I mål C‑158/06,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna) genom beslut av den 16 mars 2006, som inkom till domstolen den 23 mars 2006, i målet
Stichting ROM-projecten
mot
Staatssecretaris van Economische Zaken
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av ordföranden på femte avdelningen R. Schintgen, tillförordnad ordförande på första avdelningen, samt domarna A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič (referent) och E. Levits,
generaladvokat: J. Mazák,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 1 februari 2007,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Stichting ROM-projecten, genom J. Roeleveld, advocaat,
– Nederländernas regering, genom C. ten Dam, i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom L. Flynn och A. Weimar, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 29 mars 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6 i kommissionens beslut K(95) 1753 av den 16 oktober 1995 om beviljande av ett stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden och från Europeiska socialfonden för ett operationellt program inom ramen för gemenskapsinitiativet för små och medelstora företag till förmån för områden som kommer i fråga för målen 1 och 2 i Nederländerna (nedan kallat beslutet om beviljande) och av artikel 249 EG.
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Stichting ROM-projecten, som är en stiftelse som bildats enligt nederländsk rätt (nedan kallad ROM-projecten), och Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekreterare för ekonomiska frågor, nedan kallad statssekreteraren) avseende ett beslut att upphäva och begära återbetalning av ett finansiellt stöd som beviljats inom ramen för ett gemenskapsinitiativ till stöd för små och medelstora företag.
Tillämpliga bestämmelser
3. Europeiska gemenskapernas kommission har den 1 juli 1994 offentliggjort meddelandet till medlemsstaterna om fastställande av riktlinjer för operativa program eller totalanslag som medlemsstaterna anmodas föreslå inom ramen för gemenskapsinitiativ om små och medelstora företags anpassning till den inre marknaden (EGT C 180, s. 10).
4. I beslutet om beviljande föreskrivs följande:
”Artikel 1
Härmed godkänns det operativa program ”MKB Nederland” som antogs för perioden 30 november 1994–31 december 1999, som beskrivs i bilagorna och som omfattar en sammanhängande helhet av fleråriga åtgärder inom ramen för gemenskapsinitiativet för små och medelstora företag till förmån för områden som kommer i fråga för målen 1 och 2 i Nederländerna.
…
Artikel 6
Gemenskapsstödet avser de utgifter som är knutna till de verksamheter som omfattas av detta program och för vilka rättsligt bindande överenskommelser har ingåtts och de nödvändiga finansiella medlen särskilt har anslagits i medlemsstaten senast den 31 december 1999. Utgifterna för dessa åtgärder måste ha uppstått senast den 31 december 2001 för att beaktas.
[…]
Artikel 9
Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
5. Genom skrivelse av den 31 augusti 1999 ansökte ROM-projecten hos statssekreteraren om stöd, inom ramen för det operationella programmet små och medelstora företag Nederländerna, för projektet ”Kenniskaart Medische Technologie en Life Sciences” (kartläggning över kunskaper inom medicinsk teknik och vetenskap).
6. Genom beslut av den 29 december 1999 beviljade statssekreteraren ROM‑projecten ett stöd inom ramen för nämnda program på högst 200 000 NLG. Som villkor angavs bland annat att projektet skulle vara genomfört den 31 december 2000 och vidare att kostnaderna före den 1 januari 2000 och efter den 31 december 2000 inte kunde komma i fråga för stöd.
7. På ROM-projectens begäran erlade statssekreteraren såväl år 2000 som år 2001 ett förskott på 80 000 NLG till ROM-projecten.
8. Genom beslut av den 11 juli 2002 meddelade statssekreteraren ROM‑projecten att stiftelsen inte hade uppfyllt villkoret i artikel 6 i beslutet om beviljande, att stödmottagaren måste ha gjort åtagandena före den 31 december 1999 (nedan kallat tidsvillkoret). Frågan huruvida stödet därför skulle nedsättas till 0 NLG hänsköts till kommissionen av statssekreteraren och besvarades informellt nekande av kommissionen. I avvaktan på en formell bekräftelse från kommissionen fastställde statssekreteraren stödet till 69 788 NLG med ett allmänt förbehåll. Statssekreteraren krävde även att ROM-projecten skulle återbetala ett belopp på 90 212 NLG.
9. Genom beslut av den 27 februari 2003 fastställde statssekreteraren stödet till 0 NLG och krävde att också beloppet på 69 788 NLG skulle återbetalas, eftersom kommissionen hade fastslagit att stödmottagaren måste ha gjort åtagandena senast den 31 december 1999.
10. Genom beslut av den 26 maj 2003 fastslog statssekreteraren att ROM‑projectens begäran om omprövning inte föranledde någon ändring av besluten av den 11 juli 2002 respektive den 27 februari 2003.
11. I dom av den 23 januari 2004 undanröjde Rechtbank Roermond beslutet av den 26 maj 2003 och ålade statssekreteraren att fatta ett nytt beslut med anledning av begäran om omprövning.
12. Genom beslut av den 16 augusti 2004 fastställde statssekreteraren stödet till 0 NLG och krävde att ett belopp på 72 604,84 euro skulle återbetalas, med motiveringen att ROM-projecten inte hade iakttagit tidsvillkoret.
13. ROM-projecten överklagade detta beslut till College van Beroep voor het bedrijfsleven som ifrågasätter huruvida statssekreteraren kunde åberopa den omständigheten att ROM-projecten inte hade iakttagit nämnda villkor. Den har konstaterat att enligt nederländsk rätt kan ett sådant villkor med framgång göras gällande mot en stödmottagare endast såvida denne informerats om villkoret i förväg. Denna bestämmelse följer av såväl rättssäkerhetsprincipen som nederländsk lagstiftning. I förevarande mål anges emellertid inte villkoret i vare sig statssekreterarens beslut av den 29 december 1999 eller i de villkor som bifogades nämnda beslut. Villkoret förekom inte heller i formuläret för att ansöka om stöd eller i de bifogade instruktionerna.
14. Den nationella domstolen anser därför att tidsvillkoret inte kan göras gällande mot ROM-projecten endast på grundval av nederländsk rätt. Den anser det dock vara oklart huruvida detta villkor kan göras gällande mot ROM-projecten med stöd av gemenskapsrätten.
15. College van Beroep voor het bedrijfsleven beslutade under dessa omständigheter att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Är artikel 6 i [beslutet om beviljande] ovillkorlig och tillräckligt precis för att vara direkt tillämplig i den nationella rättsordningen?
2) Om fråga 1 besvaras jakande, skall artikel 249 EG då tolkas så att artikel 6 i nämnda beslut innehåller en skyldighet för en enskild att i egenskap av slutlig stödmottagare senast den 31 december 1999 ha ingått rättsligt bindande överenskommelser och specifikt ha anslagit nödvändiga finansiella medel?
3) Om fråga 2 skall besvaras jakande, skall då medlemsstaternas skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att återkräva de medel som förlorats till följd av en oegentlighet, mot bakgrund av de gemenskapsrättsliga principerna, anses ge medlemsstaterna utrymme för att avstå från att återkräva stöd till följd av åsidosättande av en föreskrift om den berörde stödmottagaren inte kände till föreskriften och han inte kan lastas för att ha saknat kännedom om den?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
16. Inom ramen för det genom artikel 234 EG inrättade samarbetet mellan de nationella domstolarna och EG‑domstolen ankommer det på EG‑domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, så att den kan avgöra det mål som är anhängigt vid den. I detta syfte åligger det EG‑domstolen att i förekommande fall omformulera den fråga som har ställts till den (dom av den 23 mars 2006 i mål C‑210/04, FCE Bank, REG 2006, s. I‑2803, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
17. I förevarande fall har den nationella domstolen ställt den tredje frågan i andra hand, nämligen för det fall den första och den andra frågan dessförinnan prövas och besvaras jakande.
18. Domstolen konstaterar att den tredje frågan även kan prövas för sig och att ett jakande svar på denna fråga medför att den första och den andra frågan inte längre är relevanta. Om det anses att villkoren för att bevilja stöd, och däribland tidsvillkoret, inte kan göras gällande under några omständigheter mot den slutlige stödmottagaren på grundval av att de inte meddelats denne, saknas det nämligen anledning att pröva huruvida tidsvillkoret är ovillkorligt, tillräckligt precist och direkt kan medföra skyldigheter för stödmottagaren.
19. Den tredje frågan skall således prövas först och omformuleras enligt följande:
”Utgör gemenskapsrätten hinder för en tillämpning av rättssäkerhetsprincipen som innebär att en slutlig stödmottagare inte kan åläggas att återbetala felaktigt utbetalade belopp, när villkoren för ett finansiellt stöd som gemenskapen har beviljat en medlemsstat anges i beslutet om beviljande, men inte har vare sig offentliggjorts eller meddelats nämnda stödmottagare av medlemsstaten?”
Den tredje frågan
Yttranden som har inkommit till domstolen
20. ROM-projecten har gjort gällande att den inte kände till artikel 6 i beslutet om beviljande och att den inte kan lastas för att ha saknat kännedom om artikeln. Principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen utgör således hinder för en återbetalning av det finansiella stöd som ROM-projecten erhållit. Gemenskapsrätten utgör nämligen inte hinder för en tillämpning av nämnda principer som innebär att stödmottagaren inte behöver återbetala stödet, under förutsättning att gemenskapens intressen beaktas och att det styrks att stödmottagaren var i god tro.
21. Den nederländska regeringen har påpekat att enskilda skall underrättas om gemenskapsrätten och att dess tillämpning skall vara förutsebar. Den anser därför att tidsvillkoret inte kan göras gällande mot ROM-projecten, eftersom stiftelsen inte underrättats om detta.
22. Kommissionen anser också att tidsvillkoret inte kan göras gällande mot ROM-projecten. Eftersom den nationella domstolen har konstaterat att ROM-projecten inte hade underrättats om villkoret och inte kunde lastas för att ha saknat kännedom om det, utgör rättssäkerhetsprincipen ett hinder för att villkoret görs gällande mot ROM-projecten.
Domstolens svar
23. Av domstolens rättspraxis framgår att rättstvister om indrivning av felaktigt utbetalade belopp enligt gemenskapsrätten, i avsaknad av gemenskapsbestämmelser, skall avgöras av de nationella domstolarna med tillämpning av nationell rätt men inom de gränser som sätts av gemenskapsrätten, vilket innebär att de nationella bestämmelserna inte får vara sådana att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att indriva felaktigt utbetalat stöd, och att den nationella lagstiftningen inte får tillämpas på ett i förhållande till liknande nationella tvister diskriminerande sätt (dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82─215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., REG 1983, s. 2633, punkt 19, svensk specialutgåva, volym 7, s. 233, av den 12 maj 1998 i mål C‑366/95, Steff-Houlberg Export m.fl., REG 1998, s. I‑2661, punkt 15, och av den 19 september 2002 i mål C‑336/00, Huber, REG 2002, s. I‑7699, punkt 55).
24. Det kan således inte anses strida mot gemenskapsrätten att det i nationell rätt, i fråga om återtagande av administrativa rättsakter och återkrav av ekonomiska förmåner som felaktigt har utbetalats av myndigheterna, föreskrivs att rättssäkerhetsprincipen skall beaktas samtidigt med legalitetsprincipen, eftersom den förstnämnda principen ingår i gemenskapens rättsordning (domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl., punkt 30, dom av den 9 oktober 2001 i de förenade målen C‑80/99–C‑82/99, Flemmer m.fl., REG 2001, s. I‑7211, punkt 60, och domen i det ovannämnda målet Huber, punkt 56).
25. Rättssäkerhetsprincipen kräver i synnerhet att en gemenskapsrättslig reglering möjliggör för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av sina skyldigheter enligt regleringen (dom av den 1 oktober 1998 i mål C‑209/96, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1998, s. I‑5655, punkt 35, av den 20 maj 2003 i mål C‑108/01, Consorzio del Prosciutto di Parma och Salumificio S. Rita, REG 2003, s. I‑5121, punkt 89, och av den 21 februari 2006 i mål C‑255/02, Halifax m.fl., REG 2006, s. I‑1609, punkt 72). Enskilda skall nämligen på ett otvetydigt sätt kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunna vidta åtgärder i enlighet därmed (dom av den 13 februari 1996 i mål C‑143/93, van Es Douane Agenten, REG 1996, s. I‑431, punkt 27, och av den 26 oktober 2006 i mål C‑284/04, Koninklijke Coöperatie Cosun, REG 2006, s. I‑10211, punkt 79).
26. Detta krav på rättssäkerhet gäller särskilt i fråga om lagstiftning som kan vara ekonomiskt betungande (dom av den 16 mars 2006 i mål C‑94/05, Emsland Stärke, REG 2006, s. I‑2619, punkt 43, och domen i det ovannämnda målet Koninklijke Coöperatie Cosun, punkt 79).
27. I förevarande fall är beslutet om beviljande endast riktat till Konungariket Nederländerna, vilket framgår av artikel 9 i beslutet. Trots att beslutet inte hade offentliggjorts och att det således endast var de nederländska myndigheterna som hade kännedom om det, underrättade de inte ROM-projecten om de villkor för beviljande av stöd som angavs i beslutet.
28. Genom att bevilja ROM-projecten ett stöd inom ramen för beslutet om beviljande den 29 december 1999, det vill säga endast två dagar innan fristen i artikel 6 i beslutet löpte ut, utan att ROM-projecten underrättades om denna frist, skapade dessutom statssekreteraren en situation i vilken det nästan var ofrånkomligt att villkoren för beviljande åsidosattes.
29. Under sådana omständigheter ges inte den slutlige mottagaren av ett finansiellt gemenskapsstöd möjlighet att på ett otvetydigt sätt få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och att själv vidta åtgärder i enlighet därmed.
30. Såsom ROM-projecten, den nederländska regeringen och kommissionen har anfört utgör rättssäkerhetsprincipen hinder för att villkor som föreskrivs i ett beslut om beviljande görs gällande mot en slutlig stödmottagare i en situation som kännetecknas av att denne stödmottagare saknade kännedom om villkoren.
31. Stödmottagaren kan dock endast motsätta sig undanröjande av stöd och återkrav om han varit i god tro om att stödet utgavs rättsenligt. Det ankommer på den nationella domstolen att undersöka huruvida denna förutsättning är uppfylld (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 1998 i mål 298/96, Oelmühle et Schmidt Söhne, REG 1998, s. I‑4764, punkt 29, och domen i det ovannämnda målet Huber, punkt 58).
32. När rättssäkerhetsprincipen innebär att ett finansiellt gemenskapsstöd inte kan återkrävas av en stödmottagare, skall likväl gemenskapens intresse av att återfå stödet beaktas (se domen i det ovannämnda målet Huber, punkt 57).
33. I en sådan situation som den i målet vid den nationella domstolen där en stödmottagare inte skall återbetala ett stöd på grund av att de nationella myndigheterna har förfarit oaktsamt, följer det av principen om samarbete i artikel 10 EG att den berörda medlemsstaten kan hållas ekonomiskt ansvarig för belopp som inte återbetalats för att gemenskapens rätt att återfå stödbelopp inte skall bli illusorisk.
34. Av vad som anförts följer att den tredje frågan skall besvaras på följande sätt. Gemenskapsrätten utgör inte hinder för en tillämpning av rättssäkerhetsprincipen som innebär att en slutlig stödmottagare inte kan åläggas att återbetala felaktigt utbetalade belopp – när villkoren för ett finansiellt stöd som gemenskapen har beviljat en medlemsstat anges i beslutet om beviljande men inte har vare sig offentliggjorts eller meddelats nämnda stödmottagare av medlemsstaten – under förutsättning att det styrks att stödmottagaren var i god tro. Den berörda medlemsstaten kan i ett sådant fall hållas ekonomiskt ansvarig för belopp som inte återbetalats för att gemenskapens rätt att återfå stödbelopp inte skall bli illusorisk.
Den första och den andra frågan
35. Med hänsyn till svaret på den tredje frågan saknas det anledning att besvara frågan huruvida tidsvillkoret är ovillkorligt och tillräckligt precist för att vara direkt tillämpligt i den nationella rättsordningen och frågan huruvida nämnda villkor direkt kan medföra skyldigheter för stödmottagaren.
Rättegångskostnaderna
36. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Gemenskapsrätten utgör inte hinder för en tillämpning av rättssäkerhetsprincipen som innebär att en slutlig stödmottagare inte kan åläggas att återbetala felaktigt utbetalade belopp – när villkoren för ett finansiellt stöd som gemenskapen har beviljat en medlemsstat anges i beslutet om beviljande men inte har vare sig offentliggjorts eller meddelats nämnda stödmottagare av medlemsstaten – under förutsättning att det styrks att stödmottagaren var i god tro. Den berörda medlemsstaten kan i ett sådant fall hållas ekonomiskt ansvarig för belopp som inte återbetalats för att gemenskapens rätt att återfå stödbelopp inte skall bli illusorisk.