna de fem granskade programmen trots att den hade konstaterat att det fanns brister i förvaltningen av de offentliga finanserna i de berörda länderna, vilket betyder att kommissionen bedömde att den inriktning som landet hade valt var tillfredsställande. Denna bedömning borde ha underbyggts bättre, till exempel genom att man visade hur reformprogrammet förväntas komma till rätta med dessa brister (se punkt 30).

40.

I allmänhet visar bedömningen av utgångsläget i ländernas förvaltning av de offentliga finanserna att det finns många brister. I vissa av de länder som besöktes var kommissionen en av de första givarna som accepterade att löpa denna risk (se ruta 3 och tabellerna E och F i bilaga 1). Det fanns dock alltid ett IMF-program som pågick.

Ruta 3 – Övriga bidragsgivares ställning när det gäller icke öronmärkt budgetstöd i de fem länder som besöktes

41.

De viktigaste verktygen som används för att övervaka hur förvaltningen av de offentliga finanserna utvecklas är delegationernas övervakningsrapporter och resultatindikatorerna.

42.

I handledningen klargörs att delegationen skall övervaka de offentliga finanserna och rapportera till kommissionens centrala avdelningar (31). Delegationerna har fått anvisningar om att halvårsrapporterna om övervakningen skall innehålla en lägesbeskrivning (enligt en given mall) och en resultattavla över övervakningen av reformen av de offentliga finanserna (32). Genom anvisningarna har man på ett värdefullt sätt bemödat sig om att ringa in vad som är viktigt, men de första erfarenheterna av tillämpningen av dem (se punkterna 47–68) visar att de skulle kunna förbättras och kompletteras på följande sätt:

43.

Rapporterna grundar sig på de granskningar och utvärderingar som utförts av givarna och de nationella myndigheterna som har utvecklats betydligt. Kommissionen har tillsammans med andra givare – särskilt Världsbanken – utvecklat en ny utvärderingsram för förvaltningssystemen när det gäller de offentliga finanserna inom ramen för PEFA (se bilaga 2) och den är tänkt att ersätta de befintliga verktygen.

44.

Denna utvärderingsram håller för närvarande på att testas i ett trettiotal länder (varav 18 AVS-länder). Kommissionen har erbjudit sig att vara projektledare för 14 av dem (35). Givarna bör alltså från och med 2005 ha fått så pass mycket erfarenhet att nödvändiga förbättringar kan göras så att ramen blir antagen och kan börja användas. Den granskning av utvärderingsramen som utförts har lett till vissa förslag till förbättringar (se punkt 7 i bilaga 2).

45.

När kommissionen genomför budgetstödprogrammen använder den resultatindikatorer (se bilaga 3) som mäter hur de offentliga finansernas och sektorresultatens kvalitet har utvecklats. Det främsta syftet är att få mottagarländerna att förbättra sin förvaltning av de offentliga finanserna genom att indikatorerna förs in i beräkningen av beloppet för de rörliga delbetalningarna. Handledningen innehåller många förtydliganden när det gäller val och användande av resultatindikatorer. I början av 2005 började kommissionen fundera på hur dessa kunde förbättras.

46.

De resultatindikatorer som används täcker inte alla aspekter av de reformer som håller på att genomföras eftersom de då skulle bli för många och svåra att hantera. Därför är det viktigt att motivera de val man har gjort, tydligt ange vilka områden som inte täcks av indikatorerna och klargöra om de inte anses vara prioriterade, om det inte var möjligt att hitta lämpliga indikatorer eller om de grundläggande uppgifter som krävs för att beräkna indikatorer inte är tillförlitliga (så att de kanske kan göras mer tillförlitliga i framtiden).

47.

Delegationernas första övervakningsrapporter (36) i de fem länder som besöktes begränsas alltför ofta till en statisk analys av förvaltningen av de offentliga finanserna som i regel är av god kvalitet och överensstämmer med den mall som huvudkontoret tillhandahåller. Rapporterna är ofullständiga eftersom det bland annat saknas en resultattavla över övervakningen av reformen av de offentliga finanserna (se ruta 4). De bör utnyttjas bättre av de centrala avdelningarna som inte alltid har gett feedback till delegationerna och gett tydliga anvisningar om vilka åtgärder som skall vidtas.

Ruta 4 – Övervakningsrapporter i de fem länder som besöktes

48.

Resultatindikatorerna förhandlas fram med regeringen (som medundertecknar finansieringsöverenskommelsen) och är i regel samordnade med de andra bidragsgivarna. Arten på och antalet indikatorer som gäller förvaltningen av offentliga finanser och följaktligen deras benägenhet att uppmuntra vidare reformarbete, varierar kraftigt mellan länderna.

49.

De indikatorer som gäller budgetanslagsnivån eller budgetgenomförandegraden liknar snarare de sektoriella produktionsindikatorerna när de begränsas till en enda sektor och är förhållandevis lätta att mäta, men det är inte det mest effektiva sättet att få AVS-länderna att förbättra förvaltningens tillförlitlighet, öppenhet och effektivitet. De indikatorer som valts i Etiopien, Moçambique och Zambia är ganska bristfälliga i det avseendet. I Niger och Tchad (38) däremot ger indikatorerna mer incitament (se ruta 5).

Ruta 5 – Resultatindikatorer som gäller förvaltningen av offentliga finanser och som ingår i finansieringsöverenskommelserna för de fem länder som besökts

50.

Dessutom är kvaliteten på de uppgifter om indikatorerna som finns i finansieringsöverenskommelserna fortfarande inte tillräcklig. Man bör systematiskt klargöra hur varje indikator motiveras, definieras och beräknas och vad den har för informationskällor, på samma sätt som i Nigers finansieringsöverenskommelse.

51.

Det skulle också vara bra om kommissionen, efter sina överväganden om villkorligheten under 2005, angav i handledningen hur stor betydelse de rörliga delbetalningar och resultatindikatorerna för offentliga finanser skall tillmätas (se punkterna 4–5 i bilaga 3).

52.

I handledningen betonas med rätta att det är nödvändigt att samordna arbetet med de andra bidragsgivarna i så stor utsträckning som möjligt.

53.

Samordning mellan givare förekommer dels mellan huvudkontoren, dels mellan de lokala representationerna i varje AVS-land. Det måste finnas en god kommunikation mellan dessa två nivåer hos varje givare. Samordningen mellan huvudkontoren om frågor som gäller övervakningen av resultatet i de offentliga finanserna är relativt god och sker i form av ett PEFA-partnerskap (se punkterna 42–43) (43) där kommissionen har en ledande roll.

54.

Den lokala samordningen är i allmänhet tillfredsställande, men inte alltid tillräckligt strukturerad (se ruta 6). Den utvecklas hela tiden eftersom det tar tid att bilda ett nätverk av givare som bygger på frivilligt medlemskap, och alltfler av givarna beviljar nu budgetstöd. Kommissionen har ett nära samarbete med Bretton Woods-institutionerna, som har ett stort inflytande och förfogar över stora resurser. Av de fem länder som besöktes var samordningen mest utvecklad i Moçambique där man har förhållandevis lång erfarenhet på området (se bilaga 4).

Ruta 6 – Samordning mellan bidragsgivarna i de fem länder som besöktes

55.

Kommissionen har inte fått fullständiga uppgifter om de budgetstöd som beviljats och betalats ut i mottagarländerna av de andra bidragsgivarna. Uppgifterna är svåra att få in på grund av att det saknas en harmonisering av begreppet budgetstöd och uppgifter från vissa givare.

56.

Om reformerna av förvaltningen av de offentliga finanserna skall lyckas krävs det att länderna tar på sig ansvaret för dem på alla nivåer, från den tjänsteman som förväntas följa de nya förfarandena till statens högsta organ. Annars finns det risk för att förfarandena tillämpas bristfälligt eller till och med kringgås. Detta egenansvar hänger bland annat på kvaliteten på givarnas förbindelser med de nationella myndigheterna, särskilt regeringen, parlamentet och det högre revisionsorganet.

57.

Regeringen, som är kommissionens partner och medtecknare av programmen för budgetstöd, har en ledande roll när det gäller utformningen och genomförandet av reformer som skall förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna.

58.

Parlamentet spelar en viktig roll när det gäller reformernas genomförande, särskilt när de avser budgetprogramplanering och uppföljning av det högre revisionsorganets granskningsrapporter. Det är mycket viktigt att se till att parlamenten så långt som möjligt fullgör dessa uppgifter i sitt lands intresse och inte enbart under tryck från bidragsgivarna. Enligt kommissionen sker de mest påtagliga framstegen i de länder där parlamentet är aktivast.

59.

Det högre revisionsorganet är den externa revisorn som ansvarar för utvärderingen av budgetgenomförandet och årsräkenskapernas tillförlitlighet. I de flesta AVS-länder kommer det att ta flera år innan det högre revisionsorganet kan fullgöra sitt uppdrag fullt ut, men resultaten av dess arbete (44) måste ändå systematiskt föras in i den övergripande information som bidragsgivarna förfogar över, samtidigt som dessa resultat och beloppet på de stöd som betalas ut inte får vara för intimt förknippade med varandra.

60.

Dialogen med regeringen är i regel formaliserad och tillfredsställande (45). Däremot är de nationella parlamentens delaktighet och dialogen med de högre revisionsorganen (se ruta 7) ofta otillfredsställande på grund av att både deras institutionella kapacitet och ställning i förhållande till regeringarna och givarna är svag.

Ruta 7 – Exempel på bristfällig dialog med de nationella revisionsorganen

61.

Kommissionen måste i samordning med de andra bidragsgivarna fortsätta att utveckla en metod som syftar till att ge lämpligt institutionellt stöd till de nationella revisionsorganen (47) och inrätta liknande stöd till parlamentens finans- och budgetkontrollutskott.

62.

Regeringen, som kontrolleras av parlamentet och det högre revisionsorganet, är inte nödvändigtvis bäst lämpad att diskutera åtgärder som syftar till att stärka de senares befogenheter. Därför måste man i förhandlingarna med ett lands regering se hur kommissionen skulle kunna få bättre förbindelser med dessa två institutioner.

63.

Vid granskningsbesöken visade det sig att det ibland rådde brist på personal som övervakar reformerna av de offentliga finanserna.

64.

De anställda som det gäller är nästan alltid ekonomer (samma sak gäller för de andra givarnas lokala företrädare). Det är en relevant yrkeskompetens men det borde finnas en större bredd när flera anställda vid delegationen arbetar med budgetstöd.

65.

Vid de centrala avdelningarna uppskattar enhetscheferna att personalresurserna inte räcker till. Revisionsrätten anser att de belopp som står på spel och vikten av verksamheten borde motivera att det sker en förändring på området och att läget skulle förbättras om utnyttjandet av tillgängliga resurser rationaliserades (48).

66.

Dessutom borde vissa uppgifter, till exempel analysen av finansieringsförslagen och delegationernas övervakningsrapporter, systematiseras genom att checklistor (49) införs. Detta skulle göra det möjligt att se till att det arbete som utförs är uttömmande och homogent och skulle underlätta översynen av det.

67.

Kommissionen bör fortsätta sina ansträngningar för att fördjupa utbildningen av sina anställda när det gäller offentliga finanser (50).

68.

Slutligen måste utbytet av erfarenheter och även identifieringen och spridningen av de bästa arbetsmetoderna, som organiseras av delegationerna i Västafrika, utvidgas till att även omfatta andra regioner.

69.

Granskningsbesöket i de fem länderna har inte visat att det finns några större skillnader mellan den information som kommissionen har lämnat och de iakttagelser som har gjorts på plats (med undantag av det problem som nämns i punkt 38).

70.

Systemen för förvaltning av de offentliga finanserna uppvisar många brister (51) som ofta förstärks på perifera nivåer, till exempel i kommunerna, och det är fortfarande stor risk att budgetstöden missbrukas. Det pågår emellertid många och viktiga reformer som syftar till att begränsa denna risk, och mottagarländernas ansträngningar på detta område är märkbara. Framsteg har kunnat konstateras i budgetprogramplaneringen (stämmer bättre överens med strategin för fattigdomsminskning), verkställandet av inkomster (52) och utgifter (bland annat med hjälp av förenklade och ofta datoriserade kanaler, en rationellare likviditetsförvaltning och strängare regler för tilldelning av offentliga kontrakt), framläggandet av räkenskaper (snabbare) och intern och extern revision (se ruta 8).

Ruta 8 – De viktigaste pågående reformerna som gäller förvaltningen av de offentliga finanserna under 2004 i de fem länder som besöktes

71.

Reformerna är både omfattande och komplicerade och därför tidskrävande, särskilt som den i regel mycket bristfälliga kapaciteten i de förvaltningar som ansvarar för att genomföra dem ofta orsakar förseningar. Det är ännu för tidigt för att man skall kunna se om man har uppnått några betydande och hållbara resultat, men den uppföljning som särskilt kommissionen har gjort visar att det till viss del finns tämligen positiva delresultat.

72.

Varje finansieringsöverenskommelse är ett kontrakt som binder kommissionen och mottagarlandet. Förändringar i kvaliteten på förvaltningen av de offentliga finanserna i ett mottagarland kan leda till fyra olika typer av reaktioner hos kommissionen. Den kan ensidigt dra in ett program, ändra det i samförstånd med det berörda landet, vidta åtgärder under genomförandet av programmet och påverka utformningen av efterkommande program. Kommissionens reaktioner är adekvata och stämmer överens med dess dynamiska arbetssätt (se punkt 28). Kommissionen har till exempel dragit in betalningen av den första (fasta) delen på 20 miljoner euro till Tchad efter ett avbrott i IMF-programmet (53).

73.

När en rörlig delbetalning är lägre än det maximibelopp som angetts tilldelas återstoden fortfarande mottagarlandet vilket minskar de rörliga delbetalningarnas stimulerande effekt. Det vore mer verkningsfullt om länderna förlorade återstoden av beloppet.

74.

Reformerna av förvaltningen av de offentliga finanserna är en process på medellång eller lång sikt och därför bör man vid varje förlängning av ett program ta tillfället i akt att anpassa villkorligheten för budgetstödet (förhandsvillkor, indikatorer och jämvikt i de rörliga delbetalningarna) efter de framsteg som gjorts och till nya prioriteringar. Det är för tidigt att uttala sig om vilka reaktioner detta kan komma att utlösa i detta skede i de fem länder som besöktes.

75.

Revisionsrättens granskning gav följande svar på de frågor som ställdes i punkt 19.

76.

Kommissionen har fastställt en lämplig metodisk ram som gör det möjligt att bedöma utgångspunkten i och sedan utvecklingen av mottagarländernas förvaltning av de offentliga finanserna (se punkterna 23 och 41). Denna ram, som innebär ett framsteg jämfört med den tidigare situationen, är dock ofullständig (se punkterna 24 och 26) och inte tillräckligt tydlig (se punkt 25). Den bidrar inte till att tydliggöra samstämmigheten och logiken i stödprogrammen (se punkt 30). Handledningen har inte uppdaterats (se punkt 27). Anvisningarna som gäller övervakningsrapporterna är också ofullständiga även om kommissionen redan har förbättrat dem avsevärt (se punkt 42).

77.

Den metodiska ramen genomfördes på ett tämligen tillfredsställande sätt i inledningsfasen trots att man inte uppmärksammade korruptionen i tillräcklig utsträckning och trots att det inte fanns några rekommendationer från delegationscheferna och ibland inte en övergripande ram för institutionellt stöd (se punkterna 31–37). Läget är mindre tillfredställande när det gäller övervakningen. Delegationernas rapporter är alltför statiska och ofullständiga, och resultatindikatorerna ger ibland inte tillräckligt incitament (se punkterna 47–51).

78.

Processerna är komplicerade och vanskliga att genomföra eftersom de tillämpas på suveräna stater vilkas egenansvar för reformerna utgör ett kriterium för framgång som kommissionen kan trycka på, men som den inte har någon kontroll över.

79.

Kommissionen har inte heller någon kontroll över samordningen mellan bidragsgivarna, där den dock har en ledande roll vid huvudkontoren, främst med Världsbanken inom ramen för PEFA (se punkt 43). Däremot är samordningen i AVS-länderna svårare, vilket framför allt riskerar att påverka genomförandet av PEFA:s utvärderingsram på fältet.

80.

De uppgifter som finansieringsbesluten grundades på – och sedan de som lades fram i övervakningshandlingarna – motsvarar de faktiska förhållandena. Därför känner kommissionen i regel väl till bristerna i systemen för förvaltningen av de offentliga finanserna (se punkterna 38 och 69–71).

81.

Kommissionens finansieringsbeslut och dess reaktioner under programmet är adekvata mot bakgrund av dess dynamiska tolkning av artikel 61.2 i Cotonou-avtalet (se punkt 28). Den dynamiska tolkningen medför dock en ökad risk, åtminstone på kort sikt, och därför är det extra viktigt att kommissionen noggrant övervakar situationen.

82.

Kommissionens beslut är dock inte tillräckligt väl underbyggda (se punkt 39). Finansieringsförslagen och finansieringsöverenskommelserna visar inte tillräckligt tydligt sambandet mellan de brister som konstaterats i förvaltningen av de offentliga finanserna, regeringarnas reformprogram, det institutionella stöd som krävs för att genomföra dessa reformer och övervakningsverktygen, däribland förhandsvillkoren och resultatindikatorerna (se punkt 30). Eftersom samstämmigheten och perspektiven inte tydligt åskådliggörs och eftersom presentationen inte är tillräckligt formaliserad och strukturerad kan inte EUF-kommittén garantera att alla brister tas i beaktande (se punkterna 32–33).

83.

De reformer som åtföljer de direkta och icke öronmärkta budgetstöden kräver mycket tid. Det är ännu för tidigt för att man skall kunna se om man har uppnått några betydande och hållbara resultat, men den uppföljning som särskilt kommissionen har gjort visar att det till viss del finns tämligen positiva delresultat (se punkterna 69–71). Därför är de risker som budgetstöden är utsatta för (se punkt 12) och som bekymrar Europaparlamentet och rådet (se punkt 2) fortfarande till stor del aktuella. Följande rekommendationer bör möjliggöra en bättre hantering av dessa risker.

84.

Kommissionen bör uppdatera sin metodiska handledning för programplaneringen och genomförandet av budgetstöd för tredjeländer och införliva de relevanta anvisningar som utfärdats sedan mars 2002 (se punkt 27) samt göra nödvändiga förbättringar främst för att se till att det inom varje stödprogram finns en överensstämmelse mellan de brister som konstaterats, de reformer som skall komma till rätta med dem, det institutionella stödet och övervakningsverktygen (se punkt 30). Dessutom måste de problem som gäller inhemska inkomster, inbegripet de som kommer från offentliga företag (se punkt 24), och korruption (se punkt 34) uppmärksammas i större utsträckning. Man bör även införliva de förbättringar som gäller delegationernas övervakningsrapporter (se punkt 42) i handledningen.

85.

Kommissionen bör på ett mer formaliserat och strukturerat sätt visa hur villkoren i artikel 61.2 i Cotonou-avtalet uppfylls genom att öppet redogöra för de skäl som leder till bedömningen att den inriktning som mottagarlandet har valt är tillfredsställande trots de brister i förvaltningen av de offentliga finanser som konstaterats i den första bedömningen (se punkterna 39 och 40).

86.

Kommissionen bör använda resultatindikatorer som verkligen uppmuntrar mottagarländerna att se till att reformarbetet går framåt och som är mer inriktade på resultat som speglar förbättringen av förvaltningen (se punkt 49).

87.

Kommissionen måste göra allt den kan för att se till att den utvärderingsram avseende de offentliga finansernas resultat som utvecklats inom ramen för PEFA genomförs (se punkt 43). Denna viktiga ansträngning när det gäller samordning mellan givare måste förbättras genom att man beaktar såväl de resultat som har uppnåtts när testfasen är över som revisionsrättens förslag (se punkt 7 i bilaga 2), särskilt det förslag som gäller verifiering av internkontroll. Det är viktigt att givarna, särskilt de som deltar i partnerskapet, snart antar och genomför denna ram.

88.

Samordningen mellan givarnas lokala företrädare bör stärkas när det gäller utarbetandet av bedömningar, utvärderingar och granskningar, genomförandet av institutionellt stöd och användandet av villkor och resultatindikatorer samtidigt som alla givare bevarar sin rätt att fritt besluta om utbetalning av stöd (se punkt 54).

89.

Förbindelserna med mottagarländernas myndigheter bör systematiskt struktureras och utvidgas till att utöver regeringarna även omfatta parlamenten och de högre revisionsorganen vilkas befogenheter måste stärkas så att de kan genomföra de reformer som gäller dem och granska dem som faller under den verkställande makten. Därför måste man i förhandlingarna med ett lands regering se hur kommissionen skulle kunna få bättre förbindelser med parlamenten och de högre revisionsorganen (se punkterna 56–62).

7.10.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 249/38