MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Att förverkliga det transeuropeiska transportnätet: Innovativa finansieringsmetoder Driftskompatibla elektroniska vägtullsystem

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

DEL I: BÄTTRE FINANSIERINGS- OCH FÖRVALTNINGSINSTRUMENT FÖR UTVECKLING AV DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET

1. Finansieringen av det transeuropeiska transportnätet: analys av det aktuella läget

1.1. Ett nät med finansieringsproblem

1.2. Bättre samordning av offentliga medel

1.3. Mycket selektiva offentliga investeringar

1.4. Helt privatfinansierade nät

1.5. Offentlig-privat samfinansiering

1.6. Bättre finansieringsramar

2. Vägar till en lösning

3. Bättre samordning och större samverkansvinster genom nya strukturer

3.1. Medel

3.2. Strukturer

3.3. Projektsamordning genom transnationella rättssubjekt

3.4. Nya finansieringsinstrument för gemenskapen

3.5. EU-garantier för politiska risker förknippade med det transeuropeiska transportnätet

DEL II - MOT ETT EUROPEISKT SYSTEM FÖR ELEKTRONISKA VÄGTULLAR

1. Inledning

2. Standardiseringsläget

3. Deltagande i systemet för de nya medlemsstaterna och situationen för lastbilar

4. Syftet med direktivet

5. Målets uppfyllande

6. Kombinationen av satellitbaserad positionsbestämning och mobilkommunikation med mikrovågsteknik är en lösning på kort och medellång sikt. På lång sikt skall däremot endast den modernaste tekniken tillämpas.

7. Långfristig teknisk lösning för det europeiska systemet för elektroniska vägtullar: teknik för satellitbaserad positionsbestämning, obligatorisk för nya system från och med 2008 och allmänt 2012.

8. Tidsplan för genomförande av det europeiska vägtullsystemet

9. Införandet av ett europeiskt vägtullsystemet: föreskrivande kommitté

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Att förverkliga det transeuropeiska transportnätet: Innovativa finansieringsmetoder Driftskompatibla elektroniska vägtullsystem

Ingen ekonomi kan vara konkurrenskraftig utan effektiva transportnät. Det transeuropeiska transportnätets uppbyggnad och störningsfria drift, som blev en officiell gemenskapsstrategi för tio år sedan, är grundläggande förutsättningar för att den inre marknaden verkligen skall fungera och för att man skall kunna säkerställa hållbar rörlighet i en utvidgad union. Trots detta fortsätter en stark men ojämnt fördelad trafikökning att belasta transportnätet, samtidigt som man står inför ett växande behov av hållbar utveckling och snart måste integrera de framtida medlemsstaternas nät. Dessutom är transportinfrastrukturen fortfarande underfinansierad på grund av att det saknas medel och en ram som uppmuntrar investeringar.

Ändå pekade kommissionen redan i sin vitbok Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: vägval inför framtiden [1] på den uppenbara oförenligheten mellan de uppsatta målen och unionens ekonomiska medel. De medel som medlemsstaterna och unionen tillsammans anslår för utvecklingen av transportinfrastrukturen är otillräckliga. Paradoxalt nog bär gemenskapen enligt fördraget ansvaret för utarbetandet av riktlinjer för det transeuropeiska transportnätets utveckling utan att ha fått de nödvändiga ekonomiska resurserna beviljade.

[1] KOM(2001) 370, 12.9.2001.

På kort sikt gör kombinationen av ekonomisk avmattning och snäva budgetramar att utsikterna för en kännbar ökning av de offentliga transportinvesteringarna för närvarande inte är särskilt goda. . Medlemsstaterna gör andra prioriteringar för sina offentliga medel, trots att unionens medborgare och företag varje dag känner av följderna av den fortfarande ytterst ojämna fördelningen mellan transportsätten och av transportnätets dåliga anpassning till den ökande rörligheten. När det gäller vissa projekttyper är det tänkbart att låta offentlig-privata partnerskap komplettera den offentliga finansieringen. Det finns dock fortfarande för många okända faktorer som påverkar de planerade projekten (särskilt vad gäller järnvägar och gränsöverskridande projekt) och valet av transportpolitiskt alternativ. Den privata sektorns förtroende räcker inte för ett ekonomiskt engagemang. Dessutom krävs för offentlig-privata partnerskap nästan alltid ett betydande ekonomiskt stöd från den offentliga sektorn i form av bidrag eller garantier.

Likväl kan det inte förnekas att en av grundförutsättningarna för en lyckad utvidgning är ett fungerande transportinfrastrukturnät som kompletterar de felande länkarna mellan de femton gamla och de nya medlemsstaterna och som gör det möjligt att fullt ut utnyttja potentialen hos den gemensamma europeiska marknaden. För detta krävs inte bara en modernisering och nybyggnad av infrastruktur i de anslutande länderna utan också i unionens nuvarande medlemsstater, eftersom en rad projekt ännu inte är genomförda, nya trafikflöden kommer att uppstå och det råder brist på förbindelser mellan de båda områdena.

Frågan om hur denna nya infrastruktur skall finansieras är helt klart en av utvidgningens största utmaningar.

I avvaktan på att allt detta färdigställs måste man se till att insamlingen av vägtullar genom avgiftsbeläggning av infrastrukturanvändningen inte sker på bekostnad av trafikflödet. Man bör därför säkerställa driftskompatibilitet mellan vägtullsystemen.

Syftet med detta meddelande är att klargöra läget för det transeuropeiska nätets infrastruktur och finansiering och att visa att man omgående måste vidta en rad kompletterande åtgärder med inriktning på en effektivare användning av de medel som öronmärkts för transeuropeisk infrastruktur. Dessa åtgärder kan sammanfattas under två huvudrubriker:

* Bättre samordning av offentlig och privat finansiering av de transeuropeiska transportnäten.

* Ett effektivt europeiskt system för elektroniska vägtullar.

Dessa åtgärder torde på lång sikt bidra till att göra den politiska ramen och finansieringsvillkoren för stora transeuropeiska nätprojekt stabilare. För att man skall få en gemenskapsstrategi för avgiftsbeläggningen av infrastruktur, och för att fastställa villkoren för den korsfinansiering som planeras i transportvitboken, är det tänkt att före juni 2003, dvs. efter Europeiska rådets möte i Bryssel den 20-21 mars 2003, lägga fram ett rättsligt instrument som bygger på en ändring av direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer ("Eurovinjetten"). Det "europeiska systemet för elektroniska vägtullar" innebär att man bara kommer att behöva ett enda abonnemangskontrakt för att köra på de transeuropeiska vägnäten. På så sätt ser man till att nya tjänster tillhandahålls.

DEL I: BÄTTRE FINANSIERINGS- OCH FÖRVALTNINGSINSTRUMENT FÖR UTVECKLING AV DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET

Inledning

Genom Maastrichtfördraget, som trädde i kraft 1993, fick gemenskapen ansvaret för en politik som skulle främja nätens samtrafikförmåga och driftskompatibilitet och på så sätt ge Europa möjlighet att fullt ut utnyttja fördelarna med ett område utan inre gränser. Gemenskapen fick således i uppdrag att ställa upp en serie riktlinjer som skulle omfatta mål, prioriteringar och huvudlinjer för de åtgärder som förutsågs för de transeuropeiska näten [2]. Detta uppdrag ledde bland annat till att man 1996 antog beslut nr 1692/96/EG [3] om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. Huvudsyftet med denna politik var - och är fortfarande - att fylla de luckor i de stora infrastrukturnäten som hindrar den fria rörligheten för personer och varor (transport), elektricitet och gas (energi) och idéer (telekom). Detta meddelande gäller emellertid endast det transeuropeiska transportnätet (TEN-T), eftersom det råder stora skillnader mellan transportsektorn och energi- och telekomområdena.

[2] Artikel 155.

[3] Europaparlamentets och rådets beslut av den 23 juli 1996, EGT L 228, 9.9.1996.

Luckorna i näten beror främst på att planeringen fram till helt nyligen var en nationell angelägenhet som inte alltid tog vederbörlig hänsyn till den transeuropeiska dimensionen. Bristen på en transeuropeisk vision gör att det än i dag kvarstår hinder för en väl fungerande inre marknad [4]. I vitboken [5] visas mot denna bakgrund att förseningarna av de planerade transeuropeiska transportnätsprojekten är en av huvudorsakerna till ineffektiviteten och trafikstockningarna på transportnätets stora trafikleder. Behovet av en komplettering av nätets felande länkar ökas ytterligare av den förestående utvidgningen, som oundvikligen kommer att leda till en betydande ökning av trafikvolymen [6], eftersom väg- och järnvägsinfrastrukturen delvis är föråldrad respektive underdimensionerad. Tio år efter Maastrichtfördragets ikraftträdande och nästan lika lång tid efter toppmötet i Essen stagnerar utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätet. Det finns flera skäl till detta och beror främst på

[4] Stängningen av Mont Blanc-tunneln efter olyckan den 24 mars 1999 och bristen på lämpliga alternativ, särskilt i form av järnvägstjänster, är symptomatisk för situationen och inverkade menligt på Valle d'Aosta-regionens, och hela Italiens, ekonomi uttryckt i BNP. Uttryckt i siffror uppgick effekten mellan 1999 och början av 2002 till totalt mellan 3 000 och 3 200 miljoner euro, varav en tredjedel kan hänföras till ökade transportkostnader och resten till minskad export till andra unionsländer. (Källa: Dipartimento per lo Svilupo delle Economie Territoriali della Presidenza del Consiglio, 2003)

[5] KOM(2001) 370.

[6] Enligt vitbokens prognoser kommer persontrafiken att öka med 24 % och godstrafiken med 38 % i EU:s nuvarande femton medlemsstater mellan 1998 och 2010. Om inget görs för att bättre fördela efterfrågan, förutspås den tunga lastbilstrafiken öka med närmare 50 %. Trafiken i de framtida medlemsstaterna och mellan dem och EU:s nuvarande medlemsstater skulle utan vidare kunna öka med det dubbla, med tanke på bland annat flyttningen av mycket arbetsintensiv industri till dessa länder.

- den bristande politiska viljan hos medlemsstaternas beslutsfattare, som inte har tagit tillräcklig hänsyn till projektens transeuropeiska dimension,

- otillräckliga ekonomiska resurser för det transeuropeiska nätet både inom den offentliga (medlemsstaterna och unionen) och den privata sektorn, eftersom möjligheten med olika slags offentlig-privata partnerskap inte utnyttjas fullt ut,

- de projektansvariga organens splittring, med allvarliga samordningsproblem för resurs- och projektförvaltningen som följd.

Syftet med detta dokument är att granska läget för transportinfrastrukturens finansiering, att undersöka hur man kan göra finansieringen mer effektiv och att bland berörda parter få igång en debatt om vilka medel som man i framtiden kommer att behöva sätta in för att få ett effektivt transportnät, som är en viktig förutsättning för unionens konkurrenskraft under kommande decennier.

1. FINANSIERINGEN AV DET TRANSEUROPEISKA TRANSPORTNÄTET: ANALYS AV DET AKTUELLA LÄGET

Gemenskapen har visserligen fått nya planeringsbefogenheter men inte tillräckliga ekonomiska resurser för att förverkliga de transeuropeiska näten. Bortom de goda avsikterna gör snäva budgetramar att medlemsstaterna har problem med att finansiera den infrastruktur som nämns i Europaparlamentets och rådets beslut om riktlinjer för det transeuropeiska transportnätet, särskilt de gränsöverskridande avsnitten. För att man skall kunna möta de utmaningar som byggandet av denna infrastruktur innebär krävs en ram som bättre svarar mot finansieringsproblemen. De tillgängliga medlen - särskilt de offentliga (inklusive gemenskapsmedel) - är ofta dåligt samordnade och därför mindre effektiva, och de mycket selektiva privata investeringarna är långt ifrån tillräckliga för att svara mot de ekonomiska behov som nätets byggande ger upphov till.

1.1. Ett nät med finansieringsproblem

Det är finansieringsproblemen som står i vägen för förverkligandet av de transeuropeiska nätprojekten. Bara kostnaden för det transeuropeiska transportnätet uppskattas till nästan 350 miljarder euro för alla projekt som skall vara avslutade senast 2010. Till detta kommer över 100 miljarder euro för projekt som gäller de framtida medlemsstaterna. Unionen har med all rätt ställt upp ambitiösa mål för nätens utveckling, men resultaten lever inte upp till förväntningarna: I slutet av 2001 nådde de prioriterade transportprojektens genomförandegrad fortfarande bara upp till 25 % av den uppskattade totala kostnaden. Bara tre av de fjorton projekt som prioriterades av stats- och regeringscheferna i Essen i december 1994 har avslutats [7], och av de återstående elva projekten befinner sig några fortfarande på planeringsstadiet. Mest försenade är projektens gränsöverskridande avsnitt, som är mindre lönsamma och har lägre prioritet än de nationella avsnitten. Särskilt drabbade är projekten i Alperna och Pyrenéerna [8].

[7] Den fasta Öresundsförbindelsen mellan Sverige och Danmark, Milano-Malpensas flygplats och utbyggnaden av järnvägen mellan Cork och Dublin.

[8] Se det betänkande om kommissionens förslag till ändring av finansieringsreglerna för transeuropeiska nät som Europaparlamentets budgetutskott har lagt fram. Föredragande Franz Turchi.

Under 1980-talet investerade medlemsstaterna i genomsnitt 1,5 % av BNP i byggandet av transportinfrastruktur. Numera ligger investeringarna på under 1 % [9]. Medlemsstaternas bidrag till olika transeuropeiska transportnätsprojekt uppgår således till ungefär 15-20 miljarder euro per år. Det är därför uppenbart att medlen inte kommer att räcka för att man skall kunna slutföra alla planerade projekt fram till 2010, och att det praktiskt taget inte tas någon hänsyn alls till kommande behov i samband med utvidgningen. Denna brist på finansieringsåtaganden i fråga om transportinfrastruktur är anmärkningsvärd med tanke på det samtidigt starkt ökade behovet av rörlighet och transportsektorns betydelse för en väl fungerande ekonomi.

[9] Alla transportinfrastrukturer tillsammans.

Vid sidan om medlemsstaterna bidrar även gemenskapen till det transeuropeiska transportnätets finansiering. Utöver fastställandet av det transeuropeiska nätets olika beståndsdelar omfattar nämligen gemenskapens mandat också finansieringsfrågor. Man har därför öronmärkt en särskild budget för transeuropeiska nät för att kunna ge stöd till projekt av gemensamt intresse, studier och arbeten. Budgetens genomförande regleras genom rådets förordning (EG) nr 2236/95 om allmänna regler för gemenskapens finansiella stöd på området för transeuropeiska nät, ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1655/1999, nedan för enkelhetens skull kallad "TEN-finansieringsförordningen". Samfinansieringen sker mest i form av direkta bidrag, men TEN-finansierings förordningen tillåter också lånegarantier och räntesubventioner. Parallellt med detta bidrar gemenskapen till nätens finansiering också via strukturfonderna (Sammanhållningsfonden och ERUF). När det gäller förbindelserna inom de framtida medlemsstaterna bidrar instrumentet för strukturpolitiska åtgärder inför anslutningen till utveckling av näten i de berörda länderna. Under perioden 2000-2006 uppgick gemenskapens bidrag inom EU (alla instrument utom utlån från Europeiska investeringsbanken) till totalt ungefär 20 miljarder euro [10]. Gemenskapsstödet täcker alltså bara en (mycket) liten del av finansieringsbehovet och är långt ifrån tillräckligt för att bidra till nätens utveckling.

[10] Budgeten för det transeuropeiska transportnätet för perioden 2000-2006 uppgår totalt till bara 4,17 miljarder euro, vilket inte på något sätt motsvarar nätens verkliga behov.

Siffrorna visar tydligt att den budget som medlemsstaterna anslår för investeringar i det transeuropeiska nätet och de medel som unionen ställer till tillförfogande är otillräckliga. I klartext skulle det med nuvarande investeringstakt ta nästan 20 år för att klara av det som egentligen planerats för 2010. Sedan den nya strategin för de transeuropeiska näten infördes har nya prioriteringar tagits fram, som bland annat gäller utvidgningen och innebär ut- eller ombyggnad respektive renovering av näten, inte bara i de nya medlemsstaterna utan också i EU:s nuvarande medlemsstater, samt förbindelser mellan nya och gamla medlemsstater. Ett annat nytt krav, som ställdes av Europeiska rådet i Göteborg, är att man skall arbeta för en effektiv övergång till de mest miljövänliga transportsätten genom att inrikta investeringarna på dessa. Till detta kommer att man måste bidra till kunskapssamhällets förverkligande genom att anpassa transportnäten till ny teknik enligt Galileoprojektets exempel.

Samtidigt som efterfrågan på rörlighet ökar, verkar byggandet av ny, och framför allt gränsöverskridande, transportinfrastruktur ha avstannat. Transportpolitiken har visserligen ambitiösa mål för byggandet av ny infrastruktur, men saknar fortfarande lämpliga ekonomiska resurser för att förverkliga dem. I vitboken sägs det helt klart: Om dagsläget fortbestår, skulle detta få förödande konsekvenser för säkerheten, miljön och den lokala befolkningens livskvalitet, liksom för hela produktionssystemets konkurrenskraft i framtidens utvidgade union.

1.2. Bättre samordning av offentliga medel

Bortsett från jakten på nya finansieringskällor kännetecknas genomförandet av de stora projekten främst av att de olika offentliga finansieringskällorna är dåligt samordnade. Samordningen blir problematisk på grund av den svåra avvägningen mellan regionernas, medlemsstaternas och unionens ofta motstridiga prioriteringar.

För det första kan gemenskapen genom strukturfonderna (ERUF), Sammanhållningsfonden och ISPA ge ett betydande bidrag till projekten - ofta mer än 50 % av de totala projektkostnaderna - vilket ger gemenskapens instanser stor vikt i planeringen av projektens genomförande, med strikt beaktande av subsidiaritetsprincipen. Detta gynnar de transeuropeiska nätens utveckling, gäller dock i första hand bara de så kallade sammanhållningsländerna och de mindre utvecklade regionerna.

Stöd från budgeten för det transeuropeiska transportnätet är teoretiskt tänkt att fungera som katalysator i ett projekts inledningsskede genom att visa att det är genomförbart och ekonomiskt bärkraftigt. Det kan också vara ett incitament för mobiliseringen av andra finansieringskällor, offentliga eller privata, samt underlätta låntagning. Denna möjlighet utnyttjas dock sällan. Enligt den gällande TEN-finansierings förordningen är stödet begränsat till 10 % av de totala kostnaderna. Med tanke på projektens sammansatthet och de ständigt ökande kostnaderna räcker detta i vissa fall inte som incitament för att hjälpa projekten att komma i gång. Under rådande förhållanden blir det allt svårare för budgeten för det transeuropeiska transportnätet att fungera som katalysator och incitament.

För det andra visar dessutom erfarenheten att länder som ansöker om ekonomiskt stöd föredrar att fördela gemenskapsmedlen på väldigt många projekt i stället för att koncentrera dem på några få och på så sätt få medlen att fungera som katalysator. Avsaknaden av prioritetsinriktade insatser minskar således medlens allmänna effektivitet. Inom ramen för förvaltningen av budgeten för det transeuropeiska transportnätet godtar kommissionen därför inte att medlen sprids på många små projekt utan ser hellre att de inriktas på de områden som prioriteras i vitboken (trafikstockningar, närsjöfart, integrering av randområdena).

Till skillnad från gemenskapsmedel från budgeten för det transeuropeiska transportnätet och från Sammanhållningsfonden, som ger stöd i form av direkta bidrag (ett slags gåvobistånd), bidrar Europeiska investeringsbanken med lån med fördelaktig ränta [11] som ofta garanteras av medlemsstaterna. Europeiska investeringsbanken är därför en av de stora transeuropeiska infrastrukturprojektens viktigaste finansiärer, med en utlåningspolicy som kännetecknas av bankens egna utvärderingskriterier och ett oberoende förvaltningssystem. Så är till exempel andelen lån till järnvägen (24 % av samtliga lån till transportsektorn 1997-2001 [12]) mycket lägre än andelen direkta bidrag till järnvägsinfrastruktur från budgeten för det transeuropeiska transportnätet (ungefär två tredjedelar år 2000). Vägsektorn står följaktligen för merparten av Europeiska investeringsbankens lån (35 % mellan 1997 och 2001).

[11] Europeiska investeringsbanken kan bevilja lån med en löptid på 20 år eller mer och till en fördelaktig ränta beräknad på grundval av sin AAA-kreditvärdighet.

[12] Av dessa 24 % är en del tänkt för inköp av transportmateriel och för infrastruktur som inte ingår i det transeuropeiska transportnätet. Den andel lån som beviljats järnvägssektorns transeuropeiska infrastruktur är med andra ord ännu mindre. I gengäld har Europeiska investeringsbanken en annan kreditlinje för lån till stora infrastrukturer (6 % av de totala kostnaderna) utan åtskillnad mellan transportsätten, där järnvägens andel är betydande.

På det nationella planet slutligen kännetecknas planeringen av transeuropeisk transportinfrastruktur ofta snarare av ett överflöd av projekt utan samordning [13] än av ett urval av sammanhängande, prioriterade projekt som svarar mot det ökande trafikflödet inom unionen samt mellan unionen och dess viktigaste partnerländer (och framtida medlemsstater).

[13] Där finansieringen fortfarande inte alltid är säkerställd.

Medlemsstaternas engagemang i det transeuropeiska transportnätets utveckling beror också på andra faktorer, såsom landets geografiska läge och framför allt avståndet till unionens centrum. Av betydelse är också att man i vissa länder håller fast vid en mer traditionell infrastrukturplanering som nästan uteslutande bygger på offentlig finansiering och därför inte lämnar mycket utrymme för innovativa finansieringslösningar.

1.3. Mycket selektiva offentliga investeringar

Mot bakgrund av medlemsstaternas snäva budgetramar och det oförändrat stora behovet av ny infrastruktur - inte minst med tanke på den förestående utvidgningen - framstår en helt offentligfinansierad infrastruktur på medellång sikt som alltmer utopisk. Såsom redan påpekats i vitboken skulle en satsning på enbart offentlig finansiering riskera att försena nätens förverkligande - med oacceptabla följder.

1.4. Helt privatfinansierade nät

Erfarenheten visar att en helt privat finansiering av transportinfrastruktur inte är det bästa alternativet för genomförandet av storskaliga projekt. Ett av de få betydande exemplen är tunneln under Engelska kanalen som - bortsett från sin obestridliga tekniska framgång - inte är någon lämplig ekonomisk modell för investerare som kan tänkas vilja satsa på förverkligandet av sådan infrastruktur. På grund av de begränsningar de medför lämpar sig investeringar i stora transport infrastruktur projekt inte för ren privat finansiering. Riskerna i samband med byggande och drift, den tid det tar för infrastrukturen att betala sig och osäkerheten både kring avkastningen [14] och på lång sikt - bortsett från att det handlar om mycket stora belopp - är faktorer som talar mot att helt privatfinansiera transportinfrastruktur. Den offentliga sektorn brukar därför inte självmant undersöka lösningar i form av blandad finansiering (offentlig-privat), vilket motverkar privata investeringar.

[14] Inte minst med tanke på de underhållskostnader som tillkommer utöver själva byggkostnaderna.

1.5. Offentlig-privat samfinansiering

Även om snäva budgetramar begränsar den offentliga sektorns finansieringsmöjligheter, finns det ändå sätt att stärka det incitament som utgår från offentliga medel och att locka till sig privat kapital, såsom systemet med koncessionsavtal [15] som visat sig fungera bra. Under hela 1800-talet satte man fart på järnvägsbyggandet genom att sluta koncessionsavtal, vilket visar att en i huvudsak privat finansiering av järnvägsinfrastruktur då ansågs vara tillräckligt attraktiv och lönsam. I de flesta fall stod likväl den offentliga sektorn för själva infrastruktur finansieringen, medan de privata investerarna bara övertog ansvaret för spårläggning och infrastruktur förvaltning. På senare tid har det i många länder blivit vanligt att sluta koncessionsavtal om motorvägar och flygplatser, vilket visat sig fungera bra [16]. Sedan 1950-talet har motorvägsnäten i Frankrike, Italien och Spanien still stor del byggts med hjälp av koncessionsavtal som möjliggjort en snabb infrastrukturutveckling utan alltför stora bördor för länderna.

[15] Eller andra former av offentlig-privata partnerskap som bygger på principen om risk- och vinstfördelning mellan den offentliga och den privata sektorn.

[16] I form av verkliga eller fiktiva avgifter.

Även i dag är offentlig-privata partnerskap ett gångbart alternativ för finansiering av transportinfrastruktur i Europa, men man måste överbrygga stora ekonomiska, rättsliga och ibland även politiska hinder. Kommissionen anser att man bör sprida god praxis och på medellång sikt modernisera den gällande rättsliga ramen för att göra offentlig-privata partnerskap mer attraktiva, särskilt för de privata investerarna. I en rad medlemsstater har man redan börjat se över den traditionella förvaltningsrätten avseende koncessioner.

Det är mot denna bakgrund som kommissionen kommer att ta fram en grönbok om offentlig-privata partnerskap och om gemenskapsrätten om offentlig upphandling. Syftet med grönboken är att få igång ett stort offentligt samråd dels om en snabb utveckling av olika former av offentlig-privata partnerskap, dels om gemenskapsrättens ramar för offentlig upphandling. För att underbygga debatten kommer man i grönboken att granska det aktuella läget, peka ut områden där det råder rättslig osäkerhet och föreslå möjliga alternativ för framtiden. Detta samråd kommer att hjälpa kommissionen att bedöma huruvida man behöver förbättra eller komplettera regelverket för att underlätta de ekonomiska aktörernas tillgång till olika former av offentlig-privata partnerskap i Europeiska unionen. När det gäller de transeuropeiska transportnäten måste de offentlig-privata partnerskapen uppfylla följande grundläggande villkor:

1. Projektet i fråga måste vara klart definierat.

2. Det måste finnas en tydlig politisk vilja och ett långsiktigt politiskt åtagande så att inte de ursprungliga besluten ifrågasätts.

3. De berörda aktörerna måste vinnlägga sig om ett högkvalitativt partnerskap.

4. Det krävs fullständig insyn i kostnader, koncessionsvillkor, drifttillstånd och projektet i största allmänhet. Framför allt måste man se till att den privata aktören inte behöver stå för mycket större kostnader än vad som kunde förutses då aktören valdes ut som kandidat.

5. De finansiella garantierna måste vara klart specificerade, och det måste råda klara och stabila rättsliga förhållanden.

6. Projektets storleksordning måste vara lämplig ur ekonomisk synpunkt.

7. Projektet, inklusive hjälpverksamhet, måste kunna ge avkastning inom rimlig tid.

8. Intäkter från projektet, utöver en gemensamt överenskommen och statligt garanterad lägsta intäkt, skall fördelas (utan att kunna betraktas som dolt stöd).

9. Det måste finnas en klar och tydlig riskfördelning så att ingen part måste ta större risker än vad denne förmår.

I praktiken är dessa villkor dock inte alltid uppfyllda. Vad dessa projekt i stället erbjuder är en (låg) ekonomisk vinst på lång sikt kombinerad med en ibland hög risk i samband med byggande och drift (trafik). De offentlig-privata partnerskapens komplicerade beskaffenhet gör också att de kriterier för ett lyckat samarbete som nämns ovan sällan är helt uppfyllda under hela den tid som ett större transeuropeiskt transportnätsprojekt pågår. När det gäller specifika gränsöverskridande projekt och väldefinierade avsnitt i ett transeuropeiskt transportnät, är det dock inte omöjligt för parterna att uppfylla dessa villkor och på så sätt locka till sig privat kapital.

Samtidigt får man inte underskatta följande begränsningar för denna samarbetsform:

1. Vissa medlemsstaters motstånd mot att uppmuntra offentlig-privata partnerskap.

2. Allt längre förhandlingar fungerar som en ytterligare avskräckande faktor.

3. Kostnaden för att svara på en anbudsinfordran, i förhållande till projektets storlek och sammansatthet.

4. Önskan om snabb avkastning, trots att det mest handlar om långsiktiga eller mycket långsiktiga projekt.

5. De ständigt skiftande politiska förhållandena, som leder till osäkerheter och på så sätt påverkar projektets lönsamhet och kan avskräcka privata investerare.

Offentlig-privata partnerskap är ett attraktivt instrument som är mycket populärt inom vissa sektorer, men vars framgång är avhängigt av att vissa villkor eller förutsättningar är uppfyllda, såsom är fallet med småskaliga projekt, projekt med lättberäknade vinster och risker, motorvägar, broar och flygplatser. Offentlig-privata partnerskap lämpar sig också för projekt där bidrag från den privata sektorn möjliggör resultatmaximering och bättre kostnadskontroll än vad som skulle kunna uppnås med liknande, offentligt förvaltade projekt. På grund av de privata investerarnas högre transaktions [17]- och kapitalkostnader är denna lösning emellertid sällan kostnadsneutral, eftersom kostnaderna ofta blir högre än för helt offentligfinansierade projekt. Det står alltså klart att offentlig-privata partnerskap inte kan betraktas som universallösning för en offentlig sektor med snäva budgetramar. Erfarenheten visar tvärtemot att dåligt förberedda offentlig-privata partnerskap kan stå den offentliga sektorn tämligen dyrt. De tekniska särdragen, den komplicerade strukturella beskaffenheten och den politiska osäkerheten kring driftsvillkoren gör att transeuropeiska transportnätsprojekt inom järnvägen är svåra fall som spränger ramen för tidigare exempel på offentlig-privata partnerskap. Man bör dock noga följa Frankrikes och Spaniens försök att sluta koncessionsavtal med ett privat konsortium om byggande och drift av den internationella delsträckan Perpignan-Figueras i det prioriterade projektet nr 3 (TGV Sud). Järnvägsmarknadens avreglering, som redan pågår inom EU, kommer att leda till en förbättring av järnvägsföretagens kommersiella tjänster och göra investeringar i detta slags projekt ännu mer attraktiva.

[17] För bland annat fastställande, delning och täckande av risker.

1.6. Bättre finansieringsramar

Erfarenheten från projekt finansierade med hjälp av offentlig-privata partnerskap är i huvudsak begränsade till infrastruktur där kostnaderna ligger långt under de förväntade kostnaderna för de stora transeuropeiska infrastrukturprojekt som ännu befinner sig på planeringsstadiet [18]. Ju mer den privata sektorn medverkar i dessa projekt, desto större blir behovet av garantifaciliteter. Särskilt senare tids offentlig-privata partnerskap omfattar arrangemang för ekonomisk ersättning till operatören för det fall att den verkliga trafiken inte lever upp till förväntningarna, en lösning som i vissa fall kan bli väldigt dyr för staten. Med tanke på de stora skillnaderna mellan projekten verkar det därför rimligare att söka en lösning i varje enskilt fall än att tillämpa en och samma modell på alla offentlig-privata partnerskap. Man bör emellertid göra mer för att främja transeuropeiska, offentlig-privata partnerskap med inriktning på specifika projekt eller delprojekt [19] av ett slag där nämnda hinder har mindre betydelse (vägar, flygplatser [20], terminaler, hamnar). Nya idéer, innovativa bestämmelser och okonventionella metoder inom den offentliga sektorn är vad som krävs för att uppmuntra denna utveckling på gemenskapsnivå. Samordningen av ett projekts olika aktörer (vare sig de är offentliga eller privata) är en av de mest avgörande faktorerna för ett projekts framgång, särskilt när det handlar om gränsöverskridande infrastruktur. Det är därför särskilt komplicerat att upprätta en struktur för projektförvaltning och projektfinansiering.

[18] Så kommer till exempel bara den internationella delsträckan i Lyon-Turin-projektet att kosta mer än 6,5 miljarder euro, och Brennerdelsträckan kommer att kosta närmare 5 miljarder euro.

[19] HSL Zuid är ett typiskt exempel på detta. Den privata sektorn finansierar 20 % av projektet, vilket motsvarar överbyggnaden, medan de offentliga medlen skall användas för att bygga infrastrukturen och täcka alla därmed sammanhängande risker.

[20] I Grekland byggdes och samfinansierades Atens nya flygplats i Spata av ett konsortium bestående av privata företag och banker, å ena sidan, och strukturfonderna, å andra sidan. För att garantera tillräckliga intäkter innehöll koncessionsavtalet en bestämmelse om att den befintliga flygplatsen skulle stängas när den nya öppnades.

Transportnätet kännetecknas av mångfalden av projekt som skall genomföras, projektens livslängd (ibland flera hundra år), de stora riskerna (ekonomiska, tekniska, ekologiska och politiska) och den resulterande stora osäkerheten i fråga om lönsamheten. Av denna anledning finns det inga enkla svar på frågan om infrastrukturens finansiering. För att lösa problemet krävs flera olika instrument, som måste vara kombinerbara och kunna anpassas till projektkategorin i fråga. Här gäller det framför allt att inrätta enhetliga strukturer för projekt förvaltningen som kan övervinna både de ekonomiska och de administrativa hindren.

Eftersom det råder brist på resurser, måste målet vara att utarbeta en ram som är bättre lämpad för finansieringen av stora transportinfrastrukturer, främst med hjälp av instrument som redan finns men som behöver vidareutvecklas.

När det exempelvis gäller offentlig-privata partnerskap tog kommissionen redan för fyra år sedan ett stort steg i denna riktning genom att offentliggöra ett meddelande om offentlig-privata partnerskap i transeuropeiska transportnätsprojekt [21], där man klart fastställer villkoren för inrättandet av offentlig-privata partnerskap för infrastrukturprojekt. Enligt TEN-finansieringsförordningen nr 1655/99 kan man ge bidrag till riskkapital (upp till 1 % av budgeten för det transeuropeiska transportnätet) - under Europeiska investeringsbankens överinseende - för att underlätta bildandet av offentlig-privata partnerskap inom ramen för transeuropeiska nätprojekt.

[21] KOM(97) 453: Meddelande från kommissionen om offentlig-privata partnerskap i transeuropeiska transportnätsprojekt.

Gemenskapen har i praktiken tillgång till fyra budgetinstrument för aktiv finansiering av stora projekt som rör transeuropeisk transportinfrastruktur: ERUF, Sammanhållningsfonden, det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet (ISPA) [22] och budgetrubriken för transeuropeiska nät för finansiering i form av bidrag. I förordningen om inrättandet av en sammanhållningsfond fastställs redan att kommissionen skall "stödja de ansträngningar som de stödmottagande medlemsstaterna gör för att hävstångseffekten för fondens resurser blir så stor som möjligt genom att uppmuntra till att privata finansieringskällor anlitas i större utsträckning". Gemenskapsmedel från ERUF och Sammanhållningsfonden kan användas för att delfinansiera projekt som genomförs inom ramen för offentlig-privata partnerskap [23]. Detta möjliggörs genom fondernas höga stödandel. Efter givande diskussioner med kommissionen beslöt Grekland att upprätta offentlig-privata partnerskap för några av landets vägprojekt, så att de pengar som blev över i stället kunde investeras i järnvägsprojekt.

[22] Kommissionen undersöker för närvarande vilka slags offentlig-privata partnerskap som kan få ISPA-medel. Guidelines for successful public-private partnerships ("riktlinjer för offentlig-privata partnerskap"), GD REGIO, mars 2003.

[23] Detta borde också gälla för ISPA.

Det bör vidare påpekas att det på senare år gjorts betydande framsteg i fråga om den ekonomiska och rättsliga ramen och finansieringsinstrumenten, vilket underlättar bildandet av offentlig-privata partnerskap - åtminstone teoretiskt. I detta sammanhang bör man hänvisa till följande tidigare kommissionsinitiativ:

- I ett tolkningsmeddelande av den 29 april 2000 förklarade kommissionen vad som gäller för koncessionsavtal enligt gemenskapens lagstiftning. För närvarande omfattas koncessionsavtal inte av direktiven om offentlig upphandling (utom koncessionsavtal för bygg- och anläggningsarbeten som nämns i vissa bestämmelser i direktiv 93/37). I sitt tolkningsmeddelande klargör kommissionen de principer som följer av EG-fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna och särskilt kraven på konkurrens och likabehandling. Domstolen har bekräftat denna tolkning, bland annat i sin dom i målet Telaustria [24].

[24] Mål 324/98, dom av den 7 december 2000.

- Vid omarbetningen av direktiven om offentlig upphandling [25] tog kommissionen tillfället i akt och införde ett nytt upphandlingsförfarande kallat "konkurrenspräglad dialog". Detta förfarande gäller komplicerade avtal och särskilt sådana avtal där den upphandlande myndigheten är oförmögen att avgöra vilka tekniska, juridiska eller ekonomiska medel som bäst skulle motsvara dess behov. Inom ramen för förfarandet med konkurrenspräglad dialog kan den upphandlande myndigheten i inledningsskedet föra dialoger med olika sökande samtidigt. Dialogen avslutas när myndigheten i fråga kan avgöra vilken lösning eller vilka lösningar som motsvarar dess behov. Dialogen följs av en anbudsgivning och anbudsutvärdering.

[25] KOM(2000) 275 slutlig.

- Dessutom antog kommissionen i juli 2000 ett förslag till förordning om ändring av den gamla förordningen om statligt stöd (förordning nr 1107/70) för att i vissa fall tillåta statligt stöd som underlättar offentlig-privata partnerskap.

- Den gemensamma valutan erbjuder många fördelar för gränsöverskridande finansiering, bland annat genom att undanröja valutarisken.

2. VÄGAR TILL EN LÖSNING

Det krävs nya grepp för att främja nya former för finansiering av transport infrastruktur i Europa i enlighet med artikel 155 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (gemenskapen kan "stödja projekt av gemensamt intresse som stöds av medlemsstaterna och [...] kommissionen får i nära samarbete med medlemsstaterna ta lämpliga initiativ för att främja en sådan [ekonomisk] samordning") och för att underlätta samverkansvinster mellan den privata och den offentliga sektorn.

Transportinfrastrukturen har en avgörande betydelse för en väl fungerande ekonomi, eftersom den gör det möjligt att genom skalfördelar och näteffekter [26] öka ekonomins tillväxtpotential. Man bör undersöka olika alternativ för att göra förvaltningen av dessa knappa resurser mer effektiv och söka nya finansieringskällor. Detta förutsätter bland annat att man på varje enskilt projekt tillämpar särskilda förvaltningsinstrument. Det föreslås därför ett nytt tillvägagångssätt som bygger på följande alternativ:

[26] Det man vinner på att utöka ett nät med en ny knut både vad gäller trafik och eventuella nya länkar. Felande länkar medför utomordentliga näteffekter (t.ex. Södra länken i Paris). Ett transportnät måste uppnå en kritisk massa för att kunna stå sig i konkurrensen. Det krävs därför en stark och samordnad finansiering.

1. Större samverkansvinster för offentliga investeringar: Oberoende av vilken finansieringsform som dominerar, offentlig eller privat, gör de viktiga transeuropeiska transport nätsprojektens storlek, sammansatthet och gränsöverskridande karaktär att man måste definiera prioriteringarna och samordna finansieringen på ett bättre sätt.

2. Införandet av rättsliga och ekonomiska förvaltningsstrukturer enligt Europabolagets modell: Strukturer som läggs upp särskilt för varje stort projekt och som stöds av reglerna för Europabolag skulle kunna ge den rättsliga och ekonomiska insyn och samordning som många finansieringspaket för infrastrukturprojekt saknar.

3. För ett aktivt främjande av medverkan från privata investerare krävs att man med hjälp av innovativa bestämmelser och ett modigt politiskt agerande övervinner de hinder och gränser som beskrivs i punkt 1,5. Följande alternativ har redan provats i praktiken:

a) Koncessionssystem där den privata investeraren bär de största riskerna på grundval av aktiv efterfrågestyrning.

b) Olika system som ger de privata investerarna möjlighet att medverka redan på projektets planeringsstadium, t.ex. systemet för privata initiativ eller en uppmaning till anbudsgivning på grundval av allmänna prestandakrav (resultatspecifikationer).

c) Införandet av kvalitetsindikatorer och "framstegskrav" som ger den privata investeraren möjlighet att få avkastning på den ursprungliga investeringen under projektets hela livslängd.

d) Möjligheten att utvidga dessa metoder till att även omfatta en rad sammankopplade projekt (eventuellt över nationella gränser).

Man måste se till att sådana lösningar uppfyller kraven på insyn och likabehandling. Erfarenheten visar exempelvis att det ofta är svårt för medlemsstaterna att i samband med privata initiativ uppfylla kraven på insyn och likabehandling av alla potentiella kandidater. En del medlemsstater hävdar till och med att det inte krävs någon anbudsgivning, om initiativet har tagits av den privata sektorn, vilket naturligtvis strider mot EG-fördraget.

4. Definition av en stabil och förutsägbar ram för avgiftsbeläggning av infrastrukturanvändningen. Denna metod skulle göra användandet av infrastrukturen mer effektivt och på så sätt göra infrastrukturen mer lönsam och attraktiv för investerare. Genom att finansiera underhållskostnaderna skulle den bidra till en förbättring av servicekvalitén. Genom att bättre återspegla de kostnader som transporten ger upphov till skulle man kunna återfå investerade medel i vissa väldefinierade fall. För att man skall få en gemenskapsstrategi för avgiftsbeläggningen av infrastruktur, och för att fastställa villkoren för den korsfinansiering som planeras i transportvitboken, är det tänkt att före juni 2003, dvs. efter Europeiska rådets möte i Bryssel den 20-21 mars 2003, lägga fram ett rättsligt instrument som bygger på en ändring av direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer ("Eurovinjetten").

5. Till sist bör man också överväga en ökning av vissa medel och införandet av gemenskapslån eller gemenskapsgarantier för andra lån med specifik inriktning på transeuropeiska transportnätsprojekt.

3. BÄTTRE SAMORDNING OCH STÖRRE SAMVERKANSVINSTER GENOM NYA STRUKTURER

3.1. Medel

I sitt betänkande om vitboken om den gemensamma transportpolitiken föreslår Europaparlamentet [27] för samordningen att det "inom ramen för budgetplanen inrättas ett finansiellt instrument i form av en europeisk transportfond, som erhåller tillräckliga budgetmedel och som är tillämplig i samtliga EU:s medlemsstater och på alla transportslag". Bortsett från detta förslag, vars räckvidd och exakta innehåll ännu måste fastställas, måste man även fortsättningsvis prioritera behovet av en samordnad förvaltning av alla offentliga och privata medel som öronmärkts för de transeuropeiska transportnäten. Det verkar nämligen som om de offentliga medlen inte används på bästa möjliga sätt, varken på nationell nivå eller gemenskapsnivå. När det gäller transeuropeiska transportnät sprids medlen ofta ut över ett stort antal projekt utan någon riktig prioritering. Utvecklingen av det transeuropeiska transportnätet påverkas ibland negativt av detta, vilket olika projektförseningar vittnar om.

[27] Resolution av den 12 februari 2003. Föredragande: Juan de Dios Izquierdo Collado. Punkt 82.

Genom sitt förslag om att öka sin maximala finansiella medverkan i de transeuropeiska transportnätsprojekten från 10 till 20 % visar kommissionen sin vilja att inrikta sig på ett begränsat antal järnvägsprojekt med högt mervärde ur transeuropeisk synvinkel. Genom att på så sätt lägga tonvikten på vissa infrastrukturer, och motsvarande offentlig finansiering genom gemenskapsmedel, skulle man också ge en stark signal till marknaderna för offentliga åtaganden i fråga om dessa projekt och få dessa att locka till sig andra resurser.

3.2. Strukturer

För att främja och aktivt samordna gränsöverskridande transportnätsprojekt bör man vidareutveckla tanken med en europeisk struktur som fungerar som incitament och katalysator.

3.3. Projektsamordning genom transnationella rättssubjekt

Europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG) verkar visserligen lämpa sig för ett projekts inledningsfas (studier), men visar sig ofta vara mycket mindre flexibla under byggfasen, vilket beror på att EEIG-aktörernas ansvar inte är begränsat till deras deltagande utan är obegränsat. Med tanke på antalet aktörer som medverkar vid genomförandet av europeiska projekt, samt de ekonomiska resurser och den tekniska expertis som krävs, bör man sörja för en samordnad förvaltning av projektmedlen även under utvecklingsfasen, och inte bara under inledningsfasen. Det är därför absolut nödvändigt att ta fram ett rättsligt instrument som möjliggör en effektivare transnationell samordning.

Stadgan för Europabolag, som godkändes av rådet den 8 oktober 2001, löser redan en del av problemet. Från och med 2004, då stadgan träder i kraft, torde Europabolagsformen underlätta bildandet av företag för förvaltning av gränsöverskridande projekt och ge betydande skalfördelar. Inom ramen för reglerna för Europabolag, och i överensstämmelse med gemenskapsrätten om offentlig upphandling, är det tänkbart att man för varje större gränsöverskridande transeuropeiskt transportnätsprojekt inrättar ett projektföretag i det gemensamma Galileoföretagets anda, eller att man till och med tar dess struktur som förebild.

En avgörande förutsättning för att man skall kunna ge gränsöverskridande projekt bättre framgångsutsikter, och underlätta finansieringen, är att man inför en enhetlig rättslig struktur. Den stora fördelen med Europabolag i detta hänseende är att man får ett bolag med en och samma rättskapacitet, som kan vara verksamt i flera EU-medlemsstater. I exemplet Eurotunnel har detta redan visat sig vara en fördel, eftersom bolaget på sikt inte kommer att behöva uppfylla både engelsk och fransk lag samtidigt. Europabolaget har dessutom en psykologisk fördel: Om exempelvis ett italienskt bolag tar över ett franskt bolag, är det resulterande bolaget inte italienskt utan europeiskt.

Ett Europabolag kommer att lyda under gemenskapslagstiftning som är direkt tillämplig i alla medlemsstater eller, i annat fall, under den lag som gäller där bolaget är etablerat. Ett Europabolag kommer att lyda under gemenskapslagstiftning som är direkt tillämplig i alla medlemsstater.

- Det skulle vara mycket fördelaktigt att inrätta Europabolag för förvaltningen av vart och ett av de stora projekten inom det transeuropeiska transportnätet. Genom detta skulle bland annat företag som är etablerade i olika medlemsstater kunna gå ihop och bedriva sin verksamhet i hela EU och därmed också i de båda länder som berörs av projektet.

- Genom att bilda ett sådant bolag skulle de olika aktörerna kunna skaffa sig bättre insyn i projektets ekonomiska och finansiella situation än vad som skulle vara möjligt med olika bolag som följer olika lagar.

- Med ett enda bolag skulle man också kunna sänka de administrativa och juridiska kostnaderna. I multinationella företagsgrupper ger detta normalt stora kostnadsbesparingar.

- Den viktigaste frågan gäller skattesystemet. Hittills har detta problem inte fått någon tillfredsställande lösning, främst på grund av att det krävs enhällighet i rådet. Europeiska bolag borde ha rätt att fritt välja skattesystem så snart de etablerat en filial i det ifrågavarande landet. På så sätt skulle Europabolaget kunna bidra till att göra det attraktivare för den privata sektorn att medverka i projekten. [28] En fördel jämfört med gällande lagstiftning är att man inte genast måste skatta för dolda reserver när Europabolag bildas genom sammanslagning av olika företag.

[28] Utom när det gäller mycket specifika anpassningar till den befintliga skattelagstiftningen, är problemet med Europabolagets beskattning fortfarande olöst, liksom för alla företag med filialer i flera länder. Inledningsvis är det tänkt att låta företaget välja vilket lands skattelagstiftning som skall gälla, förutsatt att det har åtminstone en filial i landet i fråga. På längre sikt har man som mål att enas om en enda konsoliderad skatterättslig grund för hela unionens bolagsbeskattning.

- Bättre samordning torde ge skalfördelar och göra det möjligt att i större utsträckning låna kapital på finansmarknaderna. Med ett enda bolag skulle det till exempel bli lättare att sluta ett allmänt finansieringsavtal för projektet på grundval av ett anbudsförfarande baserat på konkurrens.

- Med ett enda bolag skulle det bli lättare att fastställa de olika aktörernas funktioner och ansvarsområden samt riskfördelningen mellan dem, särskilt mellan den privata och offentliga sektorn. Först måste man klart definiera bolagets uppgifter. Bolagets huvuduppgift bör vara att slutföra det gränsöverskridande projektet genom att tillföra offentliga [29] och eventuellt privata medel. För att garantera insyn i Europabolags verksamhet kommer det att krävas ett tillsynsorgan som ser till att bolagens beslut återspeglar de offentliga och nationella myndigheternas respektive gemenskaps myndigheternas hållning. Arrangemangen för Europabolagen kommer att vara flexibla och möjliggöra både ett monistiskt system (förvaltningsorgan med ordförande och styrelse) och ett dualistiskt system (ledningsorgan och tillsynsorgan).

[29] Jfr. Öresundskonsortiet.

Det bör påminnas om att det är meningen att personalen i stor utsträckning skall kunna medverka i Europabolagets drift- och kontrollfunktioner, antingen genom en social dialog eller på grundval av de minimikrav som fastställs i förordningen. Särskilt betydelsefullt är detta för järnvägsinfrastrukturen, där arbetsgivare och arbetstagare i de flesta medlemsstater fortfarande är kopplade till företagets offentliga verksamhet.

3.4. Nya finansieringsinstrument för gemenskapen

Nästan tio år efter kommissionens offentliggörande av vitboken om tillväxt, konkurrens och sysselsättning, där det föreslogs gemenskapslån för finansiering av de transeuropeiska näten, står det klart att de befintliga finansierings- och budgetinstrumenten är otillräckliga, vilket illustreras av de allt större förseningarna i samband med genomförandet av programmet för det transeuropeiska transportnätet och framför allt de prioriterade projekten. Det kan påminnas om att Europeiska rådet (vid sitt möte i Bryssel i december 1993) enades om att vid behov skjuta till ytterligare medel för att undvika att ekonomiska hinder ställer sig i vägen för genomförandet av prioriterade projekt. Europeiska rådet uppmanade därför Ekofinrådet att i samarbete med kommissionen och Europeiska investeringsbanken undersöka möjligheten att mobilisera ytterligare 8 miljarder ecu för lån till operatörer med anknytning till nätens upprättande. Denna nya finansieringsmöjlighet fick dock varken motverka medlemsstaternas ansträngningar att minska sin offentliga skuld eller störa stabiliteten på finansmarknaderna.

Tre händelser har gett strategin för det transeuropeiska transportnätet i ett utvidgat EU nya impulser: beslutet av Europeiska rådet i Berlin om att omfördela och omprioritera ekonomiska resurser, den pågående andra översynen av översiktsplanerna för det transeuropeiska transportnätet (för alla transportsätt) och definitionen av ett konkurrensutsatt transeuropeiskt järnvägsnät för godstransporter. Detta måste läggas till grund för nästa översyn av budgetplanen.

Det är svårt att se hur unionen i detta sammanhang skulle kunna undvika en diskussion om en ökning av gemenskapsmedlen för byggandet av det transeuropeiska transportnätet. Utan att på något sätt föregripa utarbetandet av den nya budgetplanen tydliggör detta särdragen hos det transeuropeiska nätet, vars tidsramar spränger ramen för den traditionella ekonomiska planeringen. En framtida ökning av medlen för upprättandet av de transeuropeiska näten skulle möjliggöra byggandet av stora trafikleder som länkar ihop den utvidgade unionens olika länder.

3.5. EU-garantier för politiska risker förknippade med det transeuropeiska transportnätet

Garantier är visserligen inte lika synliga som lån men är ändå ett viktigt led i låneverksamheten, eftersom de täcker eventuella risker. Det bör understrykas att reglerna för övervakning av de offentliga underskotten inte gäller för en stats eller regions garantier. Mot bakgrund av de rådande snäva budgetramarna skulle därför statliga garantier ge den flexibilitet som krävs.

I avdelning XV i fördraget [30] nämns garantier för transeuropeiska transportnätsprojekt som en möjlig gemenskapsåtgärd. I de finansiella arrangemangen för det transeuropeiska transportnätet har man hittills sällan utnyttjat denna klart formulerade möjlighet, enligt vilken stöd i form av kostnadsbidrag till avgifterna för finansinstitutens lånegarantier kan beviljas då

[30] Garantier nämns också på andra ställen i fördraget. Enligt artikel 103.1 skall en medlemsstat "inte ansvara för att åta sig förpliktelser som har ingåtts av [...] en annan medlemsstat, dock utan att detta påverkar ömsesidiga finansiella garantier för det gemensamma genomförandet av ett visst projekt". Enligt artikel 267 kan även Europeiska investeringsbanken bevilja garantier, en möjlighet som dock mycket sällan utnyttjas.

- projektet anses vara lönsamt,

- projektet redan får offentliga och privata medel,

- projektet får gemenskapsmedel,

- projektet delvis finansieras med hjälp av intäkterna från avgiftsbeläggningen.

På dessa fyra villkor skulle man kunna bevilja gemenskapsgarantier eller gemenskapslån [31].

[31] Samma tanke låg bakom upprättandet av Europeiska investeringsfonden (EIF) 1994. År 2000 övertog Europeiska investeringsbanken ansvaret och expertisen på detta område.

För externa åtgärder finns en garantifond [32] som får anslag från gemenskapens budget för täckning av sådana transaktioner. Genom gemenskapsbudgetens garantifond beviljas också garantier för Europeiska investeringsbankens lån till tredje land. För närvarande täcker dessa garantier bara politiska risker, närmare bestämt risker i samband med utebliven överföring av utländsk valuta, expropriation, beväpnade konflikter och civila oroligheter, samt affärsrisker. Rådet har emellertid uppmanat Europeiska investeringsbanken att täcka affärsrisker genom icke-statliga garantier för 30 % av sina lån.

[32] Förordning 2728/94. Artikel 3: "Fondens tillgångar skall uppgå till en lämplig nivå, nedan kallat 'målbeloppet'. Målbeloppet skall motsvara 10 % av gemenskapens samlade förpliktelser ..." Artikel 4.1: "De betalningar som anges i artikel 2 första strecksatsen skall motsvara 14 % av transaktionsbeloppet till dess att fondens medel uppgår till målbeloppet."

Med tanke på vilka möjligheter som finns på EU-nivå skulle man kunna tolka ett beslut om att inte slutföra ett projekt som en politisk risk med ursprung i miljöhänsyn, budgetproblem osv. Denna tolkning skulle också kunna omfatta dels risken för att man inte avslutar ett närbesläktat nätprojekt med stor ekonomisk betydelse för projektet i fråga (nätrisker), dels risken för att unionen inte uppfyller sina formella åtaganden (att skapa tillträde till marknaderna). Unionen skulle kunna bevilja projektgarantier tillsammans med berörda medlemsstater och Europeiska investeringsbanken. Huvudsyftet med dessa garantier skulle vara att visa EU:s intresse och förtroende för ett visst projekt. Den största bördan i samband med dessa gemensamma garantier skulle bäras av de medlemsstater som gagnas av projektet. Europeiska investeringsbankens medverkan skulle ge dessa garantier en finansieringsteknisk trovärdighet, eftersom banken skulle svara för bedömningen av projektets sårbarhet för risker, särskilt risken att en medlemsstat inte uppfyller sina åtaganden när det gäller byggandet av transportinfrastruktur eller ändrar sina prioriteringar utan att först samråda med de andra medlemsstaterna eller berörda parter. Ett exempel på detta är bedömningen av den ekonomiska nackdel för Lyon-Turin-projektet som skulle bli följden av en ny trafikled genom alperna (både Fréjus-vägtunnel och led genom Mercantour). För att täcka garantierna skulle man kunna fördela riskerna mellan olika transeuropeiska transportnätsprojekt genom att upprätta en fond. Liksom i alla försäkringssystem bör riskerna fördelas på så många projekt som möjligt.

Man skulle kunna bilda en reservfond genom ett arrangemang med Europeiska investeringsbanken och där samla de premier som de deltagande företagen och de berörda offentliga myndigheterna, även EU, betalar.

Reservens belopp bör motsvara sannolikheten för att de begränsade riskerna verkligen inträffar. Unionens bidrag till denna reserv skulle kunna tas från budgetrubriken för det transeuropeiska transportnätet, utan att man skulle behöva ändra den gällande förordningen, eller eventuellt från struktur- och sammanhållningsfonderna. De konkreta effekterna av detta bör granskas inom ramen för utarbetandet av den nya budgetplanen.

SLUTSATSER

För den framtida finansieringen av det transeuropeiska transportnätet i en utvidgad Europeisk union är det nödvändigt

- att med innovativa åtgärder främja medverkan från privata investerare och på så sätt överbrygga de svårigheter som för närvarande hindrar en allmän tillämpning av offentlig-privata partnerskap,

- att se till att förvaltningsstrukturerna för projekt inom detta nät är samstämmiga och kompletterar varandra, särskilt med hjälp av enhetliga förvaltningsmetoder och förvaltningsinstrument samt genom inrättandet av nya transnationella rättssubjekt såsom Europabolag,

- att i samband med den pågående diskussionen om den kommande budgetplanen se över nivån på gemenskapens ekonomiska resurser.

DEL II - MOT ETT EUROPEISKT SYSTEM FÖR ELEKTRONISKA VÄGTULLAR