EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 17.2.2021
COM(2021) 63 final
2021/0033(NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det fjärde mötet i partskonferensen för Minamatakonventionen om kvicksilver vad gäller antagandet av beslut om ändring av bilagorna A och B till den konventionen om produkter med tillsatt kvicksilver och om tillverkningsprocesser i vilka kvicksilver eller kvicksilverföreningar används, i enlighet med artikel 4.8 och artikel 5.10 i den konventionen
MOTIVERING
1.Fråga som behandlas i förslaget
Detta förslag avser beslutet om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid det fjärde mötet i partskonferensen för Minamatakonventionen om kvicksilver (avtalet), vad gäller det planerade antagandet av beslut om ändring av bilagorna A och B till den konventionen. I dessa bilagor fastställs förteckningar över produkter med tillsatt kvicksilver och över tillverkningsprocesser där kvicksilver eller kvicksilverföreningar används (kvicksilverprocesser), som antingen omfattas av utfasningsdatum eller av bestämmelser som reglerar användning av kvicksilver.
2.Bakgrund till förslaget
2.1Minamatakonventionen om kvicksilver
Avtalet är den viktigaste internationella rättsliga ramen för att skydda människors hälsa och miljön från antropogena utsläpp av kvicksilver och kvicksilverföreningar till luft, vatten och mark. Det berör hela livscykeln för kvicksilver, från primär kvicksilverbrytning till hantering av kvicksilveravfall.
Det trädde i kraft den 16 augusti 2017.
Europeiska unionen (unionen) är part i avtalet liksom de flesta av medlemsstaterna.
Enligt artikel 4.1 i avtalet får de produkter med tillsatt kvicksilver som förtecknas i del I i bilaga A (t.ex. vissa lysrörslampor) inte längre tillverkas, importeras och exporteras efter de utfasningsdatum som anges där.
I enlighet med artikel 4.3 ska parterna vidta åtgärder för att reglera användningen av kvicksilver när det gäller produkter med tillsatt kvicksilver som förtecknas i del II i bilaga A.
I enlighet med artikel 5.2 måste de kvicksilverprocesser som förtecknas i del I i bilaga B (t.ex. kloralkaliproduktion) upphöra att använda kvicksilver eller kvicksilverföreningar senast de utfasningsdatum som anges där.
I enlighet med artikel 5.3 ska parterna vidta åtgärder för att reglera användningen av kvicksilver i de kvicksilverprocesser som förtecknas i del II i bilaga B, även genom övergång till kvicksilverfria processer, när detta är ekonomiskt och tekniskt genomförbart.
I enlighet med artiklarna 4.4, 4.7, 4.8, 5.5, 5.9 och 5.10 ska bilagorna A och B ses över senast den 16 augusti 2022, med beaktande av parternas ändringsförslag och information om produkter med tillsatt kvicksilver och tillgängliga kvicksilverfria alternativ som är tekniskt och ekonomiskt genomförbara, med hänsyn tagen till risker och fördelar för miljön och människors hälsa.
I artiklarna 26 och 27 fastställs de grundläggande reglerna för bland annat parternas inlämning av förslag till ändring av bilagorna till avtalet samt för antagande och ikraftträdande av de ändrade bilagorna. Förslag till ändring av bilagorna ska meddelas alla parter av avtalssekretariatet minst sex månader före den partskonferens vid vilken förslaget ska antas, dvs. i detta fall senast den 1 maj 2021. Föreslagna ändrade bilagor antas i enlighet med omröstningsförfarandet i artikel 26.3 och i beslut MC-1/1 om arbetsordning som antogs av partskonferensen vid dess första möte (24–29 september 2017).
Ändringen av en bilaga träder i kraft för alla parter ett år efter det att depositarien för avtalet meddelar att den antagits, med undantag för de parter som har avgett en relevant förklaring i enlighet med artikel 30.5. Eftersom unionen inte har avgett någon sådan förklaring är den allmänna regeln om ikraftträdande av ändrade eller nya bilagor tillämplig på unionen.
2.2Partskonferensen
Partskonferensen (COP) utför de uppgifter som den tilldelas genom avtalet. För detta ändamål ska den bland annat överväga och vidta alla åtgärder som kan krävas för att uppnå målen i avtalet, inbegripet antagandet av relevanta riktlinjer.
Enligt artikel 28 i avtalet och ovannämnda beslut MC-1/1 har varje part en röst. Som regional organisation för ekonomisk integration utövar dock unionen, i frågor inom sitt behörighetsområde, sin rösträtt med ett antal röster som motsvarar det antal av dess medlemsstater som är parter i avtalet. Unionen får inte utöva sin rösträtt om någon av dess medlemsstater utövar sin, och vice versa.
2.3Akter som planeras av partskonferensen
Vid sitt tredje möte (25–29 november 2019) antog partskonferensen beslut MC-3/1 om inrättande av en ad hoc-grupp av tekniska experter för att gå vidare med diskussionerna om produkter med tillsatt kvicksilver och kvicksilverprocesser under mellanperioden fram till det fjärde mötet (COP4). Gruppens uppdrag var särskilt att förbättra och organisera den information som parterna lämnar i enlighet med artikel 4.4 och 4.7 och artikel 5.4 och 5.9 i avtalet om tillgänglighet och teknisk och ekonomisk genomförbarhet av kvicksilverfria alternativ till sådana produkter och processer samt de fördelar och risker för miljön och människors hälsa som dessa alternativ kan medföra.
Mot bakgrund av resultaten av experternas arbete förväntas den fjärde partskonferensen anta ett eller flera beslut i denna fråga (de planerade akterna).
De planerade akterna kommer att ändra bilaga A till avtalet genom att komplettera den med ytterligare produkter med tillsatt kvicksilver för vilka ekonomiskt och tekniskt genomförbara kvicksilverfria alternativ med fördelar för människors hälsa och miljön finns tillgängliga och vilka kommer att omfattas av ett tillverknings-, import- och exportförbud vid angivna utfasningsdatum eller åtgärder som reglerar användning av kvicksilver.
De planerade akterna kommer också att ändra del I i bilaga B till avtalet genom att komplettera den med kvicksilverprocesser för vilka ekonomiskt och tekniskt genomförbara kvicksilverfria alternativ med fördelar för människors hälsa och miljön finns tillgängliga och vilka därför kommer att upphöra att använda kvicksilver vid ett angivet utfasningsdatum.
De planerade akterna kommer att ändra del II i bilaga B till avtalet genom att skärpa bestämmelserna som reglerar användning av kvicksilver för produktion av vinylkloridmonomer (VCM), natrium- och kaliummetylat eller -etylat (alkoholater) och polyuretan och/eller genom att lägga till andra kvicksilverprocesser med tillhörande krav på kvicksilveranvändningen.
3.Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar
Unionens mål är att fasa ut kvicksilveranvändningen på unionsnivå och global nivå, så snabbt och fullständigt som möjligt, där det finns genomförbara alternativ. För att detta mål ska kunna uppnås krävs det framför allt att produkter med tillsatt kvicksilver fasas ut och att kvicksilverprocesser omvandlas till icke-kvicksilverprocesser, när detta är ekonomiskt och tekniskt genomförbart och ger fördelar för människors hälsa och miljön.
Framsteg på global nivå mot detta mål skulle bidra till nollföroreningsstrategin för en giftfri miljö som fastställs i den europeiska gröna given. Det skulle också bidra till genomförandet av EU:s kemikaliestrategi för hållbarhet som antogs 2020, där Europeiska kommissionen har åtagit sig att ha en ledande roll på internationell nivå när det gäller en sund hantering av kemikalier, bland annat genom att främja EU-standarder globalt.
Översyn av bilaga A till avtalet om fastställande av förteckningen över produkter med tillsatt kvicksilver som omfattas av förbud mot tillverkning, import och export eller av krav avseende användning av kvicksilver.
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar är grundad på följande element:
Bilaga II till förordning (EU) 2017/852 om kvicksilver (kvicksilverförordningen), som har införlivat bilaga A (del I) till avtalet, har ett bredare tillämpningsområde än avtalet, eftersom den omfattar fler produkter med tillsatt kvicksilver (t.ex. knappbatterier).
I unionens inlaga (mars 2020), som översänts i enlighet med beslut MC-3/1, identifieras ett antal andra produkter med tillsatt kvicksilver för vilka det finns genomförbara och fördelaktiga kvicksilverfria alternativ, däribland produkter som redan omfattas av förbud mot att släppas ut på den inre marknaden och importeras/, t.ex. i enlighet med direktiv 2011/65/EU (RoHS) och förordning (EG) nr 1907/2006 (Reach), men som ännu inte omfattas av ett förbud mot tillverkning och export.
Översynen på global nivå av bilaga A ger därför flera möjligheter att skapa mer likvärdiga villkor globalt och att ytterligare minska kvicksilveranvändningen och därmed förknippade föroreningar:
(1)Att minska klyftan mellan befintlig, mer avancerad unionslagstiftning och avtalet genom att i del I i bilaga A till avtalet lägga till produkter som redan finns förtecknade i bilaga II till unionens kvicksilverförordning.
(2)Att i del I i bilaga A till avtalet lägga till produkter som ännu inte omfattas av ett förbud mot tillverkning och export enligt unionens kvicksilverförordning men som ändå antingen inte längre får släppas ut på unionsmarknaden eller är föremål för pågående utveckling av lagstiftning som syftar till att införa ett liknande förbud på unionsnivå. Om parterna väljer att lägga till en eller flera produkter i del II i bilaga A till avtalet, dvs. utan några angivna datum för deras utfasning, skulle unionen fortfarande se ett sådant politiskt alternativ som en möjlighet att minska klyftan mellan avtalet och unionsrätten, förutsatt att tydliga åtgärder för att reglera användningen av kvicksilver fastställs för sådana produkter.
Om parterna vid COP4 skulle komma överens om sådana tillägg och unionen stöder detta, skulle kommissionen, i enlighet med artikel 20 i kvicksilverförordningen, anta en delegerad akt i syfte att anpassa bilaga II till förordningen till den ändrade bilaga A till avtalet.
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid COP4 ska därför bestå i att stödja antagandet av akter som syftar till att tillämpningsområdet för bilaga A till avtalet utvidgas till produkter med tillsatt kvicksilver som redan omfattas av förbud mot att tillverkas och som handlas i enlighet med bilaga II till unionens kvicksilverförordning, eller som redan omfattas av förbud mot att släppas ut på unionsmarknaden, eller som är föremål för pågående utveckling av lagstiftning som syftar till att fastställa ett liknande förbud på unionsnivå, och som kan ersättas med kvicksilverfria alternativ som bevisats såväl ekonomiskt och tekniskt genomförbara som fördelaktiga för miljön och människors hälsa.
Översyn av bilaga B till avtalet om fastställande av kvicksilverprocesser för vilka det finns ett utfasningsdatum eller krav avseende användning av kvicksilver.
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar är grundad på följande element:
Unionslagstiftningen, särskilt artikel 7.1 och 7.3 i och bilaga III till kvicksilverförordningen, har införlivat artikel 5.2 och 5.3 i och bilaga B till avtalet på ett mer restriktivt sätt.
För det första omfattar bilaga B till avtalet fem specifika kvicksilverprocesser (produktion av klor-alkali, acetaldehyd, vinylkloridmonomer, alkoholater och polyuretan), medan bilaga III till kvicksilverförordningen innehåller en uppsamlingsbestämmelse som förbjuder, vid angivna utfasningsdatum, användning av kvicksilver eller kvicksilverföreningar i alla tillverkningsprocesser i unionen, dvs. när de används som en katalysator (1 januari 2018) eller som en elektrod (1 januari 2022). Tillämpningsområdet för detta förbud är således obegränsat enligt unionsrätten.
För det andra, även om bilaga III till kvicksilverförordningen innehåller flera undantag avseende utfasningsdatum för vinylkloridmonomer, alkoholater och polyuretan, är dessa bestämmelser mer restriktiva än bilaga B till avtalet: enligt kvicksilverförordningen är det sedan den 11 december 2017 förbjudet att använda kvicksilver som elektrod för klor-alkaliproduktion, medan avtalet fastställer 2025 som utfasningsdatum. Medan kvicksilverförordningen förbjuder användning av kvicksilver som katalysator för polyuretanproduktion sedan den 1 januari 2018, för produktion av vinylkloridmonomer från och med den 1 januari 2022 och som elektrod för produktion av alkoholater från och med den 1 januari 2028, fastställer avtalet endast en begränsning av kvicksilveranvändningen och anger att parterna ska vidta åtgärder i syfte att antingen fasa ut användningen senast den 16 augusti 2027 (polyuretan) eller fasa ut användningen fem år efter det att partskonferensen har fastställt att kvicksilverfria alternativ har blivit tekniskt och ekonomiskt genomförbara (vinylkloridmonomer och alkoholater). I kvicksilverförordningen anges att den befintliga produktionskapaciteten för alkoholater där kvicksilver används som en elektrod inte får öka före utfasningsdatumet (1 januari 2028), medan det i avtalet inte anges något sådant förbud för någon av de tre kvicksilverprocesserna (vinylkloridmonomer, polyuretan och alkoholater) och inte heller något bindande utfasningsdatum.
I likhet med översynen av bilaga A till avtalet ger översynen av bilaga B flera möjligheter att skapa mer likvärdiga villkor globalt och minska den industriella användningen av kvicksilver:
(1)Att minska klyftan mellan befintlig, mer avancerad unionslagstiftning och avtalet genom att i bilaga B till avtalet lägga till utfasningsdatum för produktion av vinylkloridmonomer, alkoholater och polyuretan där kvicksilver används, i överensstämmelse med unionens regelverk och med beaktande av befintliga tekniskt och ekonomiskt genomförbara kvicksilverfria processer, såsom rapporterades i unionens inlaga i mars 2020 enligt beslut MC-3/1.
(2)Att i bilaga B till avtalet införa en uppsamlingsbestämmelse som omfattar alla befintliga kvicksilverprocesser samt utfasningsdatum.
(3)Att i bilaga B till avtalet införa en bestämmelse som förbjuder varje ökning av produktionskapaciteten för kvicksilverprocesser före de utfasningsdatum som parterna ska fastställa.
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid COP4 ska därför bestå i att stödja antagandet av akter som syftar till att införa ett utfasningsdatum för alla kvicksilverprocesser och att skärpa bestämmelser som reglerar användning av kvicksilver genom att i synnerhet lägga till skyldigheten att inte öka produktionskapaciteten före det relevanta utfasningsdatumet.
4.Rättslig grund
4.1Förfarandemässig rättslig grund
4.1.1Principer
I artikel 218.9 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs att beslut ska antas ”om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram.”.
Begreppet akter med rättslig verkan omfattar akter som har rättslig verkan med stöd av de regler i internationell rätt som tillämpas på organet i fråga. Det omfattar även instrument som inte har bindande verkan enligt internationell rätt, men som är ”ägnade att på ett avgörande sätt påverka innehållet i de bestämmelser som antas av unionslagstiftaren”.
4.1.2Tillämpning i det aktuella fallet
Partskonferensen är ett organ som inrättats genom ett avtal, nämligen Minamatakonventionen om kvicksilver.
De akter som partskonferensen ska anta utgör akter med rättslig verkan, eftersom parterna i avtalet måste vidta åtgärder för att se till att de genomförs och efterlevs.
De planerade akterna varken kompletterar eller ändrar avtalet institutionella ram.
Den förfarandemässiga rättsliga grunden för det föreslagna beslutet är därför artikel 218.9 i EUF-fördraget.
4.2Materiell rättslig grund
4.2.1Principer
Den materiella rättsliga grunden för ett beslut enligt artikel 218.9 i EUF-fördraget är främst beroende av syftet med och innehållet i den planerade akt avseende vilken en ståndpunkt intas på unionens vägnar. Om den planerade akten har två syften eller två beståndsdelar av vilka det ena syftet eller den ena beståndsdelen kan identifieras som det eller den huvudsakliga, medan det eller den andra endast är av underordnad betydelse, måste det beslut som antas enligt artikel 218.9 i EUF-fördraget ha en enda materiell rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller avgörande syftet eller den huvudsakliga eller avgörande beståndsdelen.
4.2.2Tillämpning i det aktuella fallet
Det huvudsakliga syftet med och innehållet i de planerade akterna rör skyddet av miljön och människor hälsa.
Den materiella rättsliga grunden för det föreslagna beslutet är därför artikel 192.1 i EUF-fördraget.
4.3Slutsats
Den rättsliga grunden för förslaget till beslut bör vara artikel 192.1 jämförd med artikel 218.9 i EUF-fördraget.
2021/0033 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det fjärde mötet i partskonferensen för Minamatakonventionen om kvicksilver vad gäller antagandet av beslut om ändring av bilagorna A och B till den konventionen om produkter med tillsatt kvicksilver och om tillverkningsprocesser i vilka kvicksilver eller kvicksilverföreningar används, i enlighet med artikel 4.8 och artikel 5.10 i den konventionen
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 192.1 jämförd med artikel 218.9,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, och
av följande skäl:
(1)Minamatakonventionen om kvicksilver (avtalet) ingicks av unionen genom rådets beslut (EU) 2017/939 och trädde i kraft den 16 augusti 2017.
(2)I enlighet med beslut MC-1/1 om arbetsordning, antaget av partskonferensen för avtalet vid dess första möte, ska parterna göra sitt yttersta för att nå en överenskommelse om alla sakfrågor med konsensus.
(3)Partskonferensen för avtalet förväntas vid sitt fjärde möte den 1–5 november 2021 anta ett eller flera beslut (de föreslagna besluten) om ändring av bilaga A till avtalet vilken innehåller en förteckning över produkter med tillsatt kvicksilver som omfattas antingen av ett förbud mot tillverkning, import och export efter ett angivet datum eller av åtgärder som reglerar användningen av kvicksilver, och/eller bilaga B till avtalet vilken innehåller en förteckning över tillverkningsprocesser där kvicksilver eller kvicksilverföreningar används (kvicksilverprocesser) och som omfattas av en skyldighet att upphöra med kvicksilveranvändningen efter ett angivet datum eller som omfattas av krav som reglerar användningen av kvicksilver.
(4)De föreslagna besluten skulle utvidga tillämpningsområdet för bilaga A till avtalet till att omfatta ytterligare produkter med tillsatt kvicksilver, med tillhörande utfasningsdatum eller åtgärder för att reglera användningen av kvicksilver.
(5) Bilaga II till förordning (EU) 2017/852, genom vilken bilaga A till avtalet införlivas med unionsrätten, omfattar redan fler produkter med tillsatt kvicksilver, och andra produkter med tillsatt kvicksilver omfattas antingen av ett förbud mot utsläppande på den inre marknaden enligt unionslagstiftningen eller av pågående utveckling av lagstiftning på unionsnivå som syftar till ett sådant förbud.
(6)De föreslagna besluten skulle utvidga tillämpningsområdet för bilaga B till avtalet genom att införa utfasningsdatum för de kvicksilverprocesser den omfattar och/eller genom att lägga till ytterligare kvicksilverprocesser i kombination med utfasningsdatum och/eller genom att skärpa kraven för användning av kvicksilver för de berörda processerna.
(7) Bilaga III till förordning (EU) 2017/852, genom vilken bilaga B till avtalet införlivas med unionsrätten, omfattar fler kvicksilverprocesser och fastställer utfasningsdatum för alla berörda processer.
(8)Det är lämpligt att fastställa den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid partskonferensen för avtalet, då de föreslagna besluten, om de antas, kommer att ha rättslig verkan eftersom parterna i avtalet kommer att behöva vidta åtgärder för att genomföra det på nationell och/eller regional nivå.
(9)Unionen har bidragit avsevärt till att utarbeta avtalets bestämmelser om produkter med tillsatt kvicksilver och till experternas arbete mellan mötena som inleddes genom beslut MC-3/1, vilket antogs av partskonferensen för avtalet vid dess tredje möte och har lett fram till de föreslagna besluten.
(10)Unionen bör stödja antagandet av beslut av partskonferensen för avtalet som gör det möjligt att minska klyftan mellan unionsrätten och avtalet och som syftar till att tillämpningsområdet för bilaga A till avtalet utvidgas till produkter med tillsatt kvicksilver som redan omfattas av förbud mot utsläppande på unionsmarknaden, eller som är föremål för pågående utveckling av lagstiftning som syftar till att fastställa ett liknande förbud på unionsnivå, i överensstämmelse med unionens mål att fasa ut användningen av kvicksilver och kvicksilverföreningar när detta är genomförbart.
(11)Unionen bör också stödja antagandet av beslut av partskonferensen för avtalet som gör det möjligt att minska klyftan mellan unionsrätten och avtalet genom att säkerställa att kvicksilverprocesser som redan omfattas av förordning (EU) 2017/852 blir föremål för utfasning vid angivna datum eller mer restriktiva krav som reglerar användningen av kvicksilver.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid det fjärde mötet i partskonferensen för avtalet ska vara att stödja i) antagandet av beslut om ändring av bilagorna A och B till avtalet som skulle minska klyftan mellan unionsrätten och avtalet och ii) antagandet av beslut om ändring av bilaga A genom tillämpning av ett globalt tillverknings- och handelsförbud för produkter med tillsatt kvicksilver som redan eller snart kommer att omfattas av förbud mot att släppas ut på unionsmarknaden samt genom fastställande av utfasningsdatum eller mer restriktiva krav för kvicksilverprocesser.
Artikel 2
Beslut om justering av den ståndpunkt som avses i artikel 1 får, mot bakgrund av utvecklingen under det fjärde mötet i partskonferensen för konventionen, fattas av unionens företrädare, i samråd med medlemsstaterna, under samordningsmöten på plats och utan något ytterligare beslut av rådet.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till kommissionen.
Utfärdat i Bryssel den
På rådets vägnar
Ordförande