1. 

Domstolen har i detta mål för första gången tillfälle att tolka Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG. ( 2 ).

2. 

Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan Industrie du bois de Vielsalm & Cie (IBV) SA ( 3 ) och Région wallonne (regionen Vallonien i Belgien).

3. 

IBV driver ett sågverk och återvinner det träavfall som uppstår genom att använda det som energi i sin egen kraftvärmeanläggning (samtidig framställning i en och samma process av värmeenergi och elenergi och/eller mekanisk energi). Konungariket Belgien har vid genomförandet av direktiv 2004/8 valt att använda ett system med gröna certifikat som stödsystem för kraftvärme. Gröna certifikat tilldelas elproducenter enligt vissa tilldelningsregler.

4. 

I förevarande mål har Région wallonne beslutat att inte ge IBV det extra stöd i form av dubbla certifikat som regionen förbehåller vissa anläggningar. Motiveringen till beslutet är att IBV inte uppfyller kraven för ett sådant stöd, i synnerhet eftersom det endast gäller för anläggningar som återvinner annan biomassa än biomassa från trä och träavfall.

5. 

Mot denna bakgrund har Cour constitutionnelle (Belgien) ställt två tolkningsfrågor till domstolen. Cour constitutionnelle söker klarhet i huruvida artikel 7 i direktiv 2004/8 (om stödarrangemang) – i förekommande fall jämförd med artiklarna 2 och 4 i direktiv 2001/77/EG ( 4 ) och med artikel 22 i direktiv 2009/28/EG ( 5 ) – mot bakgrund av bland annat den allmänna likhetsprincipen, artikel 6 FEU och artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), ska tolkas så, att den inte är tillämplig på högeffektiva kraftvärmeanläggningar och att den utgör hinder för en regional stödåtgärd, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken anläggningar som tar hand om biomassa från trä och/eller biomassa från träavfall inte kan få dubbla certifikat. Cour constitutionnelle har även frågat domstolen huruvida svaret på den andra frågeställningen påverkas av att anläggningen endast återvinner trä eller endast återvinner träavfall.

6. 

Jag kommer i detta förslag till avgörande till slutsatsen att artikel 7 i direktiv 2004/8 ska tolkas så, att den är tillämplig på samtliga kraftvärmeanläggningar och inte endast på högeffektiva kraftvärmeanläggningar. Jag kommer därefter att redogöra för varför artikeln – mot bakgrund av likabehandlingsprincipen – inte utgör hinder för en regional stödåtgärd, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken anläggningar som återvinner träbiomassa inte kan få dubbla certifikat. Detta gäller emellertid med förbehåll för att åtgärden är ägnad att uppnå målet att bevara skogsresurserna och värna träindustrin, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera utifrån de uppgifter som den har tillgång till. Jag kommer därefter att redogöra för skälen till varför jag anser att artikeln utgör hinder för en sådan åtgärd med avseende på anläggningar som återvinner biomassa från träavfall.

7.

Skälen 24–26, 31 och 32 i direktiv 2004/8 har följande lydelse:

…

8.

I artikel 1 i direktiv 2004/8 föreskrivs följande:

”Syftet med detta direktiv är att öka energieffektiviteten och förbättra försörjningstryggheten genom att skapa en ram för främjande och utveckling av högeffektiv kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme och primärenergibesparingar på den inre marknaden för energi med hänsyn till särskilda nationella omständigheter, i synnerhet klimatförhållanden och ekonomiska villkor.”

9.

I artikel 2 i direktivet stadgas att det ska tillämpas på framställning av kraftvärme enligt definitionen i artikel 3 och kraftvärmeteknik som förtecknas i bilaga I.

10.

I artikel 3 i direktiv 2004/8 definieras kraftvärme som samtidig framställning i en och samma process av värmeenergi och elenergi och/eller mekanisk energi. I samma artikel definieras högeffektiv kraftvärme som kraftvärme som uppfyller kriterierna i bilaga III. I artikeln preciseras även att relevanta definitioner i direktiven 2003/54/EG ( 7 ) och 2001/77 dessutom ska gälla.

11.

I bilaga III till direktiv 2004/8, med rubriken ”Metod för att fastställa kraftvärmeprocessens effektivitet”, anges att högeffektiv kraftvärme måste uppfylla följande två kriterier:

12.

I artikel 7 i direktiv 2004/8, som har rubriken ”Stödarrangemang”, föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna skall se till att stödet till kraftvärme – befintliga och framtida kraftvärmepannor – grundas på efterfrågan på nyttiggjord värme och primärenergibesparingar, mot bakgrund av de möjligheter som finns att minska efterfrågan på energi genom andra ekonomiskt genomförbara eller miljövänliga åtgärder, liksom andra energieffektivitetsåtgärder.

2.   Kommissionen skall, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 107 [FEUF] och 108 [FEUF], utvärdera tillämpningen av de stödmekanismer som används i medlemsstaterna enligt vilka en kraftvärmeproducent på grundval av regler som utfärdats av offentliga myndigheter, får direkt eller indirekt stöd som skulle kunna leda till begränsning av handeln.

Kommissionen skall överväga huruvida sådana mekanismer bidrar till att målen i artikel 11 [FEUF] och artikel 191.1 [FEUF] uppfylls.

3.   Kommissionen skall, i den rapport som avses i artikel 11, lägga fram en väldokumenterad analys av erfarenheterna av de olika parallella stödmekanismer som avses i punkt 2 i den här artikeln och tillämpningen av dessa. I rapporten skall göras en bedömning av om stödsystemen för främjande av användningen av högeffektiv kraftvärme enligt de nationella potentialer som avses i artikel 6, varit framgångsrika och kostnadseffektiva. Rapporten skall även innehålla en översikt över huruvida stödarrangemangen har bidragit till att skapa stabila förutsättningar för investeringar i kraftvärme.”

13.

Artikel 2 i direktiv 2001/77/EG har följande lydelse:

”I detta direktiv avses med

…”

14.

I artikel 4 i direktiv 2001/77, som har rubriken ”Stödsystem”, föreskrivs följande:

”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 107 [FEUF] och 108 [FEUF] i fördraget skall kommissionen utvärdera tillämpningen av de system som används i medlemsstaterna, enligt vilka en elproducent får direkt eller indirekt stöd enligt offentliga myndigheters bestämmelser, och som skulle kunna ha en begränsande effekt på handeln, på grundval av att systemen bidrar till målen i artiklarna 11 [FEUF] och 191 [FEUF].

2.   Kommissionen skall, senast den 27 oktober 2005, lägga fram en väldokumenterad rapport om erfarenheterna från tillämpningen och samexistensen av de olika systemen enligt punkt 1. I rapporten skall bedömas framgången, inbegripet kostnadseffektiviteten, av de stödsystem som avses i punkt 1 för att främja konsumtion av el som producerats från förnybara energikällor i enlighet med de nationella vägledande mål som anges i artikel 3.2. Rapporten skall vid behov åtföljas av ett förslag till ett ramverk på gemenskapsnivå avseende stödsystem för el producerad från förnybara energikällor.

Varje förslag till ramverk skall

15.

I skäl 24 i direktiv 2004/8 hänvisas det, med avseende på offentligt stöd, till gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. Dessa riktlinjer har sedan den 2 april 2008 ersatts med riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd. ( 8 )

16.

Punkt 112 i riktlinjerna har följande lydelse:

17.

I punkt 70(11) i riktlinjerna definieras högeffektiv kraftvärme som ”kraftvärme som uppfyller kriterierna i bilaga III till direktiv 2004/8… och som uppnår de harmoniserade referensvärdena för effektivitet enligt kommissionens beslut 2007/74/EG av den 21 december 2006 om fastställande av harmoniserade referensvärden för effektivitet vid separat produktion av el och värme genom tillämpning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG …[ ( 9 )]”.

18.

Direktiven 2001/77, 2003/54 och 2004/8 har till vissa delar införlivats genom det vallonska parlamentets dekret av den 12 april 2001 om organisationen av den regionala elmarknaden, ( 10 ) i dess lydelse enligt det vallonska parlamentets dekret av den 4 oktober 2007. ( 11 )

19.

I artikel 37 i 2001 års dekret anges att ”regeringen inför ett system med gröna certifikat för att främja utvecklingen av elproduktion från förnybara energikällor och/eller högkvalitativ kraftvärme”.

20.

Stödsystemet handläggs av Commission wallonne pour l’Énergie (Valloniens energinämnd, nedan kallad CWaPE). Systemet fungerar i praktiken på följande sätt. Regeringen i regionen Vallonien bestämmer varje år det antal gröna certifikat som kan sökas. Elproducenter och systemansvariga ska kvartalsvis överlämna certifikaten till CWaPE, vid äventyr av att annars få betala en avgift (100 euro per icke överlämnat certifikat). CWaPE tilldelar kvartalvis varje producent av grön energi certifikat, i förhållande till den mängd nettoelektricitet som producerats och med hänsyn till dels den uppskattade merkostnaden i branschen, dels miljövinsterna (minskade koldioxidutsläpp) mätta vid kraftvärmeanläggningen med traditionella produktionsmetoder som referens. De gröna certifikaten säljs därefter av producenterna till leverantörer och systemansvariga för att dessa ska kunna uppfylla sina krav i form av kvoter.

21.

I artikel 38 i 2001 års dekret föreskrivs följande:

”§ 1.   Regeringen fastställer, efter yttrande från CWaPE, förutsättningarna för fördelning av gröna certifikat och bestämmer formerna och förfarandet för tilldelning av gröna certifikat för grön elektricitet som produceras i regionen Vallonien. Regeringen ska därvid iaktta följande bestämmelser.

§ 2.   Ett grönt certifikat ska tilldelas för ett antal producerade kWh som motsvarar 1 MWh, delat med koldioxidbesparingen.

Koldioxidbesparingen fastställs genom att den koldioxidminskning som förväntas uppnås genom produktionsmetoden delas med koldioxidutsläppen från den traditionella produktionsmetoden för elektricitet, vars utsläpp fastställts och offentliggjorts av CWaPE. Koldioxidbesparingen är begränsad till 1 för produktion som sker i anläggning med en större kapacitet än 5 MW. Under denna kapacitet får besparingen inte överstiga 2.

§ 3.   Regeringen får, efter yttrande från CWaPE angående processens innovativa karaktär och upp till 20 MW, begränsa koldioxidbesparingen till 2 för anläggningens samlade produktion från samtlig kapacitet vid samma produktionsanläggning, när en anläggning huvudsakligen återvinner biomassa, med undantag för trä från industriverksamhet som bedrivs på anläggningen, och använder sig av en särskilt innovativ process som syftar till hållbar utveckling.

…”

22.

I artikel 57 i det vallonska parlamentets dekret av den 17 juli 2008 om ändring av 2001 års dekret om organisation av den regionala elmarknaden ( 12 ) föreskrivs att ”artikel 38.3 i [2001 års dekret] ska tolkas så, att med de anläggningar som återvinner trä, vilka inte omfattas av systemet, förstås varje anläggning som återvinner lignocellulosa från trä, löv- och barrträd (inbegripet sly) före och/eller efter bearbetning”.

23.

IBV ansökte den 23 juni 2008 om dubbla gröna certifikat för bolagets anläggning enligt artikel 38.3 i 2001 års dekret. Enligt den bestämmelsen är det extra stödet förbehållet anläggningar som uppfyller tre krav, nämligen att anläggningen huvudsakligen ska återvinna annan biomassa än biomassa från trä och träavfall, att anläggningen ingår i en process för hållbar utveckling och att anläggningen ska vara särskilt innovativ.

24.

Regeringen i regionen Vallonien fann i förordning av den 18 juni 2009 att IBV inte uppfyllde något av kraven för att komma i fråga för stöd.

25.

IBV sökte få förordningen upphävd av Conseil d’État. Conseil d’État ansåg att IBV uppfyllde det andra och det tredje kravet. Conseil d’État var emellertid tveksam till huruvida stödsystemets första villkor var förenligt med konstitutionen och beslutade därför att hänskjuta följande fråga till Cour constitutionnelle:

26.

Cour constitutionnelle beslutade, som en följd av den fråga som hänskjutits från Conseil d’État, att ställa följande frågor till EU-domstolen innan den avgjorde målet i sak:

27.

Cour constitutionnelle har begärt att domstolen ska tolka artikel 7 i direktiv 2004/8, i förekommande fall jämförd med artiklarna 2 och 4 i direktiv 2001/77 och artikel 22 i direktiv 2009/28. Direktiv 2009/28 trädde emellertid i kraft den 25 juni 2009, det vill säga efter det att regeringen i regionen Vallonien hade antagit den förordning enligt vilken IBV inte ansågs uppfylla de krav som ställs för att få del av det stöd som föreskrivs i artikel 38.3 i 2001 års förordning. Direktiv 2009/28 ska därför inte tas i beaktande vid domstolens prövning av tolkningsfrågorna.

28.

Jag kommer först att avhandla fråga 1 a för att därefter i ett sammanhang avhandla fråga 1 b och fråga 2.

29.

Genom fråga 1 a söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida artikel 7 i direktiv 2004/8, jämförd med likhetsprincipen, ska tolkas så, att den inte är tillämplig på högeffektiva kraftvärmeanläggningar, såsom definierade i bilaga III till direktivet. ( 13 )

30.

Jag anser i likhet med IBV och kommissionen att artikel 7 i direktiv 2004/8 är tillämplig på samtliga typer av kraftvärmeanläggningar och inte enbart på högeffektiva kraftvärmeanläggningar, såsom definierade i bilaga III till direktivet.

31.

Unionslagstiftaren har i artikel 3 i direktivet definierat ”kraftvärme” respektive ”högeffektiv kraftvärme”. Unionslagstiftaren har därigenom kunnat använda den ena eller den andra av dessa termer för specifika ändamål och syften.

32.

I artikel 7 i direktiv 2004/8 regleras de stödarrangemang som medlemsstaterna genomför. I den bestämmelsens lydelse preciseras inte att stödarrangemangen måste avse endast högeffektiva kraftvärmeanläggningar.

33.

I artikel 7.1 i direktiv 2004/8 föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att stödet till kraftvärme ( 14 ) avseende befintliga och framtida kraftvärmepannor ska grunda sig på efterfrågan på nyttiggjord värme ( 15 ) och primärenergibesparingar. ( 16 ) Unionslagstiftaren har använt termen kraftvärme och inte gjort någon åtskillnad beträffande kraftvärmepannorna (om de är småskaliga kraftvärmepannor eller mikrokraftvärmepannor) och har inte lämnat någon uppgift om primärenergibesparingens storlek.

34.

I artikel 7.2 i direktiv 2004/8 finns inte heller några uppgifter om detta.

35.

Den belgiska regeringen anser emellertid att det, med hänsyn till artikel 7.2 i direktiv 2004/8, skäl 24 i samma direktiv och riktlinjerna, är uppenbart att endast högeffektiva kraftvärmeanläggningar kan omfattas av stödarrangemang.

36.

Den belgiska regeringen har av dessa bestämmelser dragit slutsatsen att stödåtgärdernas förenlighet med EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd, och följaktligen tillämpningsområdet för artikel 7 i direktiv 2004/8, har samband med frågan om anläggningarnas förenlighet med kriterierna för högeffektiv kraftvärme i bilaga III till nämnda direktiv. Enligt den belgiska regeringen föreligger det inte någon skillnad i behandlingen av kraftvärmeanläggningar och högeffektiva kraftvärmeanläggningar, eftersom det är principerna om statligt stöd som föreskriver den. ( 17 )

37.

Jag kan inte komma till samma slutsats som den belgiska regeringen.

38.

Det är riktigt att det i artikel 7.2 i direktiv 2004/8 hänvisas till de konkurrensregler som medlemsstaterna måste följa. Artikeln avser kommissionens utvärdering av tillämpningen av de stödmekanismer som används i medlemsstaterna. Kommissionen ska i samband med denna utvärdering kontrollera huruvida mekanismerna är förenliga med konkurrensreglerna. Utvärderingen ska nämligen göras ”utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna [107 FEUF] och [108 FEUF]”.

39.

Det är endast om stödarrangemanget utgör statligt stöd som kraftvärmeanläggningen måste uppfylla kravet på högeffektivitet för att stödet ska vara förenligt med inre marknaden, i enlighet med punkterna 112 och 70(11) i riktlinjerna.

40.

Ett stödarrangemang behöver emellertid inte utgöra statligt stöd, i den mening som avses i EUF-fördraget. I ett sådant fall får stödarrangemanget rikta sig till samtliga typer av kraftvärmeanläggningar.

41.

Jag kan därför inte dela den belgiska regeringens slutsats att endast högeffektiva kraftvärmeanläggningar, såsom definierade i bilaga III till direktiv 2004/8, kan omfattas av ett stödarrangemang.

42.

Min bedömning har dessutom stöd i artikel 7.3 i direktiv 2004/8.

43.

Den artikeln avser, jämförd med artiklarna 6, 10 och 11 i direktivet, kommissionens rapport om stödsystemens framgångar att främja användningen av högeffektiv kraftvärme.

44.

Medlemsstaterna ska enligt artiklarna 6 och 10 i direktiv 2004/8 göra en analys av respektive nationell potential för användning av högeffektiv kraftvärme. De ska göra en utvärdering av de framsteg som gjorts för att öka andelen högeffektiv kraftvärme. Enligt artikel 11 i direktiv 2004/8 ska kommissionen, på grundval av dessa analyser, ”granska erfarenheterna av användningen och samexistens av de olika parallella stödmekanismerna för kraftvärme[ ( 18 )]”.

45.

Det framgår inte av en jämförelse av dessa artiklar att endast högeffektiva kraftvärmeanläggningar kan vara föremål för stödarrangemang. Syftet med artikel 2004/8 är, i enlighet med vad som framgår av dess artikel 1, visserligen att öka energieffektiviteten och förbättra försörjningstryggheten genom att skapa en ram för främjande och utveckling av högeffektiv kraftvärme, men jag uppfattar det som att högeffektiv kraftvärme är det slutliga mål som direktivet strävar mot. Jag kan därför inte se att ”mindre effektiva” kraftvärmeanläggningar inte skulle kunna vara föremål för stöd, eftersom sådana anläggningar också bidrar till att öka energieffektiviteten och förbättra försörjningstryggheten.

46.

Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att domstolen lämnar följande svar. Artikel 7 i direktiv 2004/8, jämförd med likhetsprincipen, ska tolkas så, att den är tillämplig på samtliga typer av kraftvärmeanläggningar och inte enbart på högeffektiva kraftvärmeanläggningar, såsom definierade i bilaga III till samma direktiv.

47.

Den hänskjutande domstolen söker genom fråga 1 b och fråga 2 i själva verket klarhet i huruvida artikel 7 i direktiv 2004/8, jämförd med likhetsprincipen, ska tolkas så, att den utgör hinder för en sådan stödåtgärd som den som är i fråga i det nationella målet enligt vilken kraftvärmeanläggningar som återvinner biomassa av trä och/eller av träavfall inte kan få dubbla gröna certifikat.

48.

Den hänskjutande domstolen vill med andra ord få reda på vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har i genomförandet av ett stödarrangemang till förmån för kraftvärme.

49.

Direktiv 2004/8 antogs med stöd av artikel 175.1 EG, vilken ingår i fördragets avdelning om miljö, för att genomföra de mål som avses i artikel 174 EG, i synnerhet målet att bevara miljön.

50.

Unionslagstiftningen på miljöområdet förutsätter inte någon fullständig harmonisering. ( 19 )

51.

På ett område med delad befogenhet, såsom skyddet för miljön, ( 20 ) ankommer det på unionslagstiftaren att fastställa de åtgärder denne anser nödvändiga för att uppfylla de eftersträvade målen, samtidigt som principerna om subsidiaritet och proportionalitet i artikel 5 FEU iakttas. ( 21 )

52.

I skäl 32 i direktiv 2004/8 anges således att i enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna bör allmänna principer om en ram för främjande av kraftvärme på den inre marknaden för energi fastställas på gemenskapsnivå, men detaljerna kring genomförandet bör utformas av medlemsstaterna så att varje medlemsstat kan välja det system som är lämpligast. Det tilläggs att direktivet begränsar sig till de minimiåtgärder som krävs för att uppnå dessa mål och går inte utöver vad som är nödvändigt för detta syfte.

53.

Artikel 7 i direktiv 2004/8 innehåller inte någon precisering av den typ av stödarrangemang till förmån för kraftvärme som medlemsstaterna uppmanas att anta. I artikeln anges endast att medlemsstaterna ska se till att stödet till kraftvärme avseende befintliga och framtida kraftvärmepannor grundar sig på efterfrågan på nyttiggjord värme och primärenergibesparingar, att stödmekanismerna inte får snedvrida konkurrensen och att de måste vara förenliga med miljöskyddsmålen i artiklarna 11 FEUF och 191.1 FEUF.

54.

Endast i skäl 26 i direktiv 2004/8 anges den form som stödet kan ha. I det skälet anges att medlemsstaterna ska ha olika stödmekanismer för kraftvärme på nationell nivå, till exempel ( 22 ) investeringsstöd, skattebefrielse eller skattereduktion, gröna certifikat och system med direkt prisstöd. Denna förteckning över stödmekanismer är inte uttömmande och ger medlemsstaterna möjlighet att använda sig av andra stödmekanismer.

55.

Medlemsstaterna har således ett stort utrymme för skönsmässig bedömning beträffande den form som stödet till kraftvärme kan ha.

56.

Det finns inte någonting i artikel 7 i direktiv 2004/8 eller på något annat ställe i direktivet som anger att medlemsstaterna är förhindrade att i sitt stöd till kraftvärme främja ett visst slags bränsle framför ett annat. I skäl 31 i direktivet anges att kraftvärmens totala effektivitet och hållbarhet beror på många faktorer, till exempel bränsletypen.

57.

Den bränsletyp som används kan bero på det geografiska områdets särart och bränsletypens tillgänglighet inom detta område. Unionslagstiftaren har tagit hänsyn till detta genom att i artikel 1 i direktiv 2004/8 ange att direktivets mål ska uppnås med hänsyn till särskilda nationella omständigheter, i synnerhet klimatförhållanden och ekonomiska villkor. ( 23 )

58.

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén betonade i sitt yttrande ( 24 ) även behovet av att ta hänsyn till särskilda nationella bestämmelser och att respektera subsidiaritetsprincipen på detta område, där nationella klimatförhållanden och ekonomiska villkor är avgörande.

59.

Regeringen i regionen Vallonien har inom ramen för sitt fria skön valt att delvis införliva direktivet genom att införa ett system med gröna certifikat och kan lagligen ge extra stöd åt anläggningar som återvinner biomassa framför anläggningar som återvinner andra bränsletyper.

60.

Jag anser mot bakgrund av det anförda att artikel 7 i direktiv 2004/8 ska tolkas så, att den i princip inte utgör hinder för ett sådant regionalt stödsystem som det som är aktuellt i det nationella målet.

61.

Medlemsstaterna är dock vid tillämpningen av direktiv 2004/8 enligt artikel 51.1 i stadgan skyldiga att iaktta likabehandlingsprincipen, vilken slås fast i artikel 20 i stadgan. ( 25 )

62.

I förevarande mål har IBV ifrågasatt varför bolaget inte omfattas av systemet med dubbla gröna certifikat och därvid hänvisat till likabehandlingsprincipen. IBV har hävdat att bolaget lider skada i förhållande till kraftvärmeanläggningar som återvinner annan biomassa än biomassa från trä och/eller biomassa från träavfall.

63.

Jag ska således undersöka huruvida regionen Vallonien genom att anta artikel 38.3 i 2001 års dekret har iakttagit likabehandlingsprincipen.

64.

Enligt fast rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen att jämförbara fall inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det finns saklig grund för en sådan behandling. ( 26 )

65.

I förevarande mål måste det således avgöras huruvida företag i träindustrin, såsom IBV, befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för företag i andra branscher, vilka i enlighet med artikel 38.3 i 2001 års dekret kan tilldelas dubbla gröna certifikat.

66.

På denna punkt delar jag den polska regeringens ( 27 ) och kommissionens ( 28 ) bedömning att de olika kategorierna av biomassa inte befinner sig i jämförbara situationer och att biomassa från trä har särskilda egenskaper, vilka hänför sig till tillgänglighet och lönsamhet.

67.

Tillgänglighet och lönsamhet är, i enlighet med vad som kommer att framgå nedan, ( 29 ) faktorer som måste tas i beaktande vid bedömningen av huruvida en olikbehandling av jämförbara situationer är motiverad.

68.

Beträffande frågan huruvida de situationer som är aktuella i det nationella målet är jämförbara, anser jag att jämförelsen mellan träindustrin och andra branscher ska göras och bedömas mot bakgrund av syftet och ändamålet med den aktuella lagstiftningen. ( 30 )

69.

Regeringen i regionen Vallonien har infört systemet med gröna certifikat i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2004/8. Systemet avser att främja elproduktion från förnybara energikällor och/eller högkvalitativ kraftvärme. De åtgärder som medlemsstaterna antagit med stöd av direktivet bidrar till miljöskyddet, i synnerhet iakttagandet av målsättningarna i Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, ( 31 ) vilken utgör ett av Europeiska unionens mest prioriterade mål.

70.

Unionens ”klimat-energipaket” ålägger medlemsstaterna ett så kallat 3 × 20-mål fram till år 2020, det vill säga energibesparingar med 20 procent, minskning av utsläppen av växthusgaser med 20 procent och att 20 procent av energiproduktionen ska komma från förnybara energikällor. Direktiv 2004/8 är en konkretisering av detta mål.

71.

Direktiv 2004/8 gör således främjandet av kraftvärme till en prioriterad gemenskapsangelägenhet på grund av kraftvärmens betydelse för diversifieringen och tryggheten av energiförsörjningen, för miljöskyddet – särskilt minskningen av utsläppen av växthusgaser – och för en hållbar utveckling.

72.

Biomassa definieras i artikel 2 i direktiv 2001/77 ( 32 ) som den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri, samt den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall.

73.

Biomassa bidrar till minskningen av utsläppen av växthusgaser och bidrar till förbättringen av energieffektiviteten, vilken anses vara det snabbaste och mest lönsamma sättet att stärka försörjningstryggheten. Biomassa uppfyller därigenom de mål i direktiv 2004/8 som antagits i samma syfte.

74.

Biomassa, oberoende av om den kommer från jordbruket, skogsbruket eller därmed förknippad industri, är en förnybar energikälla och utgör en källa till elproduktion. Biomassaresurserna är mycket olika. Oavsett om biomassan utgörs av flis, spån, träspill, hushållsavfall, slam, växter, avfall från livsmedelsindustrin eller alger, är den ett organiskt ämne som kan användas som bränsle för att producera energi.

75.

Jag anser därför att, mot bakgrund av syftet och ändamålet med direktiv 2004/8, att anläggningar som återvinner trä och/eller träavfall samt anläggningar som återvinner andra former av biomassa befinner sig i en jämförbar situation.

76.

Det ska därför undersökas huruvida den skillnad i behandling som regeringen i regionen Vallonien gör mellan dessa kategorier av anläggningar är motiverad.

77.

Enligt fast rättspraxis är en skillnad i behandling motiverad då den grundar sig på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom behandlingen i fråga. ( 33 )

78.

Jag ska särskilt undersöka huruvida det förhållandet att anläggningar som använder biomassa från trä och/eller träavfall inte omfattas av systemet är ägnat att säkerställa förverkligandet av en eller flera av de legitima mål som regeringen i regionen Vallonien har hänvisat till och huruvida åtgärden inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå ett sådant mål. Vidare är en nationell lagstiftning ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet endast om den på allvar svarar mot önskan att uppnå målet på ett sammanhängande och systematiskt sätt.

79.

Jag kommer att göra en distinktion mellan motiveringen avseende anläggningar som återvinner biomassa från trä och motiveringen avseende anläggningar som återvinner biomassa från träavfall. Jag anser nämligen att de relevanta tvingande miljökraven inte gör sig gällande med samma styrka i de båda fallen.

80.

Regeringen i regionen Vallonien har anfört flera argument till stöd för motiveringen varför anläggningar som återvinner biomassa från trä och/eller biomassa från träavfall inte omfattas av systemet med dubbla gröna certifikat i artikel 38.3 i 2001 års dekret. IBV har bestritt dessa argument.

81.

Regeringen i regionen Vallonien har hänvisat till behovet av att bevara skogsresurser och att förbehålla träindustrin dessa resurser, vilken använder dem som råvara. ( 34 ) Regeringen i regionen Vallonien har till stöd för detta argument grundat sig på studier som visar att träförädlingsindustrin i regionen lider av råvaruunderskott och måste importera råvaror. Att tilldela återvinning av trä för energiproduktion dubbla gröna certifikat skulle kunna medföra en kraftig ökning av råvarupriserna.

82.

Detta argument framstår som legitimt för mig, eftersom det avser att bevara skogen och träråvaran. Det framstår som motiverat med hänsyn till allmänintresset av en hög miljöskyddsnivå ( 35 ), vilket enligt artikel 191 FEUF och artikel 37 i stadgan ( 36 ) är ett av unionens mål. ( 37 )

83.

Det ankommer på den nationella domstolen att utifrån de uppgifter som den har tillgång till kontrollera huruvida åtgärden är ägnad att uppnå målet att bevara skogsresurserna och värna träindustrin.

84.

Om man utgår från att åtgärden är ägnad att uppnå detta mål ska det undersökas huruvida den är proportionell.

85.

Jag anser att åtgärden framstår som proportionell, eftersom de anläggningar som återvinner biomassa från trä inte är fullständigt uteslutna från stödsystemet. Dessa anläggningar kan nämligen tilldelas ”enkla” gröna certifikat enligt artikel 38.2 i 2001 års dekret.

86.

Mot bakgrund av det anförda ska artikel 7 direktiv 2004/8, jämförd med likabehandlingsprincipen, tolkas så, att den inte utgör hinder för en sådan regional stödåtgärd som den som är aktuell i det nationella målet enligt vilken anläggningar som återvinner biomassa från trä inte omfattas av systemet med dubbla gröna certifikat. Den nationella domstolen ska emellertid, utifrån de uppgifter som den har tillgång till, kontrollera huruvida åtgärden är ägnad att uppnå målet att bevara skogsresurserna och värna träindustrin.

87.

Jag ska undersöka huruvida åtgärden är motiverad med avseende på anläggningar som återvinner biomassa från träavfall, såsom IBV:s anläggning.

88.

Som jag funnit ovan är åtgärden motiverad med avseende på anläggningar som återvinner biomassa från trä på grund av behovet att värna träindustrin. Med avseende på anläggningar som återvinner biomassa från träavfall framstår denna motivering emellertid inte som legitim med hänsyn till miljöskyddsmålen.

89.

I likhet med IBV ( 38 ) anser jag att träavfall inte kan användas av träindustrin.

90.

I artikel 3.1 i direktiv 2008/98/EG ( 39 ) definieras avfall som ett ”ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med”. Träavfall utgör resterna av trä som redan har använts. Det är vad som återstår av råvaran och det har ingen annan användning.

91.

Jag delar den polska regeringens uppfattning att återvinning av träavfall inte har någon direkt påverkan på skogsskyddet eller träindustrins konkurrenskraft. ( 40 )

92.

Miljöpolitikens huvudsakliga fokus var under många år hantering, bortskaffande, tillvaratagande och förebyggande av avfall. Återvinning av avfall har emellertid blivit ett viktigt mål för europeiska och nationella myndigheter. Utvecklingen av processer som kraftvärme genom vilka biomassa från träavfall återvinns förefaller därför motsvara miljöskyddsbehovet.

93.

Kommissionen har i sitt meddelande av den 7 december 2005 om en handlingsplan för biomassa ( 41 ) uppmanat medlemsstaterna att utnyttja de möjligheter som lönsamma former av elproduktion från biomassa erbjuder. Kommissionen konstaterar i meddelandet att medlemsstaterna har förbundit sig att uppnå mål för andelen el som ska komma från förnybar energi, men att dessa mål i de flesta fall dock inte kan uppnås om inte mer biomassa används. ( 42 ) Beträffande kraftvärmeanläggningar uppmanar kommissionen medlemsstaterna att beakta de dubbla fördelar som biomassa i kraftvärmeverk innebär, eftersom sådana anläggningar samtidigt ger både värme och el. ( 43 ) Kommissionen anser vidare att avfall utgör en underutnyttjad energikälla och uppmanar till investeringsstöd till energieffektiv teknik där avfall kan användas som bränsle. ( 44 )

94.

Att inte stödja användningen av träavfall för energiproduktion står inte i överensstämmelse med unionens miljöpolitiska mål och motverkar till och med förverkligandet av dessa mål.

95.

Regeringen i regionen Vallonien har anfört att den aktuella åtgärden står i fullständig överensstämmelse med den så kallade avfallshierarkin för hantering av avfall som avses i artikel 4 i direktiv 2008/98. Enligt den bestämmelsen ska återvinning ha företräde framför materialåtervinning i form av energiåtervinning. Detta argument framstår inte som övertygande med hänsyn till vad jag har anfört ovan och till att det i punkt 2 i samma bestämmelse anges att ”[n]är avfallshierarkin enligt punkt 1 tillämpas, ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet. Detta kan kräva att vissa avfallsflöden avviker från hierarkin, när det är motiverat med hänsyn till livscykelstänkandet vad avser den allmänna påverkan av generering och hantering av sådant avfall”. I skäl 8 i direktiv 2008/98 anges till och med att ”återvinning av avfall bör … uppmuntras”.

96.

Detta framstår som än mer motiverat när återvinningen av träavfall sker på plats, vilket är fallet i förevarande mål eftersom IBV återvinner träspill från sitt sågverk som är beläget på samma plats som kraftvärmeanläggningen. Därigenom undviks transporter och negativa miljöeffekter. Återvinning av träavfall bidrar därför till förverkligandet av miljöskyddsmålen i artiklarna 11 och 191.1 FEUF och till att artikel 37 i stadgan iakttas.

97.

Kommissionen rekommenderar i sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet om en EU-handlingsplan för skog ( 45 ) – vilket har påpekats av den polska regeringen – att inte använda trä från mogen skog och institutionen kommer att underlätta studier och spridning av erfarenheter om utnyttjande av virke med lågt värde, klenved och virkesavfall för energiproduktion. ( 46 )

98.

Jag delar den polska regeringens uppfattning att det måste vidtas åtgärder för att ta till vara spill från skogsavverkning ( 47 ) och för att utnyttja denna oanvända energiresurs. ( 48 )

99.

Träavfall utgör en ”sovande” resurs som ska tas till vara på ett sätt som är det mest effektiva och som samtidigt är förenligt med miljöpolitiken. Träavfall gör det möjligt att kombinera två huvudinslag i miljöpolitiken, nämligen en ständig förbättring av avfallshanteringen och produktionen av förnybar energi.

100.

Det framgår av det anförda att regeringen i regionen Vallonien inte har förmått visa att dess åtgärd att enligt artikel 38.3 i 2001 års dekret utesluta anläggningar som återvinner biomassa från träavfall från systemet med dubbla gröna certifikat är sakligt motiverad.

101.

Artikel 7 i direktiv 2004/8 ska, mot bakgrund av likabehandlingsprincipen, tolkas så, att den utgör hinder för en sådan regional stödåtgärd som den som är aktuell i det nationella målet enligt vilken anläggningar som återvinner biomassa från träavfall inte omfattas av systemet med dubbla gröna certifikat.

102.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att artikel 7 i direktiv 2004/8, mot bakgrund av likabehandlingsprincipen, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en sådan regional stödåtgärd som den som är aktuell i det nationella målet enligt vilken anläggningar som återvinner biomassa från trä inte omfattas av systemet med dubbla gröna certifikat. Den nationella domstolen ska emellertid, utifrån de uppgifter som den har tillgång till, kontrollera huruvida åtgärden är ägnad att uppnå målet att bevara skogsresurserna och värna träindustrin. Nämnda artikel utgör emellertid hinder för en sådan regional stödåtgärd med avseende på anläggningar som återvinner biomassa från träavfall.

103.

Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att domstolen besvarar Cour constitutionnelles frågor enligt följande:

Artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG ska, mot bakgrund av likabehandlingsprincipen, tolkas så, att