1

Talan i dessa mål avser ansökningar om ogiltigförklaring av Europaparlamentets beslut A(2015) 8324 C, A(2015) 8463 C, A(2015) 8627 C, A(2015) 8682 C, A(2015) 8594 C, A(2015) 8551 C, A(2015) 8732 C, A(2015) 8681 C, A(2015) 8334 C, A(2015) 8327 C, A(2015) 8344 C, av den 14 september 2015, A(2015) 8656 C, A(2015) 8678 C, A(2015) 8361 C, A(2015) 8663 C, A(2015) 8360 C, A(2015) 8486 C, A(2015) 8305 C, av den 15 september 2015, A(2015) 8602 C, A(2015) 8554 C, A(2015) 8490 C, A(2015) 8659 C, A(2015) 8547 C, A(2015) 8552 C, A(2015) 8553 C, A(2015) 8661 C, A(2015) 8684 C, A(2015) 8672 C, av den 16 september 2015, och A(2015) 13844 C, av den 14 januari 2016, genom vilka parlamentet, på grundval av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43), avslog de bekräftande ansökningar om tillgång till parlamentshandlingar med uppgifter om ersättningar till institutionens ledamöter som hade ingetts av sökandena Maria Psara, Tina Kristan, Tanja Malle, Wojciech Cieśla, Staffan Dahllof, Delphine Reuter, České centrum pro investigativní žurnalistiku o.p.s., Harry Karanikas, Crina Boros, Baltijas pētnieciskās žurnālistikas centrs Re:Baltica, Balazs Toth, Minna Knus-Galán, Atanas Tchobanov, Dirk Liedtke, Nils Mulvad, Hugo van der Parre, Guia Baggi, Marcos García Rey, Mark Lee Hunter, Kristof Clerix, Rui Araujo, Anuška Delić, Jacob Borg, Matilda Bačelić och Gavin Sheridan (nedan kallade de angripna besluten).

2

Var och en av sökandena ingav, i juli 2015 i målen T‑639/15–T-666/15 och i november 2015 i målet T-94/16, en ansökan till parlamentet om tillgång till handlingar på grundval av förordning nr 1049/2001.

3

Dessa ansökningar avsåg ”kopior av akter, rapporter och andra relevanta handlingar vilka i detalj angav på vilket sätt och vid vilken tidpunkt som Europaparlamentsledamöter” i varje medlemsstat under olika perioder mellan juni 2011 och juli 2015 ”[hade] använt””sina ersättningar (resekostnadsersättningar, dagtraktamenten och ersättning för allmänna utgifter)”, handlingar som visade ”vilka belopp som [hade] betalats ut till dem såsom assistentstöd till ledamöter” och ”kontoutdrag från Europaparlamentsledamöternas bankkonton vilka specifikt [hade] använts för att betala ersättningar för allmänna utgifter” (nedan kallade de begärda handlingarna).

4

Dessa ansökningar avsåg parlamentsledamöter från Cypern i målet T-639/15, Slovenien i målen T‑640/15 och T-662/15, Österrike i målet T-641/15, Polen i målet T-642/15, Sverige i målet T-643/15, Luxemburg i målet T-644/15, Slovakien i målet T-645/15, Grekland i målet T-646/15, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland i målet T-647/15, Litauen i målet T-648/15, Ungern i målet T-649/15, Finland i målet T-650/15, Bulgarien i målet T-651/15, Tyskland i målet T-652/15, Danmark i målet T-653/15, Tjeckien i målet T-654/15, Nederländerna i målet T-655/15, Italien i målet T-656/15, Rumänien i målet T‑657/15, Spanien i målet T-658/15, Frankrike i målet T-659/15, Belgien i målet T-660/15, Portugal i målet T-661/15, Estland i målet T-663/15, Malta i målet T‑664/15, Lettland i målet T-665/15, Kroatien i målet T-666/15 och Irland i målet T-94/16.

5

Genom skrivelser av den 20 juli 2015 i målen T‑639/15–T-666/15 och av den 25 november 2015 i målet T-94/16, avslog Europaparlamentets generalsekreterare sökandenas ansökningar om tillgång till handlingar. Till grund för avslagsbesluten åberopades dels skyddet av personuppgifter, med stöd av undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, dels att institutionen inte förfogade över kontoutdrag från parlamentsledamöternas bankkonton.

6

Genom skrivelser vilka skickades i augusti 2015 i målen T‑639/15–T-666/15 och i december 2015 i målet T-94/16, ingav varje sökande till parlamentet en bekräftande ansökan om tillgång till de begärda handlingarna.

7

Genom de angripna besluten avslog parlamentet dessa ansökningar. Parlamentet hänvisade dels till att det inte förfogade över vissa av de begärda handlingarna, dels med avseende på de övriga handlingarna, till en dubbel rättslig grund vilken utgjordes i) av det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 8 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1), och ii) av den orimliga administrativa börda som behandlingen av dessa ansökningar skulle innebära.

8

Sökandena väckte talan i de aktuella målen genom ansökningar som inkom till tribunalens kansli den 13 november 2015, i målen T‑639/15–T-666/15, och den 1 mars 2016, i målet T-94/16.

9

Samtidigt som parlamentet ingav svaromål i målen T‑639/15–T-666/15 och T‑94/16, ansökte det om att tribunalen skulle förena målen T‑639/15–T‑666/15, och därefter målen T‑639/15–T-666/15 och T-94/16.

10

Sökandena i målen T‑639/15–T-666/15 underrättade tribunalen om att de inte motsatte sig att målen T‑639/15–T-666/15 förenades, under förutsättning att mål T‑662/15 betecknades som huvudmålet.

11

Den 17 mars 2016 ingav sökandena i målen T‑643/15, T-644/15, T-647/15, T‑657/15–T-659/15 och T-94/16 en ansökan om att vissa uppgifter i deras ansökningar skulle behandlas konfidentiellt i förhållande till allmänheten och sökandena i de andra målen för det fall att målen förenades.

12

I enlighet med dessa krav ingav sökandena i målen T‑643/15, T-644/15, T-647/15, T-657/15–T-659/15 och T-94/16 samma dag en icke-konfidentiell version av deras ansökningar.

13

Den 20 juni 2016 underrättade sökanden i mål T‑94/16 tribunalen om att han inte motsatte sig att målen T‑639/15–T-666/15 och T-94/16 förenades.

14

Genom beslut av den 24 maj och den 20 juli 2016 förenade ordföranden för tribunalens fjärde avdelning målen T‑639/15–T-666/15 och T-94/16 vad gällde den skriftliga delen av förfarandet och beviljade de ansökningar om konfidentiell behandling som hade ingetts av sökandena i målen T‑643/15, T-644/15, T-647/15, T-657/15–T-659/15 och T-94/16.

15

I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på femte avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.

16

På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (femte avdelningen i utökad sammansättning) att inleda den muntliga delen av förfarandet och att förena målen med avseende på denna del.

17

Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 19 oktober 2017.

18

Sökandena har yrkat att tribunalen ska

19

Parlamentet har yrkat att tribunalen ska

20

I enlighet med artikel 68 i tribunalens rättegångsregler förenas målen vad gäller domen.

21

Sökandena har till stöd för talan åberopat fem grunder.

22

De två första grunderna avser åsidosättanden av bestämmelserna i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 jämförd med artikel 8 b i förordning nr 45/2001, i den mån som de begärda handlingarna inte innehåller några personuppgifter och det, i alla händelser, har visats att en överföring av dessa uppgifter är nödvändig samt att det inte föreligger någon risk för att de berörda personernas legitima intressen skadas.

23

Den tredje grunden avser ett åsidosättande av den allmänna skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna, vilken följer av bestämmelserna i artiklarna 2, 4 och 6.3 i förordning nr1049/2001, samt att beslutet att neka tillgång med hänvisning till en orimlig administrativ börda var rättstridigt.

24

Den fjärde grunden avser ett åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, eftersom tillgång till delar av de begärda handlingarna också nekades.

25

Den femte och sista grunden avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten som föreskrivs i artiklarna 7.1 och 8.1 i förordning nr 1049/2001.

26

Det ska i detta hänseende erinras om att såsom framgår av artikel 1 i förordning nr 1049/2001, tolkad mot bakgrund av särskilt skäl 4 i samma förordning, har förordningen till syfte att ge en så omfattande rätt till tillgång till handlingar som finns hos institutionerna som möjligt (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 61) och att, enligt lydelsen av skäl 11 i förordning nr 1049/2001, bör ”i princip … institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten”.

27

Sålunda omfattar allmänhetens rätt till tillgång enligt förordning nr 1049/2001 endast de institutionshandlingar som institutionerna faktiskt förfogar över, eftersom denna rätt inte omfattar handlingar vilka institutionerna inte innehar eller som inte existerar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkterna 38 och 46).

28

Bland de handlingar som sökandena har begärt ut i förevarande fall ingår inte bara handlingar avseende dagtraktamenten, ersättning för resekostnader och assistentstöd till parlamentsledamöter, utan även handlingar vilka i detalj anger på vilket sätt och vid vilken tidpunkt som parlamentsledamöter i varje medlemsstat, under olika perioder, har använt den ersättning som avser allmänna utgifter samt kopior av kontoutdrag från parlamentsledamöternas bankkonton vilka specifikt används för ersättningar för allmänna utgifter.

29

Vad avser handlingar som i detalj anger på vilket sätt och vid vilken tidpunkt som parlamentsledamöter från varje medlemsstat, under olika perioder, har använt den ersättning som avser allmänna utgifter, är det klarlagt att parlamentsledamöterna, med tillämpning av artiklarna 25 och 26 i Europaparlamentets presidiums beslut av den 19 maj och 9 juli 2008 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets ledamotsstadga (EUT C 159, 2009, s. 1), varje månad erhåller en schablonersättning, vars storlek för övrigt är känd för allmänheten, efter att ha lämnat in en enda ansökan i början av mandatperioden.

30

Detta innebär att parlamentet, med beaktande av att det rör sig om en schablonersättning för allmänna utgifter, inte förfogar över någon handling vilken i detalj anger till vad eller när dess ledamöter har använt nämnda ersättning.

31

I de angripna besluten angav parlamentet följaktligen helt korrekt, i enlighet med beaktandeledet i artikel 25 i det beslut av Europaparlamentets presidium som det hänvisas till i punkt 28 ovan, att det inte förfogade över några uppgifter om hur parlamentsledamöterna faktiskt använder ersättningarna för allmänna utgifter och att parlamentet därför inte kunde lämna ut de handlingar som hade begärts i detta avseende.

32

Vad avser kontoutdragen från Europaparlamentsledamöternas bankkonton vilka specifikt används för ersättningar för allmänna utgifter, har parlamentet i de angripna besluten förklarat att det inte förfogar över dessa handlingar.

33

I enlighet med den presumtion om lagenlighet som gäller för unionsrättsakter presumeras att en handling till vilken tillgång har begärts inte existerar när den berörda institutionen har påstått att det förhåller sig på detta sätt. Det är emellertid endast fråga om en presumtion som sökanden kan kullkasta med alla medel på grundval av relevanta och samstämmiga uppgifter (se, analogt, dom av den 25 juni 2002, British American Tobacco (Investments)/kommissionen, T-311/00, EU:T:2002:167, punkt 35).

34

I förevarande fall har sökandena emellertid inte åberopat några omständigheter på grundval av vilka uppgiften att handlingarna inte existerar kan ifrågasättas. Sökandena har nämligen endast anfört att de har svårt att tro att parlamentet inte förfogar över sådana handlingar, med tanke på att institutionen har angett att dess kontrollmekanismer vad avser ledamöternas användning av ersättningar är tillräckliga. Vad parlamentet angett innebär emellertid inte att parlamentet förfogade över kontoutdrag från ledamöternas bankkonton vilka specifikt användes för ersättningar för allmänna utgifter.

35

I de angripna besluten avslog parlamentet således med rätta de av sökandenas ansökningar som gällde handlingar avseende användningen av ersättningar för allmänna utgifter och kontoutdrag från ledamöternas bankkonton vilka specifikt användes för nämnda ersättningar.

36

Sökandenas argument påverkar inte denna bedömning.

37

I sina skrivelser har sökandena nämligen endast betonat att parlamentsledamöter obestridligen erhåller ersättning för allmänna utgifter som ska täcka kostnader för lokalhyra i deras valkrets, telefon, datorutrustning och löpande utgifter, vilket inte kan bestridas.

38

Likväl är det så att dessa utgiftsposter ersätts med ett schablonbelopp och inte mot uppvisande av kvitton för utgifterna. Denna omständighet påverkas inte av att sökandena tvivlar på att parlamentet inte förfogar över de begärda handlingarna, eftersom sökandena inte ens har försökt åberopa en regel vilken föreskriver motsatsen.

39

Genom sitt resonemang har sökandena inte i första hand bestritt att de angripna besluten är lagenliga utan snarare, i sak, gjort gällande att de existerande kontrollmekanismerna är otillräckliga och ineffektiva. Det ankommer emellertid inte på tribunalen att bedöma huruvida så är fallet inom ramen för förevarande talan.

40

Därmed är samtliga grunder till stöd för sökandenas talan verkningslösa i den mån som de avser handlingarna avseende användningen av ersättningen för allmänna utgifter och kontoutdragen från parlamentsledamöternas bankkonton vilka specifikt används för nämnda ersättning. Tribunalens prövning av grunderna begränsas därför till att endast avse sökandenas ansökningar vilka avser dagtraktamenten, ersättning för resekostnader och assistentstöd till ledamöter.

41

Genom den första grunden har sökandena åberopat att bestämmelserna i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 jämförd med artikel 8 b i förordning nr 45/2001 har åsidosatts. Sökandena har också anfört att dessa bestämmelser i huvudsak är olagliga. Grunden består följaktligen av två delar.

42

I den första delen har sökandena gjort gällande att de angripna besluten är olagliga i den mån som förordning nr 45/2001 inte är tillämplig i förevarande fall eftersom uppgifterna i fråga inte hör till parlamentsledamöternas privata sfär, utan deras offentliga sfär, då de begärda handlingarna rör utövandet av uppdraget som folkvalda.

43

Med andra ord anser sökandena att ett utlämnande av de begärda handlingarna inte skulle skada den enskildes privatliv och integritet, i den mening som avses i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, eftersom personuppgifterna – för det fall det antas att handlingarna innehåller sådana personuppgifter – inte rör parlamentsledamöternas privatliv.

44

Det ska i detta avseende erinras om att enligt artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 ska institutionerna vägra tillgång till en handling om ett utlämnande av handlingen skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet. Denna bestämmelse ska tillämpas i enlighet med unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter.

45

Av denna lagstiftning, och i synnerhet av artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 1995, s. 31) och artikel 2 a i förordning nr 45/2001, framgår att med uttrycket ”personuppgifter” avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person.

46

I förevarande fall innehåller samtliga begärda handlingar upplysningar som avser identifierade fysiska personer.

47

Så är fallet med de handlingar som parlamentet förfogar över vilka avser ersättning för resekostnader och dagtraktamenten, i vilka den berörda parlamentsledamoten nödvändigtvis identifieras, om inte annat för att ersättningarna ska kunna betalas ut.

48

Så är även fallet med de handlingar som parlamentet förfogar över vilka avser ledamöternas assistentkostnader, i vilka den berörda parlamentsledamoten och mottagaren av nämnda ersättning nödvändigtvis identifieras, om inte annat för att assistentstödet ska kunna betalas ut.

49

Sökandenas argumentation påverkar inte denna bedömning.

50

För det första är det uppenbart att den åtskillnad som sökandena gör mellan uppgifterna i fråga beroende på om de hör till den privata eller den offentliga sfären grundar sig på en förväxling av vad som utgör personuppgifter och vad som utgör uppgifter om privatlivet. Begreppet ”personuppgifter”, i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 45/2001, och uttrycket ”uppgifter avseende privatlivet” har inte samma betydelse (dom av den 16 juli 2015, ClientEarth och PAN Europe/Efsa, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, punkt 32).

51

Vidare har frågan huruvida det föreligger en risk för att parlamentsledamöternas legitima intressen skadas inte någon betydelse för kvalificeringen av uppgifterna i fråga som personuppgifter. Denna fråga omfattas nämligen av prövningen av den andra grundens andra del, vilken kommer att behandlas i punkt 96 nedan.

52

Den omständigheten att uppgifterna om personerna i fråga har ett nära samband med offentliga uppgifter avseende dessa personer, bland annat på så sätt att de återfinns på parlamentets webbsida, vilket särskilt gäller för parlamentsledamöternas namn, innebär inte att dessa uppgifter har förlorat egenskapen av personuppgifter, i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 45/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth och PAN Europe/Efsa, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, punkt 31).

53

Med andra ord är en kvalificering av uppgifterna i fråga såsom personuppgifter inte utesluten av den anledningen att uppgifterna har ett samband med andra uppgifter vilka är av offentlig karaktär, och detta oberoende av frågan huruvida ett utlämnande av dessa uppgifter skulle skada de berörda personernas legitima intressen.

54

Inom ramen för den första grundens andra del har sökandena i sak anfört att artikel 8 b i förordning nr 45/2001 är olaglig mot bakgrund av artikel 7 f i direktiv 95/46.

55

Enligt sökandena innebär det föregående kravet på att mottagaren ska visa att det är nödvändigt att de begärda uppgifterna överförs, vilket föreskrivs i artikel 8 b i förordning nr 45/2001, oberoende av legitimiteten hos den berörda personens intresse, att skyddet för personuppgifter stärks i strid med artikel 7 f i direktiv 95/46.

56

Utan att det är nödvändigt att pröva huruvida denna delgrund kan tas upp till sakprövning, vilket parlamentet har bestritt, konstaterar tribunalen att sökandena inte kan vinna framgång med detta resonemang.

57

Huruvida artikel 8 b i förordning nr 45/2001 är lagenlig kan nämligen inte bedömas mot bakgrund av artikel 7 f i direktiv 95/46, eftersom dessa båda lagrum, vilka för övrigt utgör sekundärrätt, har olika tillämpningsområden vilket innebär att ingen av dem ska ges företräde framför den andra.

58

Lagenligheten av artikel 8 b i förordning nr 45/2001 kan följaktligen endast ifrågasättas mot bakgrund av en bestämmelse i primärrätten.

59

Sökandena har i sina skrivelser emellertid inte åberopat någon sådan bestämmelse.

60

I alla händelser har det skydd av personuppgifter som föreskrivs i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 och det skydd som föreskrivs i artikel 7 f i direktiv 95/46, på sina respektive tillämpningsområden, samma räckvidd.

61

Sökandenas talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.

62

I den andra grunden har sökandena gjort gällande att bestämmelserna i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 jämförd med artikel 8 b i förordning nr 45/2001 har åsidosatts genom att parlamentet avslog ansökningarna om tillgång till de begärda handlingarna trots att villkoren för utlämnande var uppfyllda.

63

Inledningsvis ska det erinras om att det följer av artikel 15.3 FEUF att varje medborgare i Europeiska unionen och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till unionsinstitutionernas handlingar enligt de principer och villkor som har bestämts i enlighet med det förfarande som avses i artikel 294 FEUF (se dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

64

I enlighet med vad som anges i skäl 1 i förordning nr 1049/2001 utgör denna förordning ett uttryck för den i artikel 1 andra stycket FEU (införd genom Amsterdamfördraget) tillkännagivna viljan att markera en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. Såsom anges i skäl 2 i samma förordning hänger allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar samman med institutionernas demokratiska natur (se dom av den 15 juli 2015, Dennekamp/parlamentet, T-115/13, EU:T:2015:497, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

65

Det ska även erinras om att artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 är en odelbar bestämmelse och innebär ett krav på att åtgärder som kan undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet alltid ska prövas och bedömas utifrån unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter, särskilt förordning nr 45/2001. Genom nämnda bestämmelse föreskrivs således en särreglering som stärker skyddet för personer vars personuppgifter i förekommande fall kan komma att lämnas ut till allmänheten (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punkterna 59 och 60).

66

Av detta följer att när syftet med en ansökan som grundar sig på förordning nr 1049/2001 är att få tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter, är bestämmelserna i förordning nr 45/2001 tillämpliga fullt ut (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punkt 63).

67

I förevarande fall följer det av prövningen av den första grunden att samtliga begärda handlingar innehåller personuppgifter, vilket innebär att bestämmelserna i förordning nr 45/2001 är tillämpliga fullt ut i förevarande fall.

68

Det har redan fastställts att undantag från skyddet för personuppgifter ska tolkas strikt (se, analogt, dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert, C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 77).

69

När det är fråga om beslut genom vilka en institution avslår en ansökan om tillgång till information som innehåller personuppgifter med hänvisning till att den omfattas av undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet, kan dessa uppgifter bara överföras om mottagaren visar att det är nödvändigt att personuppgifterna överförs och det saknas skäl att anta att den berörda personens legitima intressen skulle kunna skadas, i enlighet med artikel 8 b i förordning nr 45/2001, vilken institutionerna måste beakta när de mottar en ansökan om tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punkt 63).

70

Det följer sålunda av själva ordalydelsen i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 att det krävs att två kumulativa villkor är uppfyllda för att en överföring av personuppgifter ska vara tillåten (dom av den 16 juli 2015, ClientEarth och PAN Europe/Efsa, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, punkt 46).

71

I detta sammanhang åligger det den som begär en sådan överföring att visa att den är nödvändig. När detta väl är styrkt ankommer det på den berörda institutionen att pröva om det föreligger någon anledning att anta att den aktuella överföringen skulle kunna skada den berörda personens legitima intressen (se dom av den 16 juli 2015, ClientEarth och PAN Europe/Efsa, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

72

Artikel 8 b i förordning nr 45/2001 kräver sålunda att den institution till vilken ansökan riktas först gör en bedömning av huruvida det är nödvändigt, och således proportionerligt, att överföra personuppgifter mot bakgrund av det mål som eftersträvas med ansökan. För att nödvändighetsrekvisitet i artikel 8 b i förordning nr 45/2001, vilket ska tolkas strikt, ska vara uppfyllt krävs sålunda att den som lämnat in ansökan visar att överföringen av personuppgifter är den lämpligaste av de åtgärder som är tänkbara för att uppnå det mål som eftersträvas av den som lämnat in ansökan samt att åtgärden står i proportion till nämnda mål, vilket medför ett krav på att den som lämnat in ansökan lämnar en uttrycklig och legitim motivering i detta avseende (dom av den 15 juli 2015, Dennekamp/parlamentet, T-115/13, EU:T:2015:497, punkterna 54 och 59).

73

I förevarande fall har sökandena, i syfte att visa att en överföring av uppgifterna i fråga är nödvändig, åberopat olika mål med ansökningarna om tillgång till handlingar. Sökandena vill dels ge allmänheten möjlighet att kontrollera att parlamentsledamöterna använder sina ersättningar på ett korrekt sätt vid utövandet av sina uppdrag, dels säkerställa allmänhetens rätt till information och insyn.

74

Eftersom dessa mål har formulerats överdrivet brett och allmänt visar de emellertid inte, i sig, att det är nödvändigt att personuppgifterna i fråga överförs.

75

Parlamentet kan nämligen inte klandras för att inte ha kommit fram till att dessa mål, formulerade genom så breda och allmänna överväganden, underförstått visade att en överföring av dessa personuppgifter var nödvändig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2011, Dennekamp/parlamentet, T-82/09, ej publicerad, EU:T:2011:688, punkt 34, och dom av den 21 september 2016, Secolux/parlamentet, T-363/14, EU:T:2016:521, punkt 70 och där angiven rättspraxis).

76

Motsatt bedömning skulle i princip tvinga institutionen att betrakta allmänna överväganden avseende allmänhetens intresse av ett utlämnande av personuppgifter såsom underförstådd bevisning för att en överföring av uppgifterna är nödvändig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2011, Dennekamp/parlamentet, T-82/09, ej publicerad, EU:T:2011:688, punkt 35).

77

För det första har sökandena, vad avser det första mål som har åberopats, inte visat varför en överföring av personuppgifterna i fråga är nödvändig för att säkerställa en tillräcklig kontroll av parlamentsledamöternas utgifter i samband med fullgörandet av sina uppdrag, i synnerhet för att kompensera för den påstådda otillräckligheten av de existerande kontrollmekanismerna för nämnda utgifter.

78

De omständigheter som sökandena har åberopat till stöd för att nämnda överföring är nödvändig övertygar därmed inte.

79

Till att börja med saknar hänvisningarna till journalisters undersökningar av de utgifter som parlamentsledamöter från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland haft relevans för sökandenas mål att säkerställa allmänhetens kontroll av parlamentsledamöternas utgifter.

80

Vad gäller hänvisningen till tribunalens ogiltigförklaring, i domen av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet (T-471/08, EU:T:2011:252), av parlamentets beslut att avslå en journalists ansökan om tillgång till parlamentets internrevisionstjänsts rapport nr 6/02, av den 9 januari 2008, rörande ersättning för parlamentsassistenter, kan denna lösning inte överföras på det förevarande fallet.

81

Den omtvistade ansökan om tillgång i det mål som ledde fram till domen av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet (T-471/08, EU:T:2011:252) avsåg en internrevisionsrapport från parlamentet, och inte samtliga handlingar avseende parlamentsledamöternas användning i detalj av de olika ersättningar som de tilldelas.

82

Vidare, vilket följer av punkterna 42–85 i domen av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet (T-471/08, EU:T:2011:252), grundade sig skälen för att avslå ansökan om tillgång i fråga inte på undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, avseende skyddet av personuppgifter, utan på undantagen i artikel 4.2 tredje strecksatsen, och artikel 4.3 i nämnda förordning, avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, respektive institutionens beslutsförfarande. Det var följaktligen inte, såsom i förevarande fall, nödvändigt att sökanden visade att tillgången till de begärda handlingarna var nödvändig med beaktande av de mål som avsågs.

83

För det fall sökandena med hänvisningen till målet som ledde fram till domen av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet (T-471/08, EU:T:2011:252) ville belysa att tillgång till de begärda handlingarna är nödvändig för att säkerställa en tillräcklig kontroll av parlamentsledamöternas utgifter, mot bakgrund av att ogiltigförklaringen av parlamentets beslut i det målet, enligt sökandena, innebar att reglerna om användning av assistentstöd till parlamentsledamöter skärptes, konstaterar tribunalen att sökandena inte kan vinna framgång med detta argument. Med beaktande av skillnaderna mellan revisionsrapporten som var i fråga i det målet och handlingarna som är aktuella i förevarande mål, visar inte den omständigheten i sig att publiceringen av nämnda rapport haft den verkan som sökandena gör gällande, om så antas vara fallet, att det är nödvändigt att personuppgifterna i de begärda handlingarna överförs.

84

Vad avser hänvisningen i sökandenas bekräftande ansökningar om tillgång till att ”parlamentledamöter under tidigare år vid flera tillfällen, bekräftade eller påstådda, gjort sig skyldiga till bedrägeri”, visar denna hänvisning, vilken är osedvanligt abstrakt och allmän, inte att en överföring av de personuppgifter avseende parlamentsledamöterna som avses i sökandenas ansökningar är nödvändig, och än mindre att en överföring vore proportionerlig.

85

I alla händelser ska det noteras att sökandena enbart angav ett enda exempel vilket avsåg en bulgarisk parlamentsledamot.

86

Detta enda exempel räcker inte för att motivera en överföring av personuppgifterna för samtliga parlamentsledamöter.

87

Slutligen har sökandena i sina ansökningar hänvisat till att de misstänker att fiktiva anställningar förekommer i förhållande till parlamentsledamöterna. Detta problem berördes emellertid inte i sökandenas bekräftande ansökningar till parlamentet om tillgång.

88

Tribunalen konstaterar att det åligger den som begär en överföring av personuppgifter att visa att den är nödvändig. När detta väl är styrkt ankommer det på den berörda institutionen att pröva om det finns anledning att anta att den aktuella överföringen skulle kunna skada den berörda personens legitima intressen. Sökandena har inte åberopat något argument som avsåg misstankar om fiktiva anställningar i förhållande till parlamentsledamöterna före antagandet av de angripna besluten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2016, Secolux/kommissionen, T-363/14, EU:T:2016:521, punkterna 36 och 37).

89

Uppgifterna om misstankar om fiktiva anställningar i förhållande till parlamentsledamöterna kan följaktligen inte beaktas för att motivera en överföring av dessa ledamöters personuppgifter.

90

För det andra, vad avser sökandenas andra mål, räcker inte önskan om att få till stånd en offentlig debatt för att visa att överföringen av personuppgifter är nödvändig, i den mån som ett sådant argument enbart är knutet till målet med ansökan om tillgång till handlingar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2015, Dennekamp/parlamentet, T-115/13, EU:T:2015:497, punkt 84).

91

Öppenhet har inget automatiskt företräde framför rätten till skydd för personuppgifter (se, analogt, domen av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert, C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 85).

92

För det tredje och sista ska det noteras att även om det, såsom sökandena har gjort gällande, följer av domen av den 15 juli 2015, Dennekamp/parlamentet (T-115/13, EU:T:2015:497), att nödvändigheten av att överföra personuppgifter kan grunda sig på ett allmänt mål, såsom allmänhetens rätt till information om parlamentsledamöternas uppträdande när de utövar sina uppdrag, följer det av punkt 81 i nämnda dom att sökandena måste visa att de mål som eftersträvas med ansökan om utlämnande av personuppgifter är lämpliga och proportionerliga för att tribunalen ska kunna pröva huruvida utlämnandet är nödvändigt, i den mening som avses i artikel 8 b i förordning nr 45/2001.

93

Sökandena har emellertid varken i de första ansökningarna eller i de bekräftande ansökningarna om tillgång presenterat några uttryckliga och legitima skäl för att visa att en överföring av personuppgifterna i fråga var den lämpligaste åtgärden bland alla tänkbara åtgärder, däribland att använda offentliga uppgifter och handlingar, för att uppnå det mål som de eftersträvade och att den var proportionerlig i förhållande till detta mål.

94

Inte heller kan sökandena vinna framgång med hänvisningen, i de bekräftande ansökningarna om tillgång, till domen av den 16 juli 2015, ClientEarth och Pan Europe/Efsa (C‑615/13 P, EU:C:2015:489), eftersom domstolen i punkt 65 i nämnda dom, till skillnad från tribunalen i förevarande mål, kostaterade att det hade visats att utlämnandet av personuppgifter var nödvändigt med åberopande av konkreta omständigheter, bland annat att det fanns kopplingar mellan, å ena sidan, merparten av de experter som var ledamöter i arbetsgrupper vid Europeiska myndigheten för säkra livsmedel (Efsa) och, å andra sidan, påtryckningsgrupper.

95

I alla händelser konstaterar tribunalen att sökandena genom sitt resonemang inte heller denna gång i första hand ifrågasätter de angripna beslutens lagenlighet utan snarare, i sak, försöker visa att de existerande kontrollmekanismerna är otillräckliga och ineffektiva, vilket det inte ankommer på tribunalen att pröva inom ramen för förevarande talan.

96

Därmed har sökandena inte visat att det är nödvändigt att överföra de begärda handlingarna.

97

Eftersom villkoren i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 är kumulativa (dom av den 16 juli 2015, ClientEarth och PAN Europe/Efsa, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, punkt 46), är det inte nödvändigt att pröva huruvida det finns skäl att anta att de berörda personernas legitima intressen skulle kunna skadas av en överföring av de begärda handlingarna.

98

Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.

99

Den tredje grunden till stöd för sökandenas talan består av två delar vilka ska prövas var och en för sig.

100

I den tredje grundens första del har sökandena åberopat att den allmänna skyldighet, som följer av bestämmelserna i artiklarna 2, 4 och 6.3 i förordning nr 1049/2001, att göra en konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna, har åsidosatts.

101

Sökandena har gjort gällande att även om möjligheten att avstå från en individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna inte kan uteslutas, föreligger en sådan möjlighet inte i förevarande fall. Innehållet i de begärda handlingarna uppvisar nämligen så stora olikheter att det är uppenbart att de inte tillhör samma kategori.

102

Det ska erinras om att enligt fast rättspraxis kan en ansökan om tillgång till en handling i princip inte avslås enbart med motiveringen att handlingen ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 49, och dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 76).

103

Enligt fast rättspraxis ska den prövning som krävs vid behandlingen av en ansökan om tillgång till handlingar ha en konkret karaktär. Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är nämligen inte ett tillräckligt skäl för att tillämpa undantaget. Vidare måste risken för att ett skyddat intresse skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Följaktligen måste den prövning som institutionen ska göra för att tillämpa ett undantag utföras på ett konkret sätt och framgå av beslutsskälen (se dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T-2/03, EU:T:2005:125, punkt 69 och där angiven rättspraxis).

104

Denna konkreta prövning måste vidare utföras för varje handling som avses i ansökan. Det följer nämligen av förordning nr 1049/2001 att alla de undantag som anges i artikel 4 i förordningen är formulerade på så sätt att de ska tillämpas på en handling (dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T-2/03, EU:T:2005:125, punkt 70).

105

Domstolen har emellertid angett att det – för att förklara hur tillgång till begärda handlingar skulle kunna undergräva det intresse som skyddas av ett undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 – står institutionerna fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 50, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 54, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 65).

106

I förevarande fall bedömde parlamentet i de angripna besluten att de begärda handlingarna, vilka bland annat utgjordes av hotellräkningar, resehandlingar, anställningsavtal och lönebesked, alla tillhörde samma kategorier. Sökandena har anfört att skillnaderna mellan dessa handlingar innebär att det är uteslutet att de kan tillhöra samma kategori.

107

För att underkänna detta argument är det tillräckligt att ange att det grundar sig på en felaktig förutsättning, eftersom parlamentet i de angripna besluten inte bedömde att samtliga handlingar omfattades av en enda kategori, utan att de omfattades av olika kategorier.

108

I avsikt att tillämpa det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 bedömde parlamentet till exempel att samtliga resehandlingar tillhörde kategorin resehandlingar, att samtliga hotellräkningar tillhörde kategorin hotellräkningar, att samtliga anställningsavtal tillhörde kategorin anställningsavtal och att samtliga lönebesked tillhörde kategorin lönebesked.

109

Parlamentet underlät följaktligen inte att göra en konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna med avseende på en enda kategori, utan med avseende på olika kategorier av handlingar som det beaktade var och en för sig.

110

Det ska vidare erinras om att de handlingar som tillhör dessa olika kategorier innehåller personuppgifter, även om det i vissa fall bara rör sig om namnen på de parlamentsledamöter som berörs av varje handling i fråga.

111

Eftersom alla sökandenas ansökningar avser handlingar av vilka det kan utläsas hur och när de parlamentsledamöter som avses i var och en av dessa ansökningar har använt de olika ersättningar som räknas upp i nämnda ansökningar, innebär dessa ansökningar nödvändigtvis att de begärda handlingarna innehåller uppgifter genom vilka var och en av dessa ledamöter kan identifieras med namn.

112

Detta gäller för dagtraktamenten, resekostnader och assistentstöd till ledamöter, även om syftet enbart är att ersättningen ska kunna betalas ut till de berörda personerna.

113

Parlamentet kan därför inte klandras för att det inte gjorde en konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna med avseende på undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr1049/2001.

114

Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.

115

Genom den tredje grundens andra del har sökandena gjort gällande att det var rättstridigt att neka tillgång till de begärda handlingarna med hänvisning till en orimlig administrativ börda.

116

Det ska här genast noteras att parlamentet i de angripna besluten avslog de bekräftande ansökningarna om tillgång dels, och helt riktigt, med anledning av att handlingarna innehöll personuppgifter, vilka sökandena inte hade visat var nödvändiga att överföra, vilket framgår av prövningen av den första och den andra grunden, dels med anledning av att ett utlämnande av samtliga handlingar som begärdes i ansökningarna skulle medföra en orimlig administrativ börda.

117

Beslutet att neka tillgång till de begärda handlingar som parlamentet förfogade över grundade sig följaktligen på två självständiga och alternativa grunder, vilket nödvändigtvis innebär att ett av skälen är överflödigt i förhållande till det andra.

118

Eftersom tribunalen underkänt den första och den andra grunden till stöd för talan, genom vilka sökandena ifrågasatte lagenligheten av det första skälet för parlamentets beslut, är den andra delen av den tredje grunden till stöd för talan, vilken avser det andra av dessa skäl, nödvändigtvis överflödigt i förhållande till det första skälet. Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den tredje grundens andra del eftersom den är verkningslös.

119

Av samma skäl kan parlamentet inte med framgång klandras för att det inte informellt samrådde med sökandena för att finna en rimlig lösning med tillämpning av artikel 6.3 i förordning nr 1049/2001. Dessa bestämmelser kan nämligen inte åberopas eftersom parlamentet i förevarande fall med rätta konstaterade att de begärda handlingarna omfattades av det undantag som avses i artikel 4.1 b i nämnda förordning, såsom framgår av prövningen av den första och den andra grunden.

120

Följaktligen kan talan inte heller vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del, eftersom den saknar verkan. Den tredje grunden till stöd för talan underkänns därmed i sin helhet.

121

Genom den fjärde grunden till stöd för talan har sökandena åberopat att artikel 4.6 b i förordning nr 1049/2001 åsidosattes genom att även tillgång till delar av de begärda handlingarna nekades.

122

Sökandena har gjort gällande att parlamentet inte gjorde en konkret och individuell prövning av innehållet i de begärda handlingarna, fast det åtminstone borde ha lämnat ut de handlingar som inte omfattades av ett undantag och trots att ett utlämnande av nämnda handlingar, även om det bara hade omfattat delar av desamma, skulle ha tillgodosett det mål som eftersträvades med ansökningarna om tillgång.

123

Det ska noteras att parlamentet i de angripna besluten bedömde att om samtliga personuppgifter i de begärda handlingarna maskerades så skulle sökandena inte kunna tillgodose de mål som eftersträvades med ansökningarna om tillgång och det skulle ha inneburit en orimlig administrativ börda.

124

Sökandenas argument har ingen inverkan på de angripna beslutens lagenlighet i detta hänseende.

125

Sökandena ville nämligen, vilket framgår av prövningen av grunderna till stöd för talan och sökandenas bekräftande ansökningar, få tillgång till handlingar som rörde de individuella utgifterna för de parlamentsledamöter som avsågs i var och en av dessa ansökningar, för att kunna kontrollera att var och en av parlamentsledamöterna hade använt dessa ersättningar på ett korrekt sätt.

126

Det är uppenbart att om parlamentet hade lämnat ut en version av de begärda handlingarna i vilken samtliga personuppgifter hade maskerats, inklusive de berörda parlamentsledamöternas namn, så skulle tillgången till dessa handlingar ha blivit helt meningslös med avseende på dessa mål. Tillgången till denna version skulle nämligen inte ha gjort det möjligt för sökandena att kontrollera de individuella parlamentsledamöternas utgifter, då det skulle ha varit omöjligt att koppla de begärda handlingarna till de berörda personerna.

127

I alla händelser kan det inte på allvar bestridas att arbetet med att maskera samtliga personuppgifter i de begärda handlingarna skulle ha utgjort en orimlig administrativ börda med beaktande av det antal handlingar som begärts ut (se dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkterna 36 och 37).

128

Det ska noteras att parlamentet i de angripna besluten uppskattade att antalet räkenskapshandlingar och ekonomiska handlingar som avsåg återbetalning av parlamentsledamöternas resekostnader och dagtraktamenten uppgick till fler än 220000 per år. Dessa handlingar behåller parlamentetet uteslutande av administrativa och ekonomiska skäl, varav vissa endast i pappersform, vilket sökandena inte har bestritt i sina skrivelser.

129

Under förhandlingen gjorde parlamentet gällande, utan att sökandena bestred detta på denna punkt, att det i snitt rörde sig om 5500 sidor per parlamentsledamot under de berörda perioderna, det vill säga 33000 sidor för de sex cypriotiska ledamöterna, mer än 500000 sidor för de 96 tyska ledamöterna och mer än fyra miljoner handlingar för samtliga ansökningar.

130

Det är följaktligen uppenbart att sökandenas ansökningar avsåg ett mycket stort antal handlingar, vilket också motiverade att tillgång till delar av nämnda handlingar nekades.

131

Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.

132

Genom den femte grunden till stöd för talan har sökandena åberopat att parlamentet åsidosatte motiveringsskyldigheten i artiklarna 7.1 och 8.1 i förordning nr 1049/2001 genom att inte pröva sökandenas samtliga argument.

133

Tribunalen konstaterar att sökandena inom ramen för den femte grunden uteslutande klandrar parlamentet för att, i de angripna besluten, inte ha besvarat samtliga argument som sökandena anförde inom ramen för sina bekräftande ansökningar om tillgång.

134

Av rättspraxis följer emellertid att motiveringsskyldigheten inte innebär att den berörda institutionen är skyldig att besvara varje enskilt argument som parterna framställer under förfarandet som föregår antagandet av det slutliga angripna beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1972, Cassella/kommissionen, 55/69, EU:C:1972:76, punkt 22, och dom av den 24 januari 1992, La Cinq/kommissionen, T-44/90, EU:T:1992:5, punkt 41).

135

Sökandena kan följaktligen inte vinna framgång med sitt resonemang.

136

I alla händelser ska, enligt fast rättspraxis, den motivering som krävs vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det ska av motiveringen klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (dom av du 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 63, och dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 80).

137

I förevarande fall gör motiveringen i de angripna besluten det möjligt för sökandena att få kännedom om skälen för de angripna besluten och för tribunalen att utöva sin prövningsrätt, såsom följer av prövningen av den första, den andra, den tredje och den fjärde grunden.

138

Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden, varmed talan ska ogillas i sin helhet.

139

Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

140

Parlamentet har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målen, ska parlamentets yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)

följande: