Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet - Den europeiska energiinfrastrukturen /* KOM/2001/0775 slutlig */
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET - Den europeiska energiinfrastrukturen INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING 2. DEN EUROPEISKA GAS- OCH ELINFRASTRUKTUREN: VILKA ÄR PROBLEMEN* 2.1 El 2.2 Naturgas 3. SLUTSATSER 3.1 Inledning 3.2 Åtgärdsområde 1: Förbättrad användning av befintlig infrastruktur 3.3 Åtgärdsområde: 2 Stabila och gynnsamma regler för nya infrastrukturinvesteringar 3.4 Åtgärdsområde 3: Gemenskapens politiska och finansiella stöd till prioriterade projekt 3.5 Åtgärdsområde 4: Politiska åtaganden 3.6 Åtgärdsområde 5: Gasleveranser till Europa BILAGOR 1. INLEDNING För att skapa en inre gas- och elmarknad krävs inte bara marknadsöppning utan även att man skapar tillräcklig infrastruktur som är tillgänglig på icke-diskriminerande villkor. Kommissionen har redan lagt fram åtgärder som banar väg för fullständig marknadsöppning i kvantitativa termer samt bestämmelser om effektivt tillträde för tredje part och åtskillnad. Kommissionen har även lagt fram ett förslag till utkast till förordning som i hög grad kommer att bidra till en effektiv användning av elinfrastrukturen. För att ta bort befintliga flaskhalsar och för att underlätta införandet av effektiv konkurrens har kommissionen dessutom tillämpat europeiska konkurrensregler i olika fusions- och antitrustfall. I det här meddelandet ges dels en översikt över de problem som återstår i fråga om infrastruktur, dels presenteras förslag på hur problemen skulle kunna lösas Meddelandet är därför indelat enligt följande: i) analys av den nuvarande situationen och förväntad utveckling av den europeiska gas- och elinfrastrukturen, ii) hinder för tillhandahållandet av ny energiinfrastruktur och orsakerna till dessa hinder samt iii) förslag på nya åtgärder som säkerställer att den befintliga infrastrukturen används så effektivt som möjligt och som lägger grunden för ny infrastruktur där det är nödvändigt. Ett nyckelmål för meddelandet är också att öka den politiska medvetenheten om vikten av att EU:s energiinfrastruktur fortsätter att utvecklas. Det här meddelandet bygger även på det arbete kommissionen lagt ner på att peka ut de hinder som finns för att den inre marknaden skall fullbordas och som orsakas av att medlemsstaterna genomför direktiven om den inre marknaden på olika sätt. Resultatet av det arbetet, som återfinns i den första rapporten om genomförandet av de inre gas- och elmarknaderna [1], visar tydligt att det råder stora skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om tilldelning av kapacitet för el- och gasinfrastruktur samt i fråga om tariffmetoder och att detta ofta leder till diskriminering och hinder för rättvis konkurrens. Bilaga I till det här meddelandet innehåller en sammanfattning av resultaten i fråga om infrastruktur. I meddelandet ges en översikt över de åtgärder som är nödvändiga för att komma till rätta med problemen. [1] SEC(2001) 1957. Meddelandet uppfyller därför uppmaningen från Europeiska rådets toppmöte i Stockholm den 23-24 mars 2001, som bland annat innehåller följande slutsats: "...Införandet av en effektiv inre marknad för tjänster inom Europeiska unionen är en av de viktigaste prioriteringarna i Europa... och...måste gå hand i hand med en ram för att utveckla effektiva energimarknader som fungerar över nationsgränserna och som stöds av en adekvat infrastruktur". Samtidigt uppmanades kommissionen att utvärdera situationen i dessa sektorer i en rapport till sitt möte under våren 2002 "för att göra det möjligt att vidta ytterligare åtgärder". Europeiska rådet uppmanade också kommissionen att se till att konkurrensreglerna i fördraget respekteras till fullo. Meddelandet utgör också första steget mot att ta itu med några av de frågor som lyfts fram i kommissionen grönbok "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning" [2]. I grönboken betonade kommissionen att man borde överväga en europeisk sammankopplingsplan som innehåller förslag av europeiskt intresse som skulle kunna bidra med metoder för att övervinna de hinder som finns för att skapa en europeisk energiinfrastruktur. [2] KOM(2000) 769 slutlig. Brett samråd I enlighet med Europeiska kommissionens vitbok om styrelseformerna i EU (KOM(2001) 428 slutlig) har samråd skett med samtliga berörda parter, vilket är utgångspunkten för det här meddelandet. Samrådet skedde med ett frågeformulär som underlag [3]. Kommissionen har mottagit cirka 70 synpunkter och har hållit ett flertal möten med berörda parter. De 13 kandidatländerna inbjöds att komma med synpunkter, vilket samtliga 13 också gjort. [3] Medlemsstaterna, nationella tillsynsmyndigheter på energiområdet, nätverksoperatörer, gas- och elindustrin (även externa gasleverantörer), konsumenter, affärsidkare och övriga infrastrukturanvändare samt finansinstit. 2. DEN EUROPEISKA GAS- OCH ELINFRASTRUKTUREN: VILKA ÄR PROBLEMEN* För att skapa en konkurrenskraftig och integrerad inre marknad, krävs att det finns tillräcklig infrastrukturkapacitet både inom och mellan nationella gas- och elmarknader. Det kravet finns med i kommissionens första rapport om benchmarking av genomförandet av de befintliga direktiven, som gås igenom i bilaga I. Innan man börjar utarbeta åtgärder som är nödvändiga för att infrastrukturen skall kunna utnyttjas optimalt, är det nödvändigt att undersöka den befintliga el- och gasinfrastrukturen. 2.1 El Den europeiska elmarknaden är redan väl sammankopplad jämfört med regionala elmarknader på andra ställen i världen. Sammankopplingarna är ofta överbelastade och vissa medlemsstater är relativt isolerade med mycket begränsade sammankopplingskapaciteter med sina grannländer. Det europeiska elnätet kan anses bestå av ett kärnområde ("Core-UCTE": Tyskland, Frankrike, Belgien, Österrike, Schweiz, Luxemburg och Nederländerna) samt sex satellitområden (Iberiska halvön, Italien, Förenade kungariket, Skandinavien/Nordel, Irland/Nordirland och Grekland). De fyra största satellitområdena har samtliga begränsad importkapacitet. De lägsta siffrorna uppvisar Iberiska halvön med en importkapacitet som bara är 2 % av den totala installerade kapaciteten i området, därefter följer Förenade kungariket (3 %), Skandinavien (4 %) och Italien (7 %). Irland/Nordirland och Grekland är ännu mer perifert belägna. Irland/Nordirland är sammankopplade. I slutet av år 2001 kommer Nordirland att kopplas samman med Skottland med en kabel på 500 MW. Grekland är ännu inte direkt kopplat till övriga EU-länder, utan bara indirekt och delvis, via Balkanstaterna. Grekland kommer dock i slutet av år 2001 att kopplas till Italien via en undervattenskabel. Situationen för varje medlemsstat presenteras i nedanstående stapeldiagram [4], som visar den totala importkapaciteten från samtliga relevanta sammankopplade länder jämfört med den totala inhemska installerade genereringskapaciteten. Staplarna visar även hur stor andel av den nationella förbrukningen som utgörs av fysiska importflöden, som ett indikativt värde på i vilken utsträckning sammankopplingarna används för import. [5] [4] Källa: Sammankopplingskapaciteterna sommaren 2001 (ETSO), installerad kapacitet i slutet av 1999 (Eurostat) och import för år 2000 (UCTE, Nordel och DTI). [5] Frankrike använder sin sammankopplingskapacitet huvudsakligen för export vilket inte framgår av diagrammet. >Hänvisning till> Som framgår av stapeldiagrammet finns det en grupp medlemsstater som har en sammankopplingskapacitet på ungefär 20 % eller mer (Danmark, Sverige, Österrike, Belgien, Finland och Nederländerna), som samtliga är tämligen väl sammankopplade med omgivande marknader. Därefter följer två medlemsstater med en sammankopplingsgrad på cirka 10 % (Tyskland och Frankrike). Slutligen har vi en grupp på sex medlemsstater (Förenade kungariket, Spanien, Irland, Grekland, Portugal och Italien) med låga sammankopplingsnivåer på endast 3 - 7 % av den totala installerade kapaciteten. Av dessa länder uppvisar Spanien och Förenade kungariket de lägsta nivåerna (3 %). I fråga om förhållandet mellan graden av sammankoppling och andelen importerad el, visar diagrammet att det finns ett klart samband mellan nivån på importflödet och den relativa importkapaciteten. Dessutom finns det en grupp medlemsstater som använder sin importkapacitet intensivt, vilket tyder på överbelastning. Den gruppen utgörs av Italien, Portugal, Spanien, Förenade kungariket och Nederländerna. Överbelastning kan dock uppkomma även i de fall importkapaciteten utnyttjas mindre intensivt, om det inte finns tillräckligt utvecklade metoder för att fördela kapaciteten, eller om det inte finns långsiktiga avtal om kapacitetsreservering som innehåller principerna om att outnyttjad kapacitet går förlorad ("use-it-or-lose-it principles"). När man bedömer om den nuvarande sammankopplingskapaciteten är tillräcklig är det också relevant att undersöka hur man hanterar överbelastningar. I tabell 1 i bilaga I visas vilka sammankopplingar som är överbelastade, hur tilldelningen går till samt konsekvenserna i form av kostnader för marknadsaktörerna. Av tabellen framgår att det råder kraftig överbelastning vid flera gränser, i synnerhet vid gränserna mot Benelux, Italien, Spanien, Tyskland och Förenade kungariket. Effekterna på den inre marknaden av sådan överbelastning är självklara. Den nuvarande sammankopplingstillgängligheten i kombination med den tilldelningsmetod som används har tenderat att leda till att prisskillnaderna i återförsäljarledet kvarstår mellan marknaderna. Som exempel kan tas att även om man använder marknadsbaserad tilldelning i form av auktioner, har de höga priserna för sammankopplingskapacitet hindrat att låga priser nått ut till konsumenter i importerande länder. Om spotmarknaderna inte kopplas ihop formellt, som i den nordiska modellen, kan exportörer dra nytta av marknadsuppdelning, dvs. de erbjuder samma mängd el till olika pris i olika länder. Detta leder till att det betalas höga priser för sammankoppling, exempelvis mellan Frankrike och Förenade kungariket samt mellan Tyskland och Nederländerna. I de fall ett vertikalt integrerat företag ansvarar för både konstruktion och drift av en sammankoppling och dessutom har ett kommersiellt leveransintresse i ledningen, krävs ökad uppmärksamhet i fråga om effektiva åtgärder för uppdelning. Låga sammankopplingsnivåer är inte bara ett problem ur konkurrenshänseende; även försörjningstryggheten måste beaktas. I nedanstående tabell visas den nivå på reservgenereringskapaciteten som överstiger den inhemska efterfrågan i de sex områden som anges ovan. Vidare visas importkapacitetens andel jämförd den totala produktionskapaciteten. Tabell 1 Nuvarande omfattning av reservgenererings- och importkapacitet - 2001 >Plats för tabell> Källa: UCTE:s prognos över elkraftsbalansen för perioden 2001-2003, mars 2001 Av tabellen framgår att reservkapaciteten är särskilt låg eller till och med obefintlig i Irland, Skandinavien och på Balkan. Importkapaciteten är i synnerhet låg för Iberiska halvön, Balkan och Förenade kungariket. Mot bakgrund av att efterfrågan på el förväntas öka under de närmaste åren [6], framförallt i Grekland, Irland, Portugal och Spanien, dvs. i de länder där reservkapaciteten och/eller importkapaciteten för närvarande är begränsad, blir betydelsen av ökad sammankopplingskapacitet för att säkra tillgången tydlig. [6] Medan den genomsnittliga EU-ökningen av elefterfrågan fram till år 2020 förväntas ligga på omkring 40 %, kommer ökningen i Grekland, Irland, Portugal och Spanien att vara högre än 60 % (källa: grönbok om försörjningstrygghet). Sammankopplingar kan tjäna olika syften: allt från att koppla samman en isolerad marknad med en större intern marknad eller förbättra försörjningstryggheten genom reservmöjligheter, till att tillåta överföring av el så att man uppnår fullständig marknadsintegrering och marknadsutnyttjande genom handel med prisskillnader som underlag mellan marknader med flera olika bränsleslag. Även om sammankopplingar kan bidra till att uppfylla samtliga dessa mål, är ofta ett av målen dominerande, men den situationen kan ändras i takt med att marknaderna ändras och stabiliseras. Den befintliga sammankopplingskapaciteten är följaktligen otillräcklig i många delar av EU, vilket leder till att upprättandet av den inre marknaden försvåras. Dessutom skadas försörjningstryggheten. Dessutom är det ingen djärv gissning, med tanke på att den inre marknaden befinner sig i sin inledningsfas och att den kommer att expandera, att ökad handel och ökad överbelastning kommer att bli verklighet. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att fastställa standardiserade "idealnivåer" för sammankopplingskapaciteten. Dessa beror på kostnaden för sammankopplingen och den relativa konkurrenskraften mellan elproduktionen mellan olika områden. Den analys som gjorts för och av kommissionen indikerar dock att en viss miniminivå på sammankopplingskapaciteten mellan medlemsstaterna när det gäller den totala importkapaciteten i förhållande till den totala installerade produktionskapaciteten i varje medlemsstat skulle vara motiverad inte bara för att förbättra försörjningstryggheten, utan även ur en rent ekonomisk synvinkel. Ett krav på miniminivå skulle innebära nätförstärkningar vid gränserna mot Irland, Förenade kungariket, Spanien, Portugal, Italien och Frankrike. Självklart krävs det insatser på bägge sidor av de aktuella gränserna om man vill uppnå sådana miniminivåer av sammankoppling. En undersökning [7] som kommissionen genomfört visar till exempel att ytterligare sammankopplingskapacitet mellan Frankrike och Italien samt mellan Frankrike och Spanien skulle vara mycket kostnadseffektiv. [7] "Analys av kapaciteten hos elnät och fastställande av överbelastning" ("Analysis of Electricity Network Capacities and Identification of Congestion") av IAEW och Consentec, november 2001. I undersökningen sägs att om det fanns en ytterligare gränsöverskridande kapacitet på 8 000 MW mellan Italien och dess grannländer, skulle sänkta elpriser leda till en årlig besparing på 250 miljoner euro. Även om räknar med kostnaden för att installera ytterligare kapacitet, som baseras på olika tekniska alternativ för "hårdvaran", som bland annat omfattar olika alternativ för nya 380 kV-ledningar, i stället för att utnyttja billigare "mjuka åtgärder" som baseras på förbättrad anvädning av befintlig infrastruktur, skulle nettovinsten ligga på ungefär 40-50 miljoner EUR/GW per år. Att skapa extra sammankopplingskapacitet på upp till minst 2 000 MW (vilket skulle innebära att Italiens importkapacitet skulle öka från cirka sju procent till tio procent av den installerade kapaciteten), skulle vara ekonomiskt försvarbart enligt konsultberäkningar. Dessa beräkningar anses vara realistiska, för att inte säga försiktiga, och är känsliga för exempelvis ändrade bränslepriser. Konsulten är vidare övertygad om att ytterligare åtgärder också skulle vara kostnadseffektiva. Det skedde även en konsultbedömning av marginalnyttan av ytterligare sammankopplingskapacitet vid den fransk-spanska gränsen. Enligt den bedömningen skulle den ekonomiska vinsten av ytterligare överföringskapacitet från Frankrike till Spanien bli mycket stor och ligga på ungefär samma nivå som i beräkningarna för Italien. Konsulten har vidare, på basis av dagsauktioner och kostnaderna för att skapa ytterligare gränsöverskridande överföringskapacitet, bedömt att nyttovinsten om man ökade sammankopplingskapaciteten vid de tyska-nederländska gränserna skulle blir 30 miljoner EUR/GW per år. För transitländerna (Belgien, Nederländerna, Danmark, Sverige, Tyskland, Österrike och Frankrike) måste tilläggskriterier användas för att definiera en lämplig sammankopplingsnivå för att se till att nätkapaciteten i transitländerna inte är lägre än kapaciteten i grannländerna. Enligt ovanstående undersökning är nätkapaciteten relativt låg i Belgien och Schweiz. I sina reaktioner på det samråd som skett i fråga om detta meddelande, ansåg en grupp nationella tillsynsmyndigheter inom energiområdet från perifera europeiska länder att en miniminivå för sammankoppling på cirka 20 % av den högsta efterfrågan på samtliga områden med resten av EU, skulle bidra till att undanröja splittrade marknader och till att det skapas en inre marknad med verklig konkurrens. Kritiska flaskhalsar Med ovanstående som underlag, samt de kommentarer som kommissionen mottagit vid sina förfrågningar och de undersökningar som kommissionen låtit utföra, har nedanstående kritiska flaskhalsar inom EU ringats in som kräver omedelbara åtgärder. Frankrike och Spanien Denna sammankoppling motsvarar bara 2 % av den installerade kapaciteten på Iberiska halvön. Ledningen är i princip ständigt överbelastad och den nuvarande metoden som främst fungerar efter turordningsprincipen verkar inte fungera tillfredsställande. Överbelastningen förvärras av det faktum att hälften av kapaciteten (550 MW) är reserverad för att distribuera el från Frankrike till Spanien i enlighet med långsiktiga leveransavtal och att reglerna om principerna om att outnyttjad kapacitet går förlorad inte gäller. Det har gjorts försök att öka kapaciteten och en överenskommelse nåddes i mitten av 1990-talet om att öka kapaciteten med 1 000 MW. I sista minuten hoppade dock Frankrike av med miljöskäl som motivering. Inom ramen för fusionen mellan Hidrocantabrico och EnBW har EDF och RTE förbundit sig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att öka den kommersiella kapaciteten hos sammankopplingsledningen vid den fransk/spanska gränsen till cirka 4 000 MW från dagens 1 100 MW. EDF och RTE har åtagit sig att öka kapaciteten med ytterligare 300 MW till slutet av 2002 och med ytterligare 1 200 MW till ett senare datum. Under tiden kommer en extra ökning på 1 200 MW att göras. På så vis kommer kapaciteten att öka från 2 % till 7 % för Iberiska halvön, och till 8 % för Spanien. Med tanke på den osäkra tidtabellen för de sista 1 200 MW, och de befintliga arrangemangen för kapacitetsreservering, är det svårt att avgöra om dessa tillägg kommer att ske tillräckligt snart och om de kommer att vara av rätt storlek för att klara målen att öka den inre marknadens ekonomiska effektivitet och förbättra försörjningstryggheten. Italien Gränserna mellan Italien och Frankrike, Schweiz och Italien samt mellan Österrike och Italien är ständigt överbelastade trots att importkapaciteten motsvarar 7 % av den inhemska kapaciteten. I stor utsträckning beror detta på hög import från Frankrike samt reservering av sammankopplingskapacitet som löper parallellt med den importen. Även om ny produktionskapacitet i Italien förväntas ligga något över efterfrågetillväxten under de kommande åren, vilket skulle kunna bidra till att minska överbelastningen, kan man inte räkna med att det får någon större effekt på kort och medellång sikt. Flera nya projekt har planerats för de närmaste åren: en ökning med 380 kV till Schweiz år 2002, och till både Österrike och Frankrike år 2003. Besluten om dessa ledningar är dock än så länge preliminära. Det är därför mycket viktigt att dessa ledningar konstrueras enligt denna tidtabell. Och även om de skulle konstrueras enligt tidtabellen, kan man inte räkna med att de skall vara tillräckliga för att lösa problemen med överbelastning på den här marknaden med tanke på det fortsatta importbehovet för att möta efterfrågan under en överblickbar framtid. Benelux-länderna Även om sammankopplingskapaciteten är god i Benelux-länderna (Belgien 21 % och Nederländerna 17 %) är överbelastningen kraftig, vilket färska auktionspriser för den nederländska kapaciteten avslöjar (10-12 euro från Tyskland till Nederländerna, vilket motsvarar ungefär 30-35 % av det genomsnittliga nederländska poolpriset), men även de kraftigt högre priserna i Nederländerna jämfört med grannländerna. Denna kapacitetsbrist förvärras av det faktum att 25 % av den nederländska kapaciteten är reserverad för att täcka långsiktiga leveransavtal. Dessutom gör den kapacitetsnivå som är tillgänglig vid den belgiska gränsen det mycket svårt, för att inte säga omöjligt, för kunder från industrin att importera. Detta beror i hög utsträckning på att det saknas en reserverad sammankopplingsledning mellan Tyskland och Belgien. Även mellan Frankrike och Belgien är överbelastning kraftig. I Nederländerna förväntas kapaciteten öka med 1 000 MW under år 2002 (till 5 000 MW). Mot bakgrund av de höga priserna i landet och det fortsatta importbehovet av el under kommande år, samt de långsiktiga arrangemangen för kapacitetsreservering, är det tveksamt om ökningen räcker till för att komma tillrätta med överbelastningen. Enligt de svar kommissionen fått från Belgien finns inga konkreta planer på att lösa de belgiska problemen med överbelastning. Danmark-Tyskland Under de senaste åren har vindkraften ökat kraftigt i Danmark och norra Tyskland. Beroende på vindförhållandena förekommer överbelastningar i bägge riktningar, men främst från Danmark till Tyskland, eftersom vindkraften har svårt att komma in på marknaden. Ett resultat av detta är att auktionspriserna för kapacitet från Danmark till Tyskland ökade till 1,62 euro/MWh, vilket motsvarar ungefär 7 % av det tyska grossistpriset. Det är uppenbart vilken effekt detta får på de förnybara energikällornas konkurrenskraft och på den inre marknaden. Under kommande år förväntas importen öka till Sverige och eventuellt till Norge från kontinentala Europa. Följden blir minskad överbelastning från Danmark till Tyskland, men ökad överbelastning från Tyskland till Danmark. Irland Efterfrågan på el i Irland har ökat snabbt; efterfrågetopparna har exempelvis ökat med 50 % under de senaste 10 åren och den trenden förväntas hålla i sig. Sammankopplingen mellan Irland och Förenade kungariket är begränsad och motsvarar mindre än 5 % av den inhemska kapaciteten. Om man betraktar ökningstakten och det faktum att Irland för närvarande domineras av en leverantör, ESB, råder det inget tvivel om att det behövs ytterligare sammankopplingar för att marknaden skall konkurrensutsättas och för att öka försörjningstryggheten. Den modernisering av sammankopplingsledningarna från Irland till Nordirland som man planerat för år 2002 (kapaciteten kommer att öka från 300 MW till 600 MW) kommer att medföra vissa förbättringar av situationen, men kommer inte att undanröja behovet av ytterligare sammankopplingsledningar om Republiken Irland skall kunna dra nytta av den inre marknaden. Samma resonemang kan föras för Nordirland. Byggandet av en sammankopplingsledning med en kapacitet på 500 MW mellan Nordirland och Skottland, som delvis finansieras av EU, kommer dock att påbörjas i januari 2002. Förenade kungariket Förenade kungariket och Spanien har de lägsta sammankopplingskapaciteterna i EU med en siffra som motsvarar endast 3 % av den inhemska produktionskapaciteten. Effekterna av detta på den inre marknaden och på försörjningstryggheten är dock mindre tydliga för Förenade kungariket än Spanien, Irland och Grekland. I Förenade kungariket ligger överskotts-/reservgenereringskapaciteten på 5,6 % jämfört med den installerade kapaciteten. Vidare är produktionskapaciteten låg: i Förenade kungariket står de tre största generatorerna för 37 %, i Grekland en generator för 100 %, i Spanien de tre största generatorerna för 94 %, i Irland en generator för 97 %. Om Förenade kungariket vill kunna utnyttja fördelarna med den inre marknaden fullt ut, måste det skapas förutsättningar för ytterligare kapacitet. Detta blir uppenbart inte minst om man betraktar kostnaden för den kapacitet som auktionerades ut under 2000/2001: priserna för export från Frankrike till Förenade kungariket varierade från 5,75-6,75 euro/MWh, vilket ungefärligen motsvarar 22-26 % av de genomsnittliga grossistpriserna i Förenade kungariket. Ett antal privata företag planerar att bygga ut ledningarna för extra kapacitet ("grossistsammankopplingar"), men inga konkreta förslag har presenterats. Grekland Som en följd av kriget i det forna Jugoslavien är den synkrona anslutningen mellan Grekland och UCTE förstörd sedan 1992. Grekland har bara indirekta kopplingar till EU-näten genom Balkan-staterna. Dessutom är de kopplingarna i dåligt skick och olämpliga för konkurrenskraftiga elleveranser eller import som motiveras av försörjningsmässiga skäl. Situationen är minst sagt oroande. Elförbrukningen i Grekland ökar mycket kraftigt och tillgången förväntas bli mycket knapp under de närmaste åren, även om de kraftverk som för närvarande byggs blir klara i tid. För att råda bot på detta, skall en ny undervattensanslutning till Italien enligt planerna vara klar att tas i drift i slutet av 2001. Kommissionen fungerar dessutom, inom ramen för initiativet att skapa en regional elmarknad i sydöstra Europa, som samordnare för bidragsgivarna för att snabbt återuppbygga Balkan-nätverket, vilket som ett första steg sker genom återuppbyggandet av elverksstationer i Bosnien-Hercegovina och Kroatien. Ultraperifera öar Många öar inom EU är avskiljda från huvudelnätet, eftersom kostnaderna för anslutning, som oftast sker via undervattenskabel, uppväger de troliga kortsiktiga ekonomiska fördelarna. Det råder dock inget tvivel om att den potentiella konkurrenskraften på dessa områden för de förnybara energikällorna skulle öka mycket kraftigt genom en sammankoppling, som skulle göra det möjligt att exportera el när den inhemska efterfrågan minskar, främst när det inte råder turistsäsong. En sammankoppling skulle också kraftigt förbättra försörjningstryggheten och skulle, beroende på den ekonomiska bärkraften, leda till lägre elpriser. Den ekonomiska bärkraften hos sådana sammankopplingar måste därför undersökas från fall till fall. Sammankoppling med tredje land Centrel-nätverket (Republiken Tjeckien, Ungern, Polen, Slovakien) och Slovenien är kopplade till EU:s elnät och dessa länder är även medlemmar i UCTE (Union for the Co-ordination of the Transmission of Electricity). Elnäten i de baltiska staterna, i Bulgarien, Rumänien och Turkiet är dock ännu inte synkroniserade med EU:s nät och elnäten på Cypern och Malta är isolerade. I enlighet med vad som sägs i kommissionens meddelande om fullbordandet av den inre marknaden [8], är gemenskapens långsiktiga mål att skapa en inre marknad som sträcker sig utanför gemenskapens nuvarande gränser, och att kandidatländerna så snart som möjligt skall omfattas och, i sinom tid, deras grannländer. Hur snabbt målet kan uppnås beror naturligtvis på marknadsöppningen och miljöfrågor; problem som kommer att behandlas under anslutningsförhandlingarna. Om och när grannländerna till kandidatländerna uppfyller dessa krav, kommer sammankoppling av infrastruktur till dessa områden att prioriteras. Bilaga II innehåller en lista över de el- och gassammankopplingar som för närvarande planeras mellan EU och kandidatländerna samt mellan kandidatländerna. [8] KOM(2001) 125 slutlig. 2.2 Naturgas Sedan 1960-talet har produktionen och förbrukningen av gas samt den därmed sammanhängande infrastrukturen utvecklats snabbt. EU:s gasmarknad har geografiskt sett expanderat stadigt, vilket även gäller efterfrågan. Sedan 1970 har det europeiska högtrycksnätet för gastransporter ökat i längd från 71 000 kilometer till 187 000 kilometer. Denna ständiga ökning av marknadsandelarna har gjort att andelen naturgas i EU:s primära energiförsörjningsbalans har ökat från mindre än 2 % år 1960 till nästan 24 % år 2000. Under de senaste åren har efterfrågeökningen främst skett i fråga om naturgas för kraftproduktion. Skillnaderna är dock fortfarande stora mellan medlemsstaterna: i Sverige är andelen 1 % och i Nederländerna över 48 %. Efter det att Grekland (1996) och Portugal (1997) började använda gas, har samtliga medlemsstater nu gas i sina energiförsörjningssystem. Naturgas är dock, och kommer förmodligen aldrig att bli, en allmän vara. Stora delar av Europa saknar, främst av ekonomiska orsaker, gas [9]. [9] Det gäller exempelvis perifera regioner som de norra och centrala delarna av Sverige och Finland där gas fortfarande tycks vara ett oekonomiskt alternativ beroende på låg befolkningstäthet och höga transportkostnader för gas. Endast 7 % av EU:s elförbrukning kommer från gränsöverskridande elhandel, medan 60 % av dagens gasförbrukning inom EU korsar åtminstone en gräns. Denna gränsöverskridande "handel" återspeglar dock inte en verkligt konkurrensutsatt inre marknad eller verklig handel, utan snarare det faktum att gas importeras av nationella gasbolag från lager som ligger långt från landet. Ungefär hälften av medlemsstaterna är till 100 % importberoende. I genomsnitt motsvarar EU-importen, som främst kommer från Ryssland, Algeriet och Ryssland, ungefär 40 % av gasförbrukningen. Även om marknader inte har varit öppna för konkurrens har sammankopplandet av gasnäten inom EU utvecklats väl. Drivkraften bakom detta är en kombination av efterfrågeutvecklingen på marknaden, behovet av ytterligare gastransportkapacitet och aspekter av en trygg gasförsörjning. Ny och storskalig gasinfrastruktur har i typfallet baserats på långsiktiga s.k. take-or-pay-kontrakt. Till skillnad från den situation som råder på elmarknaden, har kapacitetsbristen hittills inte ansetts leda till några större eller omedelbara hinder för nätåtkomst. Situationen förväntas förändras med tanke på den ökade efterfrågan, nya möjligheter till åtkomst till nätet samt det faktum att det finns flera långsiktiga arrangemang för kapacitetsreservering som gynnar de dominerande gasbolagen (med tidigare monopolställning). Dessutom är det för första gången så att vertikalt integrerade gasbolag har mindre intresse av att lösa problem med överbelastning för att skydda sin marknadsposition. Det är därför viktigt att man ser till att användningen av nätet sker på öppet sätt och att det finns incitament för att undanröja flaskhalsar. Även om bara mindre problem har rapporterats till kommissionen i samband med kommissionens undersökning av befintlig överbelastning, verkar det ändå rimligt att försöka ringa in var sådana problem kan dyka upp inom den närmaste framtiden. Gruppen av systemansvariga (Gas Transmission System Operators (GTE)) har förvisso ännu inte gått med på att frivilligt offentliggöra detaljerad information om tillgänglig överföringskapacitet, men har däremot offentliggjort ett så kallat trafikljussystem över tillgänglig kapacitet på de största europeiska gasnäten. Av GTE:s översikt framgår att av 55 nodpunkter vid gränsövergångar, var cirka två tredjedelar antingen "röda", vilket innebär att det fanns mycket begränsad eller ingen kapacitet tillgänglig, eller "gula" med tillgängligheten kopplad till efterfrågan. Bara cirka en tredjedel av nodpunkterna var "gröna", vilket betyder att det fanns ledig kapacitet. I bilaga III.A finns en lista över de viktigaste "röda punkterna" på den europeiska kartan över gasöverföring. Förutom problemet med eventuell överbelastning, saknas det också flera länkar på den europeiska gasmarknaden. Även om EU:s gasnät är relativt väl integrerat, är två medlemsstater (Finland och Grekland) fortfarande helt isolerade från det europeiska nätet. Vissa andra marknader är tämligen perifera eller inte så väl integrerade i det europeiska gasnätet. Kommissionen har i samarbete med berörda medlemsstater tagit fram en förteckning över de ställen där bristen på infrastruktur är allvarligast. Förteckningen återfinns i bilaga III.B. Även om effektiv användning av befintlig infrastruktur bör prioriteras, anses ovanstående brister nödvändiga för att gasmarknaden skall fungera i fråga om försörjningstrygghet och försörjningsspridning, och kan på så vis bidra till den inre marknaden och konkurrens mellan gasbolag. Flera av projekten i bilaga III.B mognar visserligen gradvis, men många av dem anses nödvändiga för att klara den ökade efterfrågan på naturgas. Sammankoppling med kandidatländerna EU:s gasmarknad är redan integrerad med vissa delar av gasnätet i de Central- och östeuropeiska länderna som fungerar som transitländer för den ryska gasexporten till EU. Man räknar med att den genomsnittliga efterfrågan på gas i de tretton kandidatländerna kommer att mer än fördubblas från år 2000 till 2020, vilket kan jämföras med en förväntad ökning inom EU på cirka 40 % fram till år 2020. Av dessa siffror kan man dra slutsatsen att investeringsbehovet i infrastruktur i kandidatländerna kommer att vara mycket stort. I bilaga II finns en uppställning över de gas- och elsammankopplingar som för närvarande befinner sig på planeringsstadiet. Extern gasinfrastruktur Vikten av tillräcklig tillgänglig infrastruktur är inte bara en intern EU-fråga. För att klara den ökande europeiska efterfrågan på gas och det ökade importberoendet kommer det att krävas omfattande investeringar i gasförsörjningsprojekt. Genom grönboken "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning" startade en bred debatt om de problem Europeiska unionen står inför i fråga om försörjningstryggheten på energiområdet. För att komma tillrätta med problemen är en stabil energiinfrastruktur inom EU och goda förbindelser till externa leverantörer och transitländerna av grundläggande betydelse. I takt med att efterfrågan på gas ökar inom EU under de kommande decennierna och med tanke på att gasproduktionen inom unionen så småningom förväntas minska, kommer EU att behöva importera mer gas. EU:s beroende av gasimport kan komma att öka från dagens 40 % till cirka två tredjedelar år 2020. Motsvarande aktuella siffra för Europa som helhet (EU, kandidatländerna, Norge och Schweiz) ligger på över 60 %. Kapaciteten hos befintliga importkanaler är begränsad och det behövs därför ny importkapacitet för gas för att möta den ökande efterfrågan på gas, främst från kraftproducenterna. Även om gasen i framtiden måste komma från allt mer avlägsna källor, är Europas försörjningssituation ändå tämligen gynnsam mot bakgrund av att mer än 80 % av världens totala kända gastillgångar finns inom rimligt avstånd. Försörjningstryggheten kommer alltså inte att vara beroende av tillgängligheten till gasfyndigheterna. Uppgiften blir snarare att se till att det finns tillräckliga ekonomiska skäl för investeringar i produktions- och transportinfrastruktur så att gasen kan fraktas till EU:s marknader. Med en sjunkande inhemsk produktion och ökande efterfrågan som sammantaget ger ökad import, kommer det också att bli viktigt att ha en väl fungerande enskild europeisk gasmarknad som kan klara av så många externa leverantörer som möjligt som kämpar om marknadsandelar på den europeiska marknaden. Konkurrens på utbudssidan är nödvändigt både för en konkurrenskraftig inre gasmarknad och för försörjningstryggheten. Ett gynnsamt investeringsklimat är en grundförutsättning för en sådan konkurrens. Kommissionen lät nyligen genomföra en undersökning [10] som visade att det för att klara den ökade efterfrågan kommer att krävas investeringar på mer än 200 miljarder euro under de närmaste tjugo åren för att förse Europa med extra gas. [10] "Bedömning av interna och externa gasleveransalternativ för EU, utvärdering av leveranskostnader från nya naturgasprojekt till EU samt en undersökning av därmed förknippade finansiella krav och instrument" ("Assessment of internal and external gas supply options for the EU, evaluation of the supply costs of new natural gas supply projects to the EU and an investigation of related financial requirements and tools"), Observatoire Mediterraneen de l'Energie, juli 2001. Av undersökningen framgår vidare att den ökande europeiska efterfrågan på gas kan mötas, och att målet att öka spridningen av gasimporten kan uppnås. En förutsättning är dock att investeringsklimatet är det rätta och att det finns lämpliga prisvillkor. Samtidigt som dagens viktigaste gasleverantörer till Europa (producenter i Ryssland, Algeriet och Norge) föväntas öka sin gasexport i absoluta tal under de närmaste 20 åren och kommer att behålla sina ställningar som de viktigaste gasleverantörerna, kommer flera nya gasleverantörer till Europa att dyka upp. De mest framträdande i den gruppen förväntas bli: Libyen, Egypten, Trinidad, Irak, Azerbajdzjan, Iran och Qatar. På basis av uppskattningar av tillgång och transportkostnader, tror man att nya gasöverföringsprojekt till Europa i första hand skall komma i södra Europa och Mellanöstern. Turkiet förmodas spela en nyckelroll som transitland för gasleveranser till Europa. Flytande gas förväntas få ökad betydelse under kommande år, i synnerhet i södra Europa, och kommer förmodligen att bidra till att öka gasmarknadens flexibilitet, försörjningsspridning och likviditet. Vidare kommer den troligtvis att bidra till att världens huvudsakliga regionala gasmarknader (Europa, Förenta staterna och Asien) kopplas ihop närmare. Öppna marknader förväntas öka handeln med flytande gas, och därför är icke-diskriminerande och kostnadsåterspeglande tillgång till terminaler med flytande gas lika viktig som tillgång till rörledningar. I bilaga IV finns en preliminär karta över de externa gasprojekten för EU och en mer detaljerad förteckning över planerade eller potentiella gasprojekt av nyckelkaraktär för Europa. Målet för EU:s program Inogate är att utveckla gränsöverskridande transporter för att underlätta projektutveckling och åtkomst till marknader för olje- och gasframställning i Kaspiska regionen och Centralasien samt i omkringliggande områden, exempelvis Iran. Inogate kommer att spela en nyckelroll för att främja regionalt samarbete, i fråga om att övervaka regionala energifrågor såsom nätverksintegritet och fysisk säkerhet samt bidra till att lösa de finansiella eller politiska frågor som kan dyka upp när icke-kommersiella risker skall behandlas. Vidare kommer programmen att stödja gasprojekt som är av vikt för EU. Genom Inogate underlättas till exempel utvecklingen av sammankopplingen mellan de grekiska och turkiska näten, som kan vara viktiga för att skapa underlag för ytterligare leveransvägar till Europa från Centralasien, området kring Kaspiska havet, Egypten och Mellanöstern. Åtgärdsplanen för den nordliga dimensionen i fråga om EU:s externa och gränsöverskridande politik antogs av rådet vid toppmötet i Feira i juni 2000. I planen fastställs att förbättringar av gränsöverskridande energiinfrastruktur är ett av de problem som måste lösas inom ramen för åtgärdsplanen. Både i planen och i ett tidigare meddelande från kommissionen om att stärka den nordliga dimensionen i den europeiska energipolitiken betonas att Barents hav är ett av de områden som skall undersökas med tanke på potentiella gasfyndigheter. Energidialogen mellan EU och Ryssland och konsument/producent-dialogen med övriga gasleverantörer till Europa kommer också att vara viktiga delar i en mer omfattande extern EU-energipolitik. Vid toppmötet i oktober 2001 mellan EU och Ryssland fastställdes den framtida inriktningen för energidialogen, som syftar till att stärka den långsiktiga energirelationen. Vid mötet framhölls vissa områden där framsteg kan göras på kort sikt, till exempel i fråga om att förbättra den rättsliga grunden för energiproduktion och -transport i Ryssland och om att se till att den fysiska säkerheten hos näten för energitransporter garanteras. I det här sammanhanget är det viktigt med en ömsesidig marknadsöppning som baseras på en ömsesidigt erkänd rättslig grund och frihandelsprinciper. Ett steg i den riktningen var att man vid toppmötet mellan Ryssland och EU i oktober 2001 beslutade att utarbeta konceptet om ett gemensamt europeiskt ekonomiskt område vars mål är närmare ekonomiska relationer mellan Ryssland och EU. 3. SLUTSATSER 3.1 Inledning Från ovanstående och från kommissionens färska rapport om genomförandet av den inre energimarknaden (se bilaga I som innehåller en sammanfattning av infrastrukturfrågor) kan följande slutsatser dras: - Utan tillräcklig infrastruktur och om överbelastningen fortsätter på dagens höga nivå, kommer ingen verklig inre marknad att kunna utvecklas. - Tillräcklig infrastruktur är en förutsättning för att försörjningstryggheten skall förbättras. - Utvecklingen av förnybar energi kommer att vara beroende av att särskilda åtgärder vidtas i syfte att säkerställa att tillgången till infrastrukturen sker på rättvisa och öppna villkor. - De aktörer som är viktigast för att man skall kunna skapa tillräcklig infrastrukturkapacitet är de företag som tidigare lyckats utveckla el- och gasnät i Europa. I fråga om den inre marknaden är det en stor utmaning för kommissionen att se till att det finns ett lämpligt regelverk så att företagen uppmuntras att använda befintlig infrastruktur på ett effektivt sätt och så att de, i de fall det är nödvändigt, bygger ny infrastruktur, och att det finns klara, avpassade och förutsägbara regler så att nya investeringar känns lönsamma. - Dessutom är det mycket viktigt med åtgärder på gemenskaps- och medlemsstatsnivå för att lösa problem med flaskhalsar eller för att skapa "saknade länkar" som industrin inte kan klara på egen hand. Att fastställa vad som avses med "tillräcklig infrastruktur" är synnerligen komplicerat och dessutom skiftar svaret beroende på hur den inre marknaden utvecklas. I synnerhet bör man fästa uppmärksamheten på vilken påverkan utvecklingen av gasinfrastrukturen har på elsektorn mot bakgrund av den ökade användningen av gas vid kraftproduktion. Bortsett från det råder det dock inget tvivel om att främst när det gäller el, men även i mindre utsträckning gas, är den infrastruktur (i synnerhet sammankopplingskapacitet) som krävs för att den inre marknaden skall utvecklas snabbt, antingen otillräcklig eller också saknas den. Det finns flera orsaker till det. Bland andra följande: - Den dåliga kommersiella bärkraften hos sammankopplingar, i synnerhet i fråga om att ansluta perifera och ultra-perifera regioner, vilket dock kan vara nödvändigt av sociala eller regionala skäl, för att stärka försörjningstryggheten eller för att sörja för att de inre gas-och elmarknaderna fungerar effektivt inom EU. - Svårigheter att få tillstånd för att konstruera infrastruktur, i synnerhet av miljöskäl när det gäller el. Förseningar till följd av miljöfrågor beror ofta inte på miljöpåverkan i sig eller att direktivet om miljökonsekvensbedömning (92/43/EEG) inte följts, utan på politiska beslut. - Brist på konkurrenshöjande incitament för att via vertikalt intregrerade gas- och elbolag minska överbelastningar. Vertikalt integrerade företag kan ha ett affärsmässigt intresse av att bibehålla överbelastningar, eftersom antalet konkurrenter på "deras" marknad skulle öka om överbelastningarna försvann. De kan också dra nytta av monopolvinster från kapacitetsauktioner. Dessutom har de ett intresse av att ge medlemmar i företagsgruppen prioriterad åtkomst till överbelastad infrastruktur eller erbjuda åtkomsten till reducerad kostnad. - Osäkerhet i fråga om vilka regler som kommer att gälla för nya högriskinvesteringar. - Flera medlemsstater brottas med de problem som låga reservmarginaler i fråga om produktion och/eller låga sammankopplingsnivåer med angränsande elnät medför. Mot bakgrund av den analys som utförts inom ramen för det här meddelandet, och med tanke på behovet att ange ett första mål som skall kunna uppnås med rimliga ansträngningar, kan ett första realistiskt mål vara att samtliga medlemsstater skall uppnå en nivå på elsammankopplingen som motsvarar minst 10 % av deras installerade produktionskapacitet. Detta mål, som skulle granskas regelbundet, skulle innebära att det behövdes ny sammankopplingskapacitet på följande ställen: mellan Frankrike och Spanien, mellan Förenade kungariket och kontinenten, mellan Italien och dess grannar i norr, mellan Irland och Förenade kungariket, mellan Portugal och Spanien samt mellan Grekland och dess grannländer. Högre mål måste dock sättas för de medlemsstater som redan överstiger denna tioprocentsnivå, men där det råder kraftig överbelastning som fungerar som ett hinder för den inre marknaden. Det är främst Benelux-länderna som borde vidta ytterligare åtgärder. Vidare kan en högre målnivå vara lämplig för länder som utgör nyckeltransitområden inom EU där höga sammankopplingsnivåer är av avgörande betydelse. Till de länderna hör i synnerhet Benelux, Tyskland, Österrike och Frankrike. Även om ett mål av typen "sammankopplingsmål" kan uppfattas som ett trubbigt instrument, och dessutom skulle behöva tillämpas från fall till fall och med beaktande av vissa särskilda omständigheter samt kostnader och fördelar, så anser kommissionen ändå att det är viktigt att ange detta inledande mål för att den inre marknaden skall utvecklas snabbt. För att man skall uppnå målen när det gäller miniminivåer för sammankopplingen för samtliga medlemsstater, kommer det att krävas insatser och aktivt samarbete från alla inblandade parter på bägge sidor av gränserna i fråga. Kommissionen kommer att årligen övervaka hur sammankopplingsnivån mellan medlemsstaterna utvecklas med målet att minimimålen skall uppnås inom en rimlig tidsperiod beroende på i vilken takt den inre energimarknaden fullbordas. Kommissionen kommer att vara extra vaksam i fråga om hur de prioriterade projekt av europeiskt intresse som behandlas i avsnitt 3.4 och 3.5 i det här meddelandet utvecklas. - Det är följaktligen möjligt att identifiera de nyckelprojekt som måste inledas på gemenskapsnivå och på nationell nivå och som kan anses vara betydelsefulla kortsiktiga åtgärder som är nödvändiga för utvecklingen av den inre marknaden. Dessa åtgärder är viktiga för samtliga medlemsstater, inte bara för de medlemsstater och de företag som befinner sig på ömse sidor av en nationsgräns där det råder kapacitetsbrist. - En grundförutsättning för att man skall kunna skapa och upprätthålla en inre el- och gasmarknad utgörs av effektiv, öppen och icke-diskriminerande tilldelning av befintlig kapacitet och tillgång till infrastruktur. Samtidigt måste systemansvariga vidta alla rimliga åtgärder för att den befintliga kapaciteten skall utnyttjas på maximalt sätt och vara maximalt tillgänglig, vilket främst bör ske genom tekniska och administrativa arrangemang som maximerar den tillgängliga kapaciteten, inklusive bestämmelser om kortsiktig handel med outnyttjad kapacitet. Dessa åtgärder, som brukar kallas "mjuka åtgärder", är nödvändiga om verklig konkurrens skall utvecklas och för att förhindra oligopolistiska nationella eller regionala marknader. Av kommissionens rapport om genomförandet av den inre energimarknaden framgår det klart att direktiven om den inre marknaden innehåller lagkrav på att gas- och elbolagen skall erbjuda icke-diskriminerande åtkomst till grundläggande infrastruktur. I praktiken är agerar dock vertikalt integrerade företag som har intresse av att förhindra konkurrenter från att få åtkomst till deras nät, vilket skulle leda till förlorade marknadsandelar, diskriminerande. Diskrimineringen kan ta sig olika uttryck, allt från orättvisa tariffnivåer och -strukturer till vägran att bevilja åtkomst. Förutom att tillämpa gemenskapslagstiftningen och behovet av att anta kommissionens förslag till en genomgång av befintliga gas- och eldirektiv anser kommissionen att det måste vidtas åtgärder på följande fem områden för att behandla dessa frågor: - Förbättrad användning av befintlig infrastruktur - Stabila och gynnsamma regler för ny infrastruktur - Inriktning av gemenskapens finansiella stöd på prioriterade projekt - Politiska åtaganden på gemenskapsnivå och på nationell nivå - Gasleveranser till Europa 3.2 Åtgärdsområde 1: Förbättrad användning av befintlig infrastruktur Som framgår av det här meddelandet och av en färsk rapport från kommissionen om genomförandet av de inre el- och gasmarknaderna utnyttjas den befintliga el- och gasinfrastrukturen inte på effektivast möjliga sätt. Det ligger inte bara ekonomiska skäl bakom en optimal användning av befintlig infrastruktur; en annan viktig effekt är minskad miljöpåverkan, eftersom man bl.a. kan undvika spridning och dubbla ledningar. Miljöfrågor kan också skapa möjligheter, till exempel genom att användningen av naturgas med lägre utsläpp av växthusgaser ökar. Det är dock viktigt att gasinfrastrukturen konstrueras på ett sådant sätt att läckagen av metangas, som är en kraftfull växthusgas, minimeras. Efterfrågestyrning, energieffektivitet, rationell användning av gas och el samt decentraliserad elproduktion som baseras på förnybara energikällor och rationell energiöverföring kommer i sig att bidra till att den energivolym som måste transporteras minskar. Det gäller även teknisk utveckling och ny teknik såsom distribuerad generering, som förlitar sig mindre på användningen av överbelastade nät. Man kommer därför att prioritera gynnsamma villkor för att ansluta elproduktion från förnybara källor, t.ex. från vindkraftsanläggningar till havs, till nätet och för att leda el som kommer från sådana källor till det transeuropeiska elnätet. Det behövs alltså ytterligare åtgärder för att uppnå en effektivare användning av den befintliga nätinfrastrukturen, på basis av ökad flexibilitet för att underlätta en likvidare marknad, dvs. handelns omfattning och rörlighet. Föreslagna åtgärder: Åtgärd 1: Den första och viktigaste åtgärden som behöver vidtas på området är att man så snart som möjligt antar ändringsförslagen av el- och gasdirektiven och förordningen om gränsöverskridande elhandel. Om man antoge förslagen skulle det göra användningen av gas- och elinfrastrukturen inom EU effektivare tack vare åtskillnad och reglerat tillträde för tredje part. Kommissionen kommer även fortsättningsvis att tillämpa EU:s konkurrensregler mycket strängt för att sätta stopp för diskrimineringsförsök på de inre marknaderna för gas och el. Det finns ytterligare tre prioriterade frågor som måste lösas. För det första är det mycket viktigt att garantera öppenhet i nätanvändningen. För det andra är det nödvändigt att säkerställa att överbelastad kapacitet, i synnerhet vid sammankopplingarna, fördelas till marknadsaktörerna på ett sådant sätt att risken för diskriminering minimeras och så att effektiv konkurrens utvecklas och gemenskapens mål om el från förnybara energikällor kan uppnås. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att se till att åtkomsten till nät av förnybara energikällor underlättas genom rättvisa och öppna avgiftssystem. För det tredje är det nödvändigt att införa överföringstariffer för gränsöverskridande handel som är baserade på principerna om icke-diskriminering, kostnadsspegling, öppenhet och enkelhet. Även om dessa frågor kan komma att kräva gemenskapsförordningar eller lagstiftning för både el och gas, kommer bidrag från systemansvariga, tillsynsmyndigheter och övriga parter att vara av grundläggande betydelse för att man skall kunna lösa dessa frågor. El När det gäller öppenhet fastställde man vid Florensforumets sjätte möte [11] riktlinjer för hantering av överbelastning. Ett av de centrala målen i riktlinjerna är att öka öppenheten när det gäller tillgänglig överföringskapacitet för marknadsaktörerna. Riktlinjerna innehåller regler som innebär att systemansvariga skulle vara tvungna att offentliggöra alla relevanta uppgifter om de totala gränsöverskridande överföringskapaciteterna, och då särskilt uppskattningar av kapaciteten, för varje dag vid flera tillfällen före transportdagen. De systemansvariga skulle också behöva offentliggöra ett allmänt system för beräkning av den totala överföringskapaciteten och säkerhetsmarginalen för överföring samt säkerhets-, drifts- och planeringsnormer. [11] November 2000. Reglerna har infogats i kommissionens utkast till förordning om gränsöverskridande elhandel. Det är dock osäkert om medlemsstaterna tillämpar reglerna på samma sätt. Antagande av utkast till lagstiftning skulle lösa det problemet. Som redan nämnts har man gjort stora framsteg i fråga om att hantera överbelastningar genom antagandet av riktlinjerna från europeiska forumet för elreglering (European Electricity Regulatory Forum). I dessa riktlinjer krävs att i) medlemsstaterna skall säkerställa att kapaciteten fördelas på ett icke-diskriminerande sätt, ii) att det råder öppenhet i fråga om tillgänglig kapacitet, iii) att kapaciteten fördelas efter marknadsbaserade metoder (auktionering, marknadsuppdelning, etc.), och att eventuella vinster från auktioner inte tillfaller systemansvariga och att man tillämpar principen om att outnyttjad kapacitet går förlorad [12]. [12] Om exempelvis ett företag tecknar kontrakt för kapacitet, men inte avser att utnyttja kapaciteten, måste företag informera den systemansvarige som därefter kan göra kapaciteten tillgänglig på marknaden. Även om riktlinjerna är ett stort steg i rätt riktning, krävs fortfarande stora insatser. Det är oklart om riktlinjerna verkligen tillämpas i sin helhet i samtliga medlemsstater och kommissionen mottar ofta informella klagomål om de konsekvenser auktionerna medför. Kommissionen kommer att fortsätta sin mycket noggranna övervakning av i synnerhet överbelastade sammankopplingar från konkurrenssynpunkt. I övervakningen ingår även frågan om kapacitetstilldelning till sammankopplingarna. Kommissionen har träffat överenskommelser med marknadsaktörer som bokat kapacitet via långtidskontrakt om att minska vissa av dessa bokningar. Föreslagna åtgärder: Åtgärd 2: Auktionssystemet måste så snart som möjligt förbättras och harmoniseras så att det tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt och så att frågan om öppenhet behandlas likartat i hela EU. Rådet för europeiska tillsynsmyndigheter uppmanas därför att i nära samarbete med kommissionen, medlemsstaterna och industrin, senast den 30 april 2002 till europeiska forumet för elreglering föreslå en ändring av riktlinjerna om öppenhet och hantering av överbelastning. Europeiska organisationen för systemansvariga (European Transmission System Operators Association, ETSO) uppmanas att till samma datum föreslå rekommendationer till förbättrade gemensamma minimikrav. De ändrade riktlinjerna kommer i framtiden att användas som underlag för rättsligt bindande minimikrav som skall antas i enlighet med utkastet till förordningen om gränsöverskridande handel. Ett snart antagande av förordningen är av yttersta vikt. Åtgärd 3: Som en övergångsåtgärd kommer kommissionen att uppmana samtliga nationella tillsynsmyndigheter, eller medlemsstater i tillämpliga fall, att se till att befintliga riktlinjer om hantering av överbelastning, och även i fråga om offentliggörande av tillgänglig överföringskapacitet, tillämpas full ut. De skall dessutom informera kommissionen om resultatet, som kommer att offentliggöras. Åtgärd 4: De tekniska och administrativa regler som olika systemansvariga tillämpar för driften av sammankopplingarna skiljer sig kraftigt åt. Vid vissa gränser används så kallade "mjuka åtgärder" som förmodligen kan öka den tillgängliga kapaciteten med upp till 20 %, varaktigt eller åtminstone temporärt. Om man harmoniserade, eller åtminstone jämkade samman, sådana metoder skulle man kunna öka den tillgängliga kapaciteten mycket kraftigt. Europeiska organisationen för systemansvariga, i nära samarbete med tillsynsmyndigheter, industrin, medlemsstaterna och kommissionen, uppmanas att lägga fram förslag på gemensamma standarder för dessa frågor senast i juli 2002. I slutet av 2002 kommer kommissionen att rapportera till rådet (energi) och Europaparlamentet om eventuella åtgärder på gemenskapsnivå som är nödvändiga för att beakta dessa förslag. Situationen i fråga om överföringstariffer för gränsöverskridande handel kännetecknas av ett stort antal inte särskilt väl samordnade metoder i medlemsstaterna. Situationen är ett allvarligt handelshinder och leder till att nätinfrastrukturen inte utnyttjas fullt ut. Det är därför viktigt att förordningen om gränsöverskridande elhandel antas så snart som möjligt. I väntan på att förordningen träder i kraft, skulle ett temporärt tariffsystem, utvecklat inom ramen för Florens-forumet, kunna bli en viktig och nyttig erfarenhet innan förordningen kan börja tillämpas. Ingen försämring får dock tillåtas ske av utvecklingen av den inre marknaden jämfört med dagens situation. Det behövs dock omedelbara insatser för att utveckla ett stabilare och slutgiltigt system från och med år 2003, som måste vara helt överensstämmande med förslaget till förordning om gränsöverskridande elhandel. Föreslagna åtgärder: Åtgärd 5: Rådet för europeiska tillsynsmyndigheter och ETSO uppmanas intensifiera sina insatser för att finslipa ett tariffsystem som skall träda i kraft under 2003 med målet att man skall uppnå stora framsteg till nästa möte inom forumet för europeiska tillsynsmyndigheter på elområdet i februari 2002. Kommissionen kommer att lägga fram förslag för att systemet skall fungera. Gas Om det har gjorts stora framsteg när det gäller el, är framgångarna tyvärr ganska begränsade när det gäller öppenheten i fråga om gas. Vid tredje mötet inom forumet för europeiska tillsynsmyndigheter på gasområdet underströks behovet av att information om tillgänglig överföringskapacitet offentliggörs och samtidigt uppmanade man gruppen av systemansvariga (GTE) till följande: "att utveckla ... en tillräckligt detaljerad karta över det europeiska gasnätet... de fysiska kapaciteterna samt de faktiskt tillgängliga överföringskapaciteterna... vid samtliga större ingångs- och utgångspunkter i nätet, inklusive flytande naturgas och lagringsmöjligheter. I översikten skall det finnas en tillräckligt detaljerad beskrivning av de antaganden som använts, inklusive den kapacitet som reserverats och på vilka kontraktsmässiga villkor det skett." Trots denna uppmaning har de systemansvariga för gas vägrat att offentliggöra sådan information "beroende på kommersiella och kontraktsmässiga överväganden" och anger konfidentiella frågor och tekniska problem vid beräkningen av informationen som skäl. Kommissionen delar visserligen uppfattningen att det är viktigt att respektera den konfidentiella naturen hos kommersiellt känslig information, men å andra sidan anses det allmänt att en effektiv inre marknad inte skulle kunna utvecklas om tillgänglig överföringskapacitet inte redovisades öppet. Därför måste det ske väl avvägda och proportionerliga framsteg på det här området. När det gäller hantering av överbelastning och överföringstariffer för gränsöverskridande handel har arbete precis inletts för att lösa de problemen inom ramen för forumet för europeiska tillsynsmyndigheter på gasområdet (Madridforumet). För att lösa problemen med överbelastning verkar ett införande av principen om att outnyttjad kapacitet går förlorad ("use-it-or-lose-it") vara av grundläggande betydelse. Ett gott exempel gjordes nyligen av ett tyskt gasbolag som inom ramen för en antitrustundersökning förband sig att införa den principen för kapacitetsreserveringar i sin egen gashandel. På dessa tre områden (öppenhet, hantering av överbelastning och överföringstariffer för gränsöverskridande handel) krävs omedelbara framsteg. Föreslagna åtgärder: Åtgärd 6: Vid det senaste mötet inom forumet för europeiska tillsynsmyndigheter på gasområdet uppmanades representanter från EU:s gasöverföringsbolag att föreslå ytterligare åtgärder i fråga om öppenhet, som skall läggas fram av gruppen av systemansvariga senast i februari 2002. Mot bakgrund av detta förslag och i nära samråd med nationella tillsynsmyndigheter, medlemsstaterna och industrin kommer kommissionen att fatta beslut om det är nödvändigt att föreslå en förordning på området. Om det visar sig nödvändigt, kommer ett sådant förslag att läggas fram under år 2002. Åtgärd 7: Madrid-forumet har i fråga om hantering av överbelastning och överföringstariffer för gränsöverskridande handel framhållit att det finns behov av samordnade åtgärder. Eftersom det är mycket troligt att överbelastningarna kommer att öka, är sådana regler nödvändiga. Det är särskilt viktigt att reglerna omfattar regeln om att outnyttjad kapacitet går förlorad och att man vid tariffsättningen tar hänsyn till de kostnadsbesparingar som uppkommer genom "gasbyten". Rådet för europeiska tillsynsmyndigheter inom energiområdet uppmanas därför att i nära samarbete med kommissionen, medlemsstaterna och industrin lägga fram ett förslag på riktlinjer för hantering av överbelastning och överföringstariffer för gränsöverskridande handel för gasindustrin senast i mars 2002. Mot bakgrund av detta förslag kommer kommissionen att fatta beslut om det är nödvändigt att föreslå en förordning på området. Om det visar sig nödvändigt, kommer ett sådant förslag att läggas fram under år 2002. 3.3 Åtgärdsområde 2: Stabila regler som gynnar infrastruktur-investeringar Inom EU är det industrin som har huvudansvaret för att skapa tillräcklig infrastruktur. Statsmakternas uppgift består av att skapa öppna regler som gynnar generering av ny kapacitet på en konkurrensutsatt marknad, som är stabil och som präglas av klara och väl avvägda finansiella incitament och fördelar till infrastrukturföretag. Ramen bör innehålla politiska riktlinjer och allmänna produktionsnormer i fråga om försörjningstryggheten och infrastrukturkrav samt de olika marknadsaktörernas ansvarsområden. En av de viktigaste erfarenheterna från elkrisen i Kalifornien är att brist på tydliga och stabila regler utgör ett stort hinder för genereringen av ny kapacitet. Den första åtgärd som måste vidtas är att kommissionens ändringsförslag av direktiven för de inre gas- och elmarknaderna antas så snart som möjligt tillsammans med utkastet till förordning om gränsöverskridande elhandel. När det gäller frågan om hur man uppmuntrar ny infrastruktur, för vilken riskerna varierar enormt mellan olika områden och projekt i gemenskapen, kan det vara värt att notera att samordningen mellan nationella åtgärder på området i princip är obefintlig. Dessutom är forskningen om de lämpligaste regleringsmetoderna och -standarderna tämligen begränsad inom EU. Dessa brister måste åtgärdas. I detta sammanhang måste konkurrensreglerna beaktas i förhållande till tillgängligheten hos och tilldelningen av sammankopplingarnas transportkapacitet samt hur väl utformade tariffnivåerna för åtkomst är. Föreslagna åtgärder: Åtgärd 8: Rådet för europeiska tillsynsmyndigheter inom energiområdet uppmanas därför att i nära samarbete med kommissionen, medlemsstaterna och industrin senast i slutet av april 2002 lägga fram riktlinjer om reglering av och finansiell stimulans för infrastrukturen med beaktande av artikel 7 i direktiv 2001/77/EG i fråga om el från förnybara energikällor. Med det som underlag kommer kommissionen att fatta beslut om det är nödvändigt att föreslå en formell förordning på området. 3.4 Åtgärdsområde 3: Gemenskapens politiska och finansiella stöd till prioriterade projekt Byggandet av lejonparten av EU:s infrastruktur är inte beroende av gemenskapens finansiella stöd eller andra typer av statligt stöd. Vissa undantag finns dock: i) i de fall projekt inte skulle vara ekonomiskt bärkraftiga, men som ändå bör prioriteras av sociala eller regionala skäl, exempelvis för energiförsörjning i mindre gynnade regioner, och ii) i de fall projekten är av grundläggande betydelse för att den inre marknaden skall kunna uppnås och gemenskapsstödet är nödvändigt och en lämplig väg att gå för att påskynda den inre marknaden. För de flesta eneriginfrastrukturprojekt krävs dessutom politiskt stöd så att de inte stupar på administrativa och andra hinder. Gemenskapen har under flera års tid spelat en viktig roll på det här området. I artikel 154 i EU-fördraget anges tydligt att gemenskapens mål är att utveckla transeuropeiska energinät. Vid toppmötet i Essen 1994 sammanställde Europeiska rådet en förteckning över tio prioriterade energiprojekt, fem för gas och fem för el. Underlaget för förteckningen utgjordes av en rapport från Christophersen-gruppen. Samtliga fem prioriterade gasprojekt har genomförts, inklusive införandet av gas i Grekland, Portugal och västra Spanien samt byggandet av rörledningar från Ryssland genom Vitryssland, från Polen till EU och från Algeriet genom Marocko till Spanien. Bland elprojekten kan man framhålla att en nordlig sammankoppling mellan Portugal och Spanien har slutförts, och man räknar med att undervattenskabeln mellan Italien och Grekland skall kunna tas i drift i december 2001. De återstående tre prioriterade elprojekten är ännu inte klara, exempelvis sammankopplingen mellan Frankrike och Spanien, Frankrike och Italien samt östra och västra Danmark. Dessutom är en av Europeiska investeringsbankens prioriteringar att utveckla omfattande infrastruktur av gemensamt EU-intresse. Sedan 1993 har banken lånat ut 5,2 miljarder euro till energinätsektorn. Även för Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling är energiinfrastruktur en viktig del av verksamheten. Finansiellt stöd till energiinfrastruktur i mindre utvecklade regioner ges också från gemenskapens strukturfonder. Genom de två gemenskapsinitia7tiven Regen och Interreg II, samt via gemenskapens strukturfonder för mål 1-regioner, har viktiga resurser kanaliserats till dessa projekt och i synnerhet till införandet av naturgas i Grekland, vissa regioner i Spanien och Portugal samt till elsammankopplingen mellan Grekland och Italien. Sedan 1994 har 2,5 miljarder euro från de regionala fonderna gått till samfinansiering av transeuropeiska energiprojekt i mindre utvecklade regioner. Transeuropeiska energinät spelar en viktig roll för att öka konkurrenskraften och stödja en hållbar utveckling. Programmet för de transeuropeiska näten (TEN-programmet) för energi som omfattar gas och el har varit i drift sedan 1995. Syftet med detta program är att uppmuntra och stödja initiativ från energisektorns aktörer för att utveckla näten. Genom programmet för de transeuropeiska energinäten (TEN-programmet) samfinansierar gemenskapen genomförbarhetsstudier för potentiella nya el- och gasinfrastrukturer. TEN-programmet kan förvisso bara erbjuda relativt begränsade ekonomiska resurser i förhållande till de investeringar som krävs för att förverkliga projekten, men gemenskapens stöd har ändå haft en klart stimulerande verkan i fråga om att initiera genomförbarhetsstudier av potentiella nya projekt av gemensamt intresse och stödet anses ha fungerat som katalysator. Under de senaste fem åren har genomförandet av riktlinjerna för TEN-energi lett fram till identifieringen av 90 projekt av gemensamt intresse, varav 24 påbörjades under den perioden, 12 av projekten är under utarbetande och för 22 projekt väntar man på administrativt godkännande. Sedan 1995 har det skett samfinansiering via TEN-energiprogrammet av fler än 50 gas- och elprojekt till en totalsumma på 123 miljoner euro. Det är mot ovanstående faktabakgrund som kommissionen har beslutat föreslå en ändring av TEN-riktlinjerna parallellt med detta meddelande, för att betona att det finns ett politiskt stöd för utvecklingen av transeuropeiska energinät och för att fokusera gemenskapens finansiella stöd på området samt för att skapa en flexiblare och mer ändamålsenlig metod för att se till att de projekt som stöds verkligen uppnår de mål man satt upp för dem. I riktlinjerna anges det klart vilka kriterier som ligger till grund för hur stort stödet blir. Kriterierna är följande: skapandet av den inre marknaden, försörjningstrygghet, integration av förnybar energi, utvidgningen samt integration av ultra-perifera regioner. Parallellt med utvecklingen av dessa principer kan man redan nu se flera projekt, som tack vare att de är särskilt viktiga för att den inre energimarknaden skall bli verklighet eller för att de bidrar till försörjningstryggheten, kommer att kräva att medlemsstaterna och gemenskapen vidtar särskilda åtgärder och erbjuder politiskt stöd för att underlätta deras genomförande. De ändrade riktlinjerna för TEN-energi innehåller en lista över prioriterade projekt av europeiskt intresse som valts ut från projekten av gemensamt intresse med slutsatserna i det här meddelandet som underlag. Förutom att kanalisera EU:s politiska stöd via TEN-programmet, föreslås den högsta möjliga nivån för gemenskapens samfinansiering öka från 10 % till 20 % av de totala investeringskostnaderna för prioriterade projekt av europeiskt intresse, leder identifieringen av dessa projekt till att stöd även ges åt andra gemenskapsprogram som Phare [13], Tacis, Inogate och Meda, men också organ som Europeiska investeringsbanken och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling och övriga finansinstitut när de skall bestämma vilka projekt som är värda särskild uppmärksamhet och som det finns anledning att ge stöd på europeisk nivå. [13] Henvisning görs till Annex II för ytterligare detaljer om Phare programmet vad gäller energiinfrastruktur. Åtgärd 9: Stöd till prioriterade projekt av europeiskt intresse - kartor: El: >Hänvisning till> Naturgas: >Hänvisning till> 3.5 Åtgärdsområde 4: Politiska åtaganden Överbelastning är inte bara ett problem för de länder som ligger på de båda sidorna av en överbelastad gräns. I takt med att den inre marknaden utvecklas, blir överbelastning i allt högre grad ett problem som berör alla länder. Den skapar problem i fråga om försörjningstrygghet, minskar företagens konkurrenskraft och bidrar till att utestänga EU-konkurrensen från nationella marknader. I det åtgärdspaket som föreslagits för att skapa en inre marknad ingår antagande av gemenskapsåtgärder för att stoppa överbelastning. Det förefaller lönlöst att skapa rättvisa villkor i fråga om marknadsöppning om vissa medlemsstater samtidigt inte lyckas lösa problemen med överbelastning vid sina gränser, vilket minskar deras inhemska konkurrens beroende på att importen hindras. Om man vill uppnå en inre marknad krävs att samtliga medlemsstater tar sin del av ansvaret för att lösa frågan om överbelastning. Det finns många skäl till att överbelastningsproblemet inom EU inte lösts. Att anlägga eller öka sammankopplingskapacitet medför ofta omfattande planering samt att man noga måste överväga de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna. Vertikalt integrerade företag kan exempelvis tveka inför att öka kapaciteten, eftersom det kan leda till att deras marknader öppnas för ökad importkonkurrens. Privata företag kan anlägga kortsiktiga finansiella aspekter när det gäller ny kapacitet, och alltså inte ta hänsyn till den bredare inre marknaden och försörjningstrygghet. Det är medlemsstaternas ansvar att vidta lämpliga åtgärder för att så snart som möjligt lösa de överbelastningsproblem som belyses i den här rapporten. De framsteg som görs och de åtgärder som vidtas måste dock regelbundet granskas på gemenskapsnivå. För att lösa frågan krävs onekligen samordnade och konsekventa åtgärder på gemenskapsnivå. Föreslagna åtgärder: Åtgärd 10: Kommissionen kommer en gång per år att offentliggöra en rapport om försörjningstryggheten inom el- och gassektorerna. Denna åtgärd föreslogs vid genomgången av direktiven om de inre el- och gasmarknaderna, och det här meddelandet innebär ytterligare möjlighet att ange hur rapporten skall utformas. I kommissionens rapport om försörjningstrygghet skall det en gång per år undersökas vilka framsteg som gjorts på infrastrukturområdet, vilket även skall omfatta prioriterade projekt av europeiskt intresse. Det arbetet skall baseras på information från medlemsstaterna och kandidatländerna. Den listan kommer att granskas en gång årligen för att man skall kunna avgöra om den är aktuell varvid följande kriterier används: marknadsutvecklingen, sammankopplingsnivån mellan medlemsstaterna, situationen i kandidatländerna i fråga om i vilken utsträckning de integrerat den inre energimarknaden och hur långt de kommit mot att uppnå gemenskapsmålen för energi från förnybara energikällor. Den årliga rapporten skall lämnas till rådet och Europaparlamentet och kommer att vara ett politiskt nyckelinstrument för att övervaka infrastrukturutvecklingen och, på årlig basis, för att i nödvändiga fall föreslå åtgärder på gemenskapsnivå för att stoppa och förhindra överbelastning. Åtgärd 11: I rådets förordning (EG) nr 736/96 finns krav på medlemsstaterna att förse kommissionen med information rörande den infrastruktur som planeras för olja, gas och el. Under de senaste åren har informationen varit relativt detaljfattig och därför oanvändbar. Av den anledningen och med tanke på den årliga rapport som nämns ovan, kommer kommissionen att föreslå att förordning (EG) nr 736/96 upphävs. Detta överensstämmer med kommissionens regler för goda styrelseformer. Genom jämförelse av de rapporter som olika länder lämnar in kan man få en jämförbar och likvärdig nivå på informationen från medlemsstaterna. Som komplement kommer rådet att diskutera kommissionens rapport. 3.6 Åtgärdsområde 5: Gasleveranser till Europa Gasförbrukningen i Europa kommer även i fortsättningen att öka i snabb takt; man räknar med en ökning på cirka 60 % av den nuvarande konsumtionen till år 2020. Övervägande del av den ökade efterfrågan kommer att tillgodoses av andra länder än medlemsstaterna, särskilt Ryssland, Mellanöstern, regionen runt Kaspiska havet, Nordafrika och genom de mer avlägsna leverantörerna av flytande naturgas (Nigeria, Trinidad, Qatar etc.). Såsom redan nämnts kommer investeringar på mer än 200 miljarder euro att krävas för att förse EU med denna ytterligare gas. Det är mycket viktigt att det finns kommersiella och finansiella förutsättningar att förverkliga den infrastruktur och de utvinnings- och produktionsanläggningar som krävs. Tidigare har investeringar i gasleveransindustrin vanligen inneburit långsiktiga avtal med europeiska gasföretag. Kommissionen inser att dessa avtal har spelat en mycket viktig roll i fråga om att utveckla den europeiska gasmarknaden och anser att det finns behov av sådana avtal även i framtiden, i synnerhet för att man skall kunna finansiera ny infrastruktur och nya produktionsanläggningar. Kommissionen menar att den inre marknaden visserligen kommer att ge upphov till nya typer av affärsöverenskommelser, men långsiktiga s.k. take-or-pay-avtal som är anpassade till de nya marknadsförutsättningarna kommer fortfarande att vara en viktig del i den totala gasleveransbalansen, och måste också vara det. I synnerhet nya handelsinstrument, särskilt för handel med flytande gas, är viktiga element när det gäller att säkerställa lönsamheten på lång sikt för långsiktiga avtal. Långsiktiga avtal kommer även i framtiden att spela en viktig roll, men trots det är det viktigt att gasmarknaden i EU drivs på ett sätt som överensstämmer med gasdirektivet och EU:s konkurrensregler. Kommissionen kommer därför att mycket noggrant övervaka utvecklingen för att se till att artificiella hinder i gasleveranskontrakt inte hindrar den fria rörligheten för gas eller för konkurrensen. Kommissionen anger följande som exempel på sådana hinder: i) gemensamma försäljningsvillkor från gasproducenter som minskar utbudet, ii) regionala försäljningsrestriktioner om vidareförsäljning av gas samt iii) användarrestriktioner som hindrar en gasköpare från att använda gasen på annat sätt än för egen förbrukning. För att stödja och främja diversifierade gasleveranser till Europeiska unionen, och för att se till att det finns kommersiella och finansiella förutsättningar för fortsatta långsiktiga investeringar i rörledningsinfrastruktur, utvinnings- och produktionsanläggningar är det nödvändigt att vidta följande åtgärder: Föreslagna åtgärder: Åtgärd 12: I 2002 års rapport om försörjningstrygghet kommer kommissionen att redogöra för de största utmaningarna när det gäller gasefterfrågan i framtiden och diversifieringar av gasförsörjningen. Kommissionen kommer att utarbeta ett meddelande om den energipolitik som skall tillämpas utanför EU, bl.a. eventuella rekommendationer för att säkra sådana projekt för gasförsörjningen till Europa som anses vara av avgörande betydelse för förverkligandet av den inre marknaden för gas och för försörjningstryggheten. Åtgärd 13: Rådet för europeiska tillsynsmyndigheter inom energiområdet uppmanas att senast i juli 2002 lägga fram en rapport om de åtgärder som måste vidtas för att se till att de kommersiella och finansiella förutsättningarna inom EU är sådana att man kan göra långsiktiga investeringar i gasförsörjningsinfrastruktur. Med utgångspunkt i den rapporten och i samråd med gasleverantörer, medlemsstaterna och industrin kommer kommissionen att överväga vilka ytterligare åtgärder som krävs och särskilt huruvida det är nödvändigt att lägga fram förslag till en förordning på det här området. Slutsats I detta meddelande beskrivs de första stegen mot gemenskapsövergripande åtgärder för att undanröja befintliga flaskhalsar, se till att befintlig infrastruktur används effektivt och, så långt det är möjligt, undvika överbelastning i framtiden med minsta möjliga påverkan på miljön. Vikten av att dessa åtgärder vidtas får inte underskattas. De är nödvändiga om den inre marknaden skall kunna utvecklas effektivt och för att försörjningstryggheten skall kunna upprätthållas och förbättras. Om det inte vidtas åtgärder avseende de prioriterade projekten av europeiskt intresse som anges i detta meddelande, kommer dessa mål att äventyras. Man får inte glömma bort att detta är en process, som kommer att kräva beslutsamma åtgärder både på gemenskapsnivå och på nationell nivå under kommande år. Att utveckla en infrastruktur är i princip en uppgift för den europeiska el- och gasindustrin. Uppgifterna för statsmakterna i medlemsstaterna består därför i att skapa avpassade, stabila och pålitliga regler som innehåller lämpliga incitament och fördelar och dessutom att bidra med politiskt och finansiellt stöd för att en infrastruktur skall kunna skapas. För att uppnå gemenskapens mål krävs därför samordnade åtgärder från olika aktörer, exempelvis Europeiska kommissionen, medlemsstaterna, tillsynsmyndigheter och industrin. I enlighet med principerna i kommissionens vitbok om god styrelseform, är åtgärderna i det här meddelandet koncentrerade till den nivå som är lämpligast om man så snart som möjligt vill uppnå flexibla och användbara resultat. Detta skall främst ske genom samordning av industrins insatser genom organisationerna för systemansvariga (ETSO och GTE) och för nationella tillsynsmyndigheter (CCER). I de fall det är nödvändigt kommer gemenskapsåtgärder att ge stöd och även fungera som rättslig grund för att de resultat som uppnås skall få verklig effekt. Resultatet av processen beror naturligtvis på parternas bidrag och deras engagemang. BILAGOR BILAGA I HUR TILLRÄCKLIG SAMMANKOPPLINGSKAPACITET PÅVERKAR GENOMFÖRANDET AV DEN INRE ENERGIMARKNADEN [14] [14] Detta är en sammanfattning av relevant information i kommissionens första rapport om genomförandet av de inre marknaderna för gas och el (SEC (2001) 1957). Bakgrund I nedanstående tabell visas de sammankopplingar där det råder överbelastning, hur den fördelas och de kostnadsmässiga konsekvenserna för marknadsaktörerna. Tabell 1 Överbelastade sammankopplingar >Plats för tabell> Följderna av överbelastningen på den inre marknaden är tämligen självklara. Den aktuella nivån på sammankopplingskapaciteten i kombination med tilldelningsmetoden har tenderat att leda till att prisskillnader mellan marknaderna kvarstår. När det gäller produktion och tillhandahållande av el samt produktion, import och tillhandahållande av gas domineras de nationella marknaderna i varierande utsträckning av ett eller ett fåtal bolag. Följaktligen är det troligt att konkurrensen mellan medlemsstaterna är en viktig potentiell konkurrenskälla. Den potentialen kan dock inte utnyttjas fullt ut om sammankopplingen mellan medlemsstaterna är begränsad, eller om reglerna för överföringstariffer för gränsöverskridande handel och kapacitetstilldelning är utformade så att de inte inbjuder till sådana transaktioner. För närvarande är det främst följande båda aspekter som påverkar en smidig gränsöverskridande handel: i. Samspelet mellan olika medlemsstaters överföringstariffer, och ii. kapacitetstilldelningen till sammankopplingar mellan medlemsstater. El: Överföringstariffer för gränsöverskridande handel och kapacitetstilldelning För närvarande sker ingen större samordning mellan olika systemansvariga eller tillsynsmyndigheter för att se till att överföringstarifferna för gränsöverskridande handel återspeglar kostnaderna. I de flesta fall tar medlemsstaterna ut kumulativa avgifter i enlighet med nationsspecifika kontrakt. Den metoden återspeglar inte de verkliga kostnaderna. Exempelvis så återspeglas inte det faktiska fysiska elflödet och dessutom tas ingen hänsyn till att vissa flöden faktiskt kan minska överbelastningen och kostnaderna. I vissa medlemsstater tar man även ut särskilda import- eller exportavgifter, vilket framgår av nedanstående tabell. I januari 2002 kommer ett avtal om en temporär tariffstruktur för gränsöverskridande handel att bli verklighet, vilket innebär att de flesta sådana avgifter försvinner. Tabell 2 Exempel på avgifter för gränsöverskridande handel >Plats för tabell> Tarifferna för gränsöverskridande handel är inte bara inkonsekventa, av tabell 1 framgår även att medlemsstaterna använder olika metoder för att tilldela sammankopplingskapacitet. Det kan till exempel röra sig om följande: 1) Turordningsprincipen som används mellan FR-SP, FR-BE och AT-IT 2) Pro-rata-minskning som används mellan FR-IT 3) Explicita auktioner som används mellan UK-FR, DE-DK, SP-PT och BE/DE-NL . 4) Koppling mellan kapacitet och elspotmarknader, används mellan de nordiska länderna och delvis mellan SP-PT. För vissa sammankopplingar prioriteras marknadsaktörer med långsiktiga kapacitetsreserveringar. Flera av dessa metoder är otillfredsställande och marknadsbaserade tillvägagångssätt anses vara bättre lösningar. I synnerhet i det nordiska systemet baseras tilldelningen på kraftproducenternas anbud på elspotmarknaden. Därefter fördelas kapaciteten automatiskt av den systemansvarige på ett sådant sätt att prisskillnaderna mellan de två aktuella områdena minimeras. Förfarandet sker i realtid för varje fördelningsperiod. Fördelen ligger i att den systemansvarige kan se till att all tillgänglig kapacitet används. Om man använder explicita auktioner krävs det en separat överföring för att säkra kapaciteten, vilket omedelbart skapar en extra belastning för gränsöverskridande överföringar även om det skapas en möjlighet att säkra kapacitet på lång sikt. Ett av de problem explicita auktioner medför är kraftproducenterna kan lägga olika bud på olika spotmarknader. Därigenom kan de segmentera marknader och bevara prisskillnader, som skulle uppkomma om det inte fanns någon sammankoppling. Gas: Överföringstariffer för gränsöverskridande handel samt kapacitetstilldelning I likhet med situationen för el, kännetecknas tariffer för gränsöverskridande gasutbyte av att det måste ske förhandlingar med samtliga berörda systemansvariga längs en teoretisk kontraktsgång. I vissa av fallen innebar inte detta något problem, eftersom det över korta avstånd kan finnas en viss överensstämmelse mellan kontraktsgången och det faktiska gasflödet. Detta gäller dock inte på en bredare europeisk nivå. Med tanke på de många ingångspunkter för gas som används är sannolikheten liten för att det skall uppkomma ett faktiskt gasflöde från exempelvis Norge till Spanien. I dagens läge finns inget avtal mellan gruppen av systemansvariga att ta med detta i beräkningen när tariffer skall fastställas för långa transporter. Nyckelfrågan är i vilken utsträckning kapaciteten längs kontraktsvägen måste reserveras för den typen av långa transporter, eller om säkerheten kan tillgodoses genom andra, billigare, alternativ. Till skillnad från elsektorn har brist på tillgänglig kapacitet hittills inte ansetts leda till några allvarligare eller omedelbara hinder för nätåtkomst i de flesta delar av Europa. Det finns dock en allmän brist på öppenhet i fråga om kapacitetstillgängligheten. Det förekommer ofta att delar av eller hela rörledningskapaciteten är kontrakterad på lång sikt till företag med tidigare dominerande marknadsställning, och det oavsett om kapaciteten används eller inte. Dessutom finns det ingen uppgörelse med de flesta systemansvariga om att de skall informera marknaden om hur mycket kapacitet som finns tillgänglig. Gruppen av systemansvariga har förvisso ännu inte gått med på att frivilligt offentliggöra detaljerad information om tillgänglig överföringskapacitet, men har däremot offentliggjort ett så kallat trafikljussystem över tillgänglig kapacitet på de största europeiska gasnäten. Den informationen är dock inte i realtid. Dessutom skall enligt GTE:s definitioner kapacitet som reserverats i ett kontrakt, men som inte används, inte anses tillgänglig, vilket strider mot den grundläggande princip, som finns för elområdet. Av GTE:s översikt framgår att av 55 nodpunkter vid gränsövergångar, var 45 % "röda", vilket innebär att det fanns mycket begränsad eller ingen kapacitet tillgänglig. 80 % var "röda" eller "gula" och endast 20 % av nodpunkterna var "gröna", vilket betyder att det fanns ledig kapacitet. Följden av denna situation är att konkurrensen endast verkar vara effektiv i den utsträckning att nya marknadsaktörer kan erbjuda gas där deras potentiella kunder befinner sig. Av den anledningen har konkurrensen på gasområdet varit hårdast i de EU-regioner där det finns större gasfyndigheter eftersom kan det finnas flera konkurrerande bolag som har åtkomst till gasen på samma ställe. Detta gäller i synnerhet om regeringarna ålägger företaget med tidigare dominerande marknadsställning att införa system för frisläppande av gashandeln. Aktuell konkurrensnivå Om möjligheterna till gränsöverskridande överföring begränsas, påverkar det förmodligen konkurrensnivån, i synnerhet när man beaktar koncentrationsnivån på vissa nationella marknader. Av tabell 1 nedan framgår att andelen kunder som byter leverantör indikerar att nya marknadsaktörer kan ha vissa problem att ta sig in på marknaden och att kapacitetsbrist eller brist på fungerande tilldelningsförfaranden kan vara en del av orsaken. Tabell 3 Uppgiven marknadsöppning gentemot faktiskt leverantörsbyte [15] [15] Källa: Förfrågningar till tillsynsmyndigheter från GD TREN och Eurostat. >Plats för tabell> Att få kunder byter leverantörer är inget tecken på en sund el- eller gasmarknad. Med tanke på de stora prisskillnaderna på el och gas som presenteras i diagrammet nedan för stora energianvändare är det särskilt oroande. Jämförelse av el- och gaspriserna i medlemsstaterna Gas El >Hänvisning till> Slutsatser De statistiska uppgifterna visar att de flesta europeiska elsammankopplingarna antingen används fullt ut eller att deras användningsgrad är hög. Det finns ett visst utrymme för att öka de fysiska flödena mellan medlemsstaterna med befintlig infrastruktur, men det behövs investeringar för att avlasta de hårdast utsatta sammankopplingarna. Tillsynsmyndigheterna måste dock se till att befintliga sammankopplingar betjänar elmarknaderna på effektivast möjliga sätt. Om det inte råder någon varaktig prisskillnad mellan marknaderna, krävs det bara en relativt liten sammankopplingskapacitet för att koppla ihop marknaderna på ömse sidor om sammankopplingen. I fråga om gas är mekanismerna för tariffering och kapacitetstilldelning inte tillräckligt väl fungerande för att en verklig inre marknad för gas skall kunna utvecklas. Att gashandlare skulle erbjudas tariffer som inte återspeglar kostnaderna är inte särskilt troligt, i synnerhet om avståndet är långt mellan leverantörerna och deras kunder. Dessutom står tredje part inför en oklar situation när det gäller tillgänglighet för kapacitet, som ibland bokas, men inte används. Ovanstående bidrar säkerligen till vissa av hindren för att konkurrensen skall kunna utvecklas på marknaden, vilket bidrar till kraftiga skillnader både i fråga om konkurrensomfattning och energipriserna för slutkunden. BILAGA II Planerade sammankopplingar för gas och el mellan EU och kandidatländerna och övriga tredje länder samt mellan de länderna Sammanhållning inom EU samt utvidgningen Energiinfrastruktur är en viktig grundförutsättning för ekonomisk verksamhet och sammanhållning, både inom EU och i förhållande till kandidatländerna. Som nämnts tidigare i det här meddelandet har gemenskapens regionalfonder givit ett betydande bidrag till utvecklingen av energiinfrastrukturen, särskilt i fråga om att införa naturgas i nya områden. En väl fungerande sektor för energiförsörjning och -distribution är nyckeln till den ekonomiska och sociala utveckling kandidatländerna måste genomgå för att ha någon chans att klara kraven på medlemskap. Efterfrågan på gas och el förväntas öka mycket snabbare i kandidatländerna under de kommande tjugo åren än inom EU och förväntas mer än fördubblas både för gas och el. Följden blir naturligtvis att behovet av investeringar i infrastruktur i kandidatländerna kommer att bli mycket stort. Phare-programmet styrs av anslutningsprocessen. Stora investeringar som genererar intäkter (exempelvis i gas och el) kan inte få bidrag från Phare-fonden, men Phare kan bidra med att bygga upp institutioner på dessa områden som hjälp för kandidatländerna att anta och tillämpa gemenskapslagstiftningen. Vidare kan Phare genom hjälpen för projektplanering finansiera genomförbarhetsstudier av investeringar som skall finansieras från andra källor, t.ex. Europeiska investeringsbanken och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling. Som del av underlaget till det här meddelandet har kandidatländerna uppmanats att inkomma med information om sina planer på sammankopplingar för el och gas mellan EU och kandidatländerna samt mellan kandidatländer. Nedan följer en förteckning över sådana projekt, som huvudsakligen baseras på den information kommissionen mottagit under samrådet. El: * Ökad överföringskapacitet mellan Slovakien och Ungern, Polen, Österrike och Ukraina * Ökad överföringskapacitet mellan Republiken Tjeckien och Polen, Slovakien, Tyskland och Österrike * Sammankoppling för el mellan Litauen och Polen (som del av en större baltisk ring) * Förbättrad sammankoppling mellan Polen och Tyskland * Sammankoppling mellan Slovenien och Italien * Sammankoppling mellan Slovenien och Ungern * Adriatiska ledningen (UCTE-Grekland) * Sammankoppling mellan Grekland och Turkiet * Sammankoppling mellan Turkiet och Bulgarien * Sammankoppling mellan Estland och Finland Undersökningar pågår även av synkronisering av och sammankoppling mellan UCTE-systemet och Bulgarien, Rumänien, Turkiet, västra Ukraina samt Nordafrika. Gas: * Norge-Sverige/Danmark-Polen (inklusive "BalticPipe" mellan Danmark och Polen) * Östersjöstaterna-EU (eventuellt som del av projektet North-TransGas) * Bulgarien: förbättring av överföringssystemet, utökning av lagerutrymmena samt modernisering av kompressorer och mätutrustning * Sammankopplingen mellan Litauen/Östersjöstaterna och Polen * Österrike: ledningar till Republiken Tjeckien samt Kroatien och Bosnien via Slovenien * Polen: god potential för lagring * Lettland: utbyggnad av lagringsanläggningen Incukalns * Litauen-Lettland: byggande av mätstation vid gränsen * Sammankoppling mellan Rumänien och Ungern * Sammankoppling mellan Rumänien och Moldavien * Rumänien: utbyggnad av lagringsmöjligheter * Rumänien: modernisering av transitrörledningen för Bulgarien, Grekland och Turkiet * Polen-Slovakien: Yamal-sammankopplingen nord/syd mellan överföringsledningarna i Polen och Slovakien * Malta: Sammankoppling med Italien eller anslutning till rörledningen mellan Libyen och Sicilien (bedömning av projektet pågår) * Turkiet: Sammankoppling för gas med EU för gasleveranser från Kaspiska havet och regioner i Mellanöstern. BILAGA III A. De "röda punkterna" på kartan över det europeiska gasledningssystemet omfattar följande viktigare gasledningar: * Sammankopplingen mellan Förenade kungariket och Irland * Sammankopplingen mellan Förenade kungariket och kontinenten (riktning Förenade kungariket - Belgien, gul i andra riktningen) * Zeepipe från Norge till Belgien (Zeebrügge) * Europipe II från Norge till Tyskland (Dornum) * Danmark-Tyskland (rörledningen Deudan) * Österrike-Italien (gasrörledning - TAG genom Österrike) * Österrike-Tyskland (Oberkappel) * Sammankopplingen mellan Frankrike och Spanien * Rörledningen mellan Nordafrika och Europa från Algeriet via Marocko till Spanien och Portugal * Exportrörledningar från Nederländerna till Tyskland * Exportrörledningar från Nederländerna till Belgien B. I samarbete med berörd medlemsstat har kommissionen ringat in följande ställen där det finns brister i gasinfrastrukturen: * Grekland: Ledningar till Italien och/eller Turkiet samt utveckling av lagerutrymmen och anläggningar för flytande gas. * Finland: Sammankopplingar till de nordiska länderna och/eller Östersjöstaterna samt det kontinentala Europa. * Portugal: Utveckling av lagerutrymmen och anläggningar för flytande gas. * Spanien: Förbättrade ledningar till Frankrike och utveckling av lagerutrymmen och anläggningar för flytande gas. * Sverige: Ytterligare sammankopplingar med Danmark, Norge, Finland och Tyskland. * Danmark: Sammankoppling med Förenade kungariket och Tyskland. * Irland: En andra sammankoppling med Förenade kungariket, utveckling av offshore-gasfält och beslut har fattats om sammankoppling med Nordirland. * Italien: Utveckling av anläggningar för flytande gas. * Frankrike: Utveckling av lagerutrymmen och anläggningar för flytande gas. * Nederländerna: Sammankoppling med Förenade kungariket. * Tyskland: Utveckling av anläggningar för flytande gas. * Förenade kungariket: Utveckling av anläggningar för flytande gas och kompressorstationer för sammankopplingen (i Belgien) BILAGA IV Indikativ karta över de externa gasprojekten för EU >Hänvisning till> Förteckning över planerade eller potentiella gasförsörjningsprojekt för Europa kommer att vara extra betydelsefulla: * Medgaz-rörledningen för gas från Algeriet till Europa (via Spanien till Frankrike) * Sammankoppling mellan Libyen och Italien ("Green Stream") * Algeriet-Sardinien-EU * Leverans av flytande naturgas från Egypten till Italien (Brindisi), Spanien och eventuellt andra medlemsstater samt Turkiet * Flytande naturgas från Qatar till Italien (Rovigo) * Ryska gasleveranser via rörledningen "North Trans Gas" från Sankt Petersburg genom Östersjön till kontinenten. * Shtokman-Europa (sammankoppling mellan Shtokman-fältet i Barents hav med marknaderna i Tyskland, Nederländerna och Förenade kungariket) * Fördubbling av rörledningen Yamal-Europa * Fördubbling av rörledningen Algeriet-Marocko-Spanien (EU) * Iran/Irak-Turkiet-EU * Kaspiska havet (Turkmenistan/Azerbajdzjan/Kazakstan)-Turkiet-EU * Leveranser av flytande naturgas från Trinidad och Tobago * Leveranser av flytande naturgas från Nigeria * Leveranser av flytande naturgas från Norge (gasfältet Snöhvit i Barents hav) * Sammankoppling Norge-(Sverige/Danmark/Finland)-Polen samt ledning mellan södra Skandinavien med de kontinentala delarna av EU.