—

Centre for Advice on Individual Rights in Europe (AIRE Centre), genom A. Weiss, N. Mole och S. Chaudary, conseillers,

—

Förenade kungarikets regering, genom L. Seeboruth, i egenskap av ombud, biträdd av R. Palmer, barrister,

—

Belgiens regering, genom T. Materne, i egenskap av ombud,

—

Danmarks regering, genom C. Vang och V. Pasternak Jørgensen, båda i egenskap av ombud,

—

Tysklands regering, genom A. Wiedmann, i egenskap av ombud,

—

Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av L. D’Ascia, avvocato dello Stato,

—

Nederländernas regering, genom C. Wissels och M. Bulterman, båda i egenskap av ombud,

—

Polens regering, genom M. Szpunar, i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom C. Tufvesson och M. Wilderspin, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 3.2 och 10.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och i EUT L 197, 2005, s. 34).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Secretary of State for the Home Department (nedan kallad Secretary of State) och de bangladeshiska medborgarna Muhammad Sazzadur Rahman, Fazly Rabby Islam och Mohibullah Rahman. Målet rör de sistnämndas ansökan om uppehållskort i Förenade kungariket i egenskap av familjemedlemmar till en person som är medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallat EES).

3

I skäl 6 i direktiv 2004/38 anges följande:

”För att bevara familjens enhet i vidare mening och med förbehåll för förbudet mot diskriminering på grundval av nationalitet, bör situationen för de personer som inte omfattas av definitionen av familjemedlem enligt detta direktiv och som därför inte har någon automatisk rätt till inresa och uppehåll i den mottagande medlemsstaten behandlas av den mottagande medlemsstaten på grundval av dess nationella lagstiftning, så att den kan besluta huruvida inresa och uppehåll ändå kan beviljas sådana personer, varvid hänsyn skall tas till deras anknytning till unionsmedborgaren och andra omständigheter, t.ex. deras ekonomiska eller fysiska beroendeförhållande till unionsmedborgaren.”

4

Enligt artikel 2 punkt 2 i direktiv 2004/38 används ordet ”familjemedlem” i direktivet i betydelsen

5

Artikel 3 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Förmånstagare”, har följande lydelse:

”1.   Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.

2.   Utan att det påverkar de berördas personliga rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig, och i överensstämmelse med nationell lagstiftning, skall den mottagande medlemsstaten underlätta inresa och uppehåll för följande personer:

6

I artikel 10 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Utfärdande av uppehållskort”, föreskrivs följande:

”1.   Uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall intygas genom att en handling som kallas ’uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem’ utfärdas senast sex månader efter det att ansökan lämnades in. Ett intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort skall utfärdas omedelbart.

2.   För utfärdande av ett uppehållskort skall medlemsstaterna begära att följande handlingar visas upp.

…

…”

7

Direktiv 2004/38 har i Förenade kungariket införlivats genom 2006 års förordning om invandring (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006), i dess lydelse enligt 2009 års förordning om invandring (Immigration (European Economic Area) (Amendment) Regulations 2009) (nedan kallad immigrationsförordningen).

8

I regulation 7 i immigrationsförordningen, med rubriken ”Familjemedlem”, föreskrivs följande:

…”

9

I regulation 8 i immigrationsförordningen, med rubriken ”Medlem av den utvidgade familjen”, föreskrivs följande:

…

10

I regulation 17 i immigrationsförordningen, med rubriken ”Utfärdande av uppehållskort”, föreskrivs följande:

”…

…”

11

Den 31 maj 2006 ingick den bangladeshiske medborgaren Mahbur Rahman äktenskap med en irländsk medborgare som arbetade i Förenade kungariket.

12

Efter giftermålet ansökte hans bror Muhammad Sazzadur Rahman, hans halvbror Fazly Rabby Islam och hans brorson Mohibullah Rahman om inresetillstånd för familjemedlemmar till en medborgare i en EES-stat för att få rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket med hänvisning till att de var beroende av makarna Rahman. Ansökningarna avslogs den 27 juli 2006 av Entry Clearance Officer i Bangladesh, eftersom motparterna i målet vid den nationella domstolen (nedan kallade motparterna) inte lyckats styrka att de, i Bangladesh, var beroende av makarna Rahman.

13

Motparterna överklagade avslagsbeslutet till Immigration Judge of the Asylum and Immigration Tribunal, som biföll överklagandet den 19 juni 2007. Domstolen fann att artikel 3.2 i direktiv 2004/38 var tillämplig på dem och att det därför fanns en skyldighet att underlätta deras inresa till Förenade kungariket. De beviljades följaktligen inresetillstånd i egenskap av familjemedlemmar till en medborgare i en EES-stat, varefter de kunde ansluta sig till makarna Rahman i Förenade kungariket.

14

För att få bekräftat att de hade rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket ansökte motparterna den 9 januari 2008 om uppehållskort. Secretary of State avslog dock den 24 december 2008 deras ansökningar, eftersom de inte hade styrkt vare sig att de hade bott tillsammans med fru Rahman, den aktuella unionsmedborgaren, i samma EES-stat innan hon kom till Förenade kungariket, eller att de hade fortsatt att vara beroende av henne eller ingick i hennes hushåll i Förenade kungariket.

15

Beslutet överklagades till Immigration Judge of the Asylum and Immigration Tribunal, som den 6 april 2009 slog fast att motparterna verkligen var ”beroende” av den berörda personen och följaktligen fann att deras ärende skulle prövas med tillämpning av regulation 17.4 och 17.5 i immigrationsförordningen.

16

Secretary of State ansökte om överprövning av detta beslut hos Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber). Ansökan bifölls genom beslut av den 30 april 2009, varpå målet anhängiggjordes vid denna domstol i egenskap av appellationsdomstol.

17

Det var mot denna bakgrund som Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

18

Vad gäller den första och den andra frågan, vilka ska behandlas tillsammans, påpekar domstolen inledningsvis att direktiv 2004/38 inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att bifalla alla ansökningar om tillstånd att resa in i eller uppehålla sig i landet som framställs av personer som visar att de är familjemedlemmar till en unionsmedborgare och beroende av denne i den mening som avses i artikel 3.2 första stycket a i detta direktiv.

19

Såsom de regeringar som har yttrat sig i målet och Europeiska kommissionen har gjort gällande följer det nämligen såväl av ordalydelsen i artikel 3.2 i direktiv 2004/38 som av den allmänna systematiken i direktivet att unionslagstiftaren har gjort åtskillnad mellan de familjemedlemmar till en unionsmedborgare som definieras i artikel 2 punkt 2 i direktiv 2004/38, vilka har rätt att resa in i och uppehålla sig i den medlemsstat där unionsmedborgaren uppehåller sig, och de andra familjemedlemmar som aves i artikel 3.2 första stycket a i direktivet, vilkas inresa och uppehåll i landet endast ska underlättas av denna medlemsstat.

20

Denna tolkning har stöd i skäl 6 i direktiv 2004/38 som har följande lydelse: ”För att bevara familjens enhet i vidare mening … bör situationen för de personer som inte omfattas av definitionen av familjemedlem enligt detta direktiv och som därför inte har någon automatisk rätt till inresa och uppehåll i den mottagande medlemsstaten behandlas av den mottagande medlemsstaten på grundval av dess nationella lagstiftning, så att den kan besluta huruvida inresa och uppehåll ändå kan beviljas sådana personer, varvid hänsyn skall tas till deras anknytning till unionsmedborgaren och andra omständigheter, t.ex. deras ekonomiska eller fysiska beroendeförhållande till unionsmedborgaren.”

21

Även om artikel 3.2 i direktiv 2004/38 inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att tillerkänna personer som är familjemedlemmar, i vid mening, till en unionsmedborgare och beroende av denne en rätt till inresa och uppehåll i landet, åläggs medlemsstaterna genom denna bestämmelse likväl, såsom framgår av användningen av presens indikativ i ordet ”favorise” [*] i artikel 3.2, en skyldighet att behandla ansökningar från personer som står i ett särskilt beroendeförhållande till en unionsmedborgare mer förmånligt än ansökningar om inresa och uppehåll från andra tredjelandsmedborgare. [*Domstolens resonemang hänför sig till den franska språkversionen av bestämmelsen. I den svenska versionen används i stället hjälpverbet skall i uttrycket ”skall … underlätta”. Övers. anm.]

22

För att fullgöra denna skyldighet ska medlemsstaterna enligt artikel 3.2 andra stycket i direktiv 2004/38 föreskriva en möjlighet för de personer som avses i artikel 3.2 första stycket att få sin ansökan avgjord genom ett beslut som grundas på en noggrann undersökning av de personliga förhållandena, varvid ett eventuellt avslagsbeslut ska vara motiverat.

23

Såsom framgår av skäl 6 i direktiv 2004/38 är den behöriga myndigheten vid denna undersökning av sökandens personliga förhållanden skyldig att beakta olika faktorer som kan vara relevanta beroende på det enskilda fallet, såsom graden av ekonomiskt eller fysiskt beroende mellan familjemedlemmen och den unionsmedborgare som han eller hon önskar följa med eller ansluta sig till liksom hur nära släktbandet mellan dem är.

24

Med hänsyn till att det saknas närmare bestämmelser härom i direktiv 2004/38 och till att man i artikel 3.2 i direktivet infogat uttrycket ”i överensstämmelse med nationell lagstiftning” , måste det anses att varje medlemsstat har ett stort utrymme för bedömning i fråga om vilka faktorer som ska beaktas. Den mottagande medlemsstaten ska likväl se till att dess lagstiftning innehåller kriterier som är förenliga med den gängse meningen av ordet ”underlätta” och av de ord som används i fråga om beroendeförhållandet i artikel 3.2. Kriterierna får inte medföra att denna bestämmelse förlorar sin ändamålsenliga verkan.

25

Det ska slutligen påpekas att även om, såsom de regeringar som har yttrat sig i målet har påpekat, lydelsen i artikel 3.2 i direktiv 2004/38 inte är så preciserad att en person som ansöker om tillstånd att resa in i eller uppehålla sig i ett land kan åberopa denna bestämmelse direkt för att göra gällande bedömningskriterier som enligt honom eller henne ska tillämpas på ansökan, har en sådan sökande likväl rätt att få prövat i domstol huruvida den nationella lagstiftningen och tillämpningen av denna har hållit sig inom gränserna för det bedömningsutrymme som framgår av direktivet (se, analogt, dom av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl., REG 1996, s. I-5403, punkt 56, av den 7 september 2004 i mål C-127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, REG 2004, s. I-7405, punkt 66, och av den 26 maj 2011, i de förenade målen C-165/09–C-167/09, Stichting Natuur en Milieu m.fl., REU 2011, s. I-4599, punkterna 100–103).

26

Av vad som ovan anförts följer att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande: Artikel 3.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas så,

– att varje medlemsstat har ett stort utrymme för bedömning i fråga om valet av kriterier, varvid kriterierna dock ska vara förenliga med den gängse meningen av ordet ”underlätta” och av de ord som används i fråga om beroendeförhållandet i artikel 3.2 samt inte får medföra att denna bestämmelse förlorar sin ändamålsenliga verkan, och

– att varje sökande har rätt att få prövat i domstol huruvida den nationella lagstiftningen och tillämpningen av denna uppfyller dessa krav.

27

Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan, vilka ska behandlas tillsammans, för att få klarhet i huruvida det, för att en person ska anses tillhöra kategorin familjemedlemmar som är ”beroende” av en unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 3.2 i direktiv 2004/38, krävs att personen i fråga har uppehållit sig i samma stat som unionsmedborgaren och varit beroende av honom eller henne kort tid innan, eller vid den tidpunkt då, unionsmedborgaren flyttade till den mottagande medlemsstaten.

28

Såsom bland annat Centre for Advice on Individual Rights in Europe (AIRE Centre), Nederländernas regering och kommissionen har gjort gällande, går det inte att av ordalydelsen i direktiv 2004/38 utläsa att sådana familjemedlemmar till en unionsmedborgare som inte omfattas av definitionen i artikel 2 punkt 2 i direktivet, och vilka i vederbörlig ordning har styrkt att de är beroende av denna unionsmedborgare, kan uteslutas från tillämpningsområdet för artikel 3.2 i direktivet enbart på grund av att de inte har uppehållit sig i samma stat som unionsmedborgaren.

29

Enligt nämnda artikel 3.2 ska medlemsstaterna, i överensstämmelse med nationell lagstiftning, underlätta inresa och uppehåll i landet för ”[a]lla andra familjemedlemmar ... om de i det land från vilket de har kommit är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt”.

30

Enligt artikel 10.2 e i direktiv 2004/38, som rör utfärdande av uppehållskort, får medlemsstaterna begära att de familjemedlemmar som avses i artikel 3.2 i direktivet visar upp ”en handling som utfärdats av den behöriga myndigheten i ursprungslandet eller i det land från vilket personerna anländer som styrker att de är ekonomiskt beroende av unionsmedborgaren”.

31

Såsom generaladvokaten anfört i punkterna 91, 92 och 98 i sitt förslag till avgörande finns det inget som tyder på att det i dessa bestämmelser använda uttrycket ”det land från vilket personerna anländer” ska förstås så, att det avser det land i vilket unionsmedborgaren uppehöll sig innan han eller hon flyttade till den mottagande medlemsstaten. Tvärtom framgår det av en sammantagen läsning av dessa bestämmelser att det land som avses med uttrycket ”det land från vilket personerna anländer”, när det gäller en tredjelandsmedborgare som uppger sig vara ”beroende” av en unionsmedborgare, är den stat i vilken tredjelandsmedborgaren uppehöll sig när han eller hon ansökte om att få följa med eller ansluta sig till unionsmedborgaren.

32

Vad gäller den tidpunkt vid vilken den sökande ska befinna sig i ett beroendeförhållande för att anses vara ”beroende” i den mening som avses i artikel 3.2 i direktiv 2004/38, konstaterar domstolen att syftet med denna bestämmelse, såsom framgår av skäl 6 i direktivet, är att ”bevara familjens enhet i vidare mening” genom att underlätta inresa och uppehåll i landet för personer som inte omfattas av den definition av en familjemedlem till en unionsmedborgare som anges i artikel 2 punkt 2 i direktiv 2004/38, men som likväl har nära och stabila familjeband till en unionsmedborgare på grund av vissa särskilda omständigheter, såsom att personen är ekonomiskt beroende av unionsmedborgaren eller ingår i dennes hushåll eller att det finns allvarliga hälsoskäl.

33

Sådana band kan emellertid existera utan att familjemedlemmen har uppehållit sig i samma stat som unionsmedborgaren och utan att denne har varit beroende av unionsmedborgaren kort tid innan eller vid den tidpunkt då unionsmedborgaren flyttade till den mottagande medlemsstaten. Det måste däremot föreligga ett beroendeförhållande i det land från vilket familjemedlemmen i fråga anländer, vid den tidpunkt då personen i fråga ansöker om att få ansluta sig till den unionsmedborgare som han eller hon är beroende av.

34

Vad gäller det mål som är anhängigt vid den hänskjutande domstolen, ankommer det på denna att, utifrån den tolkning av unionsrätten som gjorts ovan, pröva huruvida motparterna var beroende av unionsmedborgaren, i förevarande fall fru Rahman, i det land från vilket de anlände, det vill säga Bangladesh, när de ansökte om tillstånd att få ansluta sig till henne i Förenade kungariket. Det är endast om de kan styrka att det fanns ett sådant beroendeförhållande i det land från vilket de anländer, i enlighet med artikel 10.2 i direktiv 2004/38, som den mottagande medlemsstaten är skyldig att underlätta deras inresa och uppehåll i landet enligt artikel 3.2 i direktivet, i enlighet med den tolkning som getts ovan i punkterna 22–25 i förevarande dom.

35

Av vad som ovan anförts följer att den tredje och den fjärde frågan ska besvaras enligt följande: För att en person ska anses tillhöra kategorin familjemedlemmar som är ”beroende” av en unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 3.2 i direktiv 2004/38, krävs att det föreligger ett beroendeförhållande i det land från vilket familjemedlemmen i fråga anländer, och att beroendeförhållandet föreligger åtminstone vid den tidpunkt då personen i fråga ansöker om att få ansluta sig till den unionsmedborgare som han eller hon är beroende av.

36

Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida en medlemsstat får uppställa särskilda krav i fråga om arten eller varaktigheten av det beroendeförhållande som avses i artikel 3.2 i direktiv 2004/38, för att förvissa sig om att det är fråga om ett verkligt och stabilt beroendeförhållande som inte har framkallats endast i syfte att göra det möjligt för en person att resa in i och uppehålla sig i denna medlemsstat.

37

Såsom konstaterats vid besvarandet av den första och den andra frågan har varje medlemsstat ett stort utrymme för bedömning i fråga om vilka faktorer som ska beaktas vid prövningen av ansökningar om tillstånd att resa in i och uppehålla sig i landet som framställts av sådana familjemedlemmar till en unionsmedborgare som avses i artikel 3.2 i direktiv 2004/38.

38

Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 105 i sitt förslag till avgörande får medlemsstaterna, med utövande av sitt utrymme för bedömning, i sin lagstiftning föreskriva särskilda krav rörande beroendeförhållandets art och varaktighet, särskilt i syfte att förvissa sig om att det är fråga om ett verkligt och stabilt beroendeförhållande som inte har framkallats endast i syfte att göra det möjligt för en person att resa in i och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten.

39

Såsom angetts i punkt 24 ovan måste dock dessa krav vara förenliga med den gängse meningen av de ord som används i fråga om beroendeförhållandet i artikel 3.2 första stycket a i direktiv 2004/38 och de får inte medföra att denna bestämmelse förlorar sin ändamålsenliga verkan.

40

Den femte frågan ska således besvaras enligt följande: Artikel 3.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att medlemsstaterna, med utövande av sitt utrymme för bedömning, får uppställa särskilda krav i fråga om arten eller varaktigheten av beroendeförhållandet, under förutsättning att dessa krav är förenliga med den gängse meningen av de ord som används i fråga om beroendeförhållandet i artikel 3.2 första stycket a i direktiv 2004/38 och att de inte medför att denna bestämmelse förlorar sin ändamålsenliga verkan.

41

Den hänskjutande domstolen har ställt den sjätte frågan för att få klarhet i huruvida det för utfärdande av det uppehållskort som avses i artikel 10 i direktiv 2004/38 kan uppställas ett krav på att beroendeförhållandet, i den mening som avses i artikel 3.2 första stycket a i direktivet, ska ha fortsatt att gälla i den mottagande medlemsstaten.

42

Unionslagstiftaren har i fråga om utfärdande av det uppehållskort som avses i direktiv 2004/38 väsentligen nöjt sig med att i artikel 10 i direktivet räkna upp de handlingar som ska visas upp vid ansökan om ett sådant kort, vilket ska utfärdas senast sex månader efter det att ansökan lämnades in.

43

Vad gäller sådana sökande som avses i artikel 3.2 första stycket a i direktiv 2004/38, anges i artikel 10 att dessa bland annat ska visa upp ”en handling som utfärdats av den behöriga myndigheten i ursprungslandet eller i det land från vilket personerna anländer som styrker att de är … beroende av unionsmedborgaren”.

44

Domstolen konstaterar att lagstiftaren inte, vare sig genom denna bestämmelse eller genom andra bestämmelser i direktiv 2004/38, har reglerat frågan huruvida sådana familjemedlemmar till en unionsmedborgare som inte omfattas av definitionen i artikel 2 punkt 2 i direktivet – som ansöker om utfärdande av ett uppehållskort med uppvisande av en handling som utfärdats av den behöriga myndigheten i det land från vilket familjemedlemmarna anländer som styrker att de är beroende av unionsmedborgaren – får nekas uppehållskort av det skälet att de har upphört att vara beroende av unionsmedborgaren efter att de rest in i den mottagande medlemsstaten.

45

Den sjätte frågan ska således besvaras enligt följande: Frågan huruvida det för utfärdande av det uppehållskort som avses i artikel 10 i direktiv 2004/38 kan uppställas ett krav på att beroendeförhållandet, i den mening som avses i artikel 3.2 första stycket a i direktivet, ska ha fortsatt att gälla i den mottagande medlemsstaten, omfattas inte av direktivets tillämpningsområde.

46

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: