18.3.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 67/1

I–XIII

1–13

1–3

4–6

7–10

11–13

14–22

14

15–16

17–18

19–22

23–36

34–36

37–39

40–42

40–42

43–64

43–57

46

47

48–51

52

53–56

57

58–64

59–61

62–63

64

65–76

65–69

70–74

75

76

77–78

79–87

I.

I Europeiska unionens femton medlemsstater finns 136 miljoner hektar skog och skogsmark (36 % av landytan). Skogsbruket och skogsindustrin sysselsätter 2,6 miljoner människor. Skog och skogsmark är till stor nytta för miljön, exempelvis när det gäller att bevara fauna och flora och skydda mot ökenspridning.

II.

Även om fördragen inte nämner skogsbruk i någon större utsträckning har EU gett stöd till skogsbruket sedan 1964. År 1998 antog rådet en EU-strategi för skogsbruket (3) som bygger på två huvudprinciper, nämligen a) skogsskötseln måste vara hållbar (4) och b) skogen har många (ekologiska, ekonomiska och sociala) funktioner.

III.

Skogsbruksåtgärderna är indelade i två kategorier – beskogning och övriga skogsbruksåtgärder – och har sedan 2000 finansierats med medel för landsbygdens utveckling. EU:s utgifter på skogsbruksområdet beräknas uppgå till 4,7 miljarder euro under åren 2000–2006, varav hälften går till beskogning av jordbruksmark och hälften till övriga skogsbruksåtgärder.

IV.

I sin granskning fastställde revisionsrätten om skogsbruksåtgärderna utgick från skogsbruksplaner eller likvärdiga instrument, hur dessa åtgärder planlades och finansierades samt hur de genomfördes och vilken inverkan de fick. Granskningsbesök gjordes vid kommissionen och i de viktigaste stödmottagande medlemsstaterna (Spanien, Portugal, Italien, Irland och Frankrike). Ett urval projekt som valts ut på grund av sin ekonomiska betydelse och representativitet besöktes på plats.

V.

I EU:s skogsbruksstrategi förutsätts det att målen för skogsbrukspolitiken (framför allt på det ekonomiska, miljömässiga och sociala området) kompletterar varandra: i själva verket är de ofta motstridiga. Eftersom det saknas en allmänt vedertagen definition av ”skog”, är det svårt att kontrollera i vilken utsträckning målen uppfylls (se punkterna 15–18).

VI.

Ansvaret för EU:s skogsbruksstrategi är fördelat mellan kommissionen och medlemsstaterna. Det finns ingen tydlig ansvarsfördelning när det gäller att bedöma i vilken utsträckning de finansierade projekten bidrar till att målen för EU-strategin uppnås (se punkterna 19–22).

VII.

Medlemsstaterna har sedan 2000 uppmanats att grunda sina skogsbruksåtgärder på nationella och subnationella skogsprogram. Sådana finns dock inte alltid, och om de finns är innehållet ofta mycket varierande. I de fall det saknades skogsprogram godkände kommissionen planer för landsbygdens utveckling och operativa program som likvärdiga med nationella program. Deras bedömning påverkades dock av kommissionens egen interna organisation och av tidspressen. Kommissionens information om medlemsstaternas skogsbruksåtgärder är fortfarande ofullständig (se punkterna 23–36).

VIII.

Skogsbruksstödet genomförs med hjälp av samma form av programplaneringsverktyg som används inom landsbygdens utveckling, men hämmas av den stora mängd medel som går till skogsbruksrelaterade kompletterande GJP-åtgärder som man ingått åtaganden om tidigare. Skogsbrukets långa kontraktstider ger föga manöverutrymme – en stor andel av de tillgängliga medlen har i praktiken redan anslagits till kompletterande åtgärder inom GJP (se punkterna 37–39).

IX.

Det system som finns för genomförandet av skogsbruksåtgärder är komplicerat. Detta leder till svårigheter för både ansvariga myndigheter och stödmottagare (se punkterna 40–42).

X.

Vid granskningen upptäcktes ett antal brister i genomförandet av skogsbruksåtgärder (se punkterna 43–58 och 62–64), till exempel följande:

XI.

Inget stöd beviljas till skötsel av plantor och nyplanteringar vid beskogning i kommunal regi. Eftersom en del av dessa lokala myndigheter hävdade att de kanske inte har tillräckliga ekonomiska resurser finns det en risk att projekt som fått avsevärt EU-stöd misslyckas under efterföljande år (se punkterna 59–61).

XII.

Det är mycket kostsamt att öka skogsmarksarealen genom statsunderstödd beskogning av jordbruksmark, framför allt på grund av den ersättning för inkomstbortfall från jordbruket som betalas ut i 20 år. Resultaten har dessutom inte varit särskilt betydande och kunde ha uppnåtts billigare (se punkterna 65–78).

XIII.

Olika aspekter av stödprogrammet bör ses över. Framför allt bör kommissionen undersöka hur åtgärderna för beskogning kan riktas bättre, till en lägre kostnad för EU-budgeten och med hänsyn till allmänhetens förändrade behov samt till att hållbara miljövinster numera betonas i gemenskapslagstiftningen (se punkterna 79–87).

1.

Skog och andra skogsområden utgör 136 miljoner hektar (5) av EU:s totala landyta, vilket motsvarar runt 36 %. Skog gynnar turismen och anses vara en viktig del av Europas natur eftersom en stor mängd olika däggdjur, fåglar och reptiler bor i den. Skogarna ger skydd mot ökenspridning, laviner och starka vindar.

2.

Skogen har stor samhällsekonomisk betydelse. Omkring 65 % av skogen ägs privat av cirka 12 miljoner skogsägare inom EU. Ägarstrukturerna varierar emellertid kraftigt inom unionen. I Grekland och Irland äger staten omkring två tredjedelar av skogsmarken. I Belgien, Frankrike, Tyskland, Italien, Luxemburg och Spanien ägs skogen framför allt av kommunerna, och i de nordiska länderna dominerar det privata ägandet. I ekonomiskt hänseende är EU-15 världens näst största producent av papper och sågat virke och tredje största exportör av skogsprodukter. Skogsindustriproduktionens värde uppgår till närmare 300 miljarder euro, vilket motsvarar 10 % av det totala värdet av tillverkningen inom EU (5).

3.

Skogsbrukssektorn är en viktig sysselsättningsfaktor inom EU, särskilt på landsbygden. Enligt kommissionen (6) arbetar uppskattningsvis 2,6 miljoner människor i branschen.

4.

EU har gett stöd till skogsbruk sedan 1964. I över 30 år har stödet bestått i att förbättra skogsbrukets struktur och, från 1992, i att beskoga jordbruksmark. Nya impulser gavs den 15 december 1998 då rådet antog en resolution (7) där EU:s skogsbruksstrategi fastställs.

5.

I strategin anges ramarna för skogsbruksåtgärderna och förutsättningarna för att integrera skogsnäringen med övriga politikområden och stimulera ett synsätt med öppenhet och delaktighet för samtliga ”aktörer” (8). Strategin utgår från de internationella åtaganden som tidigare gjorts av gemenskapen och medlemsstaterna och skall tillämpas med hjälp av nationella eller regionala skogsbruksprogram.

6.

Strategin vilar på följande två grundprinciper:

7.

Runt 1 500 miljoner euro användes under åren 1992–1999 till beskogning av jordbruksmark. Under perioden 2000–2006 skall EU enligt planerna lämna bidrag på 2 387 miljoner euro till beskogningsåtgärder och 2 420 miljoner euro till övriga skogsbruksåtgärder (10) (se tabell).

8.

Genom förordning (EG) nr 1257/1999 (11) fördes skogsbruksutgifterna in under stödet till landsbygdens utveckling, med början 2000. Detta stöd syftar särskilt till att främja ett eller flera av följande mål (artikel 29):

Två tydliga åtgärdstyper fastställdes:

9.

Allt ekonomiskt stöd från EU till beskogning av jordbruksmark omfattas av EUGFJ-garanti. Beskogning av ”övrig” mark finansieras genom EUGFJ-utveckling om det rör sig om strukturfondernas mål 1-områden (14) och genom EUGFJ-garanti om det handlar om andra områden.

10.

Siffrorna i tabellen visar medlemsstaternas skilda synsätt på strategin. EU-länderna i norr (Sverige och Finland) har redan avsevärda skogsarealer och saknar uttalad politik för beskogning; de väljer i stället att inrikta sig på andra prioriteringar inom landsbygdens utveckling. Utgifterna är högst i Spanien, Italien och Portugal som inte bara är utsatta för allvarliga risker när det gäller skador på skogen i form av bränder och torka utan också främjar beskogningsåtgärder av ekonomiska, sociala och miljömässiga skäl.

11.

I en tidigare granskning av beskogning av jordbruksmark (15) konstaterade revisionsrätten att konsekvenserna av den inte hade studerats tillräckligt noggrant och att det fanns brister i medlemsstaternas utvärdering och kontroll av genomförandet.

12.

Den aktuella granskningen berörde de skogsbruksåtgärder som nämns i förordningen om landsbygdens utveckling och som sammanfattas i punkt 8 ovan (16). Revisionsrättens granskning syftade i första hand till att avgöra

13.

Granskningsbesök gjordes hos kommissionen (generaldirektoratet för jordbruk) där information om strategins genomförande undersöktes. Även nationella, regionala och lokala myndigheters handläggning av skogsbruksåtgärder och projekt i de medlemsstater som fått mest stöd (Spanien, Portugal, Italien, Irland och Frankrike) granskades. Totalt 34 projekt, valda med utgångspunkt från åtgärdernas ekonomiska betydelse och representativitet, studerades på plats.

14.

I Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen finns inga bestämmelser om någon gemensam skogsbrukspolitik. Inte heller fastställs några marknadsbestämmelser för skogsbruksprodukter, till exempel virke, i EG-fördragets artiklar om den gemensamma jordbrukspolitiken. I stället har gemenskapens skogsbruksåtgärder vidtagits genom tillämpning av EG-fördragets bestämmelser för andra politikområden (17).

I bilaga I sammanfattas de viktigaste skogsbruksåtgärder som vidtagits tidigare.

15.

Begreppet hållbarhet har utformats vid internationella konferenser och är framför allt knutet till politiska åtaganden. Vid konferenserna i Helsingfors och Lissabon, 1993 respektive 1998, utarbetades en tydligare definition av begreppet hållbar skogsskötsel genom att ett antal kontrollindikatorer togs fram. Begreppet är emellertid vagt, eftersom det bygger på en samordning av mål (huvudsakligen ekonomiska, miljömässiga och sociala mål) och avsikter (till exempel skyddet av den biologiska mångfalden och produktiviteten) som kan vara motstridiga.

16.

Det verkar ha varit särskilt svårt att åstadkomma en lämplig balans mellan de ekonomiska, miljömässiga och sociala målen. De berörda parterna gör olika avvägningar utifrån sina egna intressen och det finns motsättninger mellan dessa aktörer. I en av de medlemsstater som besöktes riktade icke-statliga organisationer på miljöområdet skarp kritik mot politiken som sades lägga alltför stor vikt vid de ekonomiska aspekterna utan vederbörlig hänsyn till behovet av att bevara den biologiska mångfalden. Andra medlemsstater tog begränsad hänsyn till skogens sociala perspektiv. I diagram visas de olika aspekterna av hållbarhet.

17.

Medlemsstaterna har inte någon fast definition av skogsmark. Det finns en internationellt utarbetad definition (av FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, FAO (18)), men den tillämpas inte på samma sätt i alla medlemsstater, vilket framgår av en rapport av Europeiska kommissionen (19).

18.

Medlemsstaternas olika definitioner av skogsbruk framgår av bilaga II. Om till exempel Irlands definition av skogsområden tillämpas blir den totala EU-arealen skog omkring 5 % mindre. Om däremot Luxemburgs definition tillämpas blir skogsarealen omkring 3 % större (20). Ett av målen för EU:s skogsstöd är en utvidgning av skogsarealen. Eftersom det saknas en allmänt vedertagen definition är det dock svårt att kontrollera i vilken omfattning målet uppnås.

19.

Ansvaret för EU:s skogsbruksstrategi är uppdelat mellan kommissionen och medlemsstaterna. De olika ansvarsområdena för strategins genomförande är enligt förordningen om landsbygdens utveckling följande:

20.

Medlemsstaternas skogsbruksåtgärder måste därmed uppfylla kraven i förordning (EG) nr 1257/1999; kommissionen är ekonomiskt ansvarig för åtgärderna (22), däribland bedömningen av om de är lämpliga (effektiva, ändamålsenliga, ekonomiska), medan medlemsstaterna ansvarar för utformningen och genomförandet av de nationella program inom vilka åtgärderna tillämpas (23).

21.

Vid granskningen framkom det att varken kommissionen eller medlemsstaterna tog ansvar för att bedöma huruvida ett projekt bidrog till att uppfylla EU:s skogsbruksstrategi. Nationella myndigheter utvärderade inte heller regelbundet huruvida ett projekt som godkänts för medfinansiering av EU överensstämde med strategin och dess mål.

22.

Kommissionens och medlemsstaternas ansvar och roller vid strategins genomförande måste klargöras, inte bara för att göra förvaltningen mer ändamålsenlig generellt sett, utan för att EU-stödet till skogsbruket skall få så stort genomslag som möjligt. Klargörandet skulle också bidra till att kommissionen fullt ut kan uppfylla de rättsliga kraven på ekonomisk ansvarsskyldighet för budgetens genomförande.

23.

Såsom anges i punkt 19 a ovan och i grundförordningen om stöd till landsbygdens utveckling (24) från 1999 är medlemsstaterna skyldiga att basera sina skogsbruksåtgärder för landsbygdsutveckling på nationella eller subnationella skogsprogram eller likvärdiga instrument.

24.

I en undersökning (25), som medfinansierades av kommissionen och som avsåg att ge beslutsfattare bättre möjligheter att utforma och genomföra nationella skogsprogram, undersöktes förekomsten av sådana program i medlemsstaterna. Det visade sig att tillgången på och innehållet i sådana program varierade betydligt. I undersökningen framgick det att så sent som 2001 hade vissa medlemsstater inte några sådana program alls, medan andra höll på att ta fram dem och enbart ett fåtal hade börjat genomföra dem.

25.

Inte förrän i april 2003 antogs ett gemensamt synsätt på hur principerna för de nationella skogsprogrammen (26) skall fastställas.

26.

I undersökningen belystes framför allt följande problem: utvecklingen av skogsprogrammen går långsamt, de är vagt formulerade och bara delar av dem genomförs när de väl finns tillgängliga. I undersökningen fastställs det att dessa förhållanden bland annat orsakas av att det finns många aktörer och att begreppet hållbarhet är oklart.

27.

Om det inte finns några skogsbruksprogram är det enligt förordningen tillåtet att basera skogsbruksstöden på likvärdiga instrument (27). I förordningen anges tydligt att instrumentet måste vara likvärdigt och på så sätt utgöra och motivera sambandet mellan EU:s skogsbruksstrategi och de nationella skogsbruksåtgärder som medfinansieras av EU. Kommissionen har godkänt planer för landsbygdens utveckling och operativa program som likvärdiga med skogsbruksprogrammen.

28.

I planer för landsbygdens utveckling fastställs emellertid förhållandet mellan olika landsbygdsutvecklingsåtgärder så att politiken på området kan genomföras. De är i allmänhet inte inriktade på skogsbruk, utan på andra jordbruksprioriteringar som utan tvekan absorberar huvuddelen av de ekonomiska resurserna. I skogsbruksprogrammen prioriteras områden som främst rör skogen, däribland genomförandet av strategin, men i planerna för landsbygdens utveckling får skogsbruksåtgärderna en underordnad betydelse i förhållande till de mer jordbruksinriktade åtgärder som ingår i GJP:s andra pelare.

29.

Kommissionens bedömning av de likvärdiga instrumenten påverkades av såväl tidspress som av den interna organisationen, vilket förklaras nedan.

30.

Enligt lagstiftningen (28) var de nationella myndigheterna ålagda att senast vid utgången av 1999 lämna in sina planer för landsbygdens utveckling och operativa program till kommissionen. Programplaneringsperioden inleddes den 1 januari 2000. I slutet av 1999 och början av 2000 var kommissionens arbetsbörda extremt stor, och kommissionens enheter tvingades under flera månader ta ställning till stora mängder dokument på mycket kort tid (29).

31.

Godkännandet av planerna föregicks ofta av omfattande diskussioner och förhandlingar mellan kommissionen och de nationella myndigheterna. Skogsbruksåtgärderna var bara ett av många ämnen som diskuterades och ett stort antal ändringar fick göras. Godkännandeprocessen tog över ett år för flertalet medlemsstater, och program och planer godkändes så sent som 2001.

32.

En anledning till detta är att många olika generaldirektorat och enheter är involverade i kommissionens process för godkännande av planer för landsbygdens utveckling och operativa program (30) och därmed i godkännandet av skogsbruksåtgärder. Generaldirektoratet för jordbruk ansvarade för genomgången av planerna för landsbygdens utveckling, medan generaldirektoratet för regionalpolitik hade det övergripande ansvaret för samordningen av de operativa programmen. Sammanlagt över åtta enheter inom generaldirektoratet för jordbruk och sju andra generaldirektorat (exempelvis miljö, energi och transport, hälsa och konsumentskydd) är involverade i skogsrelaterade frågor. Denna splittring av skogsrelaterade frågor på så många olika avdelningar inom kommissionen försvårar samstämdheten och beslutsfattandet.

33.

Frågan togs upp redan 1997 av Ekonomiska och sociala kommittén (31), som konstaterade följande: ”Upprättandet och genomförandet av rättsliga föreskrifter för skogsbruket inom EU är uppdelat på olika generaldirektorat inom kommissionen, vilket medför att hänsynstagande till övergripande skogspolitiska målsättningar försvåras.”

34.

För att kunna bedöma överensstämmelsen med de EU-finansierade skogsbruksåtgärderna behöver kommissionen information om de skogsbruksåtgärder i medlemsstaterna som inte finansieras via EU:s budget. Kommissionen hade emellertid inte tillgång till denna information när förordning (EG) nr 1257/1999 lades fram och antogs, och informationen saknas fortfarande. Enligt kommissionen inventerar inte heller medlemsstaterna själva de olika skogsbruksåtgärderna.

35.

Kommissionen skall informeras om statligt stöd inom skogsbruket och övriga sektorer, och den enhet vid generaldirektoratet för jordbruk som ansvarar för skogsbruk får en kopia av den information som medlemsstaterna lämnat. Någon förteckning över stöden görs dock inte.

36.

Ett EU-finansierat forskningsprojekt (samordnat av European Forestry Institute) har inletts i syfte att få mer tillförlitlig kunskap om den offentliga finansieringen av skogssektorn, och de första resultaten bör vara tillgängliga under 2004. Sådan grundläggande information om befintliga finansiella instrument och deras inverkan borde vara en nödvändig förutsättning för att ytterligare EU-finansiering skall påbörjas.

37.

Möjligheterna att utnyttja programplanering för landsbygdens utveckling hämmas av att en stor andel av medlen utnyttjas till skogsbruksrelaterade kompletterande GJP-åtgärder som man ingått åtaganden om tidigare. På grund av den långa kontraktperioden för skogsbruket är manöverutrymmet litet – en stor del av de tillgängliga medlen har i praktiken redan anslagits i form av kompletterande GJP-åtgärder, vilket beskrivs mer ingående nedan.

38.

Avsevärda anslag för beskogningsåtgärder inom landsbygdens utveckling har gått till beskogningskontrakt som ingicks före 2000 (då åtgärden finansierades som en kompletterande åtgärd inom GJP-reformen) och som har en löptid på högst 20 år. Under perioden 2000–2002 togs huvuddelen av de medel som anslagits till beskogning under programplaneringsperioden 2000–2006 i anspråk av gamla kontrakt som ingåtts inom ramen för kompletterande åtgärder. Trots att miljökraven har skärpts betydligt i den nya programplaneringsperioden kan därför inga ytterligare miljöfördelar ännu fastställas, eftersom huvuddelen av de medel som utnyttjas generellt sett omfattas av de mindre stränga krav som gällde före 2000.

39.

Programplaneringsperiodernas nuvarande löptid på sju år är dåligt anpassad till beskogningskontrakt som kan ha, och ofta har, en löptid på 20 år. Inte minst medför stödmottagarens rätt till ett särskilt årligt belopp per hektar för att under en period på upp till 20 år täcka ett förmodat inkomstbortfall att programmens finansieringsresurser kraftigt överskrids.

40.

Finansieringsstrukturen är komplicerad, vilket också nämnts i punkt 5. Att ansvariga myndigheter måste använda sig av två regeluppsättningar är en betydande och onödig komplikation. Medlemsstaternas kontroll av verksamheten varierar beroende på om verksamheten finansieras av EUGFJ-garanti eller EUGFJ-utveckling (32). Förekomsten av två system gör dem mindre tydliga och effektiva. Vid konferensen i Salzburg om landsbygdens utveckling kritiserade olika aktörer detta genomförandesystem (33).

41.

De rättsliga ramarna har ändrats vid olika tillfällen. Senast 2003 infördes olika ändringar, varav två är särskilt viktiga. Än en gång tilläts då användningen av tariffer för enhetspriser vid kostnadsberäkningen av vissa skogsbruksinvesteringar, medan det tidigare krävts fakturor eller motsvarande dokument för att styrka uppkomna kostnader. Dessutom anses inte längre det sanktionssystem som för arealstöd bygger på kraven i det integrerade systemet för administration och kontroll (IACS) (34) vara tillämpligt, med retroaktiv verkan från den 1 januari 2000. Till följd av detta är det oklart vilka sanktioner som skall tillämpas när angivna uppgifter om areal inte överensstämmer med de arealer som fastställts vid kontroll.

42.

Stödmottagarsystemet är lika komplicerat. För att kunna dra nytta av åtgärderna måste stödmottagarna lämna in upp till 22 olika dokument. Tidsfristen för att lämna in uppgifterna är kort och kompliceras ytterligare av att ansökningsperioderna inte alltid är kända i förväg. I samtliga medlemsstater som besöktes lämnas därför ansökningarna oftast in av specialiserade byråer och konsulter på stödmottagarnas vägnar, vilket ökar de administrativa bördorna (Italien, Irland, Spanien, Portugal och Frankrike).

43.

Förordning (EEG) nr 2080/92 reglerade beskogningen av jordbruksmark under perioden 1992–1999. Det var en för medlemsstaterna obligatorisk kompletterande GJP-åtgärd som syftade till att främja en alternativ användning av jordbruksmark och till utveckling av lantbrukens skogsbruksverksamhet.

44.

Enligt artikel 31 i förordning (EG) nr 1257/1999 innebär beskogningen av jordbruksmark under perioden 2000–2006 att jordbruksmark omvandlas till skog eller skogsmark. Beskogningens syfte är att främja en ökning av skogsmarksarealen, under förutsättning att den är förenlig med förordning (EG) nr 1257/1999 (se punkt 8). Stöd beviljas om planteringen är anpassad till lokala förhållanden och uppfyller miljökraven. Medlemsstaterna skall avgöra vilken jordbruksmark som är stödberättigad och skall i synnerhet uppge åkermark, ängsmark, permanent betesmark och mark som används för fleråriga grödor om jordbruk bedrivs regelmässigt (artikel 26 i förordning (EG) nr 445/2002).

45.

Till följd av detta ändrades inriktningen på beskogning av jordbruksmark från att främja ett alternativt nyttjande av jordbruksmark i enlighet med förordning (EEG) nr 2080/92 till att främja en ökning av skogsmarksarealen, förutsatt att förordning (EG) nr 1257/1999 efterlevs. Dessutom ingår beskogning numera i planerna för landsbygdens utveckling där medlemsstaterna fastställer egna kriterier för administration, genomförande och kontroll. Beskogningen är inte längre obligatorisk.

46.

Vid granskningen noterades en rad olika tolkningar av vilken beskogningsbar mark som skulle prioriteras med hänsyn till miljön. I vissa länder prioriterades mindre värdefull mark i utsatta sluttningslägen för att bekämpa erosion (Spanien). Därmed beaktades miljökraven, men inte alltid kravet på att marken skall vara jordbruksmark. I andra länder (Italien och Portugal) med likartade klimatförhållanden och miljöbehov noterades en omvandling av högkvalitativ och värdefull jordbruksmark till skog. Inga tydliga verksamhetsmål sattes upp och det utfärdades inga riktlinjer för vilka prioriteringar som bör göras för att uppfylla strategin, särskilt de delar av den som rör miljön. I tre av de fem medlemsstater som besöktes utfördes ingen systematisk kontroll före godkännandet av projekt för att bedöma om de uppfyllde miljökraven (Spanien, Portugal och Frankrike), och i en medlemsstat (Irland) kunde man konstatera att det saknades förhandsgodkännande för ett av de projekt som besöktes, trots att detta angavs i förfarandet.

47.

För flertalet åtgärder överskred antalet projektansökningar de tillgängliga medlen. Ett urval av vilka projekt som skulle finansieras måste därför göras bland de stödberättigade ansökningarna. Trots kommissionens dokument med riktlinjer (35) framkom det vid granskningen att det fanns ett antal brister i projekturvalsförfarandet: ofta saknades tydliga, öppna och objektiva kriterier för prioritering och urval av projektansökningar (Italien, Spanien, Portugal och Frankrike). Många gånger tillämpades principen ”först till kvarn får först mala” (36). I vissa fall var dokumentationen av urvalsförfarandena otillräcklig. Lämpliga informationssystem saknades för registrering av ansökningar som fått avslag eller gallrats ut (Italien och Portugal).

48.

Ett viktigt inslag i beskogningsåtgärden är att marken tidigare skall ha använts för jordbruksändamål för att anslag skall kunna beviljas. Den tidigare markanvändningen avgör även ersättningen för inkomstbortfall: ju högre lönsamhet i ett tidigare skede, desto högre ersättning. Det är därför av yttersta vikt att det finns tillförlitliga system som gör att det går att kontrollera att den information som lämnats för att motivera en viss ersättningsnivå är korrekt (37).

49.

Vid granskningen noterades att de uppgifter som lämnats i flertalet fall härrörde från sökandena själva. I de flesta fall uppgavs det att grödor som ger högst ersättning, till exempel vete, hade odlats tidigare. Administrationen använde sig emellertid inte av någon effektiv metod för att kontrollera sanningshalten i sådana påståenden. Framför allt fanns det ingen systematisk kontroll av vilken gröda som hade uppgetts till IACS-systemet (38) föregående år (Italien, Irland, Spanien och Portugal). Vissa förvaltningar accepterade att utdrag ur fastighetsregistret (delvis föråldrad information) användes för att styrka uppgifterna (Spanien och Irland). Andra undersökte de egenhändigt lämnade uppgifternas giltighet vid de besök på plats som ansvariga myndigheter gjorde innan investeringen godkändes (Italien och Irland). Även om dessa besök var nyttiga gick det emellertid inte alltid att avgöra exakt vilken gröda som tidigare hade odlats på marken.

50.

I vissa fall delades en hög inkomstersättning ut trots att omgivande markområden var av dålig kvalitet och vid besökstillfället användes som fårbete (Irland). I andra fall noterades att förutsättningarna för den tidigare markanvändning som uppgavs var tvivelaktiga (Spanien), eftersom marken inte hade brukats på många år.

51.

Vid granskningen noterades att den referensperiod inom vilken klassificeringen av mark som jordbruksmark skall bestyrkas varierade kraftigt mellan medlemsstaterna. I en medlemsstat (Spanien) var denna period fem gånger så lång som i andra medlemsstater som besöktes (tio år, jämfört med två). Med så långa tidsperioder blir det svårare att kontrollera hur marken använts tidigare, och tvivel uppstår kring hur jordbruksmarken använts i realiteten. Vid granskningen upptäcktes tveksamma fall där mark hade godkänts som tidigare utnyttjad jordbruksmark. Det finns ett uttalat behov av en konsekvent hållning och kommissionen bör utfärda riktlinjer på området.

52.

Det belopp per hektar som skall betalas ut som ersättning för inkomstbortfall i högst 20 år fastställs i planerna för landsbygdens utveckling. Enligt den rättsliga grunden (förordning (EG) nr 1257/1999) är medlemsstaterna inte skyldiga att i sin föreslagna plan motivera beräkningen av dessa belopp, medan detta är ett krav vid åtgärder på jordbruksmiljöområdet. Revisionsrätten har tagit upp denna fråga tidigare (39). Vid granskningen i medlemsstaterna konstaterades att de fastställda beloppen för ersättning av inkomstbortfall höll sig inom de gränser som anges i förordningen. I nästan samtliga medlemsstater som besöktes var emellertid dokumentationen bristfällig i fråga om motiveringen till det inkomstbortfall som angetts för att fastställa ersättningen enligt planerna för landsbygdens utveckling (Italien, Irland, Spanien och Portugal). Denna viktiga information måste tillhandahållas och granskas av kommissionen.

53.

En annan aspekt av ersättningen för inkomstbortfall är att stödmottagaren får en högre ersättning om han eller hon är lantbrukare. Kriterierna för att klassificeras som lantbrukare varierar såväl mellan medlemsstaterna som mellan villkoren i förordningarna (EEG) nr 2080/92 och (EG) nr 1257/1999. De kriterier som används handlar vanligen om hur mycket arbetstid som ägnas åt jordbruk och om inkomsterna från verksamheten.

54.

Vid granskningen konstaterades att det var mycket svårt att kontrollera att stödmottagaren verkligen var lantbrukare. Det går framför allt vanligtvis inte att kontrollera hur mycket tid som i realiteten procentuellt ägnas åt lantbruksverksamhet. Sålunda är ställningen som lantbrukare åter beroende av stödmottagarens egna uppgifter om att kriterierna har uppfyllts (Italien, Irland och Portugal).

55.

Vid granskningen upptäcktes en del tveksamma fall då stödmottagare fått betalt som lantbrukare. Fall som godkändes av den nationella myndigheten gällde mark som förvärvats av en person som själv odlade ett annat stycke mark. Mannen betraktades som lantbrukare på grund av sin verksamhet på annan mark och tilldelades ersättning för inkomstbortfall för den nyligen inköpta marken, trots att han själv aldrig odlat den (40).

56.

Kommissionen var redan före antagandet av förordning (EG) nr 1257/1999 medveten om de svårigheter som distinktionen mellan lantbrukare och icke-lantbrukare skulle vålla vid det praktiska genomförandet av åtgärden. I rapporten från 1997 (41) till parlamentet och rådet med en utvärdering av tillämpningen av förordning (EEG) nr 2080/92 skrev kommissionen angående ersättningen för inkomstbortfall att skillnaderna i stödnivå beroende på huruvida mottagaren har lantbruk som huvudsyssla eller inte ger upphov till svåra frågeställningar för berörda myndigheter i medlemsstaterna. Kommissionen verkar emellertid inte ha följt upp detta genom att utfärda riktlinjer, inte heller vidtogs några korrigerande åtgärder.

57.

Medlemsstaterna skall göra besök på plats för att kontrollera att utbetalningarna är korrekta (42). Ett flertal brister noterades i detta avseende:

58.

Övriga skogsbruksåtgärder omfattar en rad åtgärder och insatser som fastställs i artiklarna 30 och 32 i förordning (EG) nr 1257/1999. Det rör sig framför allt om investeringar i skogsbruk, men även om beskogning av mark som inte är jordbruksmark. En del åtgärder syftar till att bevara och förbättra den ekologiska stabiliteten i skogar vars skyddande och ekologiska roll är av allmänt intresse. Andra syftar till att förebygga bränder och andra naturkatastrofer samt bekämpa erosion.

59.

I huvudförordningen anges att (43) skogsbruksstöd enbart kan beviljas till skog och områden som ägs privat eller av kommuner. Även sammanslutningar av dessa båda typer av ägare kan få stöd.

60.

Mark och skog som ägs av andra offentliga myndigheter än kommuner (till exempel en stat eller region) är inte stödberättigade. Vid granskningen framfördes kritik mot detta från ett flertal ansvariga myndigheter som ansåg att åtgärder av stort ekologiskt värde inte uppmuntrades (Italien och Spanien). I en medlemsstat (Irland) fick ett halvstatligt organ som bevisligen inte var behörigt ta del av stöden. Efter en ändring av grundförordningen (44) tillåts nu investeringar i offentligägda skogar för att förbättra deras ekologiska och sociala värde (artikel 30.1 andra strecksatsen). Inga stöd beviljas dock till beskogning av offentligägd mark (med undantag för kommunägda skogar).

61.

Med dagens stödsystem beviljas inga bidrag till underhållskostnader vid beskogning i kommunal regi. Kommuner hävdade att de kanske inte har tillräckliga medel för att garantera att plantor och nyplanteringar får rätt skötsel och underhåll. Detta medför en stor risk för att projekt som fått betydande EU-stöd och nationella bidrag slår fel under efterföljande år.

62.

År 1999 drabbades många länder, däribland Frankrike, Tyskland, Österrike och Danmark, av stormar. Bara en medlemsstat (Frankrike) bestämde sig för att utnyttja de regionala utvecklingsfonderna för att medfinansiera återuppbyggnaden efter skadorna. Detta ledde emellertid till att två tredjedelar av de tillgängliga medlen användes till enbart denna åtgärd. I de andra medlemsstaterna frigjordes nya anslag, vilket inte fick någon inverkan på den planerade strategin eller programverksamheten.

63.

Det finns alltså olika sätt att hantera samma problem. De olika synsätten på hur stormskador och strategins genomförande skall finansieras är visserligen lagenliga, men det är tveksamt om de är lika giltiga på lång sikt. Kommissionen måste utvärdera vilket synsätt som bäst motsvarar de framtida behoven för EU:s skogar. Efter stormskadorna 1999 infördes till exempel i Danmark ett system med en kombination av försäkringar mot framtida stormskador och statliga stöd för återställande av privat skog.

64.

Granskningen visade att kontrollrutinerna vid den offentliga upphandlingen av skogsbruksåtgärder måste förbättras, särskilt med tanke på att konkurrensen är liten på området. I två medlemsstater (Italien och Irland) upptäcktes fall av överträdelser av reglerna för offentlig upphandling.

65.

Mellan 1992 och 1999 gick 1 519 miljoner euro av EU:s budget till kostnaderna för beskogning av jordbruksmark i enlighet med förordning (EEG) nr 2080/92. Under perioden 2000–2006 anslogs ytterligare 2 380 miljoner euro från EU-budgeten till beskogning av jordbruksmark enligt förordning (EG) nr 1257/1999.

66.

När det gäller privatägd jordbruksmark (den vanligaste ägarformen) består finansieringen av tre delar:

67.

Huvuddelen av kostnaderna utgörs av ersättningar för inkomstbortfall. EU-stödet till ett av de granskade beskogningsprojekten uppgick exempelvis till sammanlagt 847 487 euro (75 % av totalkostnaden), fördelat enligt följande: 137 940 euro (16 %) till kostnader vid etablering, 101 748 euro (12 %) till underhåll i fem år och 607 799 euro (72 %) till ersättningar för inkomstbortfall i 20 år.

68.

I samtliga granskade projekt utgjorde ersättningen för inkomstbortfall mer än hälften av de totala kostnaderna. Stödmottagarna uppfattar denna ersättning som en garanterad inkomst, och det är framför allt denna ersättning som lockar flest ansökningar till åtgärden.

69.

I enlighet med förordning (EEG) nr 2080/92 var beskogningen av jordbruksmark under perioden 1992–1999 en kompletterande GJP-åtgärd som syftade till att främja en alternativ användning av jordbruksmark. Efter 2000 har åtgärden blivit en del av förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveckling av landsbygden i syfte att öka skogsarealen med vederbörlig hänsyn till miljökonsekvenserna. Med tanke på denna ändrade inriktning verkar inte detta alternativ – att utnyttja merparten av medlen till ersättning av inkomstbortfall i 20 år i fråga om privatägd jordbruksmark – vara det mest ekonomiska tillvägagångssättet för att uppnå det angivna målet och bör därför omprövas (se även följande punkter).

70.

Enligt den officiella slutliga utvärderingen av förordning (EEG) nr 2080/92 uppgick kostnaderna för beskogning till 1 519 miljoner euro. I utvärderingen anges att de nyplanteringar som gjordes motsvarade 0,92 % (1 041 589 hektar) av Europas skogsmark 1998. Utvärderaren kom fram till att detta bidrag som helhet inte verkar vara särskilt betydande. Effekten i form av minskad jordbruksproduktion, som var målsättningen med förordningen, ansågs vara tämligen begränsad.

71.

Genom förordning (EG) nr 1257/1999 anslogs ytterligare 2 380 miljoner till beskogning av jordbruksmark för perioden 2000–2006. Målet var att utöka skogsarealen. Mekanismen förblev dock i stort sett oförändrad. Det är därför inte troligt att förordning (EG) nr 1257/1999 ger mer betydande bidrag till ökade skogsbruksresurser än vad som uppnåddes med förordning (EEG) nr 2080/92.

72.

Med anslutningen av Finland, Sverige och Österrike 1995 ökade EU:s skogsareal med runt 57 miljoner hektar, från 79 till 136 miljoner hektar (+72 %). Utvidgningen 2004 leder till en ny ökning av EU:s skogsområden på runt 24 miljoner hektar, från 136 miljoner till 160 miljoner hektar.

73.

Beskogning av jordbruksmark diskuterades i november 2003 vid en konferens om den framtida landbygdsutvecklingen (46). De ändrade förutsättningarna och den gradvisa utvidgningen har dock påverkat prioriteringarna, vilket hittills inte har beaktats i tillräckligt hög grad.

74.

Ekonomiska och sociala kommittén (47) var redan 1997 skeptisk till hur effektiv beskogningen var och konstaterade följande: ”Likaså bör det klarläggas om det på lång sikt är mer meningsfullt med en riktad insats av EU:s resurser för att öka avsättningen för träprodukter, inklusive trä för energiproduktion, än med direkt bistånd till beskogning. I synnerhet bör EU-medel avsättas till forskning och utbildning, information och rådgivning samt till åtgärder som främjar landsbygden och på lång sikt kan förbättra ramvillkoren för skogssektorn. EU:s bistånd till beskogning bör framför allt ges till förbättringar av skogarnas kvalitet, till erosionsskydd, till grundvatten- och stormskadeskydd och till uppodling av skogsområden efter skogsbränder. EU:s medel till struktur- och regionalpolitiska åtgärder bör i högre grad användas på ett sätt som främjar ekonomiska och miljövänliga skogsbruk och skogsindustrier.” Många av dessa rekommendationer beaktades i förordning (EG) nr 1257/1999, men huvuddelen av utgifterna gäller fortfarande beskogning.

75.

När det gäller målet att öka skogsarealerna (se punkt 8) finns det olika sorters mark som kan omvandlas till skog. Enligt förordningen skall stöd till beskogning av jordbruksmark som företas av offentliga myndigheter endast täcka etableringskostnaderna (48), det vill säga inga bidrag skall betalas för ersättning för inkomstbortfall eller till underhåll, vilket däremot görs när det gäller beskogning av privatägd mark. Därför kan det hävdas att det i teorin vore effektivare att rikta åtgärderna mot offentligägd mark om målet är att öka skogsarealerna. Detta skulle innebära en betydande besparing (ingen utbetalning av ersättningar för inkomstbortfall) och följaktligen möjliggöra beskogning av ett betydligt större område med samma medel.

76.

Beskogningens inverkan varierar dessutom kraftigt, delvis på grund av att den är frivillig. En del lantbrukare tillämpar åtgärderna, andra inte. Någon samordnad strategi finns därför inte och beskogningsprojekt godkänns styckevis, vilket medför att de sällan får något märkbart genomslag i en viss region eller trakt.

77.

Flera olika medlemsstater (Danmark, Italien, Portugal och Grekland) angav att ett effektivt genomförande av EU-politiken på skogsbruksområdet påverkades av åtgärdslistan i artiklarna 30 och 32, som de hävdar mer liknar en ram än riktade åtgärder.

78.

De åtgärder som nämns i artikel 32 är mer inriktade på miljövård. Utnyttjandet har emellertid varit synnerligen lågt, till synes på grund av att de potentiella stödmottagarna (dvs. samtliga medlemsstater) inte anser att de maximala bidragsbeloppen är tillräckligt lockande. Kommissionen bör undersöka denna företeelse för att se till att detta inslag i strategin fungerar som tänkt.

79.

EU har gett stöd till skogsbruksverksamhet sedan 1964, även om det inte finnas några bestämmelser om en gemensam skogsbrukspolitik. Sedan 2000 beviljas ekonomiskt stöd som en del av förordningen om landsbygdens utveckling, men det bygger på internationella politiska åtaganden. Eftersom principerna (hållbarhet och mångfunktionalitet) bakom dessa åtaganden är vaga är det svårt att bedöma mervärdet i EU-stödet. Det underlättas inte heller av det faktum att medlemsstaterna definierar ”skog” på olika sätt (se punkterna 14–18).

80.

Ansvarsfördelningen vid genomförandet av skogsstrategin är otydlig. På grund av denna otydlighet känner sig varken medlemsstaterna eller kommissionen ansvariga för att bedöma huruvida ett skogsbruksprojekt har bidragit till att EU:s skogsbruksstrategi uppnås (se punkterna 19–22).

81.

Kommissionen baserar skogsbruksstödet på att det finns nationella eller subnationella skogsprogram eller likvärdiga instrument, men dessa program är sällan tillgängliga och är, när de finns, av högst skiftande kvalitet (se punkterna 23–26).

82.

När likvärdiga instrument används, vanligtvis planer för landsbygdens utveckling, försvåras bedömningen av skogsbruksåtgärdernas kvalitet av tidspress och personalbrist. Kvalitetsbedömningen försvåras även av att kommissionen saknar information om medlemsstaternas åtgärder på skogsbruksområdet (se punkterna 27–36).

83.

Beskogningsavtal som upprättats före 2000 och som sträcker sig upp till 20 år har tilldelats avsevärda medel som var avsedda att användas till genomförandet av beskogningsåtgärder som en del av landsbygdens utveckling. En sjuårig programplaneringsperiod är dessutom inte lämplig vid den långtidsplanering på upp till 20 år som krävs för skogsåtgärder (se punkterna 37–39).

84.

Utnyttjandet av olika finansieringssätt (en blandning av medel från EUGFJ-garanti respektive EUGFJ-utveckling) har gett upphov till ett komplicerat system för genomförandet av politiken för landsbygdens utveckling (se punkterna 40–42).

85.

Vid granskningen av ett urval projekt upptäcktes en rad brister. Det förekom olika tolkningar av vilken mark som skulle prioriteras för beskogning. När antalet projektansökningar överskred de tillgängliga medlen fanns inga tydliga kriterier för projekturval (rangordning). Därtill förekom det oklarheter kring markens tidigare användning och kring huruvida stödmottagaren var lantbrukare. Det förekom också fall där medlemsstaternas kontrollsystem var bristfälliga och otillräckliga (se punkterna 43–58 och 62–64).

86.

Till den beskogning som utförs av kommuner (lokala myndigheter) ges inte något stöd för underhåll med dagens stödsystem. Det är inte säkert att de har tillräckliga medel för att garantera att plantor och nyplanteringar sköts på rätt sätt (underhåll). Detta innebär en kraftigt ökad risk för att projekt som fått betydande stöd från EU och nationellt stöd slår fel under efterföljande år (se punkterna 59–61).

87.

Åtgärden för beskogning av jordbruksmark har haft liten inverkan. Graden av beskogning är inte betydande och resultatet skulle kunna uppnås billigare. De finansierade projekten har lett till splittrade genomföranden utan samordning på landsbygden. Generellt sett är skogsbruksåtgärderna inte tillräckligt riktade (se punkterna 65–78).

—

Med sina många funktioner utgör skogarna en väsentlig del av landsbygdsområdena och en hörnsten i den integrerade politiken för landsbygdens utveckling, särskilt på grund av den roll de spelar för inkomst och sysselsättning samt deras ekologiska och sociala betydelse.

—

Skogarna och deras mångfald är en viktig del av Europas natur – och att skydda och bevara dem ingår i ett antal av gemenskapens politikområden, i synnerhet i den gemenskapspolitik som rör särskilda miljöfrågor som EU:s strategi för biologisk mångfald, Natura 2000 och genomförande av konventionen om klimatförändringar.

—

För skogsprodukter, i synnerhet trä (samt kork och kåda), gäller den inre marknadens regler, bland annat EU:s vanliga regler om statligt stöd, samgåenden och karteller.