—

Institut professionnel des agents immobiliers (IPI), genom Y. Paquay och H. Nyssen, avocats,

—

Belgiens regering, genom M. Jacobs och C. Pochet, båda i egenskap av ombud, biträdda av B. Renson, avocat,

—

Tjeckiens regering, genom M. Smolek, i egenskap av ombud,

—

Nederländernas regering, genom B. Koopman och C. Wissels, båda i egenskap av ombud,

—

Europaparlamentet, genom A. Caiola och A. Pospíšilová Padowska, båda i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom F. Clotuche-Duvieusart och B. Martenczuk, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13.1 d och g i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, s. 31).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Institut professionnel des agents immobiliers (IPI) och Geoffrey Englebert, Immo 9 SPRL och Grégory Francotte om förmodade överträdelser av den nationella lagstiftningen om utövande av fastighetsmäklaryrket.

3

Skälen 3, 8, 10, 37 och 43 i direktiv 95/46 har följande lydelse:

...

...

…

…

4

Artikel 1.1 i direktiv 95/46 har följande lydelse:

”Medlemsstaterna skall i enlighet med detta direktiv skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter.”

5

I artikel 2 a och d i direktiv 95/46 stadgas följande:

”I detta direktiv avses med

...

6

I artikel 9 i direktiv 95/46 föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna skall med avseende på behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser från bestämmelserna i detta kapitel, kapitel IV och kapitel VI endast om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten.”

7

I avdelning IV i direktiv 95/46, med rubriken ”Informationsplikt till den registrerade”, ingår artiklarna 10 och 11. Dessa artiklar avser situationer där uppgifter har samlats in från den registrerade respektive där uppgifter inte har samlats in från den registrerade.

8

Artikel 10 i direktiv 95/46 har följande lydelse:

”Medlemsstaterna skall föreskriva att den registeransvarige eller hans företrädare i vart fall skall ge den person från vilken uppgifter om honom själv samlas in följande information, utom i fall då han redan känner till informationen:

9

I artikel 11 i direktivet föreskrivs att om uppgifterna inte har samlats in från den registrerade, ska medlemsstaterna föreskriva att den registeransvarige eller hans företrädare vid tiden för registreringen av personuppgifter eller, om utlämnande till en tredje man kan förutses, inte senare än vid den tidpunkt då uppgifterna först lämnas ut, ska ge den registrerade åtminstone den information som anges i artikeln, utom när den registrerade redan känner till informationen.

10

Artikel 13 i direktiv 95/46 har rubriken ”Undantag och begränsningar”. I artikel 13.1 föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till

11

I artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) (EGT L 201, s. 37), föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i artikel 5, artikel 6, artikel 8.1, 8.2, 8.3 och 8.4 och artikel 9 i detta direktiv när en sådan begränsning i ett demokratiskt samhälle är nödvändig, lämplig och proportionell för att skydda nationell säkerhet (dvs. statens säkerhet), försvaret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott eller vid obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationssystem enligt artikel 13.1 i direktiv [95/46] …”

12

Lag av den 8 december 1992 om skydd för privatlivet vid behandling av personuppgifter (loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de données à caractère personnel) (Moniteur belge av den 18 mars 1993, s. 5801), ändrades genom lag av den 11 december 1998 om införlivande av direktiv 95/46/EG (Moniteur belge av den 3 februari 1999, s. 3049) (nedan kallad 1992 års lag). I artikel 9 i 1992 års lag, i vilken punkterna 1 och 2 motsvarar artiklarna 10 och 11 i direktivet, föreskrivs en skyldighet att informera den registrerade.

13

I artikel 3.3–3.7 i 1992 års lag föreskrivs undantag från och begränsningar i denna informationsskyldighet, bland annat när behandlingen av personuppgifter sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande eller när den sker av säkerhetstjänsten, försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetstjänst, av polisen i dess brottsbekämpande och administrativa verksamhet eller av Europeiskt centrum för rapportering av försvunna barn och sexuellt utnyttjade barn.

14

IPI inrättades genom kunglig förordning av den 17 februari 1995 och har bland annat till uppgift att säkerställa att villkoren för tillträde till fastighetsmäklaryrket iakttas och att yrket utövas korrekt. IPI kan i detta syfte väcka talan vid domstol vad avser samtliga överträdelser av den tillämpliga lagstiftningen. För att utföra sitt uppdrag har IPI rätt att använda sig av privatdetektiver.

15

IPI väckte inom ramen för sin verksamhet talan vid Tribunal de commerce de Charleroi och yrkade att denna domstol skulle slå fast att Geoffrey Englebert, Immo 9 SPRL och Grégory Francotte hade överträtt denna lagstiftning och att Geoffrey Englebert och Grégory Francotte skulle föreläggas att upphöra med olika fastighetsrelaterade verksamheter. IPI grundade sin talan på uppgifter som insamlats av privatdetektiver som anlitats av detta organ.

16

Tribunal de commerce de Charleroi ställde sig frågande till vilket värde de bevis som lämnats av privatdetektiverna skulle tillmätas mot bakgrund av att dessa bevis kunde ha erhållits utan att skyddskraven för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter hade iakttagits, och därmed i strid med 1992 års lag. Nämnda domstol angav att enligt IPI skulle privatdetektivverksamheten omöjliggöras om 1992 års lag skulle tillämpas. Om denna lag tillämpades skulle nämligen den registrerade informeras i förväg om privatdetektivernas undersökning eller, om uppgifter insamlas hos tredje man, då dessa registreras. Tribunal de commerce de Charleroi frågade sig om det förhållandet att de undantag från informationsskyldigheten som gäller för andra yrkesutövare eller organ vars verksamhet är av allmänintresse inte utsträckts till att omfatta privatdetektiver innebär att artikel 3.3–3.7 i 1992 års lag innebär en särbehandling som strider mot konstitutionen. Domstolen ifråga beslutade följaktligen att hänskjuta denna fråga till Cour constitutionnelle.

17

Cour constitutionnelle anser att det ska prövas huruvida 1992 års lag, enligt vilken privatdetektiver inte omfattas av några undantag som är jämförbara med dem som föreskrivs i artikel 13.1 d och g i direktiv 95/46, innebär ett korrekt införlivande av denna bestämmelse i direktivet. Enligt den nationella domstolen görs det i artikel 3.3–3.7 i 1992 års lag en skillnad mellan å ena sidan de som utövar journalistisk, konstnärlig eller litterär verksamhet, säkerhetstjänsten, polisen och Europeiskt centrum för rapportering av försvunna barn och sexuellt utnyttjade barn och å andra sidan de som bedriver verksamhet som privatdetektiver. Det är nämligen endast de förstnämnda som är undantagna från informationsskyldigheten i artikel 9 i 1992 års lag.

18

Enligt den hänskjutande domstolen förklaras undantaget av de verksamheter som utövas, vilka avser information till allmänheten eller kulturlivet, upprätthållande av säkerhet och allmän ordning och skyddet av grundläggande rättigheter för de svagaste.

19

Situationen är annorlunda för privatdetektiver. Den hänskjutande domstolen har angett att detta yrke visserligen är reglerat genom en lag från 1991, i vilken verksamhetens omfattning fastställs och enligt vilken utövande av yrket kräver tillstånd av inrikesministern. Den verksamhet som utövas av privatdetektiver skiljer sig emellertid från skyddet av dessa grundläggande rättigheter och allmänna intressen och avser vanligvis skyddet för enskilda intressen.

20

Cour constitutionnelle har angett att artikel 13.1 i direktiv 95/46 visserligen förefaller ge medlemsstaterna en viss frihet att anta eller inte anta de aktuella undantagen, men att det fortfarande föreligger tvivel mot bakgrund av den i princip fullständiga harmonisering som skett genom direktivet.

21

Mot denna bakgrund beslutade Cour constitutionnelle att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

22

Den hänskjutande domstolen har i sin första fråga hänvisat till en skyldighet att omedelbart informera den registrerade som uppges följa av artikel 11 i direktiv 95/46.

23

I denna bestämmelse, som avser uppgifter som inte samlats in från den registrerade, föreskrivs emellertid att denne ska informeras – inte vid den tidpunkt då uppgifterna samlas in – utan vid ett senare tillfälle. Däremot föreskrivs i artikel 10 i direktiv 95/46, som avser insamling av uppgifter från den registrerade, att denne ska informeras då uppgifterna samlas in (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 maj 2009 i mål C-553/07, Rijkeboer, REG 2009, s. I-3889, punkt 68). Att information ska ges omedelbart följer således inte av artikel 11 i direktiv 95/46, som angetts av den hänskjutande domstolen, utan av artikel 10 i direktivet.

24

Det framgår av beslutet om hänskjutande att privatdetektiver vid sina undersökningar kan komma att samla in uppgifter såväl direkt från den registrerade som indirekt, bland annat från tredje man. Således kan både artikel 10 och artikel 11 i direktiv 95/46, beroende på omständigheterna, vara relevanta vid sådana undersökningar.

25

Den nationella domstolen har ställt de två första frågorna, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i, dels huruvida artikel 13.1 i direktiv 95/46 ska tolkas så att medlemsstaterna har möjlighet, eller är skyldiga, att med sin nationella lagstiftning införliva de däri föreskrivna undantagen från skyldigheten att informera den registrerade om behandlingen av personuppgifter som rör denne, dels huruvida den verksamhet som bedrivs av en privatdetektiv som handlar på uppdrag av en yrkesorganisation i syfte att undersöka överträdelser av etiska regler som gäller för ett lagreglerat yrke, i det aktuella fallet fastighetsmäklaryrket, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 13.1 d eller g i direktivet.

26

Det ska inledningsvis anges att sådana uppgifter som enligt den hänskjutande domstolen samlas in av privatdetektiverna avser personer som utövar verksamhet som fastighetsmäklare och rör identifierade eller identifierbara fysiska personer. De utgör således personuppgifter i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 95/46. Insamling, lagring och översändande av dessa uppgifter som sker av ett i lag reglerat organ som IPI eller av privatdetektiver för dess räkning utgör således behandling av personuppgifter i den mening som avses i artikel 2 b i direktiv 95/46 (se dom av den 16 december 2008 i mål C-524/06, Huber, REG 2008, s. I-9705, punkt 43).

27

Det ska, för att besvara frågan, först prövas huruvida medlemsstaterna enligt artikel 13.1 i direktiv 95/46 har möjlighet, eller är skyldiga, att föreskriva ett eller flera av de däri uppräknade undantagen från skyldigheten att informera den registrerade om behandlingen av dennes personuppgifter.

28

Det framgår av skälen 3, 8 och 10 i direktiv 95/46 att unionslagstiftaren hade för avsikt att underlätta den fria rörligheten för personuppgifter genom tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar samtidigt som enskilda personers grundläggande rättigheter skyddas, särskilt rätten till skydd för privatlivet, och att garantera en hög skyddsnivå inom unionen. I artikel 1 i direktivet föreskrivs således att medlemsstaterna ska skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter (domen i det ovannämnda målet Huber, punkt 47, samt av den 24 november 2011 i de förenade målen mål C‑468/10 och C-469/10, ASNEF och FECEMD, REU 2011, s. I‑12181, punkt 25).

29

I artiklarna 10 och 11 i direktiv 95/46 föreskrivs därför en skyldighet att informera den registrerade om behandlingen av personuppgifter samtidigt som medlemsstaterna enligt artikel 13.1 ges möjlighet att genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av denna skyldighet i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till i artikel 13.1 a–g uppräknade syften.

30

Den hänskjutande domstolen har uttryckt tvivel vad gäller det handlingsutrymme som medlemsstaterna har, mot bakgrund av lagstiftarens harmoniseringssyfte, som det kommer till uttryck i skäl 8 i direktivet och som innebär att skyddsnivån när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandlingen av personuppgifter måste vara likvärdig i alla medlemsstater.

31

Domstolen har nämligen tidigare slagit fast att direktiv 95/46 leder till en i princip fullständig harmonisering (se dom av den 6 november 2003 i mål C-101/01, Lindqvist, REG 2003, s. I-12971, punkterna 95 och 96, samt domen i det ovannämnda målet Huber, punkterna 50 och 51). Domstolen har emellertid även slagit fast att bestämmelserna i direktiv 95/46 med nödvändighet är relativt allmänt utformade med hänsyn till att de ska tillämpas på ett stort antal mycket olikartade situationer och att detta direktiv innehåller regler som karaktäriseras av en viss flexibilitet där det i många fall överlåts till medlemsstaterna att fastställa detaljerna eller att välja bland de möjligheter som finns (domen i det ovannämnda målet Lindqvist, punkt 83).

32

Vad gäller artikel 13.1 i direktiv 95/46 framgår tydligt av dess lydelse, särskilt av orden ”Medlemsstaterna får”, att medlemsstaterna enligt nämnda bestämmelse inte är skyldiga att i sin nationella lagstiftning föreskriva undantag avseende de syften som räknas upp i artikel 13.1 a–g utan att lagstiftaren istället avsett att låta medlemsstaterna välja om, och i förekommande fall i vilka syften, de önskar lagstifta för att begränsa bland annat räckvidden av skyldigheten att informera den registrerade. Det framgår även av artikel 13.1 att medlemsstaterna får föreskriva sådana åtgärder endast när det är nödvändigt. De åtgärder som medlemsstaterna vidtar enligt artikel 13.1 ska således vara nödvändiga men detta innebär inte på något sätt att de är skyldiga att anta de aktuella undantagen i samtliga fall då detta villkor är uppfyllt.

33

Denna tolkning har för det första stöd i lydelsen av skäl 43 i direktiv 95/46, enligt vilken rätten till information ”kan inskränkas i den utsträckning som det är nödvändigt för att skydda” nämnda syften. Den bekräftas vidare av en jämförelse mellan å ena sidan artikel 13.1 i direktiv 95/46 och å andra sidan artikel 9 och skäl 37 i direktivet. Enligt de sistnämnda har medlemsstaterna en tydlig skyldighet att med avseende på behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten.

34

Tolkningen stöds även av den analys av artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation som domstolen gjorde i sin dom av den 29 januari 2008 i mål C-275/06, Promusicae (REG 2008 s. I-271). Nämnda bestämmelse har en lydelse som ligger nära lydelsen i artikel 13.1 i direktiv 95/46 och hänvisar för övrigt till den sistnämnda.

35

Domstolen slog först fast att nämnda artikel 15.1 ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva undantag från sin principiella skyldighet att garantera sekretessen för personuppgifter (domen i det ovannämnda målet Promusicae, punkt 50).

36

Vad avser ett av dessa undantag slog domstolen därefter fast att artikel 15.1 dock inte kan tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att föreskriva en skyldighet att lämna ut uppgifter i de situationer som anges i samma bestämmelse (domen i det ovannämnda målet Promusicae, punkterna 51 och 53).

37

Artikel 13.1 i direktiv 95/46 ger således medlemsstaterna möjlighet att föreskriva ett eller flera undantag som räknas upp i bestämmelsen, men de har ingen sådan skyldighet.

38

Det ska härefter undersökas huruvida den verksamhet som bedrivs av en privatdetektiv som handlar på uppdrag av ett i lag reglerat organ, såsom IPI, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 13.1 d och g i direktiv 95/46.

39

Enligt fast rättspraxis kräver skyddet för rätten till privatliv, som är en grundläggande rättighet, att undantag från och begränsningar av skyddet för personuppgifter ska inskränkas till vad som är absolut nödvändigt (dom av den 16 december 2008 i mål C-73/07, Satakunnan Markkinapörssi och Satamedia, REG 2008, s. I-9831, punkt 56, samt av den 9 november 2010 i de förenade målen C‑92/09 och C-93/09, Volker und Markus Schecke och Eifert, REU 2010, s. I‑11063, punkterna 77 och 86).

40

De undantag som anges i artikel 13.1 d och g i direktiv 95/46 avser särskilt, för det första, en konkret angiven situation, nämligen förebyggande, undersökning, avslöjande och åtal vad gäller överträdelser av etiska regler som gäller för lagreglerade yrken, och, för det andra, skydd av andras fri- och rättigheter, vilka rättigheter däremot inte definieras.

41

Det ska först prövas huruvida undantaget i artikel 13.1 d i direktivet är tillämpligt på verksamhet som en privatdetektiv utövar på uppdrag av ett organ som IPI.

42

Det framgår av beslutet om hänskjutande att fastighetsmäklaryrket i Belgien är ett lagreglerat yrke och att IPI utgör en yrkesorganisation som har till uppdrag att säkerställa att denna lagstiftning iakttas och att väcka talan mot överträdelser av denna lagstiftning.

43

Den verksamhet som bedrivs av ett organ som IPI motsvarar det fall som avses i artikel 13.1 d i direktiv 95/46 och kan således omfattas av detta undantag.

44

I direktiv 95/46 preciseras inte villkoren för undersökning och avslöjande av överträdelser av lagstiftningen. Direktivet utgör följaktligen inte hinder för en sådan yrkesorganisation att fullgöra sitt uppdrag genom att använda sig av specialiserade utredare, såsom privatdetektiver som anlitas för att genomföra åtgärder för att undersöka och avslöja sådana överträdelser.

45

Härav följer att om en medlemsstat har valt att införliva det i artikel 13.1 d i direktiv 95/46 föreskrivna undantaget kan den berörda yrkesorganisationen och de privatdetektiver som arbetar för dess räkning åberopa undantaget och omfattas då inte av den skyldighet att lämna information till den registrerade som föreskrivs i artiklarna 10 och 11 i direktivet.

46

Skulle medlemsstaten däremot inte ha föreskrivit ett sådant undantag ska de registrerade informeras om behandlingen av deras personuppgifter i enlighet med de villkor, särskilt vad gäller frister, som föreskrivs i artiklarna 10 och 11 i direktivet.

47

Enligt IPI är det absolut nödvändigt att undantaget från informationsskyldigheten kan tillämpas på detta organ och på de privatdetektiver som arbetar för dess räkning, för att IPI ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Det skulle vara omöjligt för privatdetektiverna att utföra sin verksamhet i IPI:s tjänst på ett effektivt sätt om de var skyldiga att avslöja sin identitet och skälen för deras undersökningar innan de ens hunnit förhöra de personer som omfattas av undersökningen. Även den nederländska regeringen har anfört att de aktuella undersökningarna annars skulle vara dömda att misslyckas.

48

Det ankommer emellertid, såsom framgår av punkt 37 i förevarande dom, på medlemsstaterna att avgöra huruvida de anser det nödvändigt att i sin lagstiftning föreskriva att undantaget i artikel 13.1 d i direktiv 95/46 ska gälla för yrkesorganisationer såsom IPI när de agerar själva eller genom privatdetektiver. Medlemsstaterna kan göra bedömningen att anse att dessa yrkesorganisationer och de privatdetektiver som handlar på deras uppdrag har de medel som behövs, trots att artiklarna 10 och 11 i direktivet ska tillämpas, för att upptäcka överträdelser av de aktuella etiska reglerna med följd att det inte är nödvändigt att införliva detta undantag för att dessa organ ska kunna fullgöra sitt uppdrag att säkerställa att lagstiftningen iakttas.

49

Vad gäller undantagets räckvidd ska även uttrycket ”överträdelser av etiska regler” preciseras. Det har nämligen framkommit skillnader i uppfattningen om detta i de skriftliga och muntliga yttranden som framförts till domstolen. Enligt den belgiska regeringen, och tvärtemot vad IPI har gjort gällande, omfattar de aktuella överträdelserna endast handlande av fastighetsmäklare med auktorisation att utöva yrket och inte handlanden av personer som utan sådan auktorisation utger sig för att vara fastighetsmäklare.

50

Reglerna för tillträde till ett lagreglerat yrke ingår i de etiska reglerna. Härav följer att undersökningar av de handlingar som begås av personer som bryter mot dessa regler genom att utge sig för att vara fastighetsmäklare omfattas av undantaget i artikel 13.1 d i direktiv 95/46.

51

Härav följer att enligt direktivet kan medlemsstaterna föreskriva att en i lag reglerad yrkesorganisation, såsom IPI, själv eller med hjälp av privatdetektiver kan undersöka eventuella överträdelser av de etiska reglerna, däribland överträdelser till följd av att personer har åsidosatt reglerna om tillträde till yrket, och omfattas av nämnda undantag.

52

Mot bakgrund av undantagets räckvidd saknas anledning att undersöka huruvida den verksamhet som bedrivs av en privatdetektiv som handlar på uppdrag av en yrkesorganisation, såsom IPI, även omfattas av undantaget i artikel 13.1 g i direktiv 95/46.

53

De två första frågorna ska således besvaras på följande sätt:

54

Med hänsyn till svaret på de två första frågorna saknas anledning att besvara den tredje frågan.

55

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna inte är skyldiga, men har möjlighet, att med sin nationella lagstiftning införliva ett eller flera av de i direktivet föreskrivna undantagen från skyldigheten att informera den registrerade om behandling av personuppgifter som rör denne.

Verksamhet som bedrivs av en privatdetektiv som handlar på uppdrag av en yrkesorganisation i syfte att undersöka överträdelser av etiska regler som gäller för ett lagreglerat yrke, i det aktuella fallet fastighetsmäklaryrket, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 13.1 d i direktiv 95/46.