–

Minister for the Environment, Ireland och Attorney General, genom E. Creedon och S. Purcell, båda i egenskap av ombud, biträdda av J. Connolly, SC, och C. Toland, BL,

–

Motor Insurers Bureau of Ireland (MIBI), genom J. Walsh, solicitor, B. Murray, barrister, L. Reidy och B. Kennedy, SC,

–

Frankrikes regering, genom G. de Bergues, D. Colas och C. David, samtliga i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom H. Krämer och K.-Ph. Wojcik, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser frågan huruvida bestämmelser i rådets andra direktiv 84/5/EEG av den 30 december 1983 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om ansvarsförsäkring för motorfordon (EGT L 8, 1984, s. 17; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 90), i dess lydelse enligt rådets tredje direktiv 90/232/EEG av den 14 maj 1990 (EGT L 129, 1990, s. 33; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 189) (nedan kallat andra direktivet), vilka kan ha direkt effekt, kan åberopas gentemot ett privaträttsligt organ som av en medlemsstat har anförtrotts det uppdrag som avses i artikel 1.4 i detta direktiv.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan, i första instans, Elaine Farrell, å ena sidan, och Alan Whitty, Minister for the Environment (miljöministern, Irland), Ireland (Irland), Attorney General och Motor Insurers Bureau of Ireland (MIBI), å andra sidan, rörande ersättning av personskada som Elaine Farrell lidit i samband med en bilolycka.

3

I artikel 3.1 i rådets direktiv 72/166/EEG av den 24 april 1972 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om ansvarsförsäkring för motorfordon och kontroll av att försäkringsplikten fullgörs beträffande sådan ansvarighet (EGT L 103, 1972, s.1; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 111) (nedan kallat första direktivet) anges följande:

”[V]arje medlemsstat [skall] vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fordon som är normalt hemmahörande inom dess territorium skall omfattas av ansvarsförsäkring. Försäkringens omfattning och villkor skall bestämmas inom ramen för dessa åtgärder.”

4

I artikel 1 i andra direktivet föreskrivs följande:

”1.   Den försäkring som avses i artikel 3.1 i [första direktivet] skall obligatoriskt omfatta både sakskador och personskador.

…

4.   Varje medlemsstat skall inrätta eller auktorisera ett organ med uppgift att svara för ersättning, åtminstone upp till den gräns som den obligatoriska försäkringen skall ersätta, för sakskador och personskador orsakade av oidentifierade fordon eller av fordon för vilka sådan obligatorisk försäkring som avses i punkt 1 inte tecknats. Denna bestämmelse skall inte påverka medlemsstaternas rätt att anse ersättning från detta organ som subsidiär eller ej och inte heller rätten att införa regler om skadereglering mellan detta organ och den person eller de personer som är ansvariga för olyckshändelsen och andra försäkringsgivare eller socialförsäkringsorgan som skall ersätta den skadelidande för samma skada. Medlemsstaterna får dock inte tillåta att organet, som villkor för betalning av ersättning, ställer krav på att den skadelidande kan visa att den som vållat skadan inte har förmåga eller vägrar att betala.

…”

5

I artikel 2.1 första stycket i andra direktivet föreskrivs följande:

”Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att lagregler och villkor i vissa försäkringsavtal inte skall, såvitt avser tillämpningen av artikel 3.1 i [första direktivet], tillämpas på ersättningskrav från tredje man som orsakats skador vid en trafikolycka. Detta gäller de avtal, utfärdade i enlighet med artikel 3.1 i [första direktivet], som föreskriver att försäkringen inte omfattar fordon som nyttjas eller förs av

6

I andra till femte skälen i tredje direktivet 90/232 (nedan kallat tredje direktivet) anges följande:

”Enligt artikel 3 i [första direktivet] skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fordon som är normalt hemmahörande inom dess territorium skall omfattas av ansvarsförsäkring. Försäkringens omfattning och villkor bör bestämmas inom ramen för dessa åtgärder.

Genom [andra direktivet] … utjämnades skillnaderna mellan medlemsstaterna väsentligt rörande beloppsramar och villkor för den obligatoriska ansvarsförsäkringen. Betydande skillnader föreligger emellertid fortfarande beträffande sådan försäkring.

De skadelidande vid olyckshändelser med motorfordon bör tillförsäkras jämförbar behandling, oavsett var inom [unionen] skadan inträffar.

Särskilt finns det i vissa medlemsstater luckor i den obligatoriska ansvarsförsäkringens omfattning beträffande passagerare i motorfordon. För att skydda denna särskilt sårbara grupp av skadelidande bör sådana luckor fyllas.”

7

I artikel 1 första stycket i tredje direktivet föreskrivs följande:

”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 2.1 andra stycket i [andra direktivet], skall den försäkring som avses i artikel 3.1 i [första direktivet] omfatta ansvarighet för personskador som drabbar alla passagerare med undantag av föraren.”

8

Enligt artikel 6.2 i tredje direktivet hade Irland tid på sig till senast den 31 december 1998 för att följa artikel 1 i detta direktiv beträffande passagerare baktill på motorcykel samt till senast den 31 december 1995 för att följa nämnda artikel 1 beträffande andra fordon.

9

Enligt section 56 i Road Traffic Act 1961 (1961 års vägtrafiklag), i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad 1961 års lag), måste alla förare av motorfordon ha försäkring för personskador och sakskador som drabbar tredje man på allmän plats. Denna skyldighet omfattar emellertid inte skador som drabbar personer som färdas i delar av fordon som inte är utrustade för passagerare.

10

Enligt section 78 i 1961 års lag är försäkringsgivare som är verksamma inom fordonsförsäkringar i Irland tvungna att vara medlemmar i MIBI.

11

MIBI är ett bolag med begränsat ansvar utan aktiekapital som helt och hållet finansieras av sina medlemmar vilka utgörs av försäkringsgivarna som är verksamma inom fordonsförsäkringar i Irland. MIBI inrättades i november 1954 på grundval av ett avtal mellan Department of Local Government (ministeriet för lokal styrning, Irland) och de trafikförsäkringsbolag som är verksamma i Irland.

12

Enligt klausul 2 i ett avtal som ingicks under år 1988 mellan miljöministern och MIBI kan en person som begär ersättning från en oförsäkrad eller oidentifierad förare vidta rättsliga åtgärder mot MIBI. I klausul 4 anges att MIBI ska utge ersättning till personer som skadats av oförsäkrade eller oidentifierade förare. MIBI:s skyldighet att utge ersättning uppkommer när en skuld som fastställts i dom inte har betatalats i sin helhet inom 28 dagar, dock endast i de fall där domen avser ”ansvar för personskada eller sakskada som ska omfattas av godkänd försäkring enligt section 56 i [1961 års lag]”.

13

Elaine Farrell skadades i en trafikolycka den 26 januari 1996 när hon färdades som passagerare i en skåpbil vars ägare och förare, Alan Whitty, förlorade kontrollen över fordonet. Vid olyckstillfället satt Elaine Farrell på golvet i den bakre delen av Alan Whittys fordon som inte var utformat eller avsett för transport av passagerare i den bakre delen.

14

Eftersom Alan Whitty inte var försäkrad för de personskador som Elaine Farrell hade lidit försökte hon få ersättning från MIBI.

15

MIBI nekade Elaine Farrell ersättning med hänvisning till att ansvaret för de personskador som hon hade lidit inte omfattades av den obligatoriska försäkringen enligt irländsk rätt.

16

I september 1997 väckte Elaine Farrell talan mot Alan Whitty, miljöministern, Irland, Attorney General och MIBI vid irländsk domstol. Elaine Farrell gjorde bland annat gällande att de nationella införlivandeåtgärder som var i kraft vid tidpunkten för olyckan inte på ett korrekt sätt genomförde de relevanta bestämmelserna i första och tredje direktivet. High Court (Överdomstolen i tvistemål, Irland) vände sig därför till EU-domstolen med en begäran om förhandsavgörande.

17

Inom ramen för denna begäran om förhandsavgörande fastställde EU-domstolen dels att artikel 1 i tredje direktivet skulle tolkas så, att den utgjorde hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken den obligatoriska ansvarsförsäkringen för motorfordon inte omfattade ansvarighet för personskador som drabbar personer som färdas i en del av ett motorfordon som varken har utformats eller försetts med sittplatser för passagerare, dels att nämnda artikel uppfyllde samtliga villkor för att ha direkt effekt och därmed gav enskilda rättssubjekt rättigheter som kunde åberopas direkt vid nationell domstol. EU-domstolen bedömde emellertid att det ankom på den nationella domstolen att pröva huruvida denna bestämmelse kunde åberopas gentemot ett organ som MIBI (dom av den 19 april 2007, Farrell, C‑356/05, EU:C:2007:229, punkterna 36 och 44).

18

I dom av den 31 januari 2008 fastställde High Court (Överdomstolen i tvistemål) att MIBI utgjorde en förlängning av staten och att Elaine Farrell därför hade rätt till ersättning från detta organ.

19

MIBI överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen eftersom MIBI inte ansåg sig utgöra en förlängning av staten och att bestämmelser, även sådana med direkt effekt, i ett direktiv som inte hade införlivats med nationell rätt därför inte kunde åberopats gentemot det.

20

Efter det att parterna hade förhandlat med varandra, betalades ersättning ut för de personskador som Elaine Farrell hade lidit. MIBI är emellertid inte ense med miljöministern, Irland och Attorney General om vem som ska stå för kostnaden för denna ersättning.

21

Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) anser att svaret på denna fråga beror på huruvida MIBI ska anses utgöra en förlängning av staten gentemot vilken bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas, och beslutade därför att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

22

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 288 FEUF ska tolkas så, att den inte utesluter att bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas gentemot en enhet som inte har alla de egenskaper som anges i punkt 20 i domen av den 12 juli 1990, Foster m.fl. (C‑188/89, EU:C:1990:313).

23

I punkterna 3–5 i nämnda dom anförde EU-domstolen att det organ som var i fråga i det mål som avgjordes genom nämnda dom, det vill säga British Gas Corporation, var ”ett genom lag upprättat organ”, ”som hade till uppgift att i monopolställning utveckla och upprätthålla ett system för gasdistribution i Storbritannien”, att ”[l]edamöterna av [dess] ledningsorgan utsågs av vederbörande minister”, vilken ”också [hade] behörighet att ge [British Gas] direktiv av allmän karaktär i frågor som berör nationella intressen liksom instruktioner i fråga om företagets ledning” och att British Gas hade rätt att, ”med samtycke av ministern, lägga fram lagförslag för parlamentet”.

24

I detta sammanhang erinrade EU-domstolen i punkt 18 i nämnda dom om att den ”i en serie mål [hade] ansett att ovillkorliga och tillräckligt precisa bestämmelser i ett direktiv kunde åberopas av enskilda gentemot organ eller enheter som var underställda staten, stod under tillsyn av denna eller hade särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda”.

25

Av detta drog EU-domstolen, i punkt 20 i nämnda dom, slutsatsen att ”[b]land de organ gentemot vilka sådana bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas, ingår under alla förhållanden ett organ som, oavsett sin rättsliga form, i enlighet med en av staten antagen rättsakt har fått i uppdrag att utöva offentlig serviceverksamhet under statens tillsyn och som med anledning härav har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda”.

26

Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 50 i sitt förslag till avgörande visar EU-domstolens val av orden ”ingår under alla förhållanden [bland dessa organ]” i punkt 20 i domen av den 12 juli 1990, Foster m.fl. (C‑188/89, EU:C:1990:313), att EU-domstolen inte försökte formulera någon form av allmänt test som skulle täcka in alla möjligheter där bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas gentemot en enhet, utan att EU-domstolen bedömde att ett organ som det som var i fråga i det mål som avgjordes genom denna dom i alla händelser skulle anses utgöra ett sådant organ eftersom det hade alla de egenskaper som anges i nämnda punkt 20.

27

Nämnda punkt 20 ska nämligen förstås mot bakgrund av punkt 18 i samma dom, i vilken EU-domstolen betonade att sådana bestämmelser kunde åberopas av enskilda gentemot organ eller enheter som var underställda staten, stod under tillsyn av denna eller hade särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda.

28

Såsom generaladvokaten i sak har anfört i punkterna 53 och 77 i sitt förslag till avgörande kan villkoren – enligt vilka det berörda organet ska vara underställt staten eller stå under tillsyn av denna eller ha särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda – följaktligen inte vara kumulativa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 december 1997, Kampelmann m.fl., C‑253/96–C‑258/96, EU:C:1997:585, punkterna 46 och 47, samt dom av den 7 september 2006, Vassallo, C‑180/04, EU:C:2006:518, punkt 26).

29

Med beaktande av vad som anförts ovan ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 288 FEUF ska tolkas så, att den inte i sig utesluter att bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas gentemot en enhet som inte har alla de egenskaper som anges i punkt 20 i domen av den 12 juli 1990, Foster m.fl. (C‑188/89, EU:C:1990:313), jämförda med de egenskaper som anges i punkt 18 i samma dom.

30

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida det finns någon grundläggande princip som en domstol ska beakta vid prövningen av om bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas gentemot ett organ och, i synnerhet, huruvida sådana bestämmelser kan åberopas gentemot ett organ som av en medlemsstat har anförtrotts det uppdrag som avses i artikel 1.4 i andra direktivet.

31

Det ska erinras om att ett direktiv, i enlighet med EU-domstolens fasta rättspraxis, inte i sig kan medföra skyldigheter för en enskild och det kan således inte som sådant åberopas gentemot denne (dom av den 26 februari 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punkt 48, dom av den 14 juli 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, punkt 20, dom av den 5 oktober 2004, Pfeiffer m.fl., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punkt 108, samt dom av den 19 april 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punkt 30). Att utsträcka möjligheten att åberopa direktiv som inte införlivats till att även omfatta förhållanden mellan enskilda skulle nämligen innebära att Europeiska unionen gavs rätt att ålägga enskilda rättssubjekt skyldigheter med omedelbar verkan, trots att den endast getts sådan behörighet i de fall där den har fått rätt att anta förordningar (dom av den 14 juli 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, punkt 24).

32

Det följer emellertid likaså av EU-domstolens fasta praxis att när enskilda rättssubjekt har möjlighet att stödja sig på ett direktiv, vid talan inte mot en enskild utan mot staten, kan de göra detta oavsett om staten agerar i egenskap av arbetsgivare eller myndighet. I båda fallen är det nämligen angeläget att staten hindras från att dra nytta av sin underlåtenhet att följa unionsrätten (dom av den 26 februari 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punkt 49, dom av den 12 juli 1990, Foster m.fl., C‑188/89, EU:C:1990:313, punkt 17, samt dom av den 14 september 2000, Collino och Chiappero, C‑343/98, EU:C:2000:441, punkt 22).

33

På grundval av dessa överväganden har EU-domstolen fastställt att enskilda kan åberopa bestämmelser i ett direktiv som är ovillkorliga och tillräckligt precisa inte bara mot en medlemsstat och dess förvaltningsorgan, inbegripet lokala myndigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, punkt 31), utan även, såsom EU-domstolen har erinrat om inom ramen för svaret på den första frågan, mot organ eller enheter som är underställda staten, står under tillsyn av denna eller har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda (dom av den 12 juli 1990, Foster m.fl., C‑188/89, EU:C:1990:313, punkt 18, och dom av den 4 december 1997, Kampelmann m.fl., C‑253/96–C‑258/96, EU:C:1997:585, punkt 46).

34

Sådana organ eller enheter skiljer sig från enskilda och ska jämställas med staten antingen eftersom de är offentligrättsliga juridiska personer som utgör en del av staten i vid bemärkelse, eller eftersom de är underställda en offentlig myndighet eller står under tillsyn av denna eller eftersom de av en sådan myndighet getts ett uppdrag i allmänhetens intresse och i detta syfte försetts med nämnda särskilda befogenheter.

35

Bestämmelser i ett direktiv som har direkt effekt kan följaktligen åberopas gentemot en enhet eller ett organ, även privaträttsliga sådana, som av en medlemsstat har anförtrotts ett uppdrag i allmänhetens intresse och som i detta syfte har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda.

36

Det ska i förevarande fall erinras om att enligt artikel 3.1 i första direktivet skulle varje medlemsstat vidta de åtgärder som var nödvändiga för att fordon som var normalt hemmahörande inom dess territorium skulle omfattas av ansvarsförsäkring.

37

Den vikt som unionslagstiftaren tillmäter de skadelidandes skydd har föranlett lagstiftaren att komplettera dessa bestämmelser. Unionslagstiftaren har därvid, med tillämpning av artikel 1.4 i andra direktivet, förpliktat medlemsstaterna att inrätta ett organ med uppgift att svara för ersättning, åtminstone upp till de gränser som följer av unionsrätten, för sakskador och personskador orsakade av oidentifierade fordon eller av fordon för vilka sådan obligatorisk försäkring som avses i punkt 1 i samma artikel, vilken hänvisar till artikel 3.1 i första direktivet, inte tecknats (dom av den 11 juli 2013, Csonka m.fl., C‑409/11, EU:C:2013:512, punkt 29).

38

Det uppdrag som ett sådant ersättningsorgan som MIBI har anförtrotts av en medlemsstat, och som bidrar till det allmänna syftet med unionslagstiftningen om obligatorisk ansvarsförsäkring för motorfordon – nämligen att skydda skadelidande – ska följaktligen anses utgöra ett uppdrag i allmänhetens intresse vilket i förevarande fall följer av den skyldighet som medlemsstaterna åläggs i artikel 1.4 i andra direktivet.

39

Det ska i detta avseende erinras om att för det fall att sakskador eller personskador har förorsakats av ett fordon för vilket den försäkringsskyldighet som avses i artikel 3.1 i första direktivet inte har fullgjorts, har EU-domstolen fastställt att utbetalningen av ersättning från detta organ ska kompensera för medlemsstatens underlåtenhet med avseende på skyldigheten att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fordon som är normalt hemmahörande inom dess territorium ska omfattas av ansvarsförsäkring för motorfordon (se, för ett liknande resonemang, domen av den 11 juli 2013, Csonka m.fl., C‑409/11, EU:C:2013:512, punkt 31).

40

Vad avser MIBI ska det tilläggas att den irländska lagstiftaren, i section 78 i 1961 års lag, har föreskrivit att alla försäkringsgivare som är verksamma inom fordonsförsäkringar i Irland är tvungna att vara medlemmar i detta organ. På detta sätt har nämnda lagstiftare gett MIBI särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda. Det privaträttsliga organet MIBI kan nämligen, med stöd av denna lagbestämmelse, ålägga alla dessa försäkringsgivare att bli medlemmar i organet och att finansiera fullgörandet av det uppdrag som det har getts av irländska staten.

41

Ovillkorliga och tillräckligt precisa bestämmelser i ett direktiv kan följaktligen åberopas gentemot ett sådant organ som MIBI.

42

Med beaktande av övervägandena ovan ska den andra och den tredje frågan besvaras enligt följande. Bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas gentemot ett privaträttsligt organ som av en medlemsstat anförtrotts ett uppdrag i allmänhetens intresse, såsom det som följer av den skyldighet som medlemsstaterna åläggs i artikel 1.4 i andra direktivet, och som i detta syfte enligt lag har särskilda befogenheter, såsom möjligheten att ålägga försäkringsgivare som är verksamma inom fordonsförsäkringar i den berörda medlemsstaten att bli medlemmar i och finansiera organet.

43

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: