FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 23 september 2010 (1)
Mål C‑266/09
Stichting Natuur en Milieu,
Vereniging Milieudefensie,
Vereniging Goede Waar & Co.
mot
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(begäran om förhandsavgörande från College van beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna))
”Direktiv 2003/4/EG – Rätten att ta del av miljöinformation – Uppgifter om miljön – Direktiv 91/414/EEG– Växtskyddsmedel – Förfarande för godkännande”
I – Inledning
1. Förevarande mål avser rätten att ta del av information om resthalter av ett växtskyddsmedel på sallad som lämnats ut i förfarandet för godkännande för detta medel. Det ska framför allt klargöras om det härvid rör sig om miljöinformation i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG(2) (nedan kallat direktivet om miljöinformation) och huruvida rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (nedan kallat växtskyddsdirektivet)(3) påverkar tillämpningen av direktivet om miljöinformation.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Internationell rätt
2. Rätten att ta del av miljöinformation fastställs i konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor(4) (nedan kallad Århuskonventionen), som gemenskapen undertecknade i Århus (Danmark) den 25 juni 1998.(5)
3. I artikel 4.4 d i Århuskonventionen regleras avslag på begäran om miljöinformation på grund av sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information enligt följande:
”En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:
…
d) Sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen. Denna punkt skall inte hindra utlämnande av information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende.
…”
4. Skydd för företagshemligheter omfattas samtidigt av artikel 39 i avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter, vilket återfinns i bilaga 1 C till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO), som ingicks den 15 april 1994 i Marrakech och godkändes genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående på gemenskapens vägnar – vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet – av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994)(6) (nedan kallat TRIPs-avtalet).
”1. Vid säkerställandet av ett verksamt skydd mot otillbörlig konkurrens i enlighet med artikel 10a i Pariskonventionen (1967) skall medlemmarna skydda företagshemligheter i enlighet med punkt 2 samt uppgifter som lämnats till medlemmarnas regeringar eller dessas organ i enlighet med punkt 3.
2. Fysiska och juridiska personer skall ha möjlighet att förhindra att information över vilken de lagligen förfogar, inte utan deras samtycke röjs för, anskaffas av eller används av andra på sätt som strider mot god affärssed …, om informationen i fråga
(a) är hemlig i den meningen att den inte, som helhet eller i den form dess beståndsdelar ordnats och satts samman, är allmänt känd hos eller lätt tillgänglig för den personkrets som normalt sett handskas med denna typ av information,
(b) har kommersiellt värde genom att den är hemlig, och
(c) personen som lagligen förfogar över den har vidtagit med hänsyn till omständigheterna rimliga åtgärder för att hålla den hemlig.
3. Om en medlem som villkor för att godkänna marknadsföring av läkemedel eller lantbrukskemiska produkter, i vilka det ingår nya kemiska enheter, kräver företeende av öppna testresultat eller andra uppgifter, vilkas framtagande innebär betydande arbete, skall den skydda sådana uppgifter mot otillbörlig kommersiell användning. Medlemmarna skall dessutom skydda sådana uppgifter mot att röjas, utom när detta är nödvändigt för att skydda allmänheten eller om åtgärder vidtagits för att säkerställa att uppgifterna är skyddade mot otillbörlig kommersiell användning.”
B – Unionsrätten
1. Direktivet om miljöinformation
5. Rätten att ta del av miljöinformation fastställdes till en början i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation(7) (nedan kallat det gamla direktivet om miljöinformation). Det upphävdes på dagen för utgången av den införlivandefrist som gällde för det nya direktivet om miljöinformation, det vill säga den 14 februari 2005. Genom det nya direktivet genomförs rätten att ta del av information enligt Århuskonventionen.
6. I artikel 2 definieras bland annat begreppet miljöinformation enligt följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1. miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk eller annan materiell form om‚
a) tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklusive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,
b) faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklusive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a,
c) åtgärder (inklusive förvaltningsåtgärder) som policy, lagstiftning, planer, program, miljöavtal och verksamhet som påverkar eller troligtvis påverkar de delar och faktorer som anges i a och b samt åtgärder eller verksamheter som är avsedda att skydda dessa delar,
d) rapporter om genomförandet av miljölagstiftningen,
e) kostnads- och nyttoanalys och övriga ekonomiska analyser och antaganden som används inom ramen för de åtgärder och verksamheter som anges i c, och
f) tillståndet för människors hälsa och säkerhet, inbegripet förorening av livsmedelskedjan, när det är relevant, villkoren för mänskligt liv, kulturplatser och byggnader i den utsträckning de påverkas eller kan påverkas av tillståndet i de delar av miljön som anges i a eller, genom dessa delar, av någon av de faktorer som anges i b och c.
…”
7. Rätten till tillgång till miljöinformation fastställs i artikel 3.1. I denna artikel föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall säkerställa att offentliga myndigheter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.”
8. Undantagen regleras i artikel 4. I förevarande fall är artikel 4.2 d, e och g av särskilt intresse, där följande anges:
”Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås, om utlämnande av informationen skulle ha negativa följder för följande:
…
d) Sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess föreskrivs i nationell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen, inbegripet det allmänna intresset att behålla sekretess för insynskydd för statistiska uppgifter och skattesekretess.
e) Immateriella rättigheter.
…
g) En persons intressen eller skyddet av en person, om denne frivilligt tillhandahållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller utan att kunna tvingas att göra detta enligt lag, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut.
...
De skäl till avslag som nämns i punkterna 1 och 2 skall tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet skall tas hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I varje enskilt fall skall allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Medlemsstaterna får inte med stöd av punkt 2 a, d, f, g och h föreskriva att en begäran kan avslås om den gäller uppgifter om utsläpp i miljön.
...”
2. Växtskyddsdirektivet
9. I växtskyddsdirektivet regleras godkännande, utsläppande på marknaden, användning och kontroll inom gemenskapen av växtskyddsmedel samt utsläppande på marknaden och kontroll inom gemenskapen av verksamma ämnen för sådana medel. Växtskyddsmedel kräver framför allt ett godkännande från medlemsstaterna. Detta kräver en utredning av vilka följder sådana medel får.
10. I artikel 14 regleras skydd för information som lämnats ut i ett förfarande för godkännande på följande sätt:
”Utan att det påverkar tillämpningen av rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om fri tillgång till miljöinformation, skall medlemsstaterna och kommissionen se till att uppgifter om företagshemligheter som har lämnats av en sökande behandlas som konfidentiella, om det begärs av den som ansöker om att få ett verksamt ämne upptaget i bilaga 1 eller ett växtskyddsmedel godkänt, samt om medlemsstaten eller kommissionen godtar sökandens skäl för sin begäran.
Sekretessen skall inte gälla
– namnet på och innehållet av det verksamma ämnet eller ämnena samt namnet på växtskyddsmedlet,
– namnet på andra ämnen vilka betraktas som farliga i enlighet med direktiv 67/548/EEG och 78/631/EEG,
– fysikalisk-kemiska uppgifter om det verksamma ämnet och växtskyddsmedlet,
– metoder för att göra det verksamma ämnet eller växtskyddsmedlet oskadliga,
– en sammanfattning av resultaten från tester i syfte att fastställa ämnets eller medlets effektivitet och oskadlighet för människor, djur, växter och miljön,
– rekommenderade metoder och försiktighetsåtgärder för att minska riskerna vid hantering, förvaring, transport, brand och andra faror,
– de analysmetoder som avses i artikel 4.1 c och 4.1 d samt 5.1,
– metoder för slutligt omhändertagande av medlet och dess förpackning,
– de saneringsåtgärder som skall vidtas vid oavsiktligt spill eller läckage,
– information om första hjälpen och medicinsk behandling som skall ges vid personskador.
Om sökanden senare lämnar ut uppgifter som varit sekretessbelagda, skall han underrätta den behöriga myndigheten om detta.”
11. Det verksamma ämnet propamokarb är sedan den 1 oktober 2007 godkänt i unionen som fungicid.(8) Begäran om förhandsavgörande avser åtgärder på grundval av det tidigare gällande nationella nederländska godkännandet.
3. Direktiv om fastställande av gränsvärden för rester
12. I förevarande fall är dessutom rådets direktiv 90/642/EEG av den 27 november 1990 om fastställande av gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i och på produkter av vegetabiliskt ursprung inklusive frukt och grönsaker (9) av intresse. Enligt artikel 5b andra stycket ska medlemsstaterna fastställa egna gränsvärden för rester då inga giltiga värden har fastställts i unionen.
13. I tolfte skälet i ovannämnda direktiv anges följande:
”Att gränsvärdena följs kommer dessutom att säkerställa varornas fria rörlighet och att hälsan hos människor och djur skyddas på bästa sätt.”
C – Nederländsk rätt
14. Nederländerna har införlivat direktivet om miljöinformation. Dessa bestämmelser var emellertid inte tillämpliga i förevarande fall. I stället grundade sig det omtvistade beslutet på artikel 22.2 i den nederländska lagen om bekämpningsmedel. I denna artikel föreskrivs följande:
”Om handlingar som med stöd av denna lag eller enligt denna lag ska överlämnas till Vår behöriga minister eller till College, eller till andra organ eller personer, innehåller uppgifter, eller om uppgifterna kan utläsas ur dessa handlingar och handlingarna omfattas av sekretess till skydd för affärshemligheter, avgör Vår behöriga minister eller College, på begäran av den som har tillhandahållit handlingarna, om sekretess ska gälla för uppgifterna. Det ska anges skäl för en sådan begäran.”
III – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
15. År 1999 ändrade de behöriga nederländska myndigheterna det högsta tillåtna gränsvärdet för resthalter av det verksamma ämnet propamokarb i eller på sallad. Det fastställdes till 15 mg/kg. Detta värde fastställdes med anledning av en ansökan om förlängning av ett godkännande för användning av medlet ”Previcur N”. Bayer CropScience B.V. (nedan kallat Bayer) har inträtt i den tidigare rättighetsinnehavares ställe.
16. Genom skrivelse av den 31 januari 2005 begärde klagandena i målet vid den nationella domstolen, Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Milieudefensie och Vereniging Goede Waar & Co., att få tillgång till all information hos motparten College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (nedan kallat College) som låg till grund för fastställandet av ovan nämnda gränsvärde.
17. Med stöd av artikel 22 i den nederländska lagen om bekämpningsmedel avslog College genom beslut av den 8 mars 2005 klagandenas begäran om information. Denna bestämmelse har företräde framför bestämmelserna om rätt att ta del av miljöinformation.
18. Klagandena begärde omprövning av detta beslut genom skrivelse av den 14 april 2005. Efter att College gett Bayer tillfälla att yttra sig fattade den den 22 juni 2007 ett beslut till följd av begäran av omprövning, som ändrades genom beslut av den 17 juli 2007.
19. College avslog genom detta beslut begäran om rätt att ta del av studier kring resthalter och rapporter om fältstudier som hade lämnats ut i förfarandet för fastställande av gränsvärden för bekämpningsmedelsrester och som enligt Bayer innehöll företagshemligheter.
20. Klagandena överklagade den 6 augusti 2007 detta beslut vid den hänskjutande domstolen.
21. College van beroep voor het bedrijfsleven (förvaltningsdomstol för handel och industri) har i förevarande mål hänskjutit följande tolkningsfrågor till domstolen:
1. Ska begreppet miljöinformation i artikel 2 i direktivet om miljöinformation tolkas så att det även omfattar upplysningar som har lämnats ut [till myndigheterna] under ett nationellt förfarande för (utvidgning av) ett godkännande för användning av ett växtskyddsmedel i syfte att kunna fastställa den högsta tillåtna mängd av ett växtskyddsmedel, delar av ett växtskyddsmedel eller resthalter av ett växtskyddsmedel som kan tillåtas i mat- och dryckesvaror?
2. Om fråga 1 besvaras jakande: Vilket är förhållandet mellan artikel 14 i växtskyddsdirektivet och direktivet om miljöinformation vad beträffar tillämpning på sådan information som beskrivits i föregående fråga, och särskilt: innebär detta förhållande att artikel 14 i växtskyddsdirektivet endast ska tillämpas såvida inte skyldigheterna enligt artikel 4.2 i direktivet om miljöinformation åsidosätts?
3. Om det av svaret på ovanstående frågor framgår att motparten i detta fall skulle ha tillämpat artikel 4 i direktivet om miljöinformation, har då artikel 4 i direktivet som konsekvens att den avvägning som föreskrivs i denna artikel mellan allmänintresset av offentlighet och de specifika hänsyn som ligger bakom avslaget på en begäran om information ska göras i det konkreta fallet, eller kan denna avvägning även ha gjorts av den nationella lagstiftaren?
22. I det skriftliga förfarandet deltog, förutom klagandena i målet vid den nationella domstolen, Stichting Natuur en Milieu, Bayer CropScience B.V., som har tillåtits intervenera och delta i förfarandet vid den nationella domstolen, Republiken Grekland, Konungariket Nederländerna och Europeiska kommissionen. Vereniging Milieudefensie, Bayer, Nederländerna, Grekland och kommissionen yttrade sig vid den muntliga förhandlingen den 9 september 2010.
IV – Rättslig bedömning
A – Tillämpningen i tiden av det nya direktivet om miljöinformation
23. Det ska till att börja med klargöras huruvida det nya eller det gamla direktivet om miljöinformation är tillämpligt. Till att börja med kommer de allmänna principerna om tillämpningen i tiden av unionens rättsakter att diskuteras (se i detta avseende punkt 1) och därefter hänvisningen i artikel 14 i växtskyddsdirektivet till det gamla direktivet om miljöinformation (se i detta avseende punkt 2).
1. De allmänna principerna om tillämpningen i tiden
24. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida det nya direktivet om miljöinformation kan tillämpas på information som såsom i förevarande fall lämnats ut till de behöriga myndigheterna redan före utgången av införlivandefristen.
25. Det har i rättspraxis slagits fast att handläggningsregler i allmänhet ska anses tillämpliga på alla tvister som pågår vid tidpunkten då de träder i kraft, i motsats till materiella bestämmelser som vanligtvis tolkas så, att de inte avser förhållanden som har uppstått innan bestämmelserna trädde i kraft.(10) Rättssäkerhetsprincipen hindrar nämligen i allmänhet en gemenskapsrättsakt från att börja gälla vid en tidpunkt som ligger före aktens offentliggörande. De materiella gemenskapsbestämmelserna ska dessutom, för att garantera att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar iakttas, tolkas så, att situationer som har uppkommit innan de trädde i kraft endast berörs i den mån det tydligt följer av deras ordalydelse, ändamål eller systematik att de ska ha en sådan verkan.(11)
26. En ny bestämmelse ska i princip tillämpas omedelbart på framtida verkningar av en situation som har uppkommit under en äldre bestämmelses giltighetstid.(12) Principen om skydd för berättigade förväntningar får inte utsträckas så långt att den allmänt hindrar att en ny bestämmelse tillämpas på framtida verkningar av situationer som har uppkommit under en äldre bestämmelses giltighetstid.(13)
27. Rätten att ta del av information som tidigare lämnats ut till en myndighet utgör i direktivet om miljöinformation visserligen ingen förfaranderättslig fråga utan en materielrättslig fråga. Med den förfaranderättsliga rätten till information eftersträvas ett annat mål, nämligen att möjliggöra samråd om en ingripande åtgärd medan rätten att ta del av miljöinformation formellt tillerkänns oberoende av varje ytterligare syfte. Av det skälet är en retroaktiv tillämpning av direktivet om miljöinformation i princip förbjuden.
28. Det rör sig emellertid, vid beslutet om rätten att ta del av information som tidigare lämnats ut till en myndighet, om de framtida verkningarna av en situation som uppkommit tidigare. Det är nämligen först vid den tidpunkten då beslut om begäran om tillgång fattas som frågan huruvida information ska lämnas ut över huvud taget uppkommer.
29. Detta särskilda tidsberoende vad gäller rätten att ta del av information fastställs uttryckligen i artikel 4.7 första meningen i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.(14) Enligt denna artikel ska undantagen från rätten till tillgång till handlingar enbart tillämpas under den period då skyddet är motiverat på grundval av handlingens innehåll. Detta följer nödvändigtvis av den princip som även gäller för direktivet om miljöinformation, nämligen att en begäran om information i princip enbart kan avslås om de negativa följderna för en rättighet som skyddas i lag överväger gentemot allmänhetens intresse av att information lämnas ut. Såväl de negativa följderna som allmänhetens intresse kan genomgå ändringar och leda till ett annat resultat vid avvägningen.
30. På motsvarande sätt framgår det inte av den ordning som föreskrivs i direktivet om miljöinformation att tidpunkten när informationen kommer myndigheterna till handa har betydelse för att kunna tillämpa rätten till information. Artikel 3.1 omfattar all information utan åtskillnad, och det anges inte några särskilda bestämmelser för äldre upplysningar. Vad beträffar information som har ingetts innan bestämmelserna om tillgång till miljöinformation antogs, och för vilken det inte finns en berättigad förväntan om sekretess, saknar denna omständighet betydelse för att ange direktivets tillämpningsområde men har däremot betydelse för tillämpning av undantagen.
31. Således är inte den tidpunkt vid vilken informationen i fråga lämnades ut till den behöriga myndigheten avgörande.(15)
32. Kommissionen och Nederländerna har trots detta antagit att det gamla direktivet om miljöinformation ska tillämpas i målet vid den nationella domstolen, eftersom den första begäran om tillgång till information lämnades in före utgången av införlivandefristen av det nya direktivet(16). Kommissionen har härvid åberopat principen tempus regit actum, det vill säga att bedömningen av de rättsliga följderna av ett sakförhållande enligt normen ska utgå från tidpunkten för händelserna i fråga.(17)
33. Det kan under vissa omständigheter verkligen vara nödvändigt att bedöma en begäran enligt den lag som gällde vid den tidpunkt då begäran lämnades in eller till och med beakta tidigare händelser som avgörande. Detta kan följa av den tillämpliga lagstiftningen, eventuellt jämförd med den ovannämnda rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.(18)
34. Vad gäller direktivet om miljöinformation är den händelse som är relevant för tillämpningen av bestämmelsen emellertid beslutet om rätt till tillgång till information. Detta framgår redan av att sökanden, efter utgången av införlivandefristen av det nya direktivet om miljöinformation, när som helst hade kunnat lämna in en ny begäran, utan att ett beslut om en tidigare begäran som normalt sett blivit definitivt hade kunnat göras gällande mot sökanden. (19)
35. I förevarande fall tillkommer dessutom att begäran kom in endast två veckor före utgången av införlivandefristen av det nya direktivet om miljöinformation och att det första beslutet fattades efter det att fristen löpt ut. Det slutgiltiga beslutet från de administrativa myndigheterna som har överklagats i målet vid den nationella domstolen fattades till och med mer än två år senare. Mot bakgrund av det ovan anförda förefaller det närmast felaktigt att åberopa det gamla direktivet om miljöinformation, som är snävare.
36. Av det skälet ska enligt de allmänna principerna om tillämpningen i tiden av unionens rättsakter det nya direktivet om miljöinformation tillämpas i förevarande fall.
2. Huruvida det nya direktivet om miljöinformation jämfört med artikel 14 i växtskyddsdirektivet är tillämpligt
37. I förevarande fall rör det sig emellertid om information som lämnats ut i ett förfarande för förlängning av ett godkännande för användning av ett växtskyddsmedel. Den konfidentiella behandlingen av detta regleras i artikel 14 i växtskyddsdirektivet. Denna bestämmelse gäller uttryckligen utan att det påverkar tillämpningen av det gamla direktivet om miljöinformation. Det ska följaktligen prövas om denna bestämmelse nödvändigtvis hänvisar till det gamla direktivet (statisk hänvisning) eller om det nya direktivet om miljöinformation ersätter denna bestämmelse inom dess tillämpningsområde (dynamisk hänvisning).
38. Mot en tillämpning av det nya direktivet om miljöinformation kan det påpekas att lagstiftaren vid antagandet av växtskyddsdirektivet hade bestämmelserna i det gamla direktivet om miljöinformation i åtanke. Vad gäller skydd för affärshemligheter torde en konflikt mellan växtskyddsdirektivet och det gamla direktivet om miljöinformation i stor utsträckning vara utesluten, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 3.2 fjärde strecksatsen i det gamla direktivet får avslå en begäran om uppgifter, om uppgifterna avser affärshemligheter.
39. Genom det nya direktivet om miljöinformation begränsas emellertid skyddet för affärshemligheter. Enligt artikel 4.2 d kan begäran om tillgång till information enbart vägras om utlämnande av informationen för det första skulle ha negativa följder för rättsligt skyddad sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, för det andra intresset av skydd för sådan sekretess överväger gentemot det allmänna intresset av utlämnande av sådan information och det för det tredje inte rör sig om uppgifter om utsläpp i miljön. Det nya direktivet om miljöinformation kan därför mycket väl medge tillgång till sådan information som enligt det gamla direktivet behandlades som konfidentiell.
40. Genom artikel 11 i det nya direktivet om miljöinformation upphävs emellertid det gamla direktivet, och det föreskrivs att hänvisningar till det gamla direktivet ska betraktas som hänvisningar till det nya direktivet. Av det skälet innebär redan ordalydelsen i det nya direktivet om miljöinformation att det gamla direktivet inte kan fortsätta att gälla för skydd för affärshemligheter inom växtskyddsdirektivets område.
41. Därutöver har internationella överenskommelser som har ingåtts av unionen företräde framför gemenskapens sekundärrätt.(20) Av det skälet ska bestämmelserna i unionens sekundärrätt så långt möjligt är tolkas i överensstämmelse med unionens folkrättsliga förpliktelser.(21) Bestämmelserna om skydd för sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information i det nya direktivet om miljöinformation motsvarar emellertid bestämmelserna i artikel 4.4 d i Århuskonventionen, som också gäller för växtskydd, medan konventionen på denna punkt inte införlivas i tillräcklig omfattning genom bestämmelserna i det gamla direktivet om miljöinformation.
42. Artikel 14 i växtskyddsdirektivet ska således tolkas så att det gäller oberoende av det nya direktivet om miljöinformation och begäran om förhandsavgörande ska bedömas mot bakgrund av det nya direktivet om miljöinformation.
B – Den första frågan
43. Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida upplysningar som har lämnats ut under ett nationellt förfarande för förlängning av ett godkännande för användning av ett växtskyddsmedel, i syfte att kunna fastställa den högsta tillåtna mängd av ett växtskyddsmedel som kan tillåtas i mat- och dryckesvaror, utgör miljöinformation.
44. Domstolen har redan vad gäller det gamla direktivet om miljöinformation slagit fast att lagstiftaren har avsett att ge begreppet uppgifter om miljön en vid betydelse och att han har avstått från att ge en definition som hade kunnat utesluta någon form av myndighetsverksamhet från direktivets tillämpningsområde.(22) Det nya direktivet om miljöinformation innehåller en definition som är mer omfattande och mer detaljerad.(23) Syftet med det nya och det gamla direktivet om miljöinformation är emellertid inte att skapa en allmän och obegränsad rätt till samtliga uppgifter som finns hos offentliga myndigheter och som har någon form av samband, även ett minimalt sådant, med någon av de delar av miljön som avses i direktivet. Den rätt att ta del av uppgifter som följer av direktivet förutsätter nämligen, enligt direktivet, att uppgifterna ingår i en eller flera av de kategorier som anges i direktivet.(24) Det ska följaktligen prövas huruvida den omtvistade informationen ingår i en av dessa kategorier.
45. Enligt den hänskjutande domstolen avser de omtvistade studierna dels fastställandet av den mängd propamokarb som (maximalt) får förekomma på och i sallad med beaktande av god jordbrukssed och med hänsyn till folkhälsan, dels konstaterandet att ämnet Previcur N uppfyller denna norm om det används enligt de lagstadgade användningsföreskrifterna och den lagstadgade bruksanvisningen.
46. Bayer har gjort gällande att studierna och rapporterna huvudsakligen innehåller information om fältförsök med växtskyddsmedel och en statistisk analys. Av handlingarna framgår följaktligen enbart vilken mängd av medlet som kvarstår i växterna då det används korrekt. Verkningarna av detta medel men även eventuella hälsorisker med det verksamma ämnet undersöktes däremot i andra studier.
1. Artikel 2.1 f i direktivet om miljöinformation – Information som avser hälsan
47. Eftersom den omtvistade informationen syftar till att fastställa gränsvärden för rester och (även) syftar till att skydda människors hälsa har de berörda parterna framför allt diskuterat om det rör sig om miljöinformation som avser hälsa som omfattas av artikel 2.1 f i direktivet om miljöinformation. Med miljöinformation avses enligt denna bestämmelse all information om tillståndet för människors hälsa och säkerhet, inbegripet förorening av livsmedelskedjan, när det är relevant, villkoren för mänskligt liv, kulturplatser och byggnader i den utsträckning de påverkas eller kan påverkas av tillståndet i de delar av miljön som anges i artikel 2.1 a eller, genom dessa delar, av någon av de faktorer som anges i artikel 2.1 b och c.
48. Denna definition är mycket vidsträckt med avseende på de berörda aspekterna av människors liv. Den omfattar emellertid enbart information om påverkan på delar av miljön eller av miljöfaktorer eller åtgärder eller verksamheter som hänför sig till miljön. Syftet är att undvika att ett flertal uppgifter som inte har något samband med miljön omfattas.(25)
49. Uppgifter om resthalter av ett växtskyddsmedel på livsmedel hänför sig uppenbarligen till förorening av livsmedelskedjan och således även till människors hälsa och säkerhet. Bayer och Nederländerna har emellertid bestritt att den omtvistade informationen hänför sig till följderna avseende delar av miljön. Därmed är det rimligt att före det slutgiltiga beslutet om tillämpningen av artikel 2.1 f i direktivet om miljöinformation pröva punkterna a, b och c i denna bestämmelse.
2. Artikel 2.1 a i direktivet om miljöinformation – Tillståndet för olika delar av miljön
50. Enligt artikel 2.1 a i direktivet om miljöinformation avses med beteckningen miljöinformation all information om tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklusive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar.
51. Den omtvistade informationen hänför sig till tillståndet för behandlad sallad, nämligen de resthalter av ett växtskyddsmedel som kvarstår i dessa växter när detta används korrekt. Om dessa växter utgör delar av miljön så rör det sig om miljöinformation.
52. Förteckningen över delar av miljön är inte uttömmande utan innehåller enbart exempel. Begreppsmässigt skulle allt som förekommer i miljön kunna anses som del av miljön. Därmed skulle även sallad som behandlats med växtskyddsmedel utgöra delar av miljön.
53. Ovannämnda delar av miljön beskriver emellertid inte enstaka föremål eller exemplar utan snarare abstrakta delar av miljön: luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden samt biologisk mångfald och dess delar. Det rör sig om strukturella egenskaper som präglar miljön eller vissa miljöområden.
54. Sallad passar som sådan visserligen inte i denna förteckning men begreppet jordbruksgrödor gör det. De präglar omfattande områden i vår miljö och ska därför anses som del av miljön. Information om behandlad sallad skulle då avse tillståndet för en delmängd av denna del av miljön.
55. Häremot kan invändas att jordbruksgrödor inte är en del av den naturliga miljön utan snarare hör till ett framställningsförfarande som människan skapat. De är således inte del av den naturliga miljön utan hör snarare till den miljö som präglas av människan.
56. Att begreppet naturområden i artikel 2.1 a i direktivet om miljöinformation nämns som en av delarna av miljön men även anges i andra rättsakter(26) är en omständighet som talar för att miljöbegreppet i unionsrätten enbart omfattar naturliga eller naturnära element. Artikel 2.12 i direktivet om växtskyddsmedel utvidgar inte miljöbegreppet till jordbruksgrödor men begränsar det till vilda djur och växter. Enbart vilda djur och växter omfattas således av det särskilda skyddet i unionens miljölagstiftning,(27) medan jordbruksgrödor omfattas av jordbrukslagstiftningen.
57. Miljöbegreppet i unionsrätten är emellertid inte alltid begränsat till den naturliga miljön. Bedömningen av miljöpåverkan omfattar bland annat inverkan på befolkningen och materiella tillgångar inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt arv.(28) I ramdirektivet för vatten föreskrivs även miljökvalitetsnormer för konstgjorda vattenförekomster.(29) Kommissionen har slutligen påpekat att i det äldre direktivet ansågs miljöinformation om djur och växter vara miljöinformation oberoende av om det var frågan om den naturliga djur- och växtvärlden eller inte.
58. Således är en eventuell begränsning av miljöbegreppet till naturmiljön inte ett uttryck för en allmän princip utan följer av syftet med definitionen. Direktivet om miljöinformation anger inte ett sådant begränsat syfte. Det ska i detta sammanhang beaktas att det inte var syftet med det nya direktivet att begränsa begreppet miljöinformation i förhållande till tidigare direktiv.(30) Därmed ska omnämnandet av naturområden i den enbart exemplifierande uppräkningen av delar av miljön inte tolkas restriktivt. De andra exemplen kvalificeras inte genom begreppet ”natur”.
59. Det skulle knappast vara meningsfullt att göra en avgränsning mellan naturlig miljö och konstlad miljö i praktiken, eftersom det i Europa knappt finns miljöområden som inte mer eller mindre påverkas av människor. Information om kulturskogar, till exempel om skogsdöd skulle enligt denna logik inte utgöra någon miljöinformation.
60. Vad gäller jordbruksgrödor anses de tillhöra miljön, i vart fall när de träder i växelverkan med naturligt präglade delar av miljön. Detta är fallet vad gäller frilandsodling av sallad, eftersom den framför allt kommer i kontakt med mark och vilda djur, men indirekt även kan påverka vatten, framför allt grundvattnet.
61. Den omtvistade informationen om resthalter på sallad utgör således miljöinformation i form av information om delar av miljön enligt artikel 2.1 a i direktivet om miljöinformation.
3. Artikel 2.1 b i direktivet om miljöinformation – Information om miljöfaktorer
62. Artikel 2.1 b i direktivet om miljöinformation ska också beaktas. Denna kategori omfattar information om faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklusive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a.
63. Stichting Natuur en Milieu och kommissionen har gjort gällande att studierna och rapporterna innehöll information om faktorer som påverkar eller troligtvis påverkar delar av miljön.
64. Detta stämmer eftersom det verksamma ämnet propamokarb och växtskyddsmedlet Previcur N är ämnen vars utsläppande för avsett ändamål påverkar delar av miljön. Denna påverkan avser inte enbart sallad som har behandlats utan även andra delar av miljön, framför allt växter, djur och svamp, men även vatten, mark eller luft.
65. Även om man i strid med vad som hävdats här inte skulle betrakta jordbruksgrödor som delar av miljön skulle det fortfarande vara fråga om information om miljöfaktorer. Information om resthalter på sallad är nämligen också information om utsläppande av ämnen som påverkar delar av miljön. Resthalterna kan nämligen påverka delar av miljön när de till exempel konsumeras av vilda djur.
66. Den omtvistade informationen om behandling av sallad utgör således också miljöinformation i form av information om miljöfaktorer i den mening som avses i artikel 2.1 b i direktivet om miljöinformation.
4. Artikel 2.1 c i direktivet om miljöinformation – Information om förvaltningsåtgärder
67. Det kan därutöver vara fråga om miljöinformation i den mening som avses i artikel 2.1 c i direktivet om miljöinformation. Denna kategori omfattar information om åtgärder (inklusive förvaltningsåtgärder) som policy, lagstiftning, planer, program, miljöavtal och verksamhet som påverkar eller troligtvis påverkar de delar och faktorer som anges i artikel 2.1 a och b samt åtgärder eller verksamheter som är avsedda att skydda dessa delar.
68. Information om förvaltningsåtgärder som motiveras av andra mål än miljöskyddet utgör emellertid inte miljöinformation.(31) Det kan betvivlas att miljöinformation i den mening som avses i artikel 2.1 c i direktivet om miljöinformation föreligger av det skälet att studier och rapporter användes för att fastställa gränsvärden för resthalter. Enligt vad som har anförts av Bayer och Nederländerna syftar dessa i första hand till att skydda konsumenter och till att förbättra möjligheten att handla med varor och inte främst till att skydda miljön. Denna bedömning bekräftas av tolfte skälet i direktiv 90/642 och skäl 2 i förordning nr 396/2005(32) som av tidsmässiga skäl inte är tillämpliga här.
69. Grekland har emellertid med rätta under det administrativa förfarandet betonat att informationen i fråga, enligt begäran om förhandsavgörande, lämnades ut i ett förfarande för förlängning av ett godkännande för användning av ett växtskyddsmedel. Kommissionen har påpekat att sådana studier enligt artikel 13.1 b och bilaga 2 del A punkt 6.3 i växtskyddsdirektivet måste lämnas ut i förfaranden för godkännande. Det kan därför antas att studierna och rapporterna inte enbart är av betydelse för att fastställa gränsvärdet för resthalter utan även är del av grunden för ett godkännande. Beslutet om att godkänna växtskyddsmedel är en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 c i direktivet om miljöinformation som kan påverka tillståndet för delar av miljön.
70. För att kunna göra en helhetsbedömning av denna åtgärd är det rimligt att i princip betrakta all information som avser förfarandet som miljöinformation. I praktiken kan det enbart i det konkreta sammanhanget bedömas om informationen i fråga är av relevans för miljön. Förevarande omtvistade studier kan ge besked om eller på vilka villkor farligt höga resthalter kan uppkomma på grödor vid användning av medlet som inte endast har betydelse för konsumentskyddet men även för miljön.
71. Därmed är sådan information som lämnas ut i förfaranden för godkännande information om denna förvaltningsåtgärd, det vill säga miljöinformation, även i den mening som avses i artikel 2.1 c i direktivet om miljöinformation.(33)
5. Slutsats
72. Med stöd av det resonemang som förts avseende artikel 2.1 a, b och c i direktivet om miljöinformation utgör de omtvistade studierna och rapporterna miljöinformation i form av information om förorening av näringskedjan i den mening som avses i artikel 2.1 f i direktivet om miljöinformation.
73. Sammanfattningsvis ska begreppet miljöinformation i artikel 2 i direktivet om miljöinformation tolkas så att det även omfattar upplysningar som har lämnats ut [till myndigheterna] under ett nationellt förfarande för (utvidgning av) ett godkännande för användning av ett växtskyddsmedel i syfte att kunna fastställa den högsta tillåtna mängd av ett växtskyddsmedel, delar av ett växtskyddsmedel eller resthalter av ett växtskyddsmedel som kan tillåtas i mat- och dryckesvaror.
C – Den andra frågan – Förhållandet mellan direktivet om miljöinformation och artikel 14 i växtskyddsdirektivet
74. Med den andra frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i förhållandet mellan direktivet om miljöinformation och artikel 14 i växtskyddsdirektivet och särskilt om detta förhållande innebär att artikel 14 i växtskyddsdirektivet endast ska tillämpas såvida inte skyldigheterna enligt artikel 4.2 i direktivet om miljöinformation åsidosätts.
75. Fastställandet av gränsvärden för rester omfattas visserligen av unionsrättens bestämmelser, vid tidpunkten för det nederländska beslutet om propamokarb artikel 5b andra stycket i direktiv 90/642, som inte innehåller någon bestämmelse om behandling av företagshemligheter. Artikel 14 i växtskyddsdirektivet är emellertid i princip tillämplig, eftersom den omtvistade informationen har lämnats ut under ett förfarande för godkännande för användning av ett växtskyddsmedel.
1. Huruvida artikel 4.2 d i direktivet om miljöinformation är tillämplig mot bakgrund av artikel 14 i växtskyddsdirektivet
76. Eftersom artikel 14 i växtskyddsdirektivet gäller utan att det påverkar tillämpningen av direktivet om miljöinformation ska en begäran om miljöinformation som lämnats ut i ett förfarande för ett godkännande för användning av ett växtskyddsmedel i princip bedömas enligt direktivet om miljöinformation.(34) I enlighet härmed ska de behöriga myndigheterna inledningsvis pröva om utlämnandet skulle få negativa följder för sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag, om det rör sig om uppgifter om utsläpp i miljön och i förekommande fall göra en avvägning mellan allmänintresset av offentlighet och de hänsyn som ligger bakom avslaget på en begäran om information.
77. Det rättsliga skyddet för sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information har redan erkänts som en allmän princip på det konkurrensrättsliga området och på området för offentlig upphandling.(35) Skyddet utgör rentav en del av den grundläggande rätten om skydd för privatlivet.(36) Det utgör en folkrättslig förpliktelse för unionen enligt artikel 39 i TRIPs-avtalet och följer dessutom av växtskyddsdirektivet och den nederländska lagstiftningen.
78. Artikel 14 i växtskyddsdirektivet bidrar dessutom till att fastställa de hemligheter som omfattas av skydd. Å ena sidan nämns i denna bestämmelse olika typer av information som inte omfattas av skyddet för sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information.(37) Förevarande fall berörs emellertid inte härav. Å andra sidan föreskrivs i artikel 14 i växtskyddsdirektivet ett förfarande i vilket de behöriga myndigheterna tillsammans med de berörda företagen fastställer vilka av de uppgifter som lämnats ut som innehåller företagshemligheter. För att information ska vara sekretessbelagd krävs nämligen att en begäran har lämnats in som de behöriga myndigheterna har godtagit.
79. Bayer och Nederländerna anser att det beslut från de behöriga myndigheterna om erkännande av sekretess som föreskrivs i artikel 14 i växtskyddsdirektivet ska ha företräde framför beslutet om en begäran om tillgång till information enligt direktivet om miljöinformation. Bayer har i detta sammanhang anfört att myndigheten redan vid företagets begäran gör en tillräcklig intresseavvägning. Detta innebär att skyddet för sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information enbart ska bedömas enligt artikel 14 i växtskyddsdirektivet.
80. Jag finner inte denna argumentation övertygande på alla punkter. Mycket talar visserligen för att lägga artikel 14 i växtskyddsdirektivet till grund för bedömningen av huruvida sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information ska gälla. Detta kan emellertid inte innebära att andra faktorer i direktivet om miljöinformation inte kan tillämpas. Detta kommer att undersökas närmare nedan.
81. När det förfarande som föreskrivs i artikel 14 i växtskyddsdirektivet genomförs korrekt kan det i princip antas att den information vars offentliggörande har negativa följder för sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information fastställs. Det ska särskilt beaktas att denna information ska skyddas, men skyddet kan begränsas av andra tyngre vägande skäl genom ordningen med tillgång till miljöinformation.
82. För att ett beslut ska anses ha fattats i vederbörlig ordning enligt artikel 14 i växtskyddsdirektivet krävs inte enbart att ordalydelsen i denna bestämmelse beaktas utan även bestämmelserna i direktivet om miljöinformation. Det är enligt artikel 4.2 fjärde meningen i direktivet om miljöinformation förbjudet att klassificera uppgifter om utsläpp i miljön som sekretessbelagda uppgifter som omfattar kommersiell eller industriell information. Därmed får de behöriga myndigheterna inte godta en begäran om konfidentiell behandling av sådana uppgifter.
83. Det kan emellertid inte ens vid en korrekt tillämpning av artikel 14 i växtskyddsdirektivet uteslutas att det inte längre finns någon grund att skydda information fram till tidpunkten för beslutet om begäran om tillgång till information.(38) I det fallet skulle det inte längre vara berättigat att hemlighålla informationen, och beslutet enligt artikel 14 i växtskyddsdirektivet skulle inte längre kunna göras gällande mot sökanden.
84. Det vore även tänkbart att andra allmänna intressen av att lämna ut information anges i begäran om tillgång till miljöinformation, som den behöriga myndigheten inte beaktat vid det ursprungliga beslutet om konfidentiell behandling av affärshemligheter. I det fallet har det inte skett en slutgiltig avvägning i beslutet enligt artikel 14 i växtskyddsdirektivet mellan skydd för sekretess och det allmännas intresse av ett utlämnande. Denna avvägning ska i stället göras på nytt.
85. Det beslut om skydd för affärshemligheter som fattats i vederbörlig ordning enligt artikel 14 i växtskyddsdirektivet är således relevant för beslutet om att lämna ut miljöinformation enligt artikel 4.2 d i direktivet om miljöinformation, (enbart) med förbehåll för eventuella nya utvecklingar och ytterligare information om det allmännas intresse av offentliggörande.
2. Uppgifter om utsläpp i miljön
86. Enligt artikel 4.2 fjärde meningen i direktivet om miljöinformation får en begäran om utlämnande av miljöinformation inte avslås på grund av sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information när begäran gäller uppgifter om utsläpp i miljön. I begäran om förhandsavgörande har visserligen inte frågan ställts om tvisten avser sådan information, men denna fråga är uppenbarligen av central betydelse för målet vid den nationella domstolen och har därför även påtalats av de berörda parterna.
87. I handboken för tillämpningen av Århuskonventionen(39) hänvisas, med avseende på begreppet utsläpp, till definitionen i IPPC‑direktivet.(40) Enligt artikel 2.5 i ovannämnda direktiv är utsläpp direkt eller indirekt utsläpp, från punktkällor eller diffusa källor inom anläggningen, av ämnen, vibrationer, värme eller buller i luft, vatten eller mark. Nederländerna och kommissionen har därför föreslagit att begreppet utsläpp ska begränsas till utsläpp från anläggningar i den mening som avses i IPPC‑direktivet. Utsläpp av växtskyddsmedel vid åkerbruk skulle således inte utgöra utsläpp.
88. Handboken är i princip ett lämpligt hjälpmedel vid tolkningen av vaga rättsliga begrepp i direktivet om miljöinformation(41). Den kan visserligen inte bindande fastställa tolkningen av Århuskonventionen, eftersom det inte rör sig om en rättsligt bindande handling. Den har emellertid utarbetats med konventionsparternas kännedom och stöd.(42) Det kan antas att lagstiftaren hade kännedom om handboken vid antagandet av direktivet om miljöinformation.
89. Det är emellertid tveksamt om handboken genom hänvisningen till IPPC‑direktivet syftat till att begränsa begreppet utsläpp till anläggningar. Begreppet anläggning används i nämnda definition av utsläpp enbart av det skälet att IPPC‑direktivet hänför sig till anläggningar. En sådan begränsning av begreppet utsläpp följer däremot varken av direktivet om miljöinformation eller av Århuskonventionen.
90. Enligt artikel 4.4 d i Århuskonventionen ska information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende tvärtom lämnas ut. Huruvida utsläpp kommer från anläggningar saknar emellertid relevans för om de är av betydelse i miljöskyddshänseende. Man behöver enbart tänka på trafikutsläpp.
91. Bortsett från begränsningen till anläggningar är definitionen av utsläpp i IPPC‑direktivet emellertid rimlig. Den kan följaktligen utan hänvisning till anläggningar användas vid tillämpningen av direktivet om miljöinformation. Artikel 4.2 fjärde meningen i direktivet om miljöinformation avser följaktligen information om direkt eller indirekt utsläpp, från punktkällor eller diffusa källor, av ämnen, vibrationer, värme eller buller i luft, vatten eller mark.
92. Förstått på detta sätt motsvarar utsläppsbegreppet i det stora hela definitionen i artikel 2.8 i direktiv 2004/35 om miljöansvar för att förebygga och åtgärda miljöskador(43), vilket Vereniging Milieudefensie har påpekat. Enligt denna bestämmelse avses med utsläpp utsläpp av ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganismer. Detta direktiv, som inte existerade när handboken utformades, har ett tillämpningsområde som snarare motsvarar direktivet om miljöinformation än IPPC‑direktivet, då det inte är begränsat till anläggningar.
93. Denna definition omfattar inte i första hand information om ämnen som någon gång kommer att släppas ut. Såsom kommissionen med rätta har anfört kommer varje ämne i allmänhet att släppas ut i miljön någon gång under sin livscykel. Det rör sig snarare om information om utsläpp av ämnen, vibrationer, värme eller buller.
94. Såvitt framgår avses i förevarande fall information om utsläpp av ämnen i sig enbart marginellt. Det kan visserligen antas att det i rapporterna anges vilken mängd växtskyddsmedel som släppts ut. Av intresse är emellertid framför allt information om resthalter på sallad. Det rör sig härvid om vissa följder av utsläpp.
95. Sådana följder utgör emellertid grunden för att i allmänhet lämna ut information om utsläpp i miljön. Allmänheten har nämligen ett växande intresse av att känna till hur den påverkas av ett utsläpp. Innan utsläppet skedde var inverkan på människor och miljö osannolik eller i varje fall en begränsad fråga för innehavaren av affärshemligheterna. Utsläpp däremot ingår nödvändigtvis i en växelverkan med miljön och möjligen även med människor. Det har i handboken om genomförande av Århuskonventionen därför framhållits att affärshemligheter inte ska åtnjuta skydd när de ämnen som den information som hållits hemlig avser släpps ut. Eventuell påverkan på miljön ska följaktligen inte förstås som affärshemligheter.(44) Dessa intressen motiverar nämligen att det grundläggande skyddet för affärshemligheter beträffande information om utsläpp i det enskilda fallet får vika utan att det görs någon avvägning. Även i artikel 39.3 i TRIPs-avtalet är det tillåtet att offentliggöra sådan information, förutsatt att den är nödvändig för att skydda allmänheten.
96. Följaktligen ska även information om resthalter av utsläpp i miljön betraktas som en del av information om utsläpp i den mening som avses i Århuskonventionen.
97. Detta gäller i än högre grad för emissionsbestämmelsen i direktivet om miljöinformation som är betydligt mer generös än emissionsbestämmelsen i Århuskonventionen.
98. I artikel 4.4 d i Århuskonventionen föreskrivs enbart att sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information inte ska hindra att information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende lämnas ut. Hänvisningen till denna betydelse kan tolkas som en begränsning av emissionsbestämmelsen. (45)
99. Artikel 4.2 fjärde meningen i direktivet om miljöinformation innehåller däremot inte denna text om betydelsen i miljöskyddshänseende och utvidgar tillämpningsområdet för emissionsbestämmelsen till andra sekretesskäl.
100. Denna utvidgning är resultatet av oenighet under lagstiftningsförfarandet. Kommissionen underlät i det ursprungliga förslaget att kräva att betydelsen i miljöskyddshänseende fastställs. Vid information om utsläpp uteslöt den emellertid enbart tillämpning av affärshemligheter.(46) I rådets gemensamma ståndpunkt hänvisades emellertid till formuleringen i konventionen.(47) Parlamentet krävde slutligen att information om utsläpp aldrig skulle behandlas konfidentiellt.(48) Först i förlikningskommittén kom man slutligen överens om den aktuella bestämmelsen enligt vilken de flesta sekretesskäl inte kan tillämpas på information om utsläpp i miljön och om att avstå från betydelsen i miljöhänseende. Utvidgningen av emissionsbestämmelsen är därför ett medvetet beslut från lagstiftarens sida.
101. Av ovan anförda skäl utgör de omtvistade studierna och rapporterna information om utsläpp i miljön med avseende på vilka begäran om utlämnande inte kan avslås på grund av sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information.
D – Den tredje frågan – Lagstiftarens avvägning
102. Med den tredje frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den avvägning som föreskrivs i artikel 4.2 tredje meningen i direktivet om miljöinformation mellan allmänintresset av offentlighet och de specifika hänsyn som ligger bakom avslaget på en begäran om information ska göras i det konkreta tillämpningsfallet eller om denna avvägning även kan ha gjorts av den nationella lagstiftaren.
103. Enligt denna bestämmelse ska allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut i varje enskilt fall vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås.
104. Bayer har påpekat att Århuskonventionen inte föreskriver någon avvägning i varje enskilt fall. Finland yttrade sig på motsvarande sätt vid antagandet av direktivet, eftersom en avvägning i varje enskilt fall ger skäl att befara en godtycklig begränsning av rätten till tillgång.(49)
105. Såsom Grekland och kommissionen har gjort gällande är det emellertid oförenligt med ordalydelsen i artikel 4.2 i direktivet om miljöinformation att ersätta en avvägning i varje enskilt fall med en generell avvägning av den nationella lagstiftaren. I motsats till vad Finland har hävdat utgör detta inte någon begränsning av rätten till tillgång i förhållande till Århuskonventionen, eftersom denna avvägning trots negativa följder för rättigheter som skyddas i lag möjliggör att lämna ut information när allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut har företräde.
106. Enligt Nederländerna och Bayer görs en sådan avvägning redan vid tillämpningen av artikel 14 i växtskyddsdirektivet. Ett erkännande av sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information kräver nämligen att det görs en avvägning. De gränser som fastställs i denna bestämmelse och det nationella införlivandet av avvägningen syftar till att åstadkomma rättssäkerhet och är därmed nödvändiga.
107. Såsom anförts ovan är denna avvägning enligt artikel 14 i växtskyddsdirektivet emellertid inte fullständig. Den kan därför inte fullständigt ersätta avvägningen enligt artikel 4.2 tredje meningen i direktivet om miljöinformation.
108. Artikel 4.2 tredje meningen i direktivet om miljöinformation har följaktligen som konsekvens att den avvägning som föreskrivs i denna artikel mellan allmänintresset av offentlighet och de specifika hänsyn som ligger bakom avslaget på en begäran om information ska göras i det konkreta fallet.
V – Förslag till avgörande
109. Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1. Begreppet miljöinformation i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG ska tolkas så att det även omfattar upplysningar som har lämnats ut [till myndigheterna] under ett nationellt förfarande för (utvidgning av) ett godkännande för användning av ett växtskyddsmedel, i syfte att kunna fastställa den högsta tillåtna mängd av ett växtskyddsmedel, delar av ett växtskyddsmedel eller resthalter av ett växtskyddsmedel som kan tillåtas i mat- och dryckesvaror.
2. Under förbehåll för eventuella nya utvecklingar och ytterligare information om det allmännas intresse av offentliggörande är ett beslut om skydd för information om affärshemligheter som fattats i vederbörlig ordning enligt artikel 14 i rådets direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden relevant för beslutet om att utlämna miljöinformation enligt artikel 4.2 d första meningen i direktiv 2004/3. De omtvistade studierna och rapporterna utgör emellertid information om utsläpp i miljön med avseende på vilka begäran om utlämnande inte kan avslås på grund av sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information.
3. Artikel 4.2 tredje meningen i direktiv 2003/4/EG har som konsekvens att den avvägning som föreskrivs i denna artikel mellan allmänintresset av offentlighet och de specifika hänsyn som ligger bakom avslaget på en begäran om information ska göras i det konkreta fallet.
1 – Originalspråk: tyska.
2 – EUT L 141, s. 26.
3 – EGT L 230, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 236. Bilagorna till direktivet kompletteras ofta, de relevanta bestämmelserna har emellertid inte ändrats.
4 – EUT L 124, 2005, s. 4.
5 – Antaget genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, s. 1).
6 – EGT L 336, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 1.
7 – EGT L 158, s. 56; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 233.
8 – Nr 160 i bilaga 1 till växtskyddsdirektivet, införd genom kommissionens direktiv 2007/25/EGav den 23 april 2007 (EUT L 106, s. 34).
9 – EGT L 350, s. 71; svensk specialutgåva, område 3, volym 35, s. 258, i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 98/82/EG av den 27 oktober 1998 (EGT L 290, s. 25).
10 – Se dom av den 12 november 1981 i de förenade målen 212/80–217/80, Meridionale Industria Salumi m.fl. (REG 1981, s. 2735), punkt 9, av den 23 februari 2006 i mål C‑201/04, Molenbergnatie (REG 2006, s. I‑2049), punkt 31, och av den 14 februari 2008 i mål C‑450/06, Varec (REG 2008, s. I‑581), punkt 27.
11 – Dom av den 24 september 2002 i de förenande målen C‑74/00 P och C‑75/00 P, Falck och Acciaierie di Bolzano mot kommissionen (REG 2002, s. I‑7869), punkt 119 och där angiven rättspraxis.
12 – Dom av den 14 april 1970 i mål 68/69, Brock (REG 1970, s. 171), punkt 7, av den 5 december 1973 i mål 143/73, SOPAD (REG 1973, s. 1433), punkt 8, av den 10 juli 1986 i mål 270/84, Licata mot ESK (REG 1986, s. 2305), punkt 31, av den 2 oktober 1997 i mål C‑122/96, Saldanha och MTS (REG 1997, s. I‑5325), punkt 14, av den 29 januari 2002 i mål C‑162/00, Pokrzeptowicz-Meyer (REG 2002, s. I‑1049), punkt 50, av den 11 december 2008 i mål C‑334/07 P, kommissionen mot Freistaat Sachsen (REG 2008, s. I‑9465), punkt 43, och av den 6 juli 2010 i mål C‑428/08, Monsanto Technology (REU 2010, s. I‑0000), punkt 66.
13 – Dom av den 16 maj 1979 i mål 84/78, Tomadini (REG 1979, s. 1801), punkt 21, av den 14 januari 1987 i mål 278/84, Tyskland mot kommissionen (REG 1987, s. 1), punkt 36, av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet (REG 1988, s. 4563), punkt 19, av den 29 juni 1999 i mål C‑60/98, Butterfly Music (REG 1999, s. I‑3939), punkt 25, domen i målet Pokrzeptowicz-Meyer (ovan fotnot 12), punkt 55, och domen i målet kommissionen mot Freistaat Sachsen (ovan fotnot 12), punkt 43.
14 – Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2001 (EGT L 145, 2001, s. 43).
15 Även domarna av den 11 januari 2000 i de förenade målen C‑174/98P och C‑189/98 P, Nederländerna och van der Wal mot kommissionen (REG 2000, s. I‑1), och av den 29 juni 2010 i mål C‑139/07 P, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau (REU 2010, s. I‑0000), avsåg dokument som kom kommissionen till handa innan de tillämpliga bestämmelserna hade trätt i kraft.
16 Även generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande av den 22 december 2008 i mål C‑552/07, Azelvandre (REG 2008, s. I‑987), punkt 6 f, pekar i denna riktning. Domstolen lät frågan förbli obesvarad i sin dom av den 17 februari 2009, punkt 52.
17 – Generaladvokaten Trstenjaks förslag till avgörande av den 3 maj 2007 i mål C‑62/06, ZF Zefeser (ovan fotnot 8) (REG 2007, s. I‑11995).
18 – Se domen i målet Falck och Acciaierie di Bolzano mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 115 och följande punkter.
19 – Se, avseende förordning nr 1049/2001, dom av den 26 januari 2010 i mål C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds mot kommissionen (REU 2010, s. I‑0000), punkt 56 och följande punkt, och generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande av den 15 september 2009 i samma mål, punkt 136 och följande punkter.
20 – Dom av den 10 september 1996 i mål C‑61/94, kommissionen mot Tyskland (REG 1996, s. I‑3989), punkt 52, av den 1 april 2004 i mål C‑286/02, Bellio F.lli (REG 2004, s. I‑3465), punkt 33, samt dom av den 10 januari 2006 i mål C‑344/04, IATA och ELFAA (REG 2006, s. I‑403), punkt 35.
21 – Domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 18), punkt 52, dom av den 14 juli 1998 i mål C‑341/95, Bettati (REG 1998, s. I‑4355), punkt 20, domen i målet Bellio F.lli (ovan fotnot 18), punkt 33, dom av den 7 december 2006 i mål C‑306/05, SGAE (REG 2006, s. I‑11519), punkt 35, och av den 14 maj 2009 i mål C‑161/08, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (REG 2009, s. I‑4075), punkt 38.
22 – Dom av den 17 juni 1998 i mål C‑321/96, Mecklenburg (REG 1998, s. I‑3809), punkt 19, och av den 12 juni 2003 i mål C‑316/01, Glawischnig (REG 2003, s. I‑5995), punkt 24.
23 – Domen i målet Glawischnig (ovan fotnot 22), punkt 5.
24 – Domen i målet Glawischnig (ovan fotnot 22), punkt 25.
25 – Stec/Casey-Lefkowitz/Jendroska, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, New York 2000, s. 38 och följande sida (s. 47 och följande sida i den franska versionen).
26 – Definieras i artikel 1 c i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114). Se även definitionen av begreppet miljöskada i artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, s. 56).
27 – Se, utöver direktiv 92/43 (ovan fotnot 26), Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, s. 7).
28 – Bilaga IV nr 3 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s, 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006 (EUT L 140, s. 114).
29 – Artikel 4.1 a iii i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, s. 1), i dess lydelse enligt direktiv 2009/31 (ovan fotnot 28).
30 Se domen i målet Glawischnig (ovan fotnot 22), punkt 5.
31 – Domen i målet Glawischnig (ovan fotnot 22), punkt 29 och följande punkter.
32 – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2005 av den 23 februari 2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och animaliskt ursprung och om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG (EUT L 70, s. 10).
33 – Se domen i målet Mecklenburg (ovan fotnot 22), punkt 21.
34 Se, beträffande betydelsen av ”inte berörs härav”, mitt förslag till avgörande av den 18 juli 2007 i mål C‑275/06, Promusicae (REG 2007, s. I‑271), punkt 47, som underförstått bekräftades i domen av den 29 januari 2008, punkt 42 och följande punkter, samt skäl 11 till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (kodifierad version) (EUT L 24, s. 8).
35 – Dom av den 24 juni 1986 i mål 53/85, AKZO Chemie mot kommissionen (REG 1986, s. 1965; svensk specialutgåva, volym 8, s. 649), punkt 28, av den 19 maj 1994 i mål C‑36/92 P, SEP mot kommissionen (REG 1994, s. I‑1911; svensk specialutgåva, volym 15, s. I‑155), punkt 37, och domen i målet Varec (ovan fotnot 10), punkt 49.
36 Domen i målet Varec (ovan fotnot 10), punkt 48.
37 Denna bestämmelse liknar den ordning som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG av den 12 mars 2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG ‑ Kommissionens uttalande (EGT L 106, s. 1), vilken tolkades i dom av den 17 februari 2009 i mål C‑552/07, Azelvandre (REG 2009, s. I‑987), punkt 52.
38 – Se ovan punkt 27 och följande punkt.
39 – Stec m.fl. (ovan fotnot 25), s. 60 (s. 76 i den franska versionen).
40 – Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26), sedermera ersatt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (kodifierad version) (EUT L 24, s. 8).
41 Generaladvokaten Sharpston utgår uppenbart också från detta i sitt förslag till avgörande av den 2 juli 2009 i mål C‑263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (REG 2009, s. I‑0000), fotnoterna 17, 18 och 32.
42 – Se rapporterna om den första konferensen mellan de stater som undertecknat Århuskonventionen i Chisinau, Moldavien den 19–21 april 1999 (CEP/WG.5/1999/2, nr 40) och om den andra konferensen i Dubrovnik, Kroatien den 3–5 juli 2000 (CEP/WG.5/2000/2, nr 43).
43 Se fotnot 25 ovan.
44 – Stec m.fl. (ovan fotnot 25), s. 60 (s. 76 i den franska versionen).
45 – För en motsatt uppfattning se Stec m.fl. (ovan fotnot 25), s. 60 (s. 76 i den franska versionen).
46 – Artikel 4.2 d i kommissionens förslag KOM(2000) 402 slutlig, s. 25.
47 – Gemensam ståndpunkt av den 28 januari 2002 (Rådsdokument 11878/1/01 REV 1, s. 12).
48 – Se parlamentets 21:a förslag till ändring av den 14 mars 2001 (EGT 2001, C 343, s. 165 (172) och 33:e förslag till ändring av den 30 maj 2002 (Rådsdokument 9445/02, s. 12).
49 – Rådsdokument 14917/02 ADD 1 REV 1 av den 13 december 2002.