1. 

Än en gång har det begärts att domstolen skall uttala sig om tillåtligheten av ett bosättningsvillkor, som görs gällande mot personer som är mottagare av en social förmån som föreskrivs i en medlemsstats lagstiftning. Svårigheten uppkommer till följd av medborgarskapet i Europeiska unionen. Den civila och sociala integration som fördraget syftar till att främja, ( 2 ) genom en progressiv utveckling av ställningen som unionsmedborgare, utgår nämligen uteslutande från det perspektiv som utgörs av unionens yttre gränser och utgör följaktligen ett incitament att gå längre än de enskilda nationernas territorier.

2. 

I detta mål har Sąd Okręgowy w Koszalinie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (regional domstol i Koszalin, fjärde avdelningen för mål som rör arbetsrättsliga frågor och social trygghet, Polen) hänskjutit en begäran om förhandsavgörande till domstolen angående tolkningen av artikel 18 EG, i vilken unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier garanteras. Den nationella domstolen önskar klarhet i frågan huruvida denna bestämmelse utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning enligt vilken utbetalning av en invaliditetspension, på grund av arbetsoförmåga som har samband med en vistelse på platser för isolering, villkoras av att den berättigade är bosatt i Polen.

3.

Artikel 17 EG har följande lydelse:

”1.   Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.

Unionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag.”

4.

I artikel 18.1 EG föreskrivs följande:

”Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.”

5.

Det framgår av den polska lagen av den 29 maj 1974 om pensioner för krigs- och militärinvalider och deras familjemedlemmar, i dess lydelse enligt artikel 12.2 i lagen av den 24 januari 1991 om soldater och vissa personer som blivit offer för förtryck under och efter krigstid, att personer som har drabbats av invaliditet som har samband med en vistelse i fång- eller interneringsläger under eller efter krigstid har rätt till förmåner.

6.

Enligt artikel 5 i lagen om pensioner för krigs- och militärinvalider och deras familjemedlemmar skall de förmåner som föreskrivs i lagen betalas ut till den berättigade under den tid denne vistas i Polen, såvida inte annat föreskrivs i lagen eller i ett internationellt fördrag.

7.

Begäran om förhandsavgörande har uppkommit i en tvist mellan Halina Nerkowska och institutionen för social trygghet, försäkringskassan i Koszalin.

8.

Halina Nerkowska föddes den 2 februari 1946 i ett område som numera tillhör Vitryssland. När hon var tre år förlorade hon sina föräldrar, vilka deporterats till Sibirien i enlighet med ett domstolsavgörande. I april 1951 deporterades även den försäkrade och hennes familj (brodern och en faster/moster) till Sovjetunionen. Där uppehöll de sig under svåra förhållanden till januari 1957. Det var först efter en period av nära sex år som hon tilläts att återvända till Polen. Efter att ha studerat och arbetat i sitt hemland lämnade hon detta år 1985 för att bosätta sig i Tyskland.

9.

På ansökan av sökanden i målet vid den nationella domstolen fastställde försäkringskassan i Koszalin, genom beslut av den 4 oktober 2002, att hon hade rätt till invaliditetspension på grund av hennes partiella arbetsoförmåga som har samband med en vistelse på platser för isolering. Nämnda försäkringskassa inställde emellertid utbetalningen av de förmåner som var knutna till denna rätt, med motiveringen att hon var bosatt utomlands. Beslutet att inställa utbetalningen av invaliditetspensionen fastställdes genom en dom av den 22 maj 2003.

10.

Sökanden i målet vid den nationella domstolen ansökte på nytt om att de förmåner som avsåg hennes pensionsrätt skulle betalas ut i september 2006, med hänvisning till att Republiken Polen hade anslutit sig till Europeiska unionen och att gemenskapsrätten som en följd av detta hade införlivats med polsk rätt. Genom beslut av den 14 september 2006 avslog emellertid försäkringskassan i Koszalin än en gång hennes ansökan om utbetalning, med motiveringen att sökanden i målet vid den nationella domstolen inte var bosatt i Polen.

11.

Sökanden i målet vid den nationella domstolen väckte då talan vid den regionala domstolen i Koszalin för att utverka fastställande av att hennes invaliditetspension skulle betalas ut till henne. Hon gjorde gällande att hennes nuvarande bosättningsort, med hänsyn till Polens anslutning till Europeiska unionen, inte kunde utgöra en grund för att inställa utbetalningen av de förmåner som hon hade rätt till.

12.

Den regionala domstolen i Koszalin anser att tvistens lösning är beroende av hur gemenskapsrätten skall tolkas. Den har därför frågat domstolen huruvida rätten till fri rörlighet och uppehållsrätten, som genom artikel 18 EG är kopplad till unionsmedborgarskapet, utgör hinder för att tillämpa en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i detta fall, enligt vilken utbetalning av förmåner enligt en invaliditetspension, på grund av arbetsoförmåga som har samband med en vistelse på en plats för isolering, villkoras av att den berättigade är bosatt inom det nationella territoriet.

13.

Det skall först preciseras att inte någon av parterna har ifrågasatt att sådana sociala förmåner, som i detta mål utgörs av en invaliditetspension på grund av arbetsoförmåga som har orsakats av en vistelse på en plats för isolering, inte omfattas av gemenskapens lagstiftning om samordning av socialförsäkringssystemen, enligt vilken det i princip är förbjudet att göra gällande ett bosättningsvillkor mot den berättigade. I synnerhet är det nämligen så, att ”förmåner till offer för krig eller dess följder” ( 3 ) uttryckligen utesluts från tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 1408/71, i vilket principen om att sociala trygghetsförmåner får exporteras slås fast. Den aktuella invaliditetsförmånen måste anses utgöra en förmån till offer för följder av krig, med beaktande av dess syfte och villkoren för att den skall beviljas. Oberoende av arbetstagarens ställning är syftet med förmånen nämligen att de som har utstått lidanden i samband med deportation skall få ersättning för sina lidanden. Det framgår följaktligen att förmånen inte är en motprestation för avgifter som har betalats, utan att den har karaktären av en ersättning. ( 4 )

14.

Eftersom en sådan pension som den som är i fråga i detta mål inte utgör en social trygghetsförmån, är det medlemsstaterna som är behöriga att fastställa dess system, däribland villkoren för att den skall beviljas. Medlemsstaterna skall inte desto mindre utöva den nationella behörighet som har förbehållits dem med iakttagande av bestämmelserna i fördraget, i synnerhet bestämmelserna om varje unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. ( 5 ) Denna rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier är en grundläggande frihet ( 6 ) som ingår i själva kärnan i unionsmedborgarskapet.

15.

Halina Nerkowska har i egenskap av polsk medborgare ställning som unionsmedborgare enligt artikel 17.1 EG. Hon kan följaktligen eventuellt göra gällande de rättigheter som hänger samman med denna ställning, även gentemot ursprungsmedlemsstaten. ( 7 )

16.

Även om det genom unionsmedborgarskapet skapas ”en grundläggande ställning för medlemsstaternas medborgare”, ( 8 ) är syftet med unionsmedborgarskapet inte att det materiella tillämpningsområdet för fördraget skall utvidgas till att även avse interna förhållanden som inte har någon anknytning till gemenskapsrätten. ( 9 ) Till de situationer som omfattas av det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) för gemenskapsrätten hör emellertid de som avser utövandet av de grundläggande friheter som garanteras genom fördraget, särskilt de som rör rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier i enlighet med artikel 18 EG. ( 10 ) Genom att bosätta sig i Tyskland har Halina Nerkowska dessutom utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium än den i vilken hon är medborgare och det är just på grund av hennes bosättningsort som de polska myndigheterna har nekat henne den utbetalning av invaliditetspension som det har slagits fast att hon har rätt till. Eftersom utövandet av en rättighet som erkänns i gemenskapens rättsordning har fått betydelse för utbetalningen av en förmån som föreskrivs i den nationella lagstiftningen, kan det varken anses att ett sådant förhållande är rent internt eller att det inte har någon anknytning till gemenskapsrätten. ( 11 )

17.

Eftersom artikel 18.1 EG är tillämplig på en sådan situation som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, skall det prövas huruvida denna bestämmelse utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning enligt vilken utbetalning av en förmån, som beviljas för den skada som lidits i samband med en vistelse på en plats för isolering, villkoras av att den skadelidande är bosatt inom det nationella territoriet.

18.

I detta avseende framgår det av fast rättspraxis att de rättigheter som följer av fördraget i fråga om fri rörlighet inte kan få full verkan, om en medborgare i en medlemsstat kan avhållas från att utöva dem genom att det uppställs hinder för dennes vistelse i den mottagande medlemsstaten till följd av en lagstiftning i dennes ursprungsstat som medför nackdelar för medborgaren endast på grund av att han har utövat dessa rättigheter. ( 12 ) Det är följaktligen oförenligt med rätten till fri rörlighet att en unionsmedborgare i den medlemsstat där denne är medborgare behandlas på ett mindre förmånligt sätt än vad som skulle ha varit fallet om han inte hade använt sig av nämnda rättigheter. I ett sådant fall skulle unionsmedborgaren i sin ursprungsstat inte få samma behandling i rättsligt hänseende som de medborgare i denna stat som befinner sig i motsvarande situation, eftersom han skulle behandlas mindre förmånligt endast på grund av att han har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat. ( 13 )

19.

Genom en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen införs en skillnad i behandling mellan polska medborgare som är offer för deportation och som är bosatta i Polen och dem som, genom att utöva sin rätt till fri rörlighet, har bosatt sig i en annan medlemsstat. Genom att utbetalning av en invaliditetspension, på grund av arbetsoförmåga som uppkommit till följd av en vistelse på en plats för isolering, villkoras av bosättning inom det nationella territoriet, medför nämnda nationella lagstiftning att vissa av landets medborgare missgynnas endast på grund av att de har utövat sin rätt till fri rörlighet genom att bosätta sig i en annan medlemsstat, och den kan följaktligen avhålla dem från att göra detta. Lagstiftningen medför följaktligen en begränsning av de friheter som varje unionsmedborgare tillerkänns i artikel 18.1 EG.

20.

Det framgår av fast rättspraxis att en sådan inskränkning ”med avseende på gemenskapsrätten [kan] vara motiverad endast om den grundar sig på objektiva skäl av allmänintresse som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna”. Härvid gäller att ”en åtgärd är proportionerlig om den är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål”. ( 14 )

21.

Vad beträffar frågan huruvida det föreligger objektiva skäl av allmänintresse, har de polska myndigheterna i första hand hävdat att syftet med den nationella lagstiftningen i fråga är att förmåner skall beviljas som ersättning för den skada och det lidande som allmänt har vållats genom förtryck under och efter krigstid, särskilt, såvitt avser sökanden i målet vid den nationella domstolen, sådan skada och sådant lidande som har orsakats genom deportation till Sibirien. Det polska samhället har härigenom avsett att visa sin solidaritet med offren. Det är med hänsyn till detta syfte legitimt att begränsa nämnda solidaritetsplikt så att den bara avser personer som behåller en tillräcklig anknytning till det polska samhället.

22.

Det är ostridigt att syftet att begränsa ett samhälles solidaritet till personer som där förblir tillräckligt integrerade i vissa fall kan grunda sig på objektiva skäl av allmänintresse. ( 15 ) På gemenskapsrättens nuvarande stadium får en medlemsstat villkora beviljandet av vissa sociala förmåner med att det finns en tillräcklig anknytning mellan de berättigade och denna stat. Anknytningen får emellertid inte alltid utgöras av ett bosättningsvillkor. Det krävs nämligen att den nationella bestämmelse som föreskrivs för detta ändamål är ämnad att uppnå det legitima mål som eftersträvas och inte begränsar unionsmedborgarnas fria rörlighet utöver vad som är nödvändigt i detta hänseende. De polska myndigheterna har härvid gjort gällande att bosättningsvillkoret gör det möjligt att finna belägg för den berättigades önskan att upprätthålla en anknytning till det samhälle som således visar honom sin solidaritet.

23.

Jag anser inte att denna argumentering är övertygande. Ett sådant bosättningsvillkor som det som har införts i den polska lagstiftningen, det vill säga enligt vilket det krävs att bosättningen inom det nationella territoriet består under hela den tid som förmånen betalas ut, framstår inte, enligt min mening, som ämnat att visa att det föreligger en nödvändig anknytning. För att få rätt till nationellt erkännande och nationell solidaritet för de lidanden som utståtts, och för vilka beviljandet av förmåner är ett uttryck, är det nämligen tillräckligt att den berörde, på grund av sin nationalitet och/eller sin bosättning, har varit offer för förtryck. Det är offrets ställning som samhällsmedlem genom sin bosättning och/eller nationalitet vid tidpunkten för de repressiva åtgärderna som skapar den anknytning som motiverar att samhället visar sin solidaritet. Jag ser, med hänsyn till solidaritetssyftet, ingen skillnad mellan en polsk medborgare som har varit offer för deportation genom sovjetregimen och som fortfarande är bosatt i Polen och en annan polsk medborgare som har varit offer för nämnda deportation och som numera är bosatt i en annan medlemsstat. För mig framstår denna skillnad i behandling som ännu mindre tillåtlig, med beaktande av unionsmedborgarskapets roll att garantera medborgarna i medlemsstaterna den grundläggande ställning till vilken är knuten den grundläggande friheten att röra sig och uppehålla sig inom hela gemenskapens område. Av detta följer att en medlemsstat i princip inte längre får göra en solidaritetsplikt beroende av en integrationsmässig anknytning som skall styrkas genom ett villkor om bosättning inom det nationella territoriet. Unionsmedborgarskapet skall uppmuntra medlemsstaterna till att inte längre uppfatta den legitima integrationsanknytningen enbart inom den nationella gemenskapens snäva ram, utan även inom den vidare ram som utgörs av gemenskapen för unionens folk. ( 16 )

24.

För att invända mot denna slutsats och motivera bosättningsvillkoret under hela den tid som förmånen betalas ut kan de polska myndigheterna inte med framgång åberopa domen i det ovannämnda målet Tas-Hagen och Tas, i vilken det också prövades huruvida ett bosättningsvillkor för beviljande av en förmån som föreskrivs till offer för krig eller dess följder var förenlig med gemenskapsrätten. I denna dom slog domstolen visserligen fast att ett bosättningsvillkor, som endast avser tidpunkten för ansökan om förmånen, inte är ämnat att uppnå syftet att begränsa solidaritetsplikten, om det kan leda till ett annat resultat för personer som är bosatta i utlandet och vars integrering i samhället i den medlemsstat som beviljar den berörda förmånen är jämförbar i alla avseenden. ( 17 ) Denna lösning kan emellertid inte tolkas så, att det är tillåtet att tillämpa ett bosättningsvillkor, om det görs gällande under en längre period, som kan påvisa en reell skillnad vad beträffar den integration som önskas av medlemsstaten. Om ett villkor om bosättning inom det nationella territoriet skall kunna tillåtas i det särskilda sammanhang som avser förmåner till offren för krig eller dess följder, gäller att så endast får ske om villkoret, grundat på tidpunkten för de skadegörande händelserna, gör det möjligt att fastställa en persons ställning som offer mot vilket en nationell gemenskap kan vara skyldig att visa sin solidaritet.

25.

De polska myndigheterna har även motiverat bosättningsvillkoret med att det är nödvändigt att kontrollera att villkoren för att bevilja invaliditetspensionen är och fortsätter att vara uppfyllda. Villkoret gör det möjligt för de behöriga hälsomyndigheterna att fastställa sökandens hälsotillstånd, att fastställa sambandet mellan den skada som har kunnat konstateras och deportationen, att uppskatta arbetsoförmågan, och, för det fall det har fattats ett beslut om att denna är av tillfällig art, att låta sökanden genomgå nya prov när giltighetstiden för nämnda beslut har löpt ut.

26.

Även om kraven avseende kontrollen av att villkoren för att få rätt till en social förmån är uppfyllda grundar sig på objektiva skäl av allmänintresse, ( 18 ) framgår det klart att kravet på bosättning inom det nationella territoriet under hela den tid som förmånen betalas ut går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Flera andra åtgärder som är ämnade att uppnå det mål som eftersträvas, men som i mindre utsträckning begränsar unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet och deras uppehållsrätt är tänkbara. Det är exempelvis uppenbart att det skulle räcka med att ålägga sökanden att infinna sig för hälsokontroll vid de behöriga nationella myndigheterna i samband med prövningen av ansökan.

27.

I syfte att motivera bosättningsvillkoret i fråga har de polska myndigheterna slutligen framhållit att de är behöriga att anpassa förmånernas belopp och art till de berättigades behov med hänsyn till hälsa och livsvillkor. Utöver en invaliditetspension vars belopp kan variera i syfte att garantera den berättigade ett existensminimum innehåller den nationella lagstiftningen nämligen även föreskrifter om olika förmåner såsom bland annat nedsättning av transportkostnader, yrkesutbildning, särskilda vårdförmåner och motordriven rullstol. Strävan efter att anpassa de förmåner som är avsedda att utgöra ersättning för den skada som lidits på grund av en vistelse på en plats för isolering till den situation som den berättigade befinner sig i skulle följaktligen inte kunna beaktas korrekt om det inte fanns ett villkor om bosättning i Polen.

28.

Genom denna argumentering har Republiken Polen underförstått hänvisat till domstolens praxis om tillåtande av ett bosättningsvillkor – med avvikelse från principen om att sociala trygghetsförmåner kan exporteras – i de fall där förmånerna är ”nära knutna till sociala förhållanden”. ( 19 ) Grundtanken med dessa lösningar är att när förmånens belopp och art är beroende av levnadsstandarden och livsvillkoren i den medlemsstat som beviljar förmånen, framstår det som legitimt, lämpligt och nödvändigt att villkora beviljandet med att bosättningsvillkoret är uppfyllt. ( 20 )

29.

Jag anser emellertid inte att den invaliditetspension som är i fråga i målet vid den nationella domstolen hör till sådana förmåner som är nära knutna till sociala förhållanden. De förmåner som har kvalificerats på detta sätt i rättspraxis avser förmåner för vilka ett grundläggande kriterium för beviljande är den berättigades fattigdom. De är följaktligen avsedda att garantera denne ett existensminimum i ett ekonomiskt och socialt sammanhang som råder i den medlemsstat som beviljar förmånerna. Invaliditetspensionen i målet vid den nationella domstolen beviljas emellertid som ersättning för skador på hälsan som har orsakats av en vistelse på en plats för isolering, oberoende av den ekonomiska situation som den berättigade befinner sig i. Nämnda pension har karaktären av ersättning för de lidanden som utståtts. Detta har bekräftats av svaranden i målet vid den nationella domstolen, vilken i sitt yttrande uttryckligen har förklarat att beviljandet av den pension som är i fråga i målet vid den nationella domstolen inte förutsätter att det görs en uppskattning av den berättigades personliga behov. Beloppet avseende nämnda pension kan på sin höjd anpassas till levnadsstandarden i Polen. Det är riktigt att andra förmåner som föreskrivs i den nationella lagstiftningen i sig skulle kunna anses vara nära knutna till sociala förhållanden. De kan emellertid inte, utan att proportionalitetsprincipen åsidosätts, motivera ett allmänt krav på bosättning under hela den tid som förmånen, vilken den än är, beviljas. Det ankommer följaktligen på den nationelle lagstiftaren att, med avseende på bosättningskriteriet, göra skillnad med hänsyn till den aktuella förmånens art. Det framgår emellertid att den invaliditetspension som är i fråga i målet vid den nationella domstolen under alla omständigheter inte är nära knuten till sociala förhållanden. Det är följaktligen inte motiverat att villkora dess betalning med att ett bosättningsvillkor skall vara uppfyllt.

30.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som har ställts på följande sätt:

Artikel 18 EG, i vilken rätten för medborgarna i Europeiska unionen att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier garanteras, skall tolkas så att den utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning enligt vilken det för utbetalning av en invaliditetspension, som har samband med en vistelse på en plats för isolering, görs gällande ett villkor, enligt vilket den berättigade skall vara bosatt inom det nationella territoriet under hela den tid som förmånen betalas ut.