–

Fremoluc NV, genom P. Peeters, R. van Cleemput, P. de Bandt och J. Dewispelaere, advocaten,

–

Agentschap voor Grond- en Woonbeleid voor Vlaams-Brabant (Vlabinvest APB) och Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen NV (VMSW), genom P. Hofströssler och V. Sagaert, advocaten,

–

Vlaams Gewest, genom E. Cloots, S. Sottiaux och J. Roets, advocaten,

–

Tjeckiens regering, genom M. Smolek, J. Vláčil och J. Pavliš, samtliga i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom H. Tserepa-Lacombe, M. Kellerbauer, L Malferrari och F. Wilman, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 21, 45, 49 och 63 FEUF samt artiklarna 22 och 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Fremoluc NV och å andra sidan Agentschap voor Grond - en Woonbeeleid voor Vlaams - Brabant (organ med ansvar för fastighets- och bostadspolitiken i Flamländska Brabant, Belgien, nedan kallat Vlabinvest APB), Vlaams Financieringsfonds voor Grond - en Woonbeleid voor Vlaams-Brabant (flamländsk fond för finansiering av fastighets- och bostadspolitiken i Flamländska Brabant, Belgien), Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen NV (flamländskt bolag för subventionerat boende, Belgien, nedan kallat VMSW), Vlaams Gewest (regionen Flandern, Belgien) och Christof De Knop m.fl. (nedan kallade De Knop m.fl.) angående giltigheten av ett avtal genom vilket De Knop m.fl. sålt fastigheter till Vlabinvest APB, efter det att denne sistnämnde gjort gällande sin förköpsrätt till dessa tillgångar.

3

Artikel 22 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Territoriell räckvidd”, har följande lydelse:

”Uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt skall gälla inom den mottagande medlemsstatens hela territorium. Medlemsstaterna får begränsa den territoriella giltigheten för uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt endast om sådana begränsningar även gäller medlemsstatens egna medborgare.”

4

Artikel 24 i samma direktiv har rubriken ”Likabehandling”. Av artikel 24.1 framgår följande:

”Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, skall åtnjuta denna rättighet.”

5

Enligt decreet betreffende opdracht van de bevoegdheid inzake het voeren van een specifiek grond- en woonbeleid voor Vlaams-Brabant aan de Provincie Vlaams Brabant (dekret om överföring till provinsen Flamländska Brabant av behörigheten i frågor om en särskild fastighets- och bostadspolitik för Flamländska Brabant) av den 31 januari 2014 (Moniteur belge av den 28 februari 2014, s. 17461) har Vlabinvest APB behörighet att driva en särskild fastighets- och bostadspolitik för provincie Vlaams Brabant (provinsen Flamländska Brabant, Belgien). I detta ingår att genomföra bostadsprojekt av social karaktär i kommunerna i denna provins. Vlabinvest APB har för att kunna utföra detta en förköpsrätt till tomter som ligger i renoveringsområden och områden för bostadsbyggande – vilka fastställs av Vlaams regering (Flanderns regering, Belgien) – i 26 kommuner inom dess geografiska verksamhetsområde.

6

I besluit houdende het provinciaal reglement betreffende de werking en het beheer van [Vlabinvest APB] (beslut om den regionala arbetsordning som styr verksamheten vid [Vlabinvest APB]) av den 25 februari 2014 (nedan kallat det regionala beslutet av den 25 februari 2014) fastställs Vlabinvest APB:s geografiska verksamhetsområde till 39 kommuner i provinsen Flamländska Brabant. I beslutet definieras projektet av social karaktär som ”ett projekt som helt eller delvis finansieras med medel från … Vlabinvest APB för att tillhandahålla bostäder eller tomter till förmånliga villkor” och det reglerar de inkomstvillkor som gäller för att få tillgång till de bostäder som hyrs ut eller säljs.

7

I artikel 2 i arbetsordningen föreskrivs följande:

”§1.   Vlabinvest APB:s ledningskommitté tillhandahåller bostäder och tomter i ett bostadsprojekt av social karaktär för uthyrning, långtidsuthyrning (arrende) eller försäljning, finansierat genom … Vlabinvest APB, efter utvärderingskommitténs granskning av hyresgäster, arrendatorer eller köpare …

§2.   Vid tillhandahållande av bostäder eller tomter inom ramen för ett sådant bostadsprojekt av social karaktär som avses i punkt 1 […], ges i varje skede av projektet absolut förtur till potentiella hyresgäster, arrendatorer eller köpare som har en stark samhällelig, ekonomisk eller sociokulturell anknytning till det berörda geografiska verksamhetsområdet.”

8

I artikel 2.2 i Besluit van de Vlaamse regering betreffende de voorwaarden voor de overdracht van onroerende goederen door de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen en de sociale huisvestingsmaatschappijen ter uitvoering van de Vlaamse Wooncodei (den flamländska regeringens förordning om villkor för den överlåtelse av fastigheter som sker genom Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen och andra allmännyttiga bostadsbolag och som genomför den flamländska bostadslagen) av den 29 september 2006 (Moniteur belge av den 13 november 2006, s. 60628), i dess lydelse enligt Besluit van de Vlaamse regering (den flamländska regeringens förordning) av den 4 april 2014 (Moniteur belge av den 11 juli 2014, s. 53261) (nedan kallad förordningen av den 29 september 2006) anges följande:

” … [F]örturen för överlåtelse av bostäder och tomter som ingår i ett bostadsprojekt som delvis finansieras med medel från … Vlabinvest APB är tillämplig först efter tillämpning av den förtur som avses i artikel 2.2 i [det regionala beslutet av den 25 februari 2014] … för privatpersoner som är i behov av en bostad och som har en stark samhällelig, ekonomisk eller sociokulturell anknytning till Vlabinvest APB:s geografiska verksamhetsområde.

Denna förtursregel syftar till att tillgodose bostadsbehovet hos den minst resursstarka delen av befolkningen i en region med specifika problem på bostadsmarknaden. …”

9

Samma förtursregel har införts i artikel 17 andra–sjätte styckena i Besluit van de Vlaamse regering tot reglementering van het sociale huurstelsel ter uitvoering van titel VII van de Vlaamse Wooncode (den flamländska regeringens förordning om reglering av det system med subventionerat boende som genomför avdelning VII i den flamländska bostadslagen) av den 12 oktober 2007 (Moniteur belge av den 7 december 2007, s. 60428) (nedan kallad förordningen av den 12 oktober 2007).

10

Den 9 februari 2015 ingick Fremoluc, med säte i Belgien, i egenskap av köpare, ett avtal med De Knop m.fl., säljare med hemvist i samma medlemsstat, om försäljning av flera tomter i provinsen Flamländska Brabant. Ett villkor för att försäljningen skulle kunna slutföras var att eventuella lagstadgade förköpsrätter inte utövades. Vlabinvest APB, som ansvarar för fastighets- och bostadspolitiken i denna provins, utövade sin förköpsrätt och förvärvade dessa tomter den 14 juli 2015, för att därefter, den 31 juli 2015, sälja dem vidare till VMSW, som samma dag gav Vlabinvest APB rätt att bebygga tomterna.

11

Fremoluc har väckt talan vid den hänskjutande domstolen, Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) och yrkat att de avtal som ingåtts av Vlabinvest APB den 14 och den 31 juli 2015 ska ogiltigförklaras och att det ska fastställas att avtalet av den 9 februari 2015 har full rättslig verkan. Fremoluc har bland annat gjort gällande att avtalet av den 14 juli 2015 utgör en nullitet eftersom föremålet för avtalet är olagligt, det vill säga Vlabinvest APB:s genomförande av den fastighetspolitik som organet ansvarar för, eftersom denna bygger på en förtursregel som strider mot artiklarna 21, 45, 49 och 63 FEUF och artiklarna 22 och 24 i direktiv 2004/38.

12

Vlabinvest APB, VMSW och regionen Flandern har däremot anfört att dessa bestämmelser inte är tillämpliga i förevarande mål, eftersom omständigheterna i målet i alla avseenden är begränsade till en enda medlemsstat, nämligen Belgien. De har tillagt att denna förtursregel kan tillämpas först i samband med tilldelningen av de tomter och bostäder som Vlabinvest APB utformar inom ramen för ett bostadsprojekt av social karaktär. Den eventuella begränsning som åberopats saknar således relevans i det skede som det nationella målet befinner sig i, nämligen förvärvet av tomter som kan bebyggas för att genomföra ett sådant projekt.

13

Enligt den hänskjutande domstolen saknar det nationella målet inte helt anknytning till en situation i vilken unionsrätten kan tillämpas, trots att alla omständigheter är begränsade till Belgien. Bland annat uppvisar det system som innehåller den förtursregel som Fremoluc har invänt mot såväl många likheter som viktiga skillnader i förhållande till den regel som var aktuell i det mål som gav upphov till domen av den 8 maj 2013, Libert m.fl. (C‑197/11 och C‑203/11, EU:C:2013:288). Den hänskjutande domstolen har med hänvisning till punkterna 33–35 i den domen angett att denna regel förefaller kunna påverka medborgare och företag från andra medlemsstater och att en tillämpning av nämnda regel vid en senare försäljning eller uthyrning av de tomter och bostäder som byggts kan förhindras för det fall avtalen av den 14 och 31 juli 2015 ogiltigförklaras. Den hänskjutande domstolen utesluter emellertid inte att EU-domstolen, i förevarande fall, finner att unionsrätten inte är tillämplig i det nationella målet.

14

Mot denna bakgrund har Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Ska artiklarna 21, 45, 49 och 63 [FEUF] och artiklarna 22 och 24 i direktiv 2004/38 … tolkas så, att de utgör hinder för ett system enligt vilket ett offentligt organ kan exploatera mark för att till förmånliga villkor erbjuda tomter och bostäder till försäljning och uthyrning, i första hand till personer som har en stark samhällelig, ekonomisk eller sociokulturell anknytning till detta organs geografiska verksamhetsområde, och till vilket det knutits inkomstkrav som uppfylls av en majoritet av dessa personer, såsom det system som framträder vid en samlad bedömning av:

15

Den 9 mars 2018 överklagade Vlabinvest APB och VMSW beslutet om hänskjutande. Genom dom av den 24 april 2018 beslutade hof van Beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien), som var behörig på grund av överklagandets devolutiva verkan i nationell rätt, att begäran om förhandsavgörande skulle kvarstå.

16

Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 21, 45, 49 och 63 FEUF samt artiklarna 22 och 24 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken ett offentligt organ med ansvar för fastighets- och bostadspolitik har förköpsrätt att förvärva mark för bebyggelse i syfte att bygga subventionerade bostäder och i vilken det föreskrivs att bostäderna ska tilldelas enligt en förtursregel som grundar sig på att de potentiella förmånstagarna har en stark anknytning till den del av territoriet som ingår i detta organs geografiska verksamhetsområde.

17

Vlabinvest APB, VMSW och regionen Flandern har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande ska avvisas på den grunden att tvisten i det nationella målet helt saknar samband med unionsrätten. Detta har bestritts av Fremoluc, den tjeckiska regeringen och Europeiska kommissionen.

18

EU-domstolen konstaterar inledningsvis att begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av bestämmelser i EUF-fördraget avseende den fria rörligheten för personer, etableringsfriheten och den fria rörligheten för kapital samt av rättsakter som antagits för att genomföra dessa bestämmelser, i en situation där omständigheterna i det nationella målet, såsom den hänskjutande domstolen själv uppgett, i alla avseenden är begränsade till en enda medlemsstat. Det framgår dock av EU-domstolens fasta rättspraxis att dessa bestämmelser i EUF-fördraget och de rättsakter som antagits för att genomföra dessa, inte är tillämpliga på en situation som i alla avseenden är begränsad till en enda medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2013, Libert m.fl., C‑197/11 och C‑203/11, EU:C:2013:288, punkt 33 och där angiven rättspraxis, och dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

19

Såsom EU-domstolen har slagit fast innebär en fördragsbrottstalan att EU-domstolen ska pröva huruvida den nationella åtgärd som ifrågasatts generellt är ägnad att avhålla aktörer från andra medlemsstater från att utnyttja de aktuella grundläggande friheterna, medan dess uppgift i ett mål om förhandsavgörande däremot är att bistå den hänskjutande domstolen vid avgörandet av den konkreta tvist som är anhängiggjord vid den hänskjutande domstolen, vilket förutsätter att dessa friheter kan åberopas i denna tvist och således att det fastställs att nämnda friheter är tillämpliga i tvisten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 49, och beslut av den 31 maj 2018, Bán, C‑24/18, ej publicerat, EU:C:2018:376, punkt 22).

20

I punkterna 50–53 i domen av den 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), erinrade domstolen om de fyra fall i vilka det, för att kunna avgöra ett nationellt mål, kan visa sig vara nödvändigt att tolka bestämmelserna i fördraget avseende de grundläggande friheterna även om omständigheterna i målet i alla avseenden är begränsade till en och samma medlemsstat, och i vilka EU-domstolen därför kan förklara att en sådan begäran om förhandsavgörande ska tas upp till prövning.

21

EU-domstolen preciserade än en gång att den, i dessa fyra fall, inte kan anse att en begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av EUF-fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna är nödvändig för att den nationella domstolen ska kunna avgöra den där anhängiggjorda tvisten om den nationella domstolen inte har lämnat någon annan information än att den aktuella nationella lagstiftningen är tillämplig utan åtskillnad på medborgarna i den berörda medlemsstaten och medborgarna i andra medlemsstater. De konkreta omständigheter som visar att det finns ett samband mellan saken eller omständigheterna i en tvist, där omständigheterna i alla avseenden är begränsade till den berörda medlemsstaten, och dessa bestämmelser, måste nämligen framgå av begäran om förhandsavgörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 54, beslut av den 27 april 2017, Emmea och Commercial Hub, C‑595/16, ej publicerat, EU:C:2017:320, punkt 18, och beslut av den 31 maj 2018, Bán, C‑24/18, ej publicerat, EU:C:2018:376, punkt 17).

22

EU-domstolen har tillagt att det, i en sådan situation som den i det nationella målet, där omständigheterna i alla avseenden är begränsade till en och samma medlemsstat, ankommer på den hänskjutande domstolen att, i enlighet med kraven i artikel 94 i domstolens rättegångsregler, till EU-domstolen ange på vilket sätt tvisten i det nationella målet har en sådan anknytning till unionsbestämmelserna om de grundläggande friheterna som gör att den begärda tolkningen är nödvändig för att avgöra tvisten, trots att tvisten är av rent intern karaktär (dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 55, dom av den 8 december 2016, Eurosaneamientos m.fl., C‑532/15 och C‑538/15, EU:C:2016:932, punkt 47, och beslut av den 31 maj 2018, Bán, C‑24/18, ej publicerat, EU:C:2018:376, punkt 18).

23

Det kan påpekas att dessa krav även återspeglas i de rekommendationer till nationella domstolar om begäran om förhandsavgörande som utfärdats av Europeiska unionens domstol (EUT C 439, 2016, s. 1).

24

Det kan i detta fall först noteras att förevarande begäran om förhandsavgörande inte innehåller någon uppgift om att den situation som är aktuell i det nationella målet skulle kunna omfattas av de fall som avses i den rättspraxis som följer av domen av den 5 december 2000Guimont (C‑448/98, EU:C:2000:663) och domen av den 18 oktober 1990, Dzodzi (C‑297/88 et C‑197/89, EU:C:1990:360), till vilka det hänvisas i punkterna 52 och 53 i domen av den 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874). Bland annat har den hänskjutande domstolen inte uppgett att den, i enlighet med belgisk rätt, är tvungen att tillerkänna Fremoluc samma rättigheter som dem som enligt unionsrätten tillkommer en medborgare i en annan medlemsstat i samma situation eller att bestämmelserna i unionsrätten har gjorts tillämpliga genom belgisk lagstiftning.

25

Härefter kan det konstateras att yrkandet i det nationella målet avser ogiltigförklaring av ett köpeavtal avseende mark belägen i Belgien, som ingåtts mellan ägare bosatta i Belgien och ett offentligt organ i denna medlemsstat, och av efterföljande avtal som ingåtts mellan offentliga organ i den medlemsstaten. Vidare rör det sig om en konkret civilrättslig tvist som endast kan leda till ett avgörande som är tillämpligt mellan parterna. Under dessa omständigheter omfattas förevarande mål inte av det fall som avses i domen av den 8 maj 2013, Libert m.fl. (C‑197/11 och C‑203/11, EU:C:2013:288), som den hänskjutande domstolen har hänvisat till.

26

I de mål som gav upphov till den domen hade nämligen den belgiska författningsdomstolen ställt frågor till EU-domstolen i ett förfarande om ogiltigförklaring av bestämmelser som var tillämpliga inte bara på medborgare i den medlemsstaten utan även på medborgare i andra medlemsstater, vilket innebar att författningsdomstolens avgörande, till följd av EU-domstolens dom, skulle få verkan även mot dessa sistnämnda medborgare. Av detta följer att begäran om förhandsavgörande inte heller omfattas av det fall som avses i punkt 51 i domen av den 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).

27

Det kvarstår att avgöra om begäran om förhandsavgörande kan omfattas av det fall som illustreras av den rättspraxis som följer av domen av den 1 juni 2010, Blanco Pérez och Chao Gómez (C‑570/07 och C‑571/07, EU:C:2010:300), som det hänvisas till i punkt 50 i domen av den 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874). Det bör i detta avseende noteras att en sådan begäran endast kan tas upp till sakprövning om kraven i punkterna 54 och 55 i den domen är uppfyllda.

28

Det framgår av dessa krav att det, för att det ska anses föreligga en sådan anknytning, inte i sig räcker med att den hänskjutande domstolen påstår att det inte kan uteslutas att medborgare som är etablerade i andra medlemsstater har varit eller är intresserade av att använda sig av dessa unionsbestämmelser om grundläggande friheter för att bedriva verksamhet i den medlemsstat som har antagit den aktuella nationella lagstiftningen och att denna lagstiftning, som är tillämplig utan åtskillnad på inhemska medborgare och medborgare i andra medlemsstater, följaktligen kan medföra verkningar som inte är begränsade till denna medlemsstat.

29

En begäran om förhandsavgörande ska innehålla konkreta uppgifter, det vill säga uppgifter som inte är hypotetiska utan säkra – såsom klagomål eller stämningsansökningar som ingetts av aktörer i andra medlemsstater eller som involverar medborgare i dessa stater – vilka gör det möjligt att klart fastställa att den nödvändiga anknytningen finns. Närmare bestämt kan den hänskjutande domstolen inte begränsa sig till att inge uppgifter till EU-domstolen som skulle kunna innebära att det inte kan uteslutas att det finns en sådan anknytning eller som, rent teoretiskt, skulle kunna utgöra visst stöd för detta, utan den måste tvärtom inge objektiva och samstämmiga uppgifter som innebär att EU-domstolen kan kontrollera att denna anknytning finns (se, analogt, dom av den 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, punkterna 20 och 22, och dom av den 19 april 2018, Oftalma Hospital, C‑65/17, EU:C:2018:263, punkterna 39 och 40).

30

I förevarande begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen emellertid begränsat sig till att ange att den förtursregel som är aktuell i det nationella målet förefaller påverka medborgare och företag från andra medlemsstater, utan att redogöra för några sådana konkreta uppgifter. Bland annat har den hänskjutande domstolen inte lämnat någon uppgift som kan bekräfta att medborgare från andra medlemsstater, såsom konkurrenter till Fremoluc, har något intresse av att använda sig av de grundläggande friheter som är aktuella i det nationella målet.

31

Av detta följer att inget av de fyra fall som nämns i punkt 20 i förevarande dom, i vilka det kan visa sig nödvändigt att tolka bestämmelserna i fördraget om de grundläggande friheterna för att kunna avgöra det nationella målet, kan tillämpas i förevarande mål. När det gäller artiklarna 22 och 24 i direktiv 2004/38 kan det påpekas att detta direktiv endast reglerar villkoren för en unionsmedborgares inresa och vistelse i andra medlemsstater än den som han eller hon är medborgare i (dom av den5 juni 2018, Coman m.fl., C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 20 och där angiven rättspraxis). Det framgår dock inte av begäran om förhandsavgörande att tvisten i det nationella målet involverar medborgare i andra medlemsstater än i Konungariket Belgien.

32

Under dessa omständigheter påvisas det inte i denna begäran att det finns någon anknytning mellan saken eller omständigheterna i det nationella målet, som i alla avseenden är begränsad till en enda medlemsstat, och artiklarna 21, 45, 49 och 63 FEUF samt artiklarna 22 och 24 i direktiv 2004/38 som den hänskjutande domstolen har begärt en tolkning av.

33

Mot denna bakgrund finner domstolen att förevarande begäran om förhandsavgörande ska avvisas.

34

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Den begäran om förhandsavgörande som framställts av Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) genom beslut av den 19 maj 2017 avvisas.