1.1

Enligt Artikel 248 i EG–fördraget skall revisionsrätten avge en förklaring till Europaparlamentet och rådet om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet (DAS). Sedan budgetåret 2002, och efter Nice–fördraget där revisionsrättens mandat utvidgades till att omfatta möjligheten att komplettera revisionsförklaringen med särskilda bedömningar av varje större område i gemenskapens verksamhet, har revisionsrätten strävat efter att bredda underlaget till sin förklaring genom att mer systematiskt undersöka hur de system för övervakning och kontroll som kommissionen har infört fungerar inom varje större område.

1.2

Syftet med granskningen av EG–räkenskapernas tillförlitlighet är att erhålla rimlig säkerhet om att samtliga inkomster, utgifter och tillgångar verkligen har bokförts och att årsredovisningen ger en tillförlitlig bild av den finansiella ställningen vid budgetårets slut.

1.3

Syftet med granskningen av de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet är att erhålla tillräckligt med direkta eller indirekta uppgifter som styrker att transaktionerna har utförts i enlighet med regelverket eller gällande avtalsbestämmelser och att transaktionsbeloppen har beräknats korrekt.

1.4

Vad beträffar de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet har revisionsrätten använt flera olika källor till grund för sin revisionsförklaring:

1.5

Revisionsrätten har återigen särskilt uppmärksammat kommissionens ansträngningar i fråga om omvandlingen av dess system för intern kontroll och uppföljningen av handlingsplanerna i sammanfattningarna för 2001 och 2002 av generaldirektörernas årliga verksamhetsrapporter och förklaringar (se punkterna 1.55–1.87).

1.6

Slutligen har revisionsrätten för helheten, liksom för varje större område som varit föremål för särskild bedömning, velat redovisa olika uppgifter som framkommit vid granskningarna i avsikt att bedöma hur situationen utvecklats under längre tid. Dessa uppgifter finns i tabeller som bifogats till detta kapitel liksom till vart och ett av kapitlen 3 till 9 nedan.

1.7

Revisionsrättens iakttagelser avser den konsoliderade slutliga årsredovisningen för budgetåret 2003 såsom den upprättats av kommissionen i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen av den 25 juni 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.8

I avvaktan på att handlingsplanen för modernisering av redovisningen skall vara genomförd från och med budgetåret 2005 (se punkterna 1.22–1.26) och eftersom det saknas ett lämpligt redovisningssystem, har utarbetandet av årsboksluten i stor utsträckning gjorts på grundval av registreringar utanför räkenskaperna. Beräkningarna som används för detta är inte kopplade till de budgettransaktioner som de hör samman med, och de centrala redovisningsenheterna kan inte alltid garantera att de är korrekta och fullständiga. Dessutom följer det nuvarande redovisningssystemet till stor del principerna för kontantmetoden och det går därmed inte att skilja mellan driftsutgifter och investeringar eller mellan slutbetalningar och förfinansiering, och det går inte ens att fastställa beloppen för skulder och fordringar. Detta påverkar beräkningen av det ekonomiska resultatet. Reservationerna i förklaringen från generaldirektören för budget (ofullständig framställning av gemenskapernas och EUF:s tillgångar och finansiella ställning samt ett redovisningssystem som är baserat på två undersystem i stället för på ett integrerat system) bekräftas av revisionsrättens iakttagelser.

1.8

Europeiska kommissionen använder samma system som de flesta andra organisationer inom den offentliga sektorn, nämligen kontantprincipen (kassabaserad redovisning). Kommissionen är givetvis medveten om denna princips begränsningar, och det är därför processen för att modernisera redovisningssystemet genom en successiv övergång till periodiserad redovisning har inletts, vilket revisionsrätten också nämner. Kommissionen har föresatt sig att uppfylla de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn (International Public Sector Accounting Standards, nedan: IPSAS) senast 2005, vilket är den tidsfrist som fastställs i budgetförordningen, och arbetar för att lösa de frågor som tas upp av revisionsrätten.

1.9

I tabell 1.1 finns en uppföljning av de fyra reservationerna avseende räkenskapernas tillförlitlighet i revisionsförklaringen 2002, samt andra synpunkter som revisionsrätten lade fram i årsrapporten för budgetåret 2002 och som enligt kommissionen kommer att åtgärdas genom moderniseringen av gemenskapens redovisningsram.

1.10

Trots de förbättringar som konstaterats, särskilt vad gäller framläggandet av räkenskaperna och färre och mindre omfattande reservationer, visar revisionsrättens granskning att följande problem, som redan har påtalats i tidigare rapporter, kvarstår:

1.10

a)

Jordbruksutgifter – modulering: Det har gjorts bokningar under en budgetpost som inte slutgiltigt kommer att belastas av den aktuella utgiften (88,9 miljoner euro under 2003) och utgifter som ännu inte betalats (237,9 miljoner euro per den 31 december 2003) redovisas i räkenskaperna som om de redan hade betalats (se punkterna 1.13 och 1.14 i årsrapporten 2002).

a)

Vad gäller bokföringen av beloppet på 88,9 miljoner euro 2003 har förfarandet för att registera belopp som följer av artiklarna 3 och 4 i förordning (EG) nr 1259/1999 fastställts enligt artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 1017/2001 (vilken innehåller en ändring av artikel 2 i förordning (EG) nr 296/96).

b)

ECIP (Europeiska gemenskapens investeringspartner, European Community Investment Partners): Underlaget för kommissionens nedskrivning av värdet av lån, andelar och förskott på 100 % (88,5 miljoner euro per den 31 december 2003) är tveksamt eftersom man inte kunnat identifiera vad det nedskrivna beloppet består av (se punkt 1.18 i årsrapporten 2002).

b)

En uppskattad värdeminskning på 100 % tillämpades därför att det inte fanns tillräckligt med uppgifter tillgängliga för att fastställa ett mer exakt värde på lån och investeringar inom ECIP. Som ett led i övergången till periodiserad redovisning håller alla oavslutade ärenden på att gås igenom, i synnerhet i fråga om förfinansiering. Detta arbete bör vara slutfört senast i januari 2005, och förväntas ge ett detaljerat underlag för bedömningen av vilka utestående belopp på 2004 års konton som kan återvinnas. Fram till dess att denna genomgång är slutförd förefaller det dock mest konsekvent och i linje med försiktighetsprincipen att generellt skriva av dessa värden med 100 %.

c)

Eurotech Capital, Venture Consort och Joint Venture–program: Eftersom det saknas exakt och detaljerad information om de belopp som investerats har kommissionen bokfört en nedskrivning av det sammanlagda belopp man bidrar med (12,7 miljoner euro per den 31 december 2003) trots att det fortfarande görs återbetalningar (se punkterna 1.21 och 1.22 i årsrapporten 2002).

c)

Vad gäller redovisningen av investerade belopp i gemenskapernas balansräkning bedömer kommissionen att en nedskrivning av dessa belopp är i högsta grad motiverad med tanke på försiktighetsprincipen. Investeringar i riskkapital och andra högrisksektorer såsom samriskföretag i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna medför till sin natur en inte försumbar sannolikhet för förluster. Kommissionen framhåller i detta sammanhang att den gjort betydande framsteg i förhållande till det föregående året när det gäller att faktiskt och räkenskapsmässigt avsluta kontrakt som nått slutet av sin löptid.

d)

EUGFJ:s garantisektion: Flera attesterande organ reserverar sig för huruvida beloppen de är skyldiga kommissionen är korrekta och fullständiga (905,9 miljoner euro netto per den 31 december 2003) (se punkt 1.25 i årsrapporten f 2002).

d)

I frågan om hur fordringar skall bedömas korrekt baseras avsättningen för osäkra fordringar på bästa möjliga uppskattningar från utbetalningsställena, vilket är samma procedur som användes 2002. Metoden baseras på antagandet att utbetalningsställena är bäst skickade att bedöma möjligheten att uppbära enskilda fordringar.

e)

Beräkning av övriga kortfristiga fordringar (3 610,4 miljoner euro per den 31 december 2003): Revisionsrätten kan inte yttra sig om huruvida uppgifterna om övriga kortfristiga fordringar är korrekta och heltäckande (se punkt 1.23 i årsrapporten 2002 och punkterna 1.14 och 1.15 i denna rapport).

e)

Kommissionen fortsätter att förbättra sina metoder inom detta område med hjälp av de befintliga systemen, vilket också anges i svaret tillpunkt 1.23 i årsrapporten 2002 (detta gäller till exempel kravet på regelbunden rapportering av förfallna, icke inbetalda fordringar sedan mitten av 2003). Som framhölls i förra årets svar kan dock mer genomgripande förbättringar inom detta område bara uppnås genom införandet av det nya redovisningssystemet 2005, och detta gäller inte minst den räkenskapsmässiga behandlingen av förfinansiering.

f)

Beräkning av belopp som finns hos finansiella mellanhänder (även som övriga kortfristiga fordringar (se punkt e ovan) till ett belopp av 100 8,6 miljoner euro per den 31 december 2003) (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78): Så länge det saknas ett lämpligt redovisningssystem kan revisionsrätten inte avge någon försäkran om huruvida beloppen som redovisas för de finansiella mellanhänderna är korrekta och fullständiga (se punkt 1.27 i årsrapporten 2002).

f)

Kommissionen har redan gjort en hel del insatser på detta område, vilket även påpekades 2002. Även i detta fall kan dock en mer definitiv lösning endast nås i samband med att det nya redovisningssystemet införs 2005. För närvarande fastställs redovisningsdata manuellt, på grundval av de rapporter som kommer in från de finansiella intermediärerna.

g)

Erhållna räntor på förskott som betalats till finansiella mellanhänder: Kommissionen har fortfarande inte kunnat visa att de räntor som uppkommer vid förskottsbetalningar systematiskt och utan dröjsmål har bokförts som budgetinkomster, vilket innebär att det för vissa program är oklart huruvida gemenskapsbidraget har bokförts i sin helhet (se punkt 1.29 i årsrapporten 2002).

g)

Som framhölls i fjol togs alla inkomsträntor upp i årsredovisningen, även om inte alla dessa belopp bokförts som inkomster i budgeten. Sedan ikraftträdandet av den nya budgetförordningen, som kräver att alla räntebelopp återbetalas till kommissionen, har kommissionen fortsatt förbättra metoderna för bokföringen av dessa räntor.

h)

Avsättningar till pensioner: Det sätt på vilket avsättningarna till pensioner (22,8 miljarder euro per den 31 december 2003 enligt en aktuarieundersökning) och motsvarande fordran på medlemsstaterna nu redovisas i balansräkningen innebär att inverkan på det ekonomiska resultatet suddas ut (se punkterna 1.31 och 1.32 i årsrapporten 2002).

h)

Det finns, såsom nämnts i diskussionerna inom Kommittén för redovisningsstandarder, inte några internationella redovisningsriktlinjer för den offentliga sektorn inom detta område. Tills vidare fortsätter därför den nuvarande praxisen att tillämpas.

i)

Kortfristiga skulder: Det är inte korrekt att under denna rubrik i balansräkningen redovisa en del av de betalningsbemyndiganden som överförs till nästa budgetår (176,5 miljoner euro per den 31 december 2003) (se punkt 1.34 i årsrapporten 2002).

i)

Denna fråga togs också upp i 2002 års svar, och kommer alltså att analyseras i samband med moderniseringen av redovisningssystemet. Förändringar av den nu gällande bokföringsrutinen kommer att införas 2005.

1.11

Trots revisionsrättens iakttagelse i årsrapporten för budgetåret 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) markeras inte i räkenskaperna vid årsslutet sådana transaktioner som senare kan komma att korrigeras av kommissionens enheter eller av medlemsstaterna (avslutandet av utbetalningsställenas räkenskaper inom EUGFJ:s garantisektion, justering av preliminära belopp inom egna medel från moms och BNI, program eller projekt som avslutas inom områdena inre politik, externa åtgärder eller strukturfonderna) och inte heller omfattningen av de eventuella korrigeringarna. Dessutom finns andra tveksamheter som tillfälligt kan påverka räkenskaperna, såsom att de attesterande organen reserverar sig angående cirka 11,3 miljarder euro i räkenskaperna för utbetalningsställen av jordbruksstöd (se punkt 4.54), och att kommissionen, i avvaktan på kompletterande uppgifter eller på att visst granskningsarbete skulle ha avslutats, skjutit upp det finansiella godkännandet för budgetåret 2003 av räkenskaper för utbetalningsställen som stod för 43 % av de redovisade utgifterna under budgetåret 2003 (se punkt 4.69).

1.11

Det ligger i begreppet årsredovisning att de uppgifter som redovisas är de som är kända då räkenskaperna avslutas. Hur säkra dessa uppgifter är kommer alltid att vara avhängigt av resultaten av revisioner som pågår i det skedet eller som täcker det aktuella året men utförs i efterhand. På kontona kan man bara registrera de belopp som återstår att uppbära när kommissionen fattar sina beslut inom förfarandet för räkenskapsavslutning eller motsvarande.

1.12

Enligt den nya budgetförordningen som gäller från den 1 januari 2003 får budgetmässiga åtaganden för åtgärder som sträcker sig över fler än ett budgetår delas upp i årliga delåtaganden om detta är tillåtet enligt den grundläggande rättsakten (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Detta tillvägagångssätt, som redan tidigare tillämpades för strukturåtgärder (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) i enlighet med bestämmelserna på området, föreskrivs från och med nu uttryckligen för andra områden (till exempel internationella avtal på fiskeriområdet och andra externa åtgärder). De belopp som med tillämpning av budgetförordningen ännu inte bokförts som budgetåtaganden redovisas som eventualförpliktelser. Att definitionen av åtaganden på detta sätt skiljer sig åt mellan områden leder dock till att det är svårt att tolka beloppen som läggs fram i rapporterna om budgetgenomförandet.

1.12

Kommissionen är medveten om denna fråga och har förbättrat de förklarande anmärkningarna till redovisningen på så sätt att det framgår tydligare hur de åtaganden som avses i budgetförordningen skall behandlas, särskilt genom att det uttryckligen anges att det ingår en eventualförpliktelse som avser budgetåtaganden för differentierade anslag som ännu inte ingåtts för kommande år.

1.13

Värdet på avgifterna i den separata bokföringen, de så kallade B–räkenskaperna, minskades den 31 december 2003 med 1 043,9 miljoner euro vilket gav ett nettobelopp på 729,3 miljoner euro i kommissionens årsredovisning. Denna korrigering visar på det tvivel som råder om möjligheterna att uppbära ett stort antal av dessa fordringar. Beräkningen av denna värdeminskning bygger på statistik och är ett uppskattat belopp.

1.13

Ändringar av reglerna för hur medlemsstaterna årligen skall fastställa beloppen för de fordringar som sannolikt inte kan uppbäras förväntas bli formellt antagna i slutet av 2004.

1.14

Beräkningen av övriga kortfristiga fordringar fortsätter att skapa problem (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Preliminära betalningar bokförs fortfarande som definitiva utgifter och fordringar som skall återvinnas bokförs inte omgående i räkenskaperna. Eftersom det saknas lämpliga förfaranden för intern kontroll av övriga inkomster vid utanordnarenheterna kan revisionsrätten inte försäkra sig om att beräkningarna av fordringar är korrekt och fullständig.

1.14

Se även svaret till punkt 1.10 e.

1.15

Trots de förbättringar som konstaterats, särskilt efter införandet av förfarandet för att kompensera fordringar med utestående betalningar, är uppbörden av ett stort antal fordringar fortfarande mycket försenad. Dessutom beräknas och krävs inte heller systematiskt dröjsmålsränta och det saknas förfaranden för att vid årets slut beräkna och bokföra upplupna räntor i räkenskaperna. Revisionsrätten anser att uppföljningen av utestående fordringar i form av återbetalningskrav bör samordnas mer effektivt på central nivå, och att man bör införa bestämmelser för att se till berörda enheter genast bokför dessa fordringar.

1.15

Sedan början av 2003 samordnar kommissionen behandlingen av fordringar centralt, och följer upp de betalningskrav som ännu är utestående via en kvartalsvis återkommande, åldersfördelad förteckning över alla utestående betalningskrav, fördelade per kvartal och utanordnare. Kommissionen registrerar också vilka åtgärder som vidtagits i fråga om varje betalningskrav i en databas, där det också anges vilka indikatorer som bifogats den åldersfördelade förteckningen över fordringar.

1.16

Sedan budgetåret 1999 har revisionsrätten gjort flera iakttagelser i fråga om datasystemet Sincom2. Iakttagelserna om säkerhetsaspekter (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) gällde särskilt det system för utbetalningar som används av kommissionens enhet för likviditetsförvaltning som har godtagit dessa iakttagelser och åtagit sig att lösa de problem som påtalats (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Under 2002 och i början av 2003 granskade internrevisionsenheten (Internal Audit Capability, IAC) vid generaldirektoratet för budget och internrevisionstjänsten (IAS) kommissionens enhet för likviditetsförvaltning varvid det bekräftades att de frågor revisionsrätten påtalat fortfarande kvarstod.

1.17

Uppföljningen av revisionsrättens tidigare iakttagelser, som skett inom ramen för arbetet med revisionsförklaringen 2003, visar att det fortfarande finns oavslutade frågor, särskilt vissa aspekter på säkerhet och åtskillnad mellan funktioner.

1.18

För att kunna hantera befintliga risker bör den nuvarande säkerhetsmodellen förbättras i fråga om definition och förvaltning av användarprofiler och användarnas behörighet till systemets olika funktioner. Det finns användare som har behörighet till funktioner som skall vara oförenliga vid likviditetsförvaltning. Ett alltför stort antal användare är systemadministratörer eller motsvarande vilket gör att de kan utföra alla transaktioner i systemet. Profilerna för några av dessa användare är allmänna och inte knutna till en person vilket gör det svårt att övervaka deras aktiviteter. Revisionsrätten konstaterade även att det vid behov skapats allmänna användare för bestämda perioder och ändamål, men med bred behörighet.

1.18

Kommissionen håller med om att antalet användare med utökad tillträdesrätt till systemet var för högt. Antalet användare med denna rätt har nu väsentligt minskats. Kommissionen håller på att utveckla ett system för att bättre kunna spåra sådana problem i framtiden, och kommer att installera detta system före 2004 års utgång.

1.19

När en utbetalning beordras i det centrala redovisningssystemet överförs dokumentationen med alla uppgifter om betalningen till ett system som används för förbindelser med bankerna. Kommissionen bör fortsätta sina ansträngningar att få fullständig kontroll över samtliga uppgifter i den dokumentation som översänds till bankerna.

1.19

Generaldirektoratet för budget införde i november 2003 ett nytt säkerhetssystem för betalningar mellan Sincom2 och SWIFT-nätet. Detta system används dock ännu inte överallt. De transaktioner som inte omfattas av de nya skyddsmekanismerna är transaktioner som avser mindre belopp och som är svårare att ändra på grund av uppgifternas struktur. Generaldirektoratet för budget har för avsikt att utvidga det nya säkerhetssystemet till att omfatta även denna typ av transaktioner, vilket dock kräver ett mer komplicerat system. Det utbyggda systemet skall enligt planerna vara infört före 2004 års slut.

1.20

Under 2003 ändrade kommissionen sin tekniska infrastruktur. Man införde en ny reservplan som ännu inte testats. När det gäller likviditetsförvaltning visade ett test av en alternativ webbplats för systemet för förbindelser med bankerna vid avbrott (den 17 februari 2004) att startförfarandet behöver förbättras.

1.20

Nödfallsplanen för Sincom2 provades i november 2002. De förändringar av funktioner och den tekniska infrastrukturen som krävs i samband med att kommissionens nya redovisnings- och finanshanteringssystem ABAC tas i bruk i januari 2005 kommer emellertid att kräva en ny nödfallsplan. Vad gäller likvida medel kommer GD Budget att införa de förbättringar som konstaterats vid provkörningen i samband med lanseringen av nödfallsplanen för SWIFT–transaktioner.

1.21

Utöver de problem som redovisas i punkt 1.16 har andra frågor ännu inte fått någon tillfredsställande lösning:

1.21

a)

Till följd av tillämpningen av den nya budgetförordningen återstår det att införa regler för förskottshantering.

a)

Vad gäller förvaltningen av likvida medel är det riktigt att förskottskontona inte har anpassats helt och hållet. Extra resurser har dock avsatts för ändamålet, och detta gäller särskilt arbetet med att kontrollera bankkontouppgifterna för varje förskottskonto.

b)

Man bör finna en lösning som förhindrar att det görs bokningar på avslutade bankkonton, samtidigt som historiska uppgifter bevaras.

b)

Sedan början av 2004 har en datarutin införts som hindrar att uppgifter från avslutade bankkonton kan registreras i huvudboken.

c)

Det bör upprättas en klar och formaliserad beskrivning av uppgifter och ansvar vid enheten för likviditetsförvaltning så att man dels gör en lämplig åtskillnad mellan funktioner, dels effektivt kan förvalta nödvändiga vidaredelegeringar.

c)

Formella regler för räkenskapsförarens delegering av uppgifter till personal inom kassaförvaltningen antogs i september 2004.

1.22

Den 17 december 2002 antog kommissionen en handlingsplan för modernisering av Europeiska gemenskapernas redovisningssystem (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) som är ett svar på många av revisionsrättens tidigare iakttagelser och tar hänsyn till bestämmelserna i den nya budgetförordning som antogs i juni 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Denna handlingsplan, som skall vara fullt operativ från och med den 1 januari 2005, innehåller två delar – en som gäller antagandet av en ny redovisningsram (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) och en som gäller utvecklingen av det nya datasystem som behövs för att handlingsplanen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) skall kunna genomföras. De två kommittéer som anges i handlingsplanen, övervakningskommittén och den rådgivande kommittén för räkenskapsstandarder, inrättades också under det första kvartalet 2003.

1.23

Den rådgivande kommittén för räkenskapsstandarder, vars ordförande var kommissionens räkenskapsförare, bestod av företrädare för några institutioner (Europaparlamentet, domstolen och kommissionen) och några decentraliserade organ (byråer) (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) samt externa experter. Dess uppgift var att undersöka internationella redovisningsprinciper (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) och anpassa dem till gemenskapsförhållandena i enlighet med vad som anges i artikel 133.2 i budgetförordningen. Undersökningen ledde till att man i april 2004 lade fram förslag på 15 grundläggande redovisningsbestämmelser för de olika ämnen som kan bli föremål för behandling i redovisningen inför framläggandet av årsredovisningarna i slutet av budgetåret enligt principen om periodiserad redovisning (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.24

Dessa grundläggande bestämmelser skall också antas slutligt av kommissionens räkenskapsförare som även skall se till att de införs i form av kontoplaner för de institutioner och organ vars konton skall konsolideras (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). När det gäller den tidtabell som angavs i kommissionens handlingsplan tyder utvecklingen av arbetet på att de angivna tidsfristerna kommer att hållas. Härigenom kommer de grundläggande redovisningsbestämmelserna och kontoplanerna för de enheter som konsolideras att vara tillgängliga när räkenskaperna för budgetåret 2005 skall upprättas.

1.24

I juni 2004 rådfrågades samtliga generaldirektorat, liksom räkenskapsförarna i EU:s institutioner och organ (i enlighet med artikel 133 i budgetförordningen), om de föreslagna redovisningsreglerna. Deras kommentarer och påpekanden har beaktats vid fastställandet av dessa regler, vilka i sin tur legat till grund för en redovisningshandledning. Denna har som syfte att beskriva tillämpningsområden och förfaranden vid tillämpningen av dessa regler, samt att redogöra för det nya redovisningssystemet. Generaldirektoraten rådfrågades angående utkastet till denna handledning i juli 2004.

1.25

När det gäller datasystemen är tanken att det skall tas fram ett integrerat informationssystem som samlar alla räkenskapsuppgifter (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) som behövs för att införa ett system för periodiserad redovisning den 1 januari 2005 i enlighet med budgetförordningen. Utvecklingen i fråga om redovisningsprinciperna har gjort det möjligt att lägga fast en struktur för och en översikt över hur systemet skall fungera. De lokala systemen hos de delegerade utanordnarna behöver kopplas samman med det centrala informationssystemet. Som revisionsrätten redan påpekat (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) är tidsplanen för nödvändiga anpassningar och godkännanden trots detta mycket ambitiös och det finns risk för att kommissionen blir tvungen att göra successiva ändringar av de nuvarande systemen.

1.25

Projektet pågår fortfarande och är i god fas med den tidsplan som anges i kommissionens meddelande av den 17 december 2002, samt med den mer detaljerade projektplanen som föreslogs den 8 juli 2003. Det nya centrala datasystemet, som går under beteckningen ”ABAC”, väntas vara klart för övergången till periodiserad redovisning under 2005. Detta dock först efter att man har färdigutvecklat och testat de nya IT-funktionerna. Utvecklingen av denna programvara planeras, förutom inom GD Budget, i huvudsak ske under 2004 års senare hälft. I slutet av juni 2004 bedömde samtliga berörda generaldirektorat att de kommer att ha färdigutvecklat programvaran till slutet av 2004. Med tanke på den begränsade tidsrymd man förfogar över väntar sig dock flera av dem att bli klara så pass sent att ingen marginal kommer att finnas för oförutsedda händelser.

1.26

Upprättandet av öppningsbalansräkningen per den 1 januari 2005 är avgörande för att övergången från redovisning enligt kontantmetoden till periodiserad redovisning skall lyckas. I detta syfte bör räkenskapsuppgifterna behandlas på ett sådant sätt att man har tillgång till nödvändiga jämförelsetal vid upprättandet av årsredovisningen för 2005. Därför är det viktigt att det finns tillräckliga resurser vid utanordnarenheterna så att detta omfattande arbete kan genomföras på ett bra sätt, liksom en lämplig ram och uppföljning vid de centrala redovisningsenheterna. Räkenskapsföraren måste också se till att förfarandena för att initiera och godkänna bokföringstransaktioner vid utanordnarenheterna organiseras så att transaktionerna bokförs på ett korrekt sätt så snart de inträffat, även om det enligt budgetförordningen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) är utanordnaren som ansvarar för att uppgifterna är tillförlitliga.

1.26

Kommissionen är medveten om omfattningen och betydelsen av arbetet med att fastställa den ingående balansräkningen, och har därför avsatt lämpliga resurser för detta ändamål. Extra personalresurser har således avdelats för generaldirektoraten för att beräkna de ingående saldona för förfinansiering, fakturerade belopp, garantier, samt för att sammanställa förteckningar över nya juridiska personer. De centralt ansvariga avdelningarna har också hållit möten med övriga generaldirektorat i syfte att sprida information och ge ytterligare assistans, och det upprätthålls också löpande kontakter för dessa ändamål. Vidare finns det en webbsida med vanliga frågor (FAQ) på intranätet.

1.27

Omfattningen av revisionsrättens granskning är densamma som beskrivs i punkterna 3.6 och 3.42.

1.28

Även om de transaktioner revisionsrätten granskat som helhet inte är behäftade med väsentliga fel visar revisionsrättens granskning att vissa delar av systemen för övervakning och kontroll och av redovisningen av medlemsstaternas traditionella egna medel måste förbättras för att minska riskerna för att gemenskapens egna medel tillhandahålls på ett oriktigt och ofullständigt sätt (se punkterna 3.59–3.62).

1.28

Kommissionen kommer att följa upp revisionsrättens särskilda iakttagelser med de berörda medlemsstaterna. Kommissionen förväntar sig också att framtida ändringar av redovisningskraven för traditionella egna medel kommer att leda till att medlemsstaternas särskilda räkenskaper blir mer exakta och tillförlitliga.

1.29

Med undantag för de reservationer som lämnas avseende övervakningen av hur förmånsavtal tillämpas meddelar de ansvariga generaldirektörerna att de införda kontrollförfarandena ger tillräckliga garantier beträffande de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet, vilket bekräftas av resultatet av revisionsrättens granskning (se punkt 3.58).

1.30

Den allmänna situationen för området som helhet är stabil i förhållande till tidigare år. Det krävs dock förbättringar för att eliminera riskerna avseende riktigheten i de underliggande statistiska uppgifter som används vid beräkningen av egna medel (moms och BNI) och vissa transaktioners laglighet och korrekthet.

1.30

Kommissionen noterar de brister som revisionsrätten pekar på i slutsatserna till kapitel 3, och kommer att överväga vilka åtgärder som borde införas för att avhjälpa bristerna.

1.31

Revisionsrättens granskning av hur systemen för övervakning och kontroll fungerar i medlemsstaterna visade att det integrerade systemet för administration och kontroll (IACS) i allmänhet är en användbar informationskälla när det gäller att bedöma lagligheten och korrektheten för omkring 58 % av utbetalningarna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Däremot framkom vid granskningen att det förekommer brister och motsägelser i kontrollen av stöd som beviljas i förhållande till producerad kvantitet (olivolja, bomull, tobak och torrfoder), stöd till landsbygdsutveckling, exportbidrag och interventionslagring (se punkterna 4.24–4.46).

1.31

Kommissionen anser att dess kontroll- och övervaktningsrutiner för den gemensamma jordbrukspolitiken utgör ett verksamt medel för att förebygga oegentligheter i de underliggande transaktionerna. Medlemsstaterna arbetar för att i samband med räkenskapsavslutningen återvinna de belopp som berörs av de nämnda felen och bristerna.

1.32

Som revisionsrätten redan tidigare år konstaterat är utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken som helhet i hög grad påverkade av fel. Riskerna i fråga om laglighet och korrekthet varierar dock mellan jordbrukets största utgiftskategorier. Bidragssystemet för jordbruksgrödor är inte lika utsatt som djurbidragssystemet, medan risken för övriga utgiftskategorier är större samtidigt som kontrollerna av dem inte är lika effektiva (se punkt 4.47).

1.32

Det faktum att kommissionens budget belastas av risker för oegentligheter i de underliggande transaktionerna ligger i själva de finansierade stödprogrammens natur. Kommissionen föresätter sig alltid att begränsa denna risk dels genom stödprogrammens utformning, dels genom sina övervaknings– och kontrollinsatser under programmens gång. Alla kontrollsystem måste utformas utifrån en avvägning mellan kostnaderna för den kontrollintensitet man vill uppnå och de positiva effekter som följer av kontrollerna. Till dessa positiva effekter hör i gemenskapssammanhang bland annat att man kan förebygga misshushållning med medel samt att hålla nere risken för felaktigheter på en godtagbar nivå (vad som är en godtagbar nivå varierar något mellan olika delar av budgeten, beroende på kostnaderna för kontroller och den inneboende risken för fel eller oegentligheter i transaktionerna). Kommissionens hållning i detta avseende är förenlig med revisionsrättens yttrande nr 2/2004 om ett gemensamt revisionssystem.

1.33

Generaldirektörens årliga verksamhetsrapport och förklaring för generaldirektoratet för jordbruk skulle möjliggöra en bättre bedömning av de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet om den i större utsträckning baserades på de mest relevanta uppgiftskällorna, såsom IACS, i stället för på uppgifter avseende budgetår före 2003 som endast är av marginell nytta för revisionsrättens revisionsförklaring (se punkterna 4.18–4.23).

1.33

Den förklaring som framlagts av generaldirektören för GD Jordbruk baseras, i fråga om EUGFJ:s garantisektion, på följande delar:

1.34

Även om kontrollen i allmänhet är bättre i fråga om IACS när det gäller riskerna avseende laglighet och korrekthet, behövs ytterligare förbättringar avseende jordbruksutgifterna som helhet för att man skall råda bot på de betydande brister som konstaterats i systemen för övervakning och kontroll. Vidare skulle innehållet i generaldirektörens årliga verksamhetsrapport och utformningen av förklaringen kunna förbättras så att den kan bli en informationskälla för revisionsrättens revisionsförklaring.

1.34

Kommissionen anser generellt att det nuvarande systemet med rapportering av statistiska data för IACS uppfyller sitt ändamål, men delar uppfattningen att det krävs förbättringar på de punkter där medlemsstaterna utfört kontroller bristfälligt, t.ex. i fråga om vissa kontroller som sker efter betalning. Alla avvikelser som upptäcks undersöks och åtgärdas i alla händelser i samband med räkenskapsavslutningen.

1.35

Revisionsrättens granskning bekräftar att det fortfarande finns brister i medlemsstaternas system för övervakning och kontroll av genomförandet av gemenskapsbudgeten. När det gäller avslutandet av stödformer för programperioden 1994–1999 begränsas den förbättring som konstaterats av att medlemsstaterna överlämnar ofullständig och otillräcklig dokumentation som underlag för ansökningar om slutbetalning. Därutöver tillkommer kommissionens problem vid handläggningen av ärenden (se punkt 5.67). När det gäller förvaltnings– och kontrollsystemen för perioden 2000–2006 visar revisionsrättens granskning att samma typ av brister som konstaterats tidigare år kvarstår (se punkt 5.68).

1.35

Kommissionen anser att den övervakning och kontroll den utför inom området för strukturåtgärder utgör en god grund för en bedömning av risken för oegentligheter i de underliggande transaktionerna.

1.36

Resultaten av revisionsrättens granskningar hos stödmottagare visar att samma typ av fel kvarstår och att de förekommer lika ofta som tidigare år, vilket bekräftar den konstaterade förekomsten av brister i systemen (se punkt 5.56).

1.36

Kommissionen fortsätter att lägga stora delar av sina revisionsresurser på att gå igenom de olika medlemsstaternas system. Där så krävs stoppas betalningarna till program vars system visar allvarliga brister och kan äventyra gemenskapsmedel samt leda till oegentligheter som kräver finansiella korrigeringar. Kommissionen följer upp de fel som upptäckts i revisionsrättens och i den egna granskningen, samt vidtar åtgärder för att rätta till dessa.

1.37

I sina årliga verksamhetsrapporter och förklaringar försäkrar generaldirektörerna att de underliggande transaktionerna är lagliga och korrekta, men revisionsrätten konstaterar att de reservationer som lämnats för samtliga strukturåtgärder dåligt överensstämmer med den försäkran som ges. Dessutom har inte riskerna i samband med avslutandet av programperioden 1994–1999 givit upphov till någon reservation i de ansvariga generaldirektörernas förklaringar (se punkterna 5.57–5.62).

1.37

De förklaringar som avgetts av de fyra generaldirektorat som ansvarar för strukturfondernas resurser underbyggs av de framsteg som gjorts med genomgången och revisionen av medlemsstaternas system. Frånvaron av reservationer gällande programmen under perioden 1994–1999 förklaras av grundliga förfaranden inom generaldirektoraten, samt av efterhandsrevisionen, som utförs för att verifiera de slutliga räkenskapernas tillförlitlighet.

1.38

Revisionsrätten konstaterar att systemen för övervakning och kontroll av programperioden 2000–2006 i allmänhet ännu inte fungerar på ett tillfredsställande sätt, vilket visar sig genom den höga andel väsentliga fel som upptäckts inom det här området.

1.38

För perioden 2000–2006 följer kommissionen en flerårig strategi, som – förutom att med hänsyn tagen till andra prioriteringar fastställa en viss revisionsnivå för den innevarande perioden utifrån en riskbedömning – innebär att den gemensamma revisionsmetoden skall tillämpas. Detta för att få ut så mycket som möjligt av både den egna och av medlemsstaternas revisionsarbete. Dessutom erbjuder kommissionen medlemsstaterna vägledning och god praxis.

1.39

Granskningen visade på brister i fråga om förvaltnings– och kontrollsystemen för sjätte ramprogrammet för forskning, teknisk utveckling och demonstration (FoTU) och för Europeiska flyktingfonden inom området frihet, säkerhet och rättvisa. Inom ramen för systemen för övervakning och kontroll vid kommissionen bör ansträngningarna fortgå för att slutföra tillämpningen av normerna för intern kontroll (se punkterna 6.4–6.16 och 6.41).

1.39

Kommissionen delar helt de målsättningar som revisionsrätten tar upp i denna rapport, och söker uppnå dessa i sin löpande verksamhet. Genom den administrativa reformen har kontrollsystemen förstärkts och fortsätter att vara föremål för en grundlig uppföljning.

1.40

Substansgranskningen av transaktioner inom området inre politik visade att det finns brister i det sätt på vilket systemen för intern kontroll vid kommissionen fungerar och att det finns många fel hos slutliga stödmottagare, vilket stöder revisionsrättens tidigare iakttagelser om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet och bekräftar bristerna som identifierats i de kontrollförfaranden som används (se punkterna 6.17–6.26 och 6.42). Analysen av kommissionens redovisningsrevisioner i efterhand på området inre politik visar också att ett stort antal slutliga stödmottagare redovisar för höga kostnader för åtgärder som medfinansieras av gemenskapen. Revisionsrätten anser att i detta avseende är de korrigerande åtgärder som införs i sjätte FoTU–ramprogrammet inte tillräckliga för att minska riskerna i samband med de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet (se punkterna 6.27–6.33 och 6.43).

1.40

När det gäller kontroller av direkt förvaltade utgifter, såväl i förhand som i efterhand, anser sig kommissionen förvissad om att den nu uppfyller budgetförordningens krav, i synnerhet efter det att den administrativa reformen genomfördes. Kommissionen försöker alltid förbättra sina system för övervakning och kontroll, och välkomnar revisionsrättens rekommendationer för detta ändamål. Vad gäller slutmottagarna visar resultaten av kommissionens efterhandsgranskningar att de misstag som begås på mottagarnivå ofta beror på att standardkontrakten för det femte ramprogrammet var komplext utformade. Misstagen verkar i båda riktningarna, dvs. det händer både att slutmottagare överskattar och underskattar sina utgifter. Totalt sett bedöms dock nettoeffekten på kommissionens budget vara begränsad.

1.41

Kvaliteten på och tillförlitligheten hos uppgifterna i verksamhetsrapporterna för 2003 har förbättrats vilket gör det möjligt att bättre bedöma de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Det kvarstår dock brister i utformningen av reservationer (se punkterna 6.34–6.40 och 6.44).

1.41

Bakom formuleringen av reservationerna ligger en genomgripande analys av respektive generaldirektorats verksamhet, vilken i stora drag redovisas i de årliga verksamhetsrapporterna (varje reservation blir också föremål för en specifik handlingsplan vars genomförande alltid följs upp).

1.42

Allmänt konstaterar revisionsrätten att de förbättringar som skett under 2003 av den interna kontrollen ännu inte räcker till för att undvika att det görs många fel hos slutliga stödmottagare eller att det finns brister i hur kommissionens egna system fungerar (se punkt 6.45).

1.42

Kommissionen förbättrar kontinuerligt de befintliga systemen, och tar därvid särskild hänsyn till revisionsrättens rekommendationer (se punkt 6.44).

1.43

Fastän 2003 i princip var det sista året i delegeringsprocessen för de geografiska programmen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) finns det stora skillnader i tillförlitlighet och ändamålsenlighet mellan granskningarna (kontroller, genomgångar, inspektioner, internrevision eller revision utförd av externa företag) vid delegationerna och kontoret för Byrån för samarbete EuropeAid (se punkterna 7.14–7.32).

1.43

Nästan alla de mest omfattande av de geografiskt indelade program som ingår i budgeten decentraliserades under perioden 2001–2003, medan handläggningen av de tematiskt indelade budgetposterna har decentraliserats under 2004. Det faktum att decentraliseringen således skett gradvis är en viktig del av förklaringen till skillnaderna mellan olika delegationer och mellan olika direktorat inom Byrån för samarbete EuropeAid.

1.44

Vid kommissionens centrala enheter och delegationer (se punkt 7.36) konstaterades ett begränsat antal fel utan ekonomiska konsekvenser. Revisionsrättens granskning visade på brister i systemen för intern kontroll och ett relativt stort antal oriktigheter vid de organ som verkställer projekt och vid själva projekten (se punkterna 7.37–7.39).

1.44

Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att projektledande enheter och icke-statliga organisationer fortfarande brister i tillämpningen av anbuds- och upphandlingsförfaranden. Allteftersom förvaltningen av projekt decentraliseras anser kommissionen att striktare kontroller bör kunna utövas på platsen av respektive delegation. Som en följd av de nya reglerna om överenskommelser om bidrag skall alla projekträkenskaper från och med juni 2003 bli föremål för revision innan slutbetalningen kan verkställas.

1.45

De ansvariga generaldirektörerna anger att de granskningsförfaranden som införts ger tillräckliga garantier för att de underliggande transaktionerna är lagliga och korrekta. I de årliga verksamhetsberättelserna för kontoret för humanitärt bistånd och för Byrån för samarbete EuropeAid beskrivs de nuvarande systemen för intern kontroll. När det gäller Byrån för samarbete EuropeAid konstaterade dock revisionsrätten att systemen för övervakning av att de utgifter som ligger till grund för de årsredovisningar som läggs fram av organen som svarar för genomförandet, ännu inte garanterar att de betalningar som dessa organ verkställer är lagliga och korrekta.

1.45

De viktigaste övervaknings- och kontrollfunktionerna för EuropeAid kunde tas i bruk under 2003. De kontroller som utförs bedöms vara tillräckliga för ändamålet, dvs. att skapa en övergripande säkerhet kring den ekonomiska förvaltningen som underlag för den förklaring som generaldirektören skall lägga fram (se även svaren till punkterna 7.45 och 7.48).

1.46

För området som helhet var de delar som behövs för att övervaka och kontrollera systemen och utgifterna redan införda 2003. Det är trots detta nödvändigt att dessa delar blir operativa för att man skall kunna förbättra de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet, vilket fortfarande behövs, vid de organisationer som verkställer projekt och hos slutliga stödmottagare.

1.46

Under de senaste åren har användningen av mallar och standardformat för olika former av avtal (kontrakt, bidragsöverenskommelser, finansieringsöverenskommelser) bidragit till att effektivisera kommissionens kontroller. Procedurerna för att verkställa betalningar och kräva styrkande handlingar stämmer således överens med budgetbestämmelserna. Kontraktsvillkoren för attestgranskning (”certification audits”) har också förfinats (se svaren till punkterna 7.30 och 7.32). Vidare har strategin för extern revision utökats genom införandet av årliga revisionsplaner över det granskningsarbete som skall genomföras på huvudkontorets eller delegationernas initiativ.

1.47

Trots de förbättringar som konstaterats pekar utvärderingen av systemen för övervakning och kontroll återigen på ett antal brister i de kontroller som kommissionen gjort av förvaltnings– och kontrollsystemen i kandidatländerna. Dessa brister bör åtgärdas för att man skall minska de risker som följer med avvecklingen av förhandskontrollerna vid gemenskapens delegationer (se punkt 8.40–8.43).

1.47

Kommissionen följer upp revisionsrättens iakttagelser i fråga om stödet inför anslutning av nya medlemsstater, och kommer att vidta lämpliga åtgärder. Under arbetets gång bistod kommissionen anslutningsländerna med stöd och vägledning, och utförde också ett omfattande revisionsarbete i syfte att hjälpa de blivande medlemsstaterna att anpassa sina förvaltningsrutiner efter EU:s regler. Kommissionen fortsätter att bevaka att de länder som nu anslutit sig till unionen har adekvata system för förvaltningen av strukturfonderna och Sammanhållningsfonden.

1.48

Revisionsrättens granskning av utbetalningar visar att det förekommer fel. Bland annat finns det en risk för att nationella förpliktelser i fråga om parallell medfinansiering inte uppfylls (se punkterna 8.30–8.34).

1.48

Kommissionen bedömer att en del av de felaktigheter som revisionsrätten påpekar saknar ekonomisk verkan och främst är av formell art.

1.49

I sina årliga verksamhetsrapporter har generaldirektörerna försäkrat att de underliggande transaktionerna är lagliga och korrekta, samtidigt som de lämnar betydande reservationer avseende Phare och Ispa (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) Revisionsrätten anser att risken för att kandidatländer inte uppfyller sina skyldigheter i fråga om medfinansiering är tillräckligt viktig för att motivera en reservation i den förklaring 2003 som medföljer den årliga verksamhetsrapporten från generaldirektören för utvidgning (se punkt 8.36).

1.49

Enligt kommissionens bedömning framgår det tydligt av generaldirektörens årliga verksamhetsrapport vilka risker som är förknippade med förvaltningen av stöd inför anslutningen.

1.50

Under 2003 inrättade kandidatländerna med framgång förvaltningsstrukturer och mekanismer för intern kontroll men det behövs ytterligare ansträngningar för att dessa skall fungera ändamålsenligt så att situationen beträffande gemenskapsutgifternas laglighet och korrekthet kan utvecklas positivt och man kan ta hänsyn till att delegationernas förhandskontroller avvecklas. Den fördjupade granskning revisionsrätten genomförde 2003 visade att situationen i allmänhet var otillfredsställande när det gällde kommissionens egna system för övervakning och kontroll, vilket yttrat sig i de många fel som konstaterades på transaktionsnivå. Dessa fel bekräftar den risk som konstaterades redan 2002 och som beror på de brister som då identifierades i dessa system.

1.50

Kommissionen är medveten om behovet av förbättrade förvaltnings- och kontrollsystem i de nya medlemsstaterna och i anslutningsländerna, och fortsätter att bidra till detta arbete, bland annat genom egna granskningar.

1.51

Trots de ansträngningar som gjordes under 2003 visar revisionsrättens granskningar att flertalet institutioner ännu inte helt hade genomfört de förändringar som är nödvändiga för att den nya ram för intern kontroll som anges i budgetförordningen skall kunna tillämpas (se punkt 9.65).

1.51

Reformens genomförande är en viktig prioritet för kommissionen. I slutet av 2002 genomförde alla avdelningar en noggrann ”beredskapsbedömning”, för att ge en bild av hur väl varje avdelning var förberedd för tillämpningen av den nya budgetförordningen.

1.52

Revisionsrättens granskning visade inte på några väsentliga problem som påverkar lagligheten och korrektheten för de granskade transaktionerna som helhet (se punkterna 9.66 och 9.68).

1.53

De årliga verksamhetsrapporterna från institutionernas delegerade utanordnare och generaldirektörernas förklaringar ger rimlig säkerhet om de administrativa utgifternas laglighet och korrekthet (se punkterna 9.16–9.17, 9.24, 9.29, 9.34, 9.46, 9.53, 9.63 och 9.67). Kommissionens generaldirektör med ansvar för yttre förbindelser lämnade dock i sin förklaring två reservationer beträffande tillämpningen av normerna för intern kontroll vid gemenskapens delegationer (se punkt 9.64).

1.53

Kommissionen noterar att den nämns bland de institutioner där de delegerade utanordnarna avgett förklaringar om rimlig säkerhet.

1.54

Undersökningen av transaktioner visar på en stabil situation i förhållande till föregående år men institutionerna bör fortsätta att sträva efter att förbättra systemen för övervakning och kontroll för att minska de risker som de existerande bristerna medför i fråga om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

1.54

Vad gäller systemen för övervakning framhåller kommissionen att detta arbete främst bedrivs inom de olika avdelningarna, men medger samtidigt att det fortfarande finns utrymme för vissa förbättringar när det gäller att dokumentera denna övervakning, vilket också framgår av översikten över de interna kontrollsystemens funktionssätt (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Kommissionen planerar också särskilda seminarier (workshoppar) för detta ändamål under andra halvåret 2004.

1.55

Inom ramen för revisionsförklaringen (DAS) för budgetåret 2002 undersökte revisionsrätten hur långt kommissionens administrativa reform (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) kommit genom att göra en första utvärdering av kommissionens nya system för intern kontroll och av de garantier detta gav för att de transaktioner som ligger till grund för utbetalningarna från budgeten var lagliga och korrekta (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.56

Utvärderingen av kommissionens system för intern kontroll fortsatte under 2003. Revisionsrätten har analyserat i vilken utsträckning uppgifter från ledningen (management representations) i de årliga verksamhetsrapporterna och generaldirektörernas förklaringar samt i kommissionens sammanfattning av dem, bekräftas av resultaten av revisionsrättens granskning och, i så fall, kan beaktas inom ramen för revisionsförklaringen. Revisionsrätten har dessutom undersökt vilka framsteg som gjorts beträffande införandet av centrala delar i omvandlingen av systemet för intern kontroll (åtgärder i vitboken, handlingsplaner i bilagorna till kommissionens sammanfattning av de årliga verksamhetsrapporterna och generaldirektörernas förklaringar för 2002 och 2001 samt minimibestämmelserna för intern kontroll).

1.57

Enligt artikel 274 i EG-fördraget är kommissionen ansvarig för genomförandet av budgeten. All verksamhet följer emellertid inte samma förvaltningsmodell och reformen av kommissionen får olika effekter på olika områden. När det gäller utgifter skiljer budgetförordningen (artikel 53) på följande olika situationer:

1.57

a)

Kommissionen genomför budgeten centralt (administrativa utgifter och inre politik). Genomförandeuppgifterna utförs då antingen direkt av kommissionens enheter (direkt centraliserad förvaltning), eller indirekt när kommissionen anlitar ombud (indirekt centraliserad förvaltning). I fråga om den första kategorin rör reformen alla slag av utgiftens effektuering. För den andra kategorin får reformen särskilt följder för definitioner, övervakning och genomförande av arbetsuppgifterna i fråga.

b)

Förvaltningen av transaktionerna överlåts till medlemsstaternas nationella myndigheter (EUGFJ:s garantisektion och strukturfonderna). Det handlar då om gemensam förvaltning och kommissionen skall se till att de nationella myndigheterna tillämpar gällande regler. I detta fall påverkar reformen av kommissionen endast övervakningen av genomförandet.

b)

Kommissionen har utvecklat en strategi för sitt revisionsarbete, som är kopplad till principen om en gemensam revisionsmetod och som syftar till att förbättra förvaltnings- och kontrollsystemen i medlemsstaterna.

c)

Kommissionen kan låta de stödmottagande staterna genomföra vissa delar av verksamheten efter att ha gjort förhandskontroller (stöd inför anslutningen). Förvaltningen kallas då decentraliserad och effekten av reformen påverkar då flertalet aspekter av förvaltningen, liksom när kommissionen anlitar ombud vid centraliserad förvaltning.

1.58

Med den sammanfattande verksamhetsrapporten för 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) fortsätter kommissionen sina ansträngningar för att skapa insyn i fråga om dess skyldighet att redogöra för förvaltningen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Revisionsrätten noterar att kommissionen för första gången lägger fram en analys av den grad av säkerhet som systemen för övervakning och kontroll bidrar med i fråga om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Härigenom tar kommissionen som institution sitt ansvar för genomförandet av budgeten i enlighet med vad som anges i fördraget (artikel 274) i och med att man lägger fram de delegerade utanordnarnas ställningstaganden som sina egna.

1.58 –1.60

Liksom tidigare år har kommissionen i sin sammanfattande rapport över generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter gett en allmän överblick över de förklaringar som avgetts av de olika delegerade utanordnarna (vad gäller gemensam förvaltning, se den sammanfattande rapporten för 2002, KOM(2003) 391, avsnitt 5.3.3). Kommissionen redogör också i rapporten för de korrigerande åtgärder som förbereds på kommissionsnivå i de fall det uppstår återkommande fel inom vissa områden.

1.59

Kommissionen uppger att man ännu inte kan avge en förklaring utan reservation för ett viktigt område med gemensam förvaltning (strukturfonderna). Vidare konstateras att trots att säkerheten är tillfredsställande på områdena med direkt och indirekt centraliserad förvaltning, kvarstår problem i fråga om bidrag som baseras på delvis återbetalning av de kostnader som redovisas av stödmottagare. De flesta generaldirektorat som förvaltar denna typ av program har också reserverat sig avseende frekvensen av fel. Samtliga påståenden ovan bekräftas av revisionsrättens granskningsresultat (se punkterna 5.66–5.69 och 6.41–6.45).

1.59

Se svaren till punkterna 1.35–1.38.

1.60

Kommissionen tar dock inte ställning när det gäller situationen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som är det största området med gemensam förvaltning som utförs tillsammans med medlemsstaterna. Detta gäller även den decentraliserade förvaltningen (egna medel och stöd inför anslutningen) och den gemensamma förvaltningen (externt bistånd).

1.60

Se svaret till punkt 1.58.

1.61

I den nya skrivelsen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) för de årliga verksamhetsrapporterna 2003, som i de allmänna delarna bygger på riktlinjerna för metoden för utarbetande av årliga verksamhetsrapporter 2002 och på vissa aspekter av den gemensamma förvaltningen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), görs det förändringar och införs nya delar enligt följande:

1.62

Detta har, tillsammans med den ömsesidiga granskningen (peer review), bidragit till att förbättra kvaliteten på de årliga verksamhetsrapporterna. I allmänhet redovisas i de aktuella årliga verksamhetsrapporterna den uppföljning som skett av de handlingsplaner som antogs inom ramen för de årliga verksamhetsrapporterna och kommissionens sammanfattning för 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), och den uppföljning av åtgärderna som skett till följd av rekommendationer efter den interna och externa granskningen. Genom införandet av en särskild skrivelse om dessa handlingsplaner (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), som är integrerade i de årliga förvaltningsplanerna för kommissionens enheter, har det blivit möjligt att mer effektivt övervaka utvecklingen. Revisionsrätten anser dock att hela denna process bör konsolideras ytterligare för att kunna genomföras effektivt.

1.62

Kommissionen anser att de årliga verksamhetsrapporterna är ett effektivt redskap i förvaltningen, särskilt genom att informera om de brister som upptäckts och därmed lägga grunden för effektiva åtgärder mot dessa. Enligt kommissionens bedömning höll också 2003 års rapporter och de förklaringar från generaldirektoraten som åtföljer dem en högre kvalitet än tidigare, och kommissionen kommer att arbeta för ytterligare förbättringar på denna punkt.

1.63

I den förklaring som bifogas den årliga verksamhetsrapporten bekräftar generaldirektörerna att den interna kontroll som görs vid deras enhet ger rimlig säkerhet om att de underliggande transaktionerna är lagliga och korrekta. Om den interna kontrollen är bristfällig eller om det förekommer fel, lämnar de reservationer och upprättar handlingsplaner med tidsfrister för genomförandet.

1.64

För att fastställa reservationernas verkliga omfattning ombeds generaldirektörerna ange vilket kriterium de använder för att fastställa tröskelvärdet för väsentlighet. Utöver väsentlighet baserad på typ och sammanhang anges tröskelvärdet i riktlinjerna i form av relativ betydelse för den berörda verksamhetens budget, det vill säga 2 % av beloppet för den aktuella verksamheten (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Revisionsrätten anser att detta väsentlighetsbegrepp inte är tillräckligt avpassat för att identifiera bristerna i systemet (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.64

För att lyfta fram de mest allvarliga bristerna i förvaltningen (såsom ”förvaltning genom undantag”), har man fastställt att begreppet reservation endast skall användas i fråga om svagheter som på ett faktiskt och verifierbart sätt försämrat förutsättningarna för att kunna försäkra att kontrollstrukturerna ger en tillräcklig visshet om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet under budgetåret (vilket alltså utesluter fall där risken endast är potentiell). Även om denna definition av reservation är fastställd behöver det dock preciseras ytterligare hur den delegerade utanordnaren i detalj skall bedöma de meddelade reservationernas effekt på förklaringen som helhet.

1.65

Generaldirektörerna kan frångå detta kriterium om de anser att sammanhanget kräver detta eller om bristen i sig är väsentlig. Om så sker skall valet av ett nytt tröskelvärde eller ett annat kriterium för väsentlighet motiveras i den årliga verksamhetsrapporten, och detta val bör göras med beaktande av de inneboende riskerna för vart och ett av de aktuella områdena. Kommissionen bör i detta avseende lägga fast en mer anpassad och specifik politik för fastställandet av tröskelvärde för väsentlighet som är avhängig av de aktuella transaktionernas karaktär och den godtagbara risken för området i fråga, och av vilka medel som skall avsättas till kontroll (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.65

Kommissionen är villig att överväga möjligheten att införa viss flexibilitet i fråga om tröskelvärdet för väsentlighet beroende på förvaltningsområdet.

1.66

Samtliga generaldirektörer bekräftar att de har uppnått rimlig säkerhet om att de resurser som tilldelats dem har använts för avsedda ändamål och att den interna kontroll som de infört garanterar de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. I 21 av 39 förklaringar begränsas generaldirektörernas säkerhet av reservationer. Generaldirektören för Generaldirektoratet för budget har, precis som förra året (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), lämnat reservationer om bristerna i kommissionens redovisningssystem (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) (se punkt 1.8).

1.66

Se kommissionens svar till punkt 1.8.

1.67

De viktigaste reservationernaredovisas i tabell 1.2 . Av de 49 reservationer som lämnades 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) gäller de flesta brister som redan uppmärksammades år 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Övriga reservationer nämndes i allmänhet redan under olika rubriker i generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter för förra året (se punkterna 3.58, 4.18, 5.57–5.62, 6.36, 7.47, 8.35, 8.37 och 9.64). Detta visar att de identifierade bristerna endast kan elimineras på medellång sikt (se punkterna 1.73, 1.76 och 1.79).

1.67

Kommissionen delar inte revisionsrättens kritiska bedömningar i tabell 1.2 i fråga om reservationernas omfattning och effekter, men noterar dock revisionsrättens synpunkter och kommer att fortsätta sträva efter att ge mer detaljerade uppgifter, så att revisionsrätten kan ha större nytta av dessa i arbetet med sin revisionsförklaring.

1.68

I riktlinjerna för de årliga verksamhetsrapporterna och stadgan för de delegerade utanordnarna (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) påpekas att reservationerna inte bör urholka förklaringen och att det kan förekomma att generaldirektörerna i extrema fall (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) inte kan lämna den försäkran som krävs.

1.69

För 2003 är de omfattande reservationer som lämnas av vissa avdelningar (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) föga förenliga med den försäkran som lämnas i förklaringarna eller otillräckligt underbyggda (se tabell 1.2 och punkterna 5.57–5.62, 7.48, 8.36 och 8.38). Definitionen av reservationernas inverkan på den försäkran som lämnas i förklaringarna har dock förbättrats i förhållande till budgetåret 2002.

1.69

Bedömningen av hur reservationerna påverkar förklaringarna som helhet klarnar från år till år allteftersom förfarandet blir mer inarbetat. Kommissionen anser att bedömningen av konsekvenserna av en reservation inom ett givet politikområde redan idag gör det möjligt att avgöra om den förklaring som den delegerade utanordnaren avger är som helhet rättvisande, och att detta kommer att underlättas ytterligare i framtiden.

1.70

Revisionsrättens granskning visar att systemen för övervakning och kontroll på flera av budgetplanens områden ännu inte har kommit upp till en tillfredsställande nivå, och att det måste göras ytterligare ansträngningar för att förstärka dem. Exempelvis borde vissa av de brister som revisionsrätten konstaterat vid sina granskningar ha omnämnts i generaldirektörernas förklaringar (se tabell 1.2 och punkterna 4.22, 5.62, 6.37, 7.48 och 8.36). Dessutom grundar sig inte förklaringen från generaldirektören för generaldirektoratet för jordbruk på en granskning av transaktionerna för budgetåret 2003 (se punkterna 4.19 och 4.20).

1.70

Se svaren till punkterna 1.33, 1.37 och 1.67, samt till de särskilda punkter som nämns av revisionsrätten.

1.71

Trots vissa förbättringar anser revisionsrätten att generaldirektörernas årliga verksamhetsrapporter och förklaringar ännu inte systematiskt kan utgöra en användbar källa (se punkt 1.4) till stöd för dess granskningsslutsatser på budgetplanens olika områden (se tabell 1.2 ).

1.71

Genom sitt arbete med att förbättra innehållet i förklaringarna och genom sin övervakning av att de normer som förklaringarna bygger på efterlevs strävar kommissionen efter att göra de årliga förklaringarna till en tillförlitlig prestandamätare för förvaltningen och för den strategi som kommissionen utarbetat för att hantera de konstaterade riskerna, och därmed också till ett nyttigt underlag för revisionsrättens revisionsförklaring.

1.72

Kommissionen hävdar i sammanfattningen för 2003 att året allmänt sett kännetecknas av att det gjorts betydande framsteg i genomförandet av den administrativa reformen, att så gott som samtliga åtgärder i vitboken har avslutats och att de flesta av handlingsplanerna i sammanfattningarna för 2002 och 2001 har slutförts eller gått betydligt framåt. Revisionsrättens granskningar visar emellertid att detta är en mycket optimistisk bedömning. Kommissionen erkänner också själv i de olika delarna av sammanfattningen att vissa moment behöver följas upp ytterligare under kommande år, vilket bekräftar revisionsrättens granskningsresultat på följande punkter:

1.72

Även om betydande framsteg gjorts under 2003 återstår en hel del arbete med de korrigeringar som krävs inom olika områden enligt 2003 års sammanfattande rapport. I en del av fallen bedömer kommissionen att de underliggande problemen kan ges en helt tillfredsställande lösning först på medellång sikt. I varje ny årlig, sammanfattande rapport görs därför en bedömning av vilka framsteg som skett inom olika områden, och de åtgärder som återstår att vidta på kommissionsnivå redovisas med nödvändiga uppdateringar.

1.73

Revisionsrätten delar kommissionens åsikt att ovanstående punkter redan omfattas av åtgärder i sammanfattningarna från föregående år. Revisionsrätten betonar vikten av att kommissionen slutför sitt arbete med att konsolidera alla övergripande handlingsplaner, och noterar dess vilja att beakta rekommendationerna i yttrandet över samordnad granskning (single audit) (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.74

Inom ramen för uppföljningen av den administrativa reformens utveckling meddelade kommissionen att 32 av de 36 åtgärderna i kapitel V i vitboken (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) med titeln Revision, ekonomisk förvaltning och kontroll, hade avslutats under 2003. Det gjordes därför en lägesrapport om vitboken (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) med en fullständig redogörelse för vilka mål som ännu inte uppnåtts och vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas.

1.74 –1.76

Så snart som det konkreta instrument (dokument, bestämmelse etc.) som följer av varje åtgärd föreligger följs den faktiska lösningen av varje fråga upp via den årliga sammanfattande rapporten (se svaret till punkt 1.72). I detta sammanhang bedömer kommissionen att flertalet av de åtgärder som nämnts av revisionsrätten hade utförts den 31 december 2003.

1.75

Revisionsrätten noterar kommissionens framsteg när det gäller utformningen av det nya regelverket för kontroll, men anser att resultaten i fråga om dess genomförande och hur det faktiskt fungerar ännu inte är tillfredsställande. Av 18 av 36 åtgärder i kapitel V i vitboken som ännu inte hade avslutats i slutet av budgetåret 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), hade exempelvis åtta åtgärder inte avslutats (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) den 31 december 2003. På åtta av de tio andra områden som omfattas av åtgärder som i princip har avslutats har man ännu inte helt nått målet, genomförandet är ännu inte tillfredsställande eller det är inte säkerställt att genomförandet är permanent (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.75

Vad gäller åtgärd 83 vill kommissionen göra två påpekanden:

1.76

Ett stort antal av de oavslutade åtgärderna tas också upp i sammanfattningen av de årliga verksamhetsrapporterna och förklaringarna (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) (se punkterna 1.77–1.79) där det krävs att enheterna ändrar sina rutiner eller inför nya verksamheter (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). De mål som satts upp för åtgärderna kan inte uppnås förrän åtgärderna genomförts fullt ut, vilket kan ske först på medellång sikt (se tabell 1.3 ).

1.77

I sammanfattningen av generaldirektörernas årliga verksamhetsrapporter och förklaringar för budgetåret 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) sammanfattas reformen av kommissionens system för intern kontroll och lanseras en ny handlingsplan för att åtgärda de brister som konstaterats. Denna består av 25 korrigerande åtgärder som kompletterar dels de handlingsplaner generaldirektörerna lägger fram i sina årliga verksamhetsrapporter, dels uppföljningen av handlingsplanen i sammanfattningen för 2001 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Av de åtgärder som kan påverka de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) konstaterar revisionsrätten att de övergripande åtgärderna (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) per den 31 december 2003 ännu inte var helt avslutade (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.77 –1.78

Enligt den metod som förklaras i svaret till punkt 1.72 – dvs. att förteckningen över åtgärder uppdateras varje år och som innebär att åtgärder från föregående års sammanfattade rapporter lyfts ut – har de åtgärder som föreslogs i de sammanfattande rapporterna 2001 och 2002 och som inte fullbordats den 31 december 2003 åter tagits upp och uppdaterats i 2003 års rapport.

1.78

På samma sätt visar en uppföljning av handlingsplanen i sammanfattningen för 2001, att de flesta av de åtgärder som inte hade avslutats i slutet av budgetåret 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), fortfarande inte hade avslutats (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) den 31 december 2003. För två av de områden som omfattas av åtgärder som i princip har avslutats har man ännu inte helt nått målet, genomförandet är ännu inte tillfredsställande eller det är inte säkerställt att genomförandet är permanent (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). På två områden är åtgärderna oavslutade och målet har delvis uppnåtts (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.78

Vad gäller åtgärder som rör den gemensamma förvaltningen hänvisar kommissionen till svaret till punkt 1.77.

1.79

Revisionsrätten uppmanar kommissionen att genomföra de handlingsplaner som fortfarande är oavslutade så att det nya systemet för intern kontroll kan fungera ändamålsenligt, särskilt på områdena med gemensam förvaltning, liksom när det gäller ledningens riskbedömning och återvinning av fordringar (se tabell 1.3 ).

1.79

Kommissionen har lagt ner stora ansträngningar på de tre frågor som revisionsrätten lyfter fram (gemensam förvaltning, riskhantering och återvinning av fordringar), vilket också framgår av de sammanfattande verksamhetsrapporterna 2002 och 2003 samt av översikten över rutinerna för intern kontroll.

1.80

Revisionsrätten har analyserat tillämpningen av normerna för intern kontroll (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) vid 16 av kommissionens generaldirektorat (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Målet var inte endast att mäta hur långt införandet hade kommit utan också att analysera kommissionsenheternas tillämpning av normerna när de bedömer de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet på det aktuella området.

1.81

Revisionsrätten konstaterade att omfattningen och innehållet i systemen och baskontrollerna i anslutning till normerna såsom de presenterades 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) i allmänhet inte på ett enkelt sätt kan jämföras med de normer som fastställdes 2002.

1.81

Det faktum att de baskrav som formulerades 2003 inte helt kan jämföras med motsvarande krav 2002 står inte i strid med filosofin bakom dessa krav. I själva verket infördes kraven ursprungligen 2000 i syfte att konkretisera de 24 normerna för intern kontroll genom att fastställa miniminivåer. Baskraven uppdateras sedan årligen för att ta hänsyn till eventuella nya behov som följer av beslut eller meddelanden som kommissionen antagit under mellantiden.

1.82

Kommissionen uppger att 91 % av baskraven hade uppfyllts per den 31 december 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Av dessa baskrav förefaller det som om 26 % har införts sedan slutet av september 2003 då generaldirektoraten redogjorde för sina möjligheter att respektera tidsfristen för att uppfylla samtliga baskrav (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) som löpte ut den 31 december 2003.

1.82 –1.83

Som revisionsrätten också påpekar bedömde generaldirektoraten i december 2003 att 91 % av baskraven var uppfyllda, medan motsvarande siffra så sent som i september 2003 var 65 %. Det bör noteras att många av de fall där baskraven ännu inte var uppfyllda i september 2003 var pågående åtgärder där väsentliga framsteg gjorts, och endast en mindre del av arbetet för att helt uppfylla kravet återstod.

1.83

Revisionsrätten anser att en utveckling som denna knappast har någon omedelbar inverkan på effektiviteten i systemet för intern kontroll, på vilket de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet beror. När det gäller införandet av procedurregler eller kontrollinstrument kommer tidsfristen att behöva förlängas för att man skall kunna garantera att normerna verkligen tillämpas. Syftet med revisionsrättens granskning var därför oftast att utvärdera huruvida generaldirektoratens arbetsrutiner överensstämmer med baskraven för intern kontroll (se punkterna 4.23, 6.5, 7.40–7.41 och 9.55).

1.84

Revisionsrätten konstaterar att när det gäller de normer för intern kontroll som undersökts vid de utvalda generaldirektoraten är uppgifterna som läggs fram balanserade i det att de handlar mer om huruvida bestämmelserna för intern kontroll har införts och överensstämmer med reglerna än om hur de verkligen fungerar(se tabell 1.4 och punkterna 4.23, 5.10, 6.5, 7.43 och 9.55). Sammantaget kan denna nivå av införande ännu inte anses vara tillräcklig för att kommissionens system för intern kontroll skall kunna ge rimlig säkerhet om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

1.84

Uppgifterna i tabell 1.4 avviker från kommissionens egna bedömningar, enligt vilka de interna kontrollnormerna var uppfyllda till 91 % den 31 december 2003. De fall där tillämpningen inte var helt komplett gällde främst områden med liten inverkan på den samlade risken för oegentligheter.

1.85

De årliga verksamhetsrapporterna för 2003 innehåller i allmänhet uppföljningar av vilka resultat generaldirektoraten har uppnått (i fråga om ekonomi, effektivitet och ändamålsenlighet) när det gäller politiska åtgärder och förvaltningen av tilldelade anslag.

1.85

Syftet med de årliga verksamhetsrapporterna är att redovisa hur de mål som fastställts enligt kommissionens prioriteringar har uppfyllts, samt hur resurserna använts för att uppnå dessa mål. De tjänar därmed som ett nyttigt redskap för att följa resultaten i förhållande till målsättningarna, de därmed förknippade riskerna, resursfördelningen samt hur de interna kontrollsystemen fungerar.

1.86

Revisionsrättens analys visar dock att utformningen och kommissionens (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) användning av övervakningens olika delar inte alltid räcker till (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) för att mäta kvaliteten på systemet för intern kontroll och aspekter på de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.86

Aspekter som rör uppföljning och övervakning redovisas således i de årliga verksamhetsrapporterna. I den ”översyn” som det hänvisas till under punkt 1.53 återfinns en mer detaljerad redogörelse för kommissionens interna kontrollsystem.

1.87

Revisionsrätten anser att kommissionen bör prioritera utarbetandet av de olika delar i övervakningen som gäller underliggande transaktioners laglighet och korrekthet. Inom ramen för den strategiska planeringen och programplaneringen kan detta vara ett oumbärligt övervakningsinstrument för att garantera inkomsternas och utgifternas kvalitet och för att mäta vilka framsteg som gjorts (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), om det omfattar graden av tillämpningen i fråga om hörnstenarna i systemen för övervakning och kontroll liksom uppgifter om frekvens, typ och inverkan på budgeten när det gäller fel som inte upptäckts och korrigerats av dessa system.

1.87

Kommissionen prioriterar arbetet med att successivt förbättra sina resultat i detta avseende och stärka ansvarstagandet på arbetsledarnivå, på så sätt att de fastställda målen kan uppnås och ett effektivt system för internkontroll utvecklas och tillämpas.

2.1

I detta kapitel behandlas genomförandet av EU:s budget 2003, det vill säga det sista hela året före utvidgningen av unionen samt när man nått halvvägs i budgetplanen för 2000–2006.

2.2

Europeiska unionens årliga budget antas av budgetmyndigheten (rådet och parlamentet) på förslag av kommissionen. Kommissionen genomför budgeten i samarbete med medlemsstaterna och övriga mottagarländer när det gäller utgifter på jordbruksområdet och utgifter för strukturåtgärder, externa åtgärder och stöd inför anslutningen.

2.3

Det finns separata budgetar för åtaganden och betalningar. Huvuddelen av utgifterna för strukturåtgärder och för inre politik och externa åtgärder betalas inom program som förvaltas under ett antal år (till exempel 2000–2006 när det gäller den nuvarande programperioden för strukturfonderna), under vilka budgetåtaganden som återspeglar rättsliga utgiftsåtaganden ingås ett år medan betalningar görs (”regleras”) under ett antal år (”differentierade anslag”) (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.4

Detaljinformation om budgetgenomförandet 2003 finns i kommissionens dokument ”Report on budgetary and financial management – Financial year 2003”. Enligt artikel 29 i budgetförordningen skall denna rapport offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Detta skedde inte när det gällde rapporten för 2002, då dokumentet gjordes tillgängligt på kommissionens webbplats (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). 2003 års version finns tillgänglig på samma plats. Revisionsrätten noterar de ansträngningar som gjorts för att förbättra dokumentet jämfört med 2002 men anser att den övergripande analysen skulle kunna göras mer användbar om man inkluderade uppgifter om hur det samlade genomförandet av gemenskapsprogram fortskrider och om hur snabbt medlemsstater och mottagarländer gör utbetalningar till slutmottagare.

2.4

Kommissionen uppskattar revisionsrättens yttrande om den förbättrade rapporten om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen och håller med revisionsrätten om att ytterligare förbättringar kan ske. Beträffande utbetalningarna till slutliga stödmottagare föreskrivs det i förordningarna att medlemsstaterna och mottagande medlemsstater skyndsamt skall betala de slutliga stödmottagarna (t.ex. förordning (EG) nr 1260/1999 för strukturfonderna, förordning (EG) nr 1663/95 för garantisektionen vid EUGFJ). I informationen om strukturfonderna i kommissionens ”Rapport om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen” skulle den kunna skilja mellan å ena sidan förskott, utbetalda vid periodens början och som utgör en ”roterande fond” för förfinansiering av utgifter, och å andra sidan ersättningar för utgifter som deklarerats av slutliga stödmottagare. Förskottsbeloppen (7 % för strukturfonderna) kan sägas motsvara kommissionens maximala nivå för betalningar som ännu inte överförts till slutliga stödmottagare.

2.5

När det gäller 2003 ökade de totala betalningsbemyndigandena i den godkända ursprungliga budgeten (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) med 1,9 % jämfört med den slutliga budgeten för 2002. Åtagandebemyndigandena ökade med endast 0,3 %. Enligt kommissionen visar den nästan oförändrade nivån för åtagandebemyndiganden ”budgetmyndighetens och kommissionens gemensamma önskan att få bukt med de utestående åtagandena” (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.6

Åtagande- och betalningsbemyndigandena hamnade 2,6 miljarder euro respektive 5,4 miljarder euro under de tak som anges i budgetplanen (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). Marginalen för åtaganden hänför sig huvudsakligen till jordbruksutgifterna. Övriga utgiftsområden når upp till eller ligger nära sitt tak. För betalningar gäller budgetplanens tak budgeten som helhet och inte områdesvis.

2.7

I tabell 2.1 ges en översikt över budgetutfallet för budgetåret 2003 både vad gäller åtaganden och betalningar. År 2003 var andelen utnyttjade åtagandebemyndiganden (genomförandegraden för åtaganden) 99 %, vilket motsvarar 2002 års andel på 98 %. Andelen utnyttjade betalningsbemyndiganden (genomförandegraden för betalningar) var 92 %, vilket innebär en ökning i förhållande till de 86 % som uppnåddes 2002. Denna ökning berodde främst på en högre utnyttjandegrad för strukturåtgärder – 90 % av betalningsbemyndigandena utnyttjades jämfört med 74 % 2002 (se punkterna 2.27–2.30).

2.8

Dessa totala utnyttjandegrader avslöjar inte hela sanningen om budgetgenomförandet av två huvudskäl. För det första resulterar endast en liten andel av de åtaganden som görs ett visst år i betalningar samma år (se punkterna 2.3 och 2.16–2.22). För det andra inbegriper ”betalningar” enligt definitionen i kommissionens räkenskaper förskottsbetalningar som görs till förvaltningarna i medlemsstater och mottagarländer eller andra mellanhänder och som skall användas för betalning till slutmottagare. I vissa fall, till exempel Sapard (se punkt 2.43), kan utbetalningen av medel till slutmottagare ta betydligt längre tid.

2.8

I fallet Sapard sker utbetalningar sedan stödberättigande ansökningar mottagits, där stödmottagare måste kunna styrka att stödberättigande projekt haft dessa utgifter. Detta förfarande kan dra ut på tiden. Generellt hade Sapard-länderna tekniska och administrativa problem i början av genomförandeperioden, vilket ledde till förseningar vid behandlingen av ansökningar och betalningsansökningar. Även om det fortfarande finns problem i vissa länder, är situationen överlag betydligt bättre.

2.9

Överskottet (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) i budgeten för 2003 uppgick till totalt 5,5 miljarder euro (se  tabell 2.2 ). Även om överskottet fortfarande är stort i absoluta tal, innebär det en minskning jämfört med 7,4 miljarder euro 2002 och 15,0 miljarder euro 2001.

2.10

När det gäller budgetåret 2002 kritiserade revisionsrätten kommissionen för att den inte vidtog åtgärder för att komma till rätta med det betydande underutnyttjandet, trots att situationen kunde förutses före årets slut (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). År 2003 vidtog kommissionen särskilda åtgärder för att förbättra prognoserna om budgetutnyttjandet, där hänsyn togs till information från medlemsstater och mottagarländer. Genom att kommissionen fick tillgång till bättre information kunde den lägga fram den ändringsbudget som nämns ovan och därmed minska betalningsbemyndigandena med 5 miljarder euro, vilket åtföljdes av en proportionell minskning av inkomsterna.

2.11

Jämfört med det föregående året har kommissionens åtgärder under 2003 inneburit en avsevärd förbättring av budgetförvaltningen. Trots de åtgärder som vidtagits visar dock det stora överskott som återstår (5,5 miljarder euro) att det fanns utrymme för en betydligt större anslagsminskning.

2.12

I tabell 2.3 visas underutnyttjandet brutto och konsekvenserna av det under de senaste fem åren. Under den perioden har underutnyttjandet resulterat i att 39,9 miljarder euro i betalningsbemyndiganden har förfallit. Budgeten har under samma period ökat med 16,3 %, vilket motsvarar ett ackumulerat totalbelopp på 53,6 miljarder euro i extra anslag.

2.13

Revisionsrätten konstaterar att det är orealistiskt att förvänta sig ett budgetgenomförande på 100 %. Utgifterna måste vara lagliga och korrekta och följa principerna om sund ekonomisk förvaltning. När det gäller områdena med delad förvaltning i budgeten (över 80 % av värdet) kan kommissionen inte göra någon utbetalning utan en begäran från medlemsstater eller mellanhänder. Även i fråga om direkt förvaltade utgifter är kommissionen ofta beroende av ansökningar från mottagare. Följden av ett fortsatt underutnyttjande är att ackumuleringen av utestående åtaganden ökar (se punkterna 2.16–2.22) och att betalningar koncentreras till slutet av programperioden, vilket är svårt att hantera.

2.14

Som revisionsrätten påpekade i sin årsrapport för 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) komplicerar överföringen av anslag från ett år till ett annat förvaltningen och redovisningen av och rapporteringen om budgeten på ett onödigt sätt. Överföringen på 5,0 miljarder euro i betalningsbemyndiganden från 2002, vilken avsevärt minskade det redovisade överskottet det året, var betydligt högre än föregående års överföringar (se tabell 2.3 ). Av det överförda beloppet gällde 3,3 miljarder euro anslag för att reglera ansökningar om slutbetalning inom strukturfondernas programperiod 1994–1999. I årsrapporten för 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) varnade revisionsrätten för att det var osannolikt att kommissionen skulle kunna betala dessa anslag, en varning som skulle visa sig stämma: 1,9 miljarder euro av dessa anslag förföll 2003, vilket ökar överskottet.

2.14

Kommissionen anser att regelverkets förfarande för överföring mellan budgetår är snabbt, relativt enkelt, praktiskt och insynsvänligt (se kommissionens svar på årsrapporten för 2002, punkterna 2.11 och 2.48).

2.15

Överföringen av betalningsbemyndiganden från 2003 till 2004 uppgår till 2,2 miljarder euro och inbegriper 1,2 miljarder euro med avseende på driftsbudgeten och 1,0 miljarder euro med avseende på medel som kommer från tredje man (se punkt 2.37). Jämfört med 2002 är detta en mer realistisk anslagsöverföringsnivå.

2.16

När programplaneringscykeln för utgifter som omfattas av fleråriga program inleds kan det ta avsevärd tid för medlemsstater och mottagarländer att upprätta de administrativa förfaranden och kontrollförfaranden som krävs, identifiera och godkänna projekt som är lämpliga för EU-finansiering och tillhandahålla nödvändig nationell medfinansiering. Förutom när det gäller första förskottsbetalningar, som föregår ett projekts underliggande utgifter, är det därför ofta svårt för kommissionen att göra större betalningar ur budgeten innan man nått en bra bit in i programplaneringscykeln. Budgeten för betalningsbemyndiganden bör vara mer realistisk genom att ta större hänsyn till programcykeln och medlemsstaternas förmåga att utnyttja anslag. Åtaganden ingås i början av programmet (utom när det gäller strukturfonderna där de ingås på årsbasis – se punkt 2.33) och förs över (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) till dess att motsvarande betalningar görs.

2.16

Kommissionen inser att budgeten för betalningsbemyndiganden borde vara mer realistisk och ta mer hänsyn till programperioden samt medlemsstaternas förmåga att tillgodogöra sig utgifter. De betalningsbudgetar som kommissionen lägger fram är den bästa uppskattning den kan göra av faktiska betalningsbehov. Då förlitan på medlemsstaternas betalningsprognoser gjort att behoven överskattats, har kommissionen övergått till att mer låta budgeteringen styras av de egna prognoserna, som utgår från senare tids mönster i genomförandet och från förutsebara trender. Under de senaste budgetåren har detta lett till att genomförandegraden har förbättrats.

2.17

Ju högre värdet av de utestående åtagandena är, desto större blir behovet av betalningsbemyndiganden under de år som följer. Den eftersläpning som förekommer i budgetförfarandet illustreras i tabell 2.4 . När det gäller ”differentierade” anslag (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) uppgick betalningarna 2003 med avseende på åtaganden som ingicks 2003 sammanlagt till endast 5,7 miljarder euro av de 49,6 miljarder euro för vilka åtaganden ingåtts, vilket motsvarar runt 11 %. I praktiken kan det ta många år innan åtaganden regleras, medan vissa åtaganden aldrig resulterar i betalningar och måste dras tillbaka (se punkt 2.21).

2.17

De utestående åtagandena orsakas av tidsskillnaden mellan åtaganden och utbetalningar av ”differentierade” utgifter, vilken är en naturlig del av budgeteringen av dessa utgifter. I svaret på föregående punkt konstaterades att utgiftsmönstret här på längre sikt jämnas ut genom att budgetperioderna överlappar varandra.

2.18

I slutet av 2003 uppgick de utestående åtagandena till sammanlagt 104,8 miljarder euro (se tabell 2.4 ). Detta motsvarar 94 % av budgeten för åtaganden 2004 (EU-25) och innebär en ökning på 5,0 % jämfört med 2002. Ökningen skedde trots att

—

åtaganden på 4,1 miljarder euro dragits tillbaka, varav 2,7 miljarder euro hänförde sig till ett särskilt förfarande (se punkt 2.21),

—

budgeten för åtaganden 2003 var nästan oförändrad (se punkt 2.5), och

—

ytterligare betalningsbemyndiganden infördes i budgeten i det specifika syftet att minska problemet.

2.18

Jämförelsen mellan 1996 och 2003 års utestående åtaganden bör utgå från strukturfondernas ändrade system för både årliga åtaganden och utbetalningar.

2.19

Återstoden av utestående åtaganden motsvarar dock inte samtliga rättsliga utgiftsåtaganden som ingåtts av gemenskapen, framför allt beroende på effekten av förfarandet för att ingå åtaganden för strukturfonderna (se punkt 2.33). De utgiftsbelopp för vilka det i slutet av 2003 hade ingåtts rättsliga åtaganden för programperioden 2000–2006, och som redovisas som poster utanför balansräkningen i årsredovisningen, men som ännu inte fanns med som åtaganden i årliga budgetar, uppgår till runt 95 miljarder euro (se punkt 2.34). Mot den bakgrunden uppgår därför de totala utestående åtagandena cirka tre år innan nuvarande programperiod löper ut till ungefär 200 miljarder euro, vilket motsvarar betalningar under fem år med dagens utnyttjandegrad (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). Även om tidsfristen för att göra betalningar löper till efter programperiodens slut (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), kommer den höga på nivån utestående åtaganden att innebära påfrestningar på betalningsbudgeten, och den kan eventuellt försena avslutningen av programmen. Dessa faktorer riskerar att påverka budgetgenomförandet under de första åren av nästa programperiod, såsom skett tidigare.

2.19

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 2.48.

2.20

I diagram 2.1 visas värdet av utestående åtaganden för differentierade anslag under de senaste tio åren jämfört med budgeten för åtaganden varje år. Under de senaste fem åren har värdet av utestående åtaganden för differentierade anslag ökat med 47 %. Detta berodde på två faktorer: för det första var åren 2000–2003 inledningsperioden för viktiga program (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) (se punkt 2.16) och för det andra fortsatte underutnyttjandet av betalningsbemyndiganden (se punkterna 2.12 och 2.13).

2.21

Revisionsrätten har under ett antal år uppmärksammat behovet av att kommissionen identifierar och åtgärdar gamla och vilande utestående åtaganden som eventuellt aldrig kommer att resultera i betalningar. I slutet av 2002 åtog sig budgetmyndigheten och kommissionen i en gemensam förklaring att ta itu med ”potentiellt onormala” utestående åtganden (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) före utgången av 2003. Under 2003 skedde följande: av de 17,3 miljarder euro som identifierats som ”potentiellt onormala” gjordes betalningar för 4,0 miljarder euro, drogs 2,7 miljarder euro tillbaka och visade sig 10,6 miljarder euro vara giltiga varför de bibehölls.

2.22

De aktuella uppgifterna om budgeten och analysen av den ger inte mycket information om följderna av den höga nivån för utestående åtaganden eller om det samlade genomförandet av de olika gemenskapsprogrammen. Den höga nivån på utestående åtaganden innebär ett betydande krav på framtida betalningar som kan vara svårt att uppfylla inom ramen för budgetförfarandet och när det gäller att respektera taket i budgetplanen.

2.22

För strukturfonderna tillhandahåller kommissionen redan uppgifter bland annat om genomförandet kumulativt sett i sin årliga ”Analysis of the budgetary implementation of the Structural Funds”. Kommissionen är dock beredd att tillhandahålla ytterligare uppgifter (se svaret på punkt 2.50). Kraven på framtida utbetalningar förväntas sjunka med tanke på ”n+2”-regeln (se svaret på punkt 2.48).

2.23

I tabell 3.1 sammanfattas gemenskapens inkomster för budgetåret 2003, och i diagram 3.1 visas fördelningen av de olika inkomstslagen. I diagram 3.2 illustreras hur de faktiska inkomsterna har utvecklats under perioden 1989–2003. Framför allt har traditionella egna medel och momsmedel minskat i betydelse, medan BNI-medlen ökat. Genom ändringsbudget nr 6/2003 av den 4 december 2003 minskades beloppet för de inkomster som krävdes för 2003 med 5,0 miljarder euro.

2.24

De momsmedel som uppbars minskade med 5,0 % jämfört med 2002 på grund av justeringer av tidigare års momsunderlag, fluktuationer i växelkursen mellan euron och det brittiska pundet och en lägre enhetlig uttagssats än tidigare. En minskning på 2 % i BNI-prognoserna påverkade dessutom momsmedlen genom utjämningsförfarandet (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.25

De tillgängliga bemyndigandena för åtaganden och betalningar för jordbruket uppgick 2003 till totalt 44,9 miljarder euro respektive 45,1 miljarder euro (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), vilket innebar en ökning med 1,2 % jämfört med 2002. De slutliga utgifterna var 44,5 miljarder euro för åtaganden (en genomförandegrad på 99 %) och 44,4 miljarder euro för betalningar (en genomförandegrad på 98 %).

2.26

Den lägsta utnyttjandegraden (64 %) gällde ett antal olika åtgärder som tillsammans stod för 3 % av de totalt beviljade anslagen, inbegripet exportbidrag för bearbetade produkter, livsmedelsprogram och veterinära åtgärder (”sidoutgifter”). Underutnyttjandet berodde främst på förseningar i genomförandet av veterinära åtgärder och åtgärder på växtskyddsområdet. Utgifter av det slaget omfattar även huvuddelen av det belopp som förts över till 2004. Genomförandet på budgetens övriga områden, däribland landsbygdens utveckling (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), var nästan fullständigt.

2.26

För åtgärder år 2003 på veterinär- och växtskyddsområdet ingicks åtaganden för 99,7 % av åtagandebemyndigandena. Anledningen till att en stor del av utbetalningarna överfördes till 2004 är att medlemsstaterna enligt den rättsliga grunden till en viss tidpunkt år n+1 (2004) kan begära betalning för med kommissionen överenskomna aktiviteter som verkställdes år n (2003). För kommissionens del täcks dessa utbetalningar av åtaganden som gjordes år n (2003).

2.27

Budgeten för åtaganden för året ökade med 0,4 % jämfört med 2002. Budgeten för betalningar ökade med 3,2 % jämfört med 2002. Den totala genomförandegraden för betalningar (efter det att det belopp som nämns i punkten nedan förfallit) var 90 %, vilket innebär en betydande ökning i förhållande till genomförandet 2002 (74 %).

2.28

Underutnyttjandet brutto jämfört med den ursprungliga budgeten var 8,3 miljarder euro, det vill säga motsvarande 2002 års nivå (se tabell 2.2 ). Effekten på det totala överskottet minskades dock genom att 5,0 miljarder euro i betalningsbemyndiganden förföll då kommissionen insåg att de inte kunde utnyttjas (se punkt 2.31). Trots underutnyttjandet netto på 3,3 miljarder euro när det gäller strukturåtgärder totalt sett, skedde en stor utgiftsökning med avseende på mål 2, där genomförandegraden ökade från 48 % 2002 till 91 % 2003 (baserat på en 1,1 % större budget).

2.29

När det gäller gemenskapsinitiativ, som är program som genomförs i medlemsstaterna på kommissionens initiativ, var genomförandet endast 25 % 2002, och budgeten minskades med 2,0 % 2003. Utnyttjandegraden var 48 % 2003, vilket till stor del berodde på förseningar i avslutningen av program från perioden 1994–1999 på grund av att medlemsstaterna lämnade in sina ansökningar om slutbetalning sent (en utnyttjandegrad på 30 %). Genomförandegraden för betalningar 2003 med avseende på perioden 2000–2006 var 75 %.

2.30

När det gäller pågående betalningar inom de nuvarande strukturfondsprogrammen (perioden 2000–2006), som utgör runt 74 % av den totala ursprungliga budgeten på området, var utnyttjandegraden cirka 96 %, det vill säga en ökning jämfört med de 91 % som uppnåddes 2002. Utnyttjandegraden var betydligt lägre när det gällde avslutningen av program från perioden 1994–1999. Betalningsbemyndiganden på 11,0 miljarder euro fanns tillgängliga för året men endast 3,5 miljarder euro (32 %) utnyttjades (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). Kommissionen reagerade genom att i en ändringsbudget besluta att 5 miljarder euro i betalningsbemyndiganden som hänförde sig till programmen före 2000 skulle förfalla, vilket ökade den totala genomförandegraden för betalningar (se punkt 2.27).

2.30

Vid sidan av utbetalningar på 3,5 miljarder euro för programmen under 1994–1999 återtogs cirka 2,8 miljarder euro. Den sammanlagda effekten av utbetalningar och återtaganden minskade de utestående åtagandena för programmen under 1994–1999 från 15,4 miljarder euro vid utgången av 2002 till 9,1 miljarder euro vid utgången av 2003, vilket är en minskning på 41 %.

2.31

I sin årsrapport för 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) uppmärksammade revisionsrätten att den dåliga kvaliteten på medlemsstaternas prognoser är ett av huvudskälen till att kommissionen inte i tid kan vidta lämpliga åtgärder när det gäller underutnyttjandet. Under 2003 gjordes insatser för att förbättra prognoserna, och totalt sett minskade andelen prognosfel för strukturfonderna från 73 % till 50 %. Fortfarande är dock skillnaden mellan prognoser och faktiska betalningar 13,0 miljarder euro. När det gäller programmen under perioden 2000–2006 låg den bästa uppskattning som en medlemsstat gjorde 12 % över de faktiska behoven, medan den sämsta uppskattningen låg mer än två och en halv gång över de faktiska behoven. Fem medlemsstater hade gjort prognoser där skillnaden till slut blev över en miljard euro.

2.31

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 2.16.

2.32

Trots åtgärder för att se till att medlemsstaternas betalningsansökningar lämnas in jämnt under året (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), gjordes över hälften av betalningarna mellan september och december 2003, varav en fjärdedel enbart i december. Att behandlingen av transaktioner på detta sätt koncentreras till årets slut ställer orimliga krav på kommissionens förvaltningsresurser.

2.32

Kommissionen har litet inflytande över de mönster som medlemsstaternas utgiftsdeklarationer uppvisar. I förordningen sägs att betalningsansökningar skall skickas in tre gånger om året, den tredje gången senast i oktober, men påföljder föreskrivs inte. ”n+2”-regeln verkar i bägge riktningarna: den uppmanar medlemsstaterna att skicka betalningsansökningar strax före årets slut. Kommissionens regelbundna påminnelser om hur programmen förhåller sig till regeln uppmanar dem å andra sidan att skynda på med ansökningarna.

2.33

Åtagandebemyndigandena för strukturfondsperioden 2000–2006 måste tas upp i budgeten enligt tilldelningen i budgetplanen, såsom denna fastställdes av Europeiska rådet i Berlin. Den totala tilldelningen för sjuårsperioden är 230,2 miljarder euro (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) (strukturfonderna och Sammanhållningsfonden tillsammans). Av de 210,6 miljarder euro som hänför sig till strukturfonderna tilldelades medlemsstaterna 201,1 miljarder euro (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) (det vill säga rättsliga åtaganden ingicks) genom utgiftsprogram som fastställdes mellan 2000 och 2002. Budgetåtaganden ingås därefter varje år under den sjuåriga programperioden. På grund av att antagandet av de nya programmen var försenat lyckades man inte nå den planerade nivån för rättsliga åtaganden, varför taken i budgetplanen från och med 2002 höjdes med hjälp av de anslag som inte utnyttjats 2000 och 2001.

2.34

Under perioden 2000–2002 uppgick underutnyttjandet netto av betalningsbemyndiganden för strukturåtgärder till totalt 26,6 miljarder euro (2000: 8,0 miljarder euro, 2001: 10,5 miljarder euro, 2002: 8,1 miljarder euro). De utestående åtagandena för strukturåtgärder ökade med 2,5 miljarder euro till 69,3 miljarder euro 2003, vilket med 2003 års utnyttjandegrad motsvarar värdet av nästan två och ett halvt års betalningar. När det gäller programperioden 2000–2006 ökade de utestående åtagandena med 19 % till 53,2 miljarder euro, vilket är 2,3 gånger mer än nuvarande utnyttjande. Vidare uppgår de rättsliga åtaganden som ingicks efter Europeiska rådet i Berlin men som ännu inte har omvandlats till budgetåtaganden (se punkt 2.33) till sammanlagt 95 miljarder euro (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), vilket totalt sett resulterar i utestående åtaganden på över 164 miljarder eller motsvarande nästan sex års betalningar.

2.35

För programperioden 2000–2006 infördes nya regler för ett automatiskt tillbakadragande av åtaganden för vilka det inte gjorts någon betalning inom två år efter det år då åtagandet ingicks. De åtaganden som drogs tillbaka 2003 efter införandet av dessa regler uppgick till endast 31 miljoner euro, varav 24 miljoner euro för Europeiska socialfonden och 7 miljoner euro för EUGFJ (utveckling). Inga åtaganden drogs tillbaka för ERUF eftersom medlemsstater lämnade in ansökningar om löpande betalningar. Det finns dock en risk att medlemsstaterna begär ersättning för icke-stödberättigande utgifter för att förhindra att åtaganden dras tillbaka.

2.35

Kommissionen insåg den risk som revisionsrätten åsyftar och vidtog åtgärder i form av intensifierade kontroller av betalningsansökningar.

2.36

Utgifter i kategorin inre politik i budgetplanen förvaltas huvudsakligen direkt av kommissionen och domineras av forskning och teknisk utveckling, som stod för 58 % av betalningarna 2003. Den godkända budgeten för betalningar ökade i genomsnitt med 0,8 % jämfört med 2002, med stora variationer mellan de olika rubrikerna. Anslagen till exempelvis utgifter för forskning och teknisk utveckling minskade med 2,7 %, medan anslagen till transeuropeiska nät ökade med 12 %. Beviljade åtagandebemyndiganden ökade med 3,4 % i genomsnitt.

2.37

Utnyttjandegraden för betalningsbemyndiganden var 78 %, vilket är en minskning jämfört med 2002 (83 %). Men detta underutnyttjande, som bidrog med 626 miljoner euro till det totala överskottet, förklaras till stor del av de särskilda bestämmelserna för ”inkomster från tredje man” (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). När tredjeländer bidrar till gemenskapsprogram bokförs bidragen det år de mottas som både åtagande- och betalningsbemyndiganden, även om den tid det tar att genomföra projekt innebär att behovet av betalningsbemyndiganden sprids över flera år. Outnyttjade betalningsbemyndiganden förs automatiskt över till påföljande år tills anslagen kan användas, vilket sänker utnyttjandegraden i motsvarande grad. Av underutnyttjandet brutto på 1,6 miljarder euro under året härrörde 0,8 miljarder euro från utgifter kopplade till inkomster från tredje man (en utnyttjandegrad på 27 %), och utnyttjande av standardanslagen i budgeten – med en utnyttjandegrad på 93 % – utgjorde den resterande delen.

2.38

De utestående åtagandena uppgick till 12,2 miljarder euro i slutet av budgetåret 2003 – en ökning på 8,9 % jämfört med 2002 – vilket motsvarar betalningar under mer än två år med den nuvarande utnyttjandegraden. Detta återspeglar att åtagandena ökade mer än betalningarna för året (3,4 % jämfört med 0,8 %) och förklaras delvis av att 2003 var nära inledningen av sjätte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling (2002–2006).

2.39

Utgifter för externa åtgärder förvaltas huvudsakligen direkt av kommissionen och omfattar ett stort antal olika budgetrubriker, där ingen enskild budgetrubrik står för mer än 16 % av de totala utgifterna. Den godkända budgeten för åtaganden var 3,0 % högre än 2002. När det gäller betalningar var ökningen 3,8 %. Genomförandegraden för betalningar var 87 %, det vill säga ungefär som 2002 (89 %), vilket visar att budgettillägget nätt och jämnt utnyttjades.

2.40

I slutet av 2003 uppgick de utestående åtagandena till 12,9 miljarder euro, en ökning med 1,0 % jämfört med 2002. Summan av utestående åtaganden motsvarar värdet av tre års betalningar med nuvarande utnyttjandegrad.

2.41

Stöd inför anslutningen omfattar belopp som betalas till anslutningsländer och kandidatländer och som huvudsakligen förvaltas i samarbete med mottagarländerna. Endast 67 % av betalningsbemyndigandena utnyttjades 2002. I 2003 års budget ökade åtagandebemyndigandena och betalningsbemyndigandena med 1,7 % respektive 4,3 %. År 2003 uppgick betalningarna till totalt 2,2 miljarder euro, vilket motsvarar en utnyttjandegrad på 80 %. Även om underutnyttjandet proportionellt sett var mindre än 2002, bidrog det med 0,5 % miljarder euro till det totala överskottet.

2.42

Utgifterna för Phare var 1,5 % miljarder euro, vilket innebär en utnyttjandegrad på 94 % och en betydande ökning jämfört med utnyttjandegraden på 69 % 2002.

2.43

Betalningsbemyndigandena för Sapard (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), det minsta av de tre föranslutningsinstrumenten, ökade årligen med 20 % (73 miljoner euro av den totala ökningen på 112 miljoner euro), trots en utnyttjandegrad på endast 34 % 2002. Betalningarna till mottagarländer 2003 ökade till 264 miljoner euro (en utnyttjandegrad på 61 %), vilket dock var långtifrån tillräckligt för att den ökade budgeten skulle utnyttjas. Genomförandet är beroende av betalningsansökningar från mottagarländerna, vilka mottogs senare än förväntat. I slutet av 2003 hade 323 miljoner euro förts över till slutmottagare. Det innebär en betydande ökning jämfört med 2002 (34 miljoner euro), men de totala betalningarna till slutmottagare inom ramen för Sapard fram till slutet av 2003 motsvarar ändå bara 15 % av de tillgängliga medlen (2 % i slutet av 2002).

2.43

I kommissionens svar på punkt 2.39 i revisionsrättens årsrapport för 2002 redovisas anledningarna till att Sapard-budgetarna underutnyttjades, t.ex. den starkare prioriteringen av stram anslagsförvaltning.

2.44

Vad beträffar ISPA (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) minskade utnyttjandegraden för betalningsbemyndiganden från 79 % 2002 till 60 % 2003. Den låga genomförandegraden berodde på att budgeten var större än vad som krävdes och på att projektgenomförandet gick långsammare än väntat. Förseningar förekom i anbuds- och kontraktsförfaranden och när förvaltningar i mottagarländer ansökte om de första förskottsbetalningarna efter projektgodkännandet.

2.44

Anbudsförfaranden drog i vissa fall ut på tiden, på grund av behovet att säkerställa ett rättvist och öppet förfarande. Kommissionen uppmuntrade de mottagande statliga myndigheterna att snabbt begära sina första förskottsutbetalningar, men dessa var ibland långsamma härvidlag.

2.45

I slutet av 2003 uppgick de utestående åtagandena för allt stöd inför anslutningen till totalt 9,5 miljarder euro, vilket motsvarar värdet av fyra års utgifter med den nuvarande utnyttjandegraden (det högsta värdet av alla budgetområden). Trots att budgeten för betalningar ökats för att bidra till en minskning av de utestående åtagandena, ökade dessa med 13,2 % jämfört med 2002.

2.45

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 2.48.

2.46

De administrativa utgifterna utgörs framför allt av personalkostnader och kostnader för byggnader. Kommissionen använder två tredjedelar av budgeten, medan övriga institutioner och organ använder återstoden. För 2003 ökades budgeten med 3,5 % (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) i syfte att hantera inflationseffekter och förbereda utvidgningen. Ökningen var 2,1 % för kommissionen, 4,5 % för övriga institutioner och 6,3 % för pensioner. Ökningen för kommissionen dämpades genom tidigareläggandet av utgifter för utvidgningen i 2002 års budget (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). Utan denna åtgärd skulle budgeten ha överskridit taket i budgetplanen. Genomförandegraden var 87 %, det vill säga en liten minskning jämfört med 2002 (89 %).

2.47

På grundval av genomförandet av 2003 års budget kan kommissionens förvaltning delvis betraktas som en framgång: prognoserna förbättrades, underutnyttjandet minskades och åtgärder för att minska anslagen före årets slut vidtogs. Årets överskott på 5,5 miljarder euro (och det underliggande underutnyttjandet) är dock fortfarande stort och visar att ytterligare förbättringar kan göras.

2.47

Den årliga betalningsbudgeten upprättas framför allt genom ett nerifrån-och-upp-förfarande. För varje åtagande fastställs motsvarande betalningsprofil, varvid en normal genomförandetakt förutsätts. Följaktligen leder oförutsedda förseningar och nedskärningar av program till att anslag underutnyttjas (dvs. överbudgeteras).

2.48

Värdet av utestående åtaganden fortsatte att öka 2003 och uppgick till 104 miljarder euro vid årets slut, trots att kommissionen exempelvis tillhandahöll ytterligare betalningsbemyndiganden och gjorde särskilda insatser när det gällde ”potentiellt onormala” åtaganden. Dessutom återspeglar inte detta belopp de rättsliga åtaganden på 95 miljarder euro som ingåtts för strukturfonderna. Den allt längre tid som förflyter mellan åtaganden och betalningar, de sannolikt större administrativa kraven i slutet av de nuvarande programperioderna och de potentiella kraven på den kommande programperioden är alla områden som snarast måste ägnas särskild uppmärksamhet.

2.48

De utestående åtagandena orsakas av tidsskillnaden mellan åtaganden och utbetalningar av ”differentierade” utgifter, vilken är en naturlig del av budgeteringen av dessa utgifter.

2.49

Det fortsatta underutnyttjandet bör ställas mot de återkommande ökningarna i budgeten under samma period. Det är motsägelsefullt att öka budgeten varje år när det saknas förmåga att utnyttja medlen för fleråriga program inom den planerade tidsramen. Revisionsrätten rekommenderar att man i budgetförfarandet tar realistisk hänsyn till förmågan att göra betalningar när budgetarna för både åtaganden och betalningar fastställs.

2.49

Tidigare problem med utnyttjandet är bara ett kriterium för utbetalningsprognoser. Till exempel kan tidigare förseningar vid genomförandet faktiskt leda till att anslagen behöver ökas i framtiden.

2.50

Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen fortsätter att förbättra sin information om budgetgenomförandet. Kommissionens budgetanalys bör ge tydlig information om det samlade genomförandet av gemenskapsprogram, och ta hänsyn till användningen av anslag, nivån på betalningar till slutmottagare och åtaganden som återstår att ingå. Dessa förbättringar kommer att kräva betydande insatser av kommissionen och medlemsstaterna när det gäller att tillhandahålla nödvändig information. Den ökade insynen bör dock bidra till en förbättring av budgetförvaltningen och av redovisningen för medborgarna av hur EU-medel används.

2.50

Rapporten om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen gäller i första hand det årliga genomförandet. Dessutom har kommissionen på vissa områden lagt fram mer uttömmande rapporter. För strukturfonderna tar kommissionen varje år fram ”Analysis of the budgetary implementation of the Structural Funds”, som bland annat täcker genomförandets kumulativa sida.

3.1

Inkomsterna i Europeiska unionens budget består av egna medel och övriga inkomster. Som framgår av tabell 3.1 , diagram 3.1 och diagram 3.2 är egna medel utan jämförelse den viktigaste finansieringskällan när det gäller budgetutgifter (89 %). Det finns tre kategorier egna medel: traditionella egna medel (tullar, jordbruksavgifter och sockeravgifter) (13 %), egna medel beräknade på grundval av mervärdesskatt som uppbärs i medlemsstaterna (26 %) och egna medel som härleds från medlemsstaternas bruttonationalinkomst (61 %). Beträffande budgetförvaltningen av egna medel, se punkterna 2.23 och 2.24.

3.2

Övriga inkomster utgörs främst av överskottet från föregående budgetår. De tre senaste åren (2001–2003) har denna del varit mycket större än tidigare. Detta diskuteras i punkterna 2.9–2.13.

3.3

Traditionella egna medel upprättas och uppbärs av medlemsstaterna i enlighet med nationella lagar och andra författningar som skall uppfylla kraven i gemenskapens regler (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Medlemsstaterna skall ställa samman uppgifterna från enskilda tullposter i de så kallade A–räkenskaperna och betala de totala tullbelopp som fastställts, minus uppbördskostnader, till kommissionens konto senast ett fastställt datum i den andra månaden efter den månad under vilken anspråket fastställdes. Undantagsvis behöver tull som är obetald och för vilken ingen säkerhet har ställts, eller för vilken det har ställts säkerhet men som har överklagats, inte göras tillgänglig förrän den verkligen uppbärs. Om medlemsstaterna använder denna möjlighet skall det aktuella tullbeloppet inte föras in i A–räkenskaperna utan i stället redovisas i särskilda räkenskaper (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) (de så kallade B–räkenskaperna).

3.4

De risker som finns när det gäller uppbörden av intäkter från traditionella egna medel är att tull undanhålls genom felaktig redovisning eller helt enkelt genom smuggling eller felräkning eller genom att tull inte fastställs på grund av oupptäckta misstag eller brister i systemen, och felaktigheter eller utelämnanden i medlemsstaternas redovisning av uppburen tull som leder till felaktig redovisning till kommissionen av det belopp som skall ställas till förfogande.

3.5

I revisionsrättens granskningsarbete ingick utvärdering av system för övervakning och kontroll, både inom kommissionen och i medlemsstaterna, och direkt kontroll av tulldeklarationer och nationella redovisningssystem. Det bestod av följande:

a)

En genomgång av hur tullens övervakning är organiserad i tolv medlemsstater (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) som tillsammans stod för 96 % av uppburna importtullar 2003, för att utvärdera om använda rutiner gav rimlig säkerhet i fråga om fullständighet. Revisionsrätten undersökte särskilt förvaltningen av tullkvoter på jordbruksområdet i sex medlemsstater, tullkontroll av import enligt förmånsordningar i sju medlemsstater samt tullkontroll i hamnar i tio medlemsstater.

b)

En undersökning av kommissionens konton för traditionella egna medel och underliggande nationella redovisningssystem i tolv medlemsstater (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), och en analys av flödet av tullar från alla medlemsstater för att erhålla rimlig säkerhet om att de belopp som redovisades i varje steg var fullständiga och korrekta. I arbetet ingick utvärdering av interna kontroller, avstämningar samt granskning av ett stickprov av transaktioner på varje nivå.

3.6

Revisionsrätten betonar att granskningen varken kan omfatta odeklarerad import eller import som har undanhållits tullens övervakning och för vilken tull inte uppburits.

3.7

Kommissionen kan begära att medlemsstaterna genomför kontroller av fastställandet och tillhandahållandet av traditionella egna medel, och den kan också själv genomföra sådana kontroller, antingen tillsammans med medlemsstatens myndigheter eller självständigt (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Rapporter om enskilda inspektioner överlämnas till den berörda medlemsstaten och granskas, tillsammans med de svar som erhållits, vid sammanträden som den rådgivande kommittén för egna medel (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) håller. En övergripande rapport om tillämpningen av kontrollåtgärderna tas fram vart tredje år och läggs fram för budgetmyndigheten (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35).

3.8

Revisionsrätten har granskat det arbete som utfördes av den avdelning vid kommissionen som genomförde dessa kontroller. Liksom tidigare år konstaterades att den metod som användes var välgrundad och att arbetet är väldokumenterat. Kontrollteman väljs ut på grundval av riskanalys. Under 2003 var en prioriterad fråga för avdelningen övervakning av uppbördsystemen för traditionella egna medel i de anslutande länderna. Även revisionsrätten undersökte denna fråga och identifierade inga väsentliga brister i dessa länder utöver dem som angetts i kommissionens övervakningsrapporter till rådet (se punkterna 3.63–3.68).

3.9

På grundval av sin pågående riskanalys av traditionella egna medel genomförde avdelningen dessutom inspektioner i medlemsstaterna av B–räkenskaperna och avskrivningsförfarandet samt av den förvaltning av tulldeklarationer som görs elektroniskt. I fråga om B–räkenskaperna överensstämmer avdelningens resultat med vad revisionsrätten kom fram till (se punkt 3.40). När det gäller elektroniska deklarationer fann avdelningen att systemen i stort sett var tillfredsställande och att datoriseringen gav fördelar och borde ökas. Kommissionens kontrollavdelningar har inte till uppgift att ge en generell säkerhet för att redovisningen är korrekt och att alla belopp som skall betalas identifieras och fastställs. Revisionsrätten tar trots detta hänsyn till resultaten av deras arbete.

3.10

Systemen för övervakning och kontroll av traditionella egna medel i medlemsstaterna består av tullmyndigheternas övervakning, som i gemenskapens tullkodex (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) definieras som ”varje allmän åtgärd, som vidtas av dessa myndigheter i syfte att säkerställa att tullagstiftningen och, i förekommande fall, andra bestämmelser, tillämpliga på varor som är föremål för tullövervakning, iakttas”. Gemenskapslagstiftningen föreskriver i allmänhet inte varken särskilda metoder eller omfattningen av tullkontrollerna eftersom detta är medlemsstaternas sak att besluta. Nedan redovisas iakttagelser som gjorts i fråga om vissa aspekter av tullens övervakning.

3.11

Revisionsrätten har undersökt förvaltningen av tullkvoter på jordbruksområdet. Enligt dessa kvoter kan vissa jordbruksprodukter importeras till gemenskapen med lägre eller ingen tull. Syftet med revisionsrättens granskning var att uppnå säkerhet om att tilldelningen av kvoter var laglig och korrekt och att bedöma förvaltningen och övervakningen av de olika kvotsystemen.

3.11 och 3.12

Tullkvoter förvaltas

—

antingen med hjälp av importlicenser som ger rätt att importera en bestämd mängd produkter med lägre eller ingen tull under en bestämd period, ett system som ger importörerna kommersiell säkerhet,

—

eller med hjälp av ett ”först till kvarn”-system, som ger rätt att importera den mängd produkter som anges på tulldeklarationen med lägre eller ingen tull, förutsatt att importkvoten inte är fulltecknad när deklarationen lämnas in.

3.12

Kvoterna förvaltas av kommissionen, via behöriga myndigheter i medlemsstaterna. Importörer ansöker hos de nationella myndigheterna om importlicenser. När kommissionen har bekräftat att en kvot kan tilldelas utfärdar den nationella myndigheten en importlicens som importören skall överlämna till tullmyndigheterna tillsammans med det gods som klareras för import. Tullmyndigheterna ansvarar för att kontrollera att det importerade godset överensstämmer med importlicensen. När hela den kvantitet för vilken importlicensen utfärdades har importerats återlämnas licensen till den myndighet som utfärdade den. De nationella myndigheterna underrättar kommissionen om den faktiska import som ägt rum med kvoter.

3.13

Revisionsrätten undersökte förvaltningen av kvoter både vid kommissionen och i sex medlemsstater (Belgien, Frankrike, Tyskland, Spanien, Nederländerna och Förenade kungariket). Granskningen omfattade de viktigaste marknadssektorerna. Revisionsrätten vill uppmärksamma följande frågor som kommissionen behöver åtgärda.

3.14

Mängden kvoter (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) och olika förfaranden i anslutning till dem är en stor belastning för förvaltningarna både vid kommissionen och i medlemsstaterna och ökar risken för felaktig tillämpning och ineffektivitet. Revisionsrätten uppmanar därför kommissionen att rationalisera och harmonisera ramen för förfarandena i anslutning till kvoterna.

3.14

Insikten om det problem revisionsrätten tar upp var en av orsakerna till att arbetet med projektet ”AMIS–Quota” inleddes 2002. Projektet bygger på ett centralt och integrerat datasystem med vars hjälp tullkvoter för import av jordbruksprodukter skall förvaltas, utom dem som sköts enligt ”först till kvarn”-systemet. De behöriga nationella myndigheterna kommer att kunna direkt mata in uppgifter om de kvantiteter som omfattas av importlicenser (begärda, utfärdade, använda, icke-använda) i det nyutvecklade datasystemet. AMIS–Quota kommer att minska arbetet med förvaltningen av kvoterna och bidra till styrningen av och insynen i förvaltningsprocessen genom att centralisera alla relevanta uppgifter om förvaltningen av kvoterna.

3.15

Vid sin granskning konstaterade revisionsrätten att systemet för att förse medlemsstater med lämplig och aktuell information om vilka stämplar som används av de myndigheter som har behörighet att utfärda licenser (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) inte har tillämpats korrekt i fyra av de sex medlemsstater som besöktes. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen ser över förfarandena för att informera medlemsstaterna och vidtar lämpliga korrigerande åtgärder.

3.15

Kommissionen överlämnar hela tiden till medlemsstaterna alla tillgängliga uppgifter om de ”licensutfärdande” byråerna och prov på deras officiella stämplar. Det görs via medlemsstaternas företrädare i Förvaltningskommittén för handelsmekanismer.

3.16

För närvarande är det i fråga om vissa kvoter tillåtet för ett stort antal importörer, som alla är knutna till en huvudoperatör, att lämna in egna kvotansökningar för att se till att kvottilldelningen blir så stor som möjligt. Detta orsakar onödigt pappersarbete och förseningar i tillämpningsförfarandena. Revisionsrätten rekommenderar därför att kommissionen utfärdar ytterligare bestämmelser så att detta inte inträffar.

3.16

För att motverka detta har kommissionen föreslagit att man skulle förbjuda tillgång till vissa kvoter för kända närstående personer enligt artikel 143 i förordning (EEG) nr 2454/93 (tillämpningsföreskrifter till tullkodexen). Nästan alla medlemsstater gick kraftigt emot förslaget.

3.17

För de franska departement som ligger utanför Europa (Guadeloupe, Guyana och Martinique) konstaterade revisionsrätten att de franska myndigheterna inte hade begärt någon kvottilldelning av kommissionen när det gällde import av vissa kvoterade produkter. Inte heller lämnade de franska tullmyndigheterna information om importerade kvantiteter till kommissionen. Detta innebär att import kan överstiga tillgängliga kvoter. Revisionsrätten uppmanar kommissionen att undersöka och korrigera dessa brister i förvaltningen av kvoter i de franska departement som ligger utanför Europa.

3.17

Kommissionen överväger nu vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av de franska myndigheternas utförliga och detaljerade svar på revisionsrättens synpunkter.

3.18

Revisionsrätten har även konstaterat brister i genomförandet av kvotbestämmelserna och i kontrollerna i anslutning till import underställd kvotsystem i flera andra medlemsstater. Revisionsrätten uppmanar kommissionen att följa upp dessa ärenden.

3.18

Kommissionen fortsätter med uppföljningen av resultaten av dessa konstateranden tillsammans med medlemsstaterna i fråga. Fem av punkterna har lösts på ett tillfredsställande sätt, med finansiella korrigeringar där så har behövts.

3.19

Gemenskapen deltar i olika former av förmånsordningar på handelsområdet (cirka 40 stycken som berör omkring 150 länder). Förmånsbehandling begärdes för 21 % av värdet av gemenskapens samlade import 2001. Förmånsordningar på handelsområdet baseras på ursprung, vilket innebär att endast varor som har sitt ursprung i länder med förmånsstatus har rätt till förmånsbehandling.

3.20

Ursprungsregler är komplexa, och det är en allmän uppfattning att det är svårt för tullmyndigheterna att kontrollera att ordningarna används enligt anvisningarna. I en grönbok om ursprungsregler i förmånsordningarna som offentliggjordes i december 2003 (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) konstaterade kommissionen att bestämmelserna behöver ses över i grunden och inledde en samrådsprocess.

3.20

Samrådsperioden för grönboken om ursprungsreglerna i förmånsordningarna är nu förbi, och kommissionen arbetar med en sammanfattning av de inkomna svaren och riktlinjer för bestämning av förvaltningen och för den administrativa förvaltningen och kontrollen.

3.21

Huvudpunkterna i de nuvarande förmånsordningarna är att ursprungsstatusen intygas av de behöriga myndigheterna i det exporterande landet eller (under vissa förutsättningar) av exportören själv, och att det exporterande landet därefter kontrollerar att ursprunget medger förmånsbehandling, på begäran från det importerande landet.

3.22

Övervakningen av att förmånsordningarna efterlevs baseras på en fördelning av arbetsuppgifter och på ett ömsesidigt förtroende mellan de olika berörda nationella myndigheterna. I detta sammanhang noterar revisionsrätten att generaldirektören för generaldirektoratet för tull och beskattning i sin förklaring för 2003 reserverade sig för övervakningen av förmånsordningar på handelsområdet, särskilt avseende socker som importerats från Balkanstater, för vilket det aktuella beloppet egna medel i sig inte är väsentligt, men som visar på behovet av effektivt administrativt samarbete mellan berörda myndigheter.

3.22

Generaldirektörens reservation visar kommissionens medvetenhet om behovet av säkerhet om att de exporterande länderna runt om i världen tillämpar ursprungsreglerna riktigt trots att det inte finns tillräckliga resurser för att övervaka alla länder som har förmånsavtal.

3.23

Det krävs en riktig balans på tre områden, nämligen kriterierna för att erhålla ursprungsstatus och den rättsliga ramen för detta, övervakningen av hur de tillämpas och de förfaranden som införts. Under 2003 inriktade sig revisionsrätten på befintliga system för förmånsimport i de sju medlemsstater som har den största importen (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). I revisionsrättens granskning ingick tullkontroll vid import, användning av efterföljande ansökningar om kontroll och kontrollstrategi på tullområdet.

3.24

Den viktigaste kontrollen vid import är en kontroll av att ursprungsintyget är äkta. I förmånsordningarna anges att exporterande länder skall uppge namn på och adress till de myndigheter som utfärdar intygen och överlämna kopior av de stämplar dessa använder, så att de importerande länderna kan kontrollera intygen.

3.25

I två medlemsstater (Tyskland och Spanien) konstaterades emellertid systematiska problem med kopieringen och distributionen av dessa exempel på stämplar till de lokala tullkontoren. Kopiorna som kom fram till de lokala tullkontoren var försenade eller oläsliga, vilket omöjliggjorde en ordentlig kontroll av intygen. Det finns sålunda risk för att import som inte är stödberättigad godkänns för förmånsbehandling.

3.25

Kommissionen överlämnar utan dröjsmål till medlemsstaterna fullständiga uppgifter om de behöriga myndigheterna i exportländerna och de stämplar dessa använder genom ett nytt datagränssnitt som kallas ”SMS”. Dessutom har kommissionen nu fått försäkringar från båda medlemsstaterna att man har tagit fram och genomfört lösningar på problemet. Detta kan komma att granskas närmare i framtiden.

3.26

Ett stickprov av importdeklarationer för utvalda produkter från vissa tredjeländer undersöktes. Det noterades att samtliga ursprungsintyg från vissa länder i stickprovet hade utfärdats i efterhand, det vill säga efter det att varorna hade lämnat det exporterande landet. Detta bör endast inträffa i undantagsfall (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) eftersom det innebär att myndigheterna i det exporterande landet saknat möjlighet att kontrollera varorna innan de skickades iväg. Medlemsstaternas tullmyndigheter hade emellertid inte begärt någon efterföljande kontroll av något av dessa intyg.

3.26

Kommissionen kommer att granska det förhållande revisionsrätten tar upp och vidta åtgärder där så behövs.

3.27

I förmånsordningarna anges att efterföljande kontroll av ursprungsintyg och fakturadeklarationer skall genomföras som ”stickprovskontroll” eller när tullmyndigheterna hyser ”rimligt tvivel” om dokumentens äkthet (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Utredningar om ursprungsintygs äkthet är beroende av att de utfärdande myndigheterna samarbetar effektivt.

3.28

I de fall som valdes ut av tullen genom stickprov var antalet ansökningar om efterföljande kontroll som inte besvarades av tredjeländer med förmånsstatus mycket högt jämfört med antalet fall där det fanns rimligt tvivel. Exempelvis besvarades i en medlemsstat (Belgien) endast 40 % av ansökningarna om slumpvis efterföljande kontroll inom den föreskrivna tidsgränsen på sex månader. Enligt gällande bestämmelser betyder ”inget svar” i fråga om en begäran som valts ut för stickprovskontroll att godset behåller sin förmånsstatus, och konsekvensen kan bli att det felaktigt beviljas förmånsbehandling. Å andra sidan noterades att två medlemsstater (Spanien och Förenade kungariket) betraktade all efterföljande kontroll som fall där ”rimligt tvivel” förelåg och drog tillbaka förmånsbehandlingen om det inte lämnades något svar.

3.28

Det är viktigt att skilja mellan de olika syftena med de båda metoderna att välja ut intyg för efterhandskontroll från det utfärdande landets sida. Kriteriet ”rimligt tvivel” bör användas när tullmyndigheterna hyser tvivel om äktheten hos ett intyg men inte tillräcklig grund för att omedelbart vägra förmånsbehandling. När man i sådana fall inte får något svar eller inte får ett tillfredsställande svar inom en viss tid är det motiverat att begära betalning av den fulla tullsatsen. Stickprovskontroller av slumpvis utvalda intyg ger bara en indikation på hur pålitligt systemet är som helhet. Om det utfärdande landet i ett sådant fall inte svarar omedelbart, är det inte tillräcklig grund för att ålägga importören att betala den högre tullsatsen. Kommissionen är emellertid medveten om att det kan motverka sitt syfte att alltför ofta begära att ursprungslandet kontrollerar slumpvis utvalda intyg. Behovet av sådana kontroller kommer att granskas när kommissionens avdelningar diskuterar vilka åtgärder som skall vidtas med anledning av grönboken.

3.29

I takt med att medlemsstaterna successivt inför papperslösa system för tullbehandling överförs kontrollen av ursprungsintyg från importstadiet till efter det att importen har skett (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Denna minskning av kontrollerna vid importillfället i medlemsstaterna uppvägs till största delen av kontroller i efterhand. En ökning av de efterföljande kontrollerna av ursprungsintyg skulle emellertid också till viss del kunna kompensera för förändringen. Det påträffades inga bevis för att det hade skett någon sådan ökning. Till exempel var andelen efterföljande kontroller av förmånsimport lägre än 1 % i två besökta medlemsstater (Belgien och Spanien).

3.29

Som revisionsrätten själv påpekar i punkt 3.10, kräver gemenskapslagstiftningen sällan en viss omfattning av tullkontrollerna. I den andan har man inte föreskrivit några nivåer för kontrollerna. Metoden med kontroll utförd av tredje land är bara ett av de verktyg medlemsstaterna har för att uppfylla sin skyldighet att se till att lagstiftningen tillämpas riktigt.

3.30

När kontroller efter det att importen skett visar att importen inte var berättigad till förmånsbehandling, kan en importör som har ursprungsintyg och kan visa att han handlat i god tro befrias från den tull som egentligen skulle ha betalats. Detta är inte möjligt när fakturadeklarationer (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) används som ursprungsbevis, eftersom dessa lägger ansvaret på exportören snarare än på de nationella myndigheterna. En ökad användning av fakturadeklarationer som dokumentation för att intyga ursprung skulle alltså innebära fördelar när det gäller egna medel, och revisionsrätten noterar att detta finns med bland förslagen i kommissionens grönbok som nämndes tidigare.

3.30

Som redan påpekats i svaret till punkt 3.20 överväger kommissionen nu hur grönboken skall följas upp.

3.31

Revisionsrätten granskade tullklareringen i utvalda hamnar i tio medlemsstater (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) där de uppburna importtullarna utgör ett stort inkomstflöde som på nationell nivå motsvarar mellan 10 % och 50 % av den sammanlagt uppburna tullen. Granskningen koncentrerades på en utvärdering av tullens förfaranden för kontroll och övervakning som skall se till att alla varor deklareras på vederbörligt sätt och i rätt tid, och att importtullarna fastställs korrekt.

3.32

Med undantag för bristerna i Antwerpen (Belgien), som beskrivs i nästa punkt, konstaterades att det i allmänhet fanns tillfredsställande förfaranden för att se till att ankommande gods deklarerades på vederbörligt sätt och att importtull som skulle betalas fastställdes korrekt.

3.33

I Antwerpen uppvisades inte ett stort antal av de containrar som tullen hade valt ut för avsökning med röntgen. Under en flera månader lång period ökade antalet ej uppvisade containrar, och nådde under augusti månad 2003 en nivå på 16 % (197 av sammanlagt 1 251 utvalda containrar). Sådana försök att undgå tullkontroll är en allvarlig försämring av tullens övervakning. I allmänhet leder sådan underlåtenhet att förete varor endast till böter på 125 eller 250 euro. Det konstaterades också att i Antwerpen nåddes en andel på under 50 % för 16 av de 36 målen i kontrollplanen.

3.33

Så snart kommissionen har haft tillfälle att gå igenom de belgiska myndigheternas kommentarer kommer nödvändiga åtgärder att vidtas.

3.34

Varor som ankommer med båt kan placeras i avskild tillfällig förvaring under högst 45 dagar innan de övergår till behandling eller användning som godkänts av tullen. Revisionsrätten noterade att det var stor skillnad mellan olika medlemsstaters praxis beträffande denna tidsgräns. I Portugal tillämpas tidsgränsen strikt, med böter i form av 5 % av tullvärdet om den överskrids. I flera andra medlemsstater är emellertid tullens kontroll av tidsgränsen ringa, och i till exempel Hamburg (Tyskland) gjordes ingen förteckning över ärenden som överskred 45–dagarsgränsen. I Helsingfors (Finland) fanns det över ett år gamla sändningar som fortfarande låg kvar i tillfällig förvaring, och de lokala instruktionerna om bestämmelsen behövde uppdateras.

3.34

Kommissionen ämnar följa upp revisionsrättens iakttagelser i Tyskland och Finland, och kommer att använda iakttagelserna från två platser i Portugal i skriftväxlingen med de portugisiska myndigheterna om de felaktigheter i kontrollen av tillfällig förvaring som kommissionen har funnit vid inspektioner av andra hamnar.

3.35

Såsom nämnts ovan (se punkt 3.5.b) har revisionsrätten undersökt redovisningen av tradionella egna medel vid kommissionen och i medlemsstaterna, samt analyserat flödet av tullar. Inga större problem påträffades när det gällde att för kommissionen redovisa och ställa till förfogande huvuddelen av importtullar genom A–räkenskaperna. Nedanstående iakttagelser gjordes emellertid i fråga om B–räkenskaperna.

3.36

Fastställda fordringar för vilka det inte krävts säkerhet, och fordringar som det rests invändningar mot och som kan komma att ändras, behöver inte ställas till kommissionens förfogande om medlemsstaterna i stället redovisar dem i särskilda räkenskaper (B–räkenskaperna). Varje medlemsstat överlämnar en kvartalsrapport om sina B–räkenskaper till kommissionen. Saldona tas upp i gemenskapernas balansräkning under ”Fordringar på medlemsstatern”.

3.37

Den 31 december 2003 var bruttosaldot för B–räkenskaperna som redovisades i kommissionens räkenskaper, det vill säga 2 364,3 miljoner euro, 1,9 % högre än motsvarande belopp den 31 december 2002 (2 321,2 miljoner euro) (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35).