EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 21.11.2018
COM(2018) 807 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA CENTRALBANKEN
om utkast till budgetplaner 2019: Samlad bedömning
|
Sammanfattning Detta meddelande sammanfattar kommissionens bedömning av utkasten till budgetplaner för 2019, som lämnats in av medlemsstaterna i euroområdet, inbegripet planer som innebär oförändrad politik av regeringarna i Lettland och Luxemburg som höll nationella val i oktober, och Slovenien, där en ny regering tillträdde den 13 september 2018. Italien lämnade in sitt utkast till budgetplan den 16 oktober 2018 och till följd av kommissionens yttrande av den 23 oktober 2018, i vilket särskilt allvarliga efterlevnadsbrister konstaterades, lämnades ett reviderat utkast till budgetplan in den 13 november 2018. Efter slutförandet av Europeiska stabilitetsmekanismens program för stabilitetsstöd den 20 augusti 2018 har Grekland i höst lagt fram sitt första utkast till budgetplan. Kommissionen har i enlighet med förordning (EU) nr 473/2013 bedömt planerna och det övergripande budgetläget och finanspolitiska inriktningen för euroområdet som helhet. Den samlade bedömningen av utkasten till 2019 års budgetplaner och den aggregerade finanspolitiska inriktningen för euroområdet kan sammanfattas på följande sätt: 1.Även om euroområdets tillväxtutsikter fortfarande är positiva har de försämrats sedan vårens bedömningsrunda och kommissionen och medlemsstaterna har reviderat ned tillväxtprognoserna för 2018 och räknar med att tillväxten börjar öka igen 2019. Även om ekonomin väntas växa över sin potentiella nivå både 2018 och 2019 och inflationen väntas ligga nära 2 %, går euroområdet in i en mindre dynamisk period efter fem raka år av BNP-tillväxt. Utsikterna fördunklas av flera osäkerhetsfaktorer och är föremål för stora och sammankopplade nedåtrisker. 2.Enligt kommissionens höstprognos 2018 beräknas det aggregerade offentliga underskottet i euroområdet, som har följt en nedåtgående trend sedan 2010, minska till 0,6 % av BNP år 2018 och därefter öka till 0,8 % av BNP 2019. Det skulle i så fall bli den första ökningen av euroområdets aggregerade underskott sedan toppnivån 2009. Utkasten till budgetplaner har samma mål för det samlade underskottet. 3.För första gången sedan euroområdets upprättande beräknas ingen medlemsstat i euroområdet ha ett underskott på mer än 3 % av BNP under 2019 enligt kommissionens höstprognos 2018. Av de medlemsstater som väntas ha ett underskott under 2019 väntas sex ha ett underskott på under 2 % av BNP. Tio medlemsstater väntas ha ett överskott 2019. 4.Kommissionen bedömer att euroområdets skuldkvot liksom de föregående åren kommer att fortsätta att minska, och sjunka från ca 87 % 2018 till ca 85 % 2019. Detta tack vare planerade primära budgetöverskott, gynnsamma makroekonomiska förhållanden och fortsatt låga räntenivåer. Utkasten till budgetplaner har siktet inställt på en liknande minskning av skuldkvoten i euroområdet. Vid första påseendet förväntas Italien avvika markant från riktmärket för skuldminskning 2018 och 2019, och landets skuldkvot beräknas i stort sett förbli stabil på runt 131 %. Inte heller Belgien väntas efterleva riktmärket för skuldminskning under något av åren, om än med en mindre avvikelse. Efter upphävandet av förfarandet vid alltför stora underskott (nedan kallat underskottsförfarandet) under 2016 respektive 2017 har Portugal och Frankrike varit föremål för övergångsreglerna för skuldkriteriet. Portugal förväntas uppfylla övergångsreglerna för skuldkriteriet under 2018 men inte under 2019, medan Frankrike inte förväntas uppfylla det något av åren. Om Spanien gör en varaktig korrigering av sitt alltför stora underskottet under 2018 kommer det att bli föremål för övergångsreglerna för skuldkriteriet under 2019 och förväntas för närvarande inte klara den nödvändiga anpassningen. 5.Antalet medlemsstater som har uppnått eller överskridit sina medelfristiga budgetmål beräknas öka från sju till åtta mellan 2018 och 2019, enligt kommissionens höstprognos 2018, där Österrike hamnar strax ovanför sitt medelfristiga budgetmål under 2019. Spanien, Italien och Frankrike förväntas ligga kvar markant under sina medelfristiga mål under 2019. Vad gäller de medlemsstater som ännu inte uppnått sina medelfristiga mål och som har lämnat in ett fullständigt utkast till budgetplan, räknar kommissionen för närvarande med att Italien kommer att röra sig ännu längre bort från sitt medelfristiga budgetmål under 2019. Estland och Frankrike förväntas däremot göra vissa anpassningar mot sina medelfristiga mål, medan andra förväntas ligga kvar på i stort sett oförändrade positioner. 6.I motsats till 2018 års vårprognos, som förutsåg en fortlöpande minskning av euroområdets aggregerade strukturella underskott, bedömer kommissionen nu att det strukturella underskottet kommer att öka med 0,3 % av potentiell BNP under 2019. Denna ökning beror särskilt på en förväntad ökning av Italiens strukturella underskott med 1,2 % av potentiell BNP. En expansiv finanspolitik förväntas i medlemsstater med offentligfinansiellt utrymme, särskilt Tyskland och Nederländerna, vilket också bidrar till den aggregerade förändringen i euroområdet. Om man bortser från Italien beräknas euroområdets aggregerade finanspolitiska inriktning 2019 vara i stort sett neutral. Den beräknade förändringen i euroområdet som helhet är i linje med förändringen i det (omräknade) strukturella saldot i utkasten till budgetplaner. Det strukturella primärsaldot, som inte omfattar ränteutgifter, pekar på en liknande expansiv inriktning. Den diskretionära budgetansträngningen, som är en indikator som ligger nära stabilitets- och tillväxtpaktens utgiftsriktmärke, pekar på en något mer expansiv inriktning (0,4 % av potentiell BNP) under 2019, enligt kommissionens höstprognos 2018. 7.Vad gäller sammansättningen av den finanspolitiska anpassningen i euroområdet väntar sig kommissionen att ökningen av det strukturella underskottet under 2019 drivs på av en minskning av den konjunkturrensade inkomstkvoten. Förväntningarna är liknande när det gäller utkasten till budgetplaner och beror på effekten av rapporterade minskningar av diskretionära inkomster och förväntade inkomstbortfall. Den konjunkturrensade utgiftskvoten förväntas förbli oförändrad under 2019 såväl enligt kommissionens höstprognos 2018 som enligt utkasten till budgetplaner, trots en ytterligare om än liten minskning av ränteutgifter mellan 2018 och 2019. Oförutsedda inkomster till följd av lägre ränteutgifter bör användas för att påskynda skuldminskningen. 8.Medlemsstaterna har alltjämt mycket olika offentligfinansiella ställningar i fråga om skuld- och hållbarhetsproblem. Endast Cypern står inför kortsiktiga risker avseende hållbarheten i de offentliga finanserna, och kommissionens S0-indikator ligger här strax över den kritiska tröskeln. Den kortsiktiga hållbarheten i Italiens offentliga finanser förefaller sårbar för ytterligare ökningar av kostnader för emissioner av skuldebrev. Vissa högt skuldsatta medlemsstater står inför risker på medellång sikt på grund av faktorer såsom nuvarande skuldnivåer, primärsaldo och förväntade kostnader för en åldrande befolkning. Flera av dessa medlemsstater planerar antingen en relativt begränsad finanspolitisk anpassning (Belgien, Spanien, Frankrike och Portugal) eller en expansiv finanspolitik (Italien) under 2019. När det gäller Belgien, Spanien och Portugal räknar kommissionen inte med finanspolitiska anpassningar under 2019. Samtidigt väntas Italiens finanspolitik bli mer expansiv än vad som anges i utkastet till budgetplan. Dessa medlemsstater utnyttjar inte i tillräckligt hög grad de gynnsamma makroekonomiska förhållandena och den ackommoderande penningpolitiken för att bygga upp finansiella buffertar. Underlåtenhet att minska den offentliga skulden ökar risken för ökad press från marknaden på medlemsstater med hög offentlig skuldsättning, vilket skulle kunna få negativa spridningseffekter på statslånemarknaderna i andra medlemsstater i euroområdet. 9.Samtidigt planerar vissa medlemsstater med offentligfinansiellt utrymme och stora överskott i bytesbalansen att använda en del av sitt offentligfinansiella utrymme under 2019, vilket bekräftas av kommissionens höstprognos 2018. I synnerhet Tyskland och Nederländerna planerar att föra en expansiv finanspolitik under 2019. Denna inriktning ligger i linje med kommissionens tidigare finanspolitiska rekommendationer. Ökade offentliga investeringar i dessa medlemsstater skulle leda till positiva spridningseffekter för resten av euroområdet. Den expansiva finanspolitik som planeras av dessa medlemsstater är dock endast delvis inriktad på offentliga investeringar. 10.Till följd av bristande finanspolitisk anpassning i vissa skuldsatta medlemsstater är finanspolitiken inte tillräckligt diffentierad, vilket leder till att den finanspolitiska inriktningen för euroområdet som helhet blir något expansiv och procyklisk. Efterlevnad av stabilitets- och tillväxtpakten, tillsammans med partiellt utnyttjande av det offentligfinansiella utrymmet i vissa medlemsstater, skulle resultera i en i stort sett neutral till svagt restriktiv finanspolitisk inriktning för euroområdet som helhet under 2019. En sådan finanspolitisk inriktning skulle bidra till en i stort sett balanserad policymix med tanke på penningpolitikens fortsatta stöd till ekonomin, och skulle minska riskerna för finansiell instabilitet. Kommissionens bedömning av de enskilda medlemsstaternas planer kan sammanfattas enligt följande: Italiens reviderade utkast till budgetplan bedöms alltjämt innehålla särskilt allvarliga brister i efterlevnaden av reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten eftersom landet planerar en betydande avvikelse från den rekommenderade anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet 2019 samt mot bakgrund av det väntade kraftigt försämrade strukturella saldot och en ökningstakt av offentliga utgifter, ej inräknat diskretionära inkomståtgärder och engångsåtgärder, som ligger tydligt över referensvärdet. Dessutom har Italiens oberoende institution för finanspolitisk övervakning inte godkänt den makroekonomiska prognos som ligger till grund för utkastet till budgetplan 2019 på grund av prognosens betydande nedåtrisker. För övriga medlemsstater har kommissionen i vissa fall identifierat risker för att den planerade finanspolitiska anpassningen inte kommer att hålla sig inom ramarna för kraven i stabilitets- och tillväxtpakten.
– För tio medlemsstater (Tyskland, Irland, Grekland, Cypern, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Österrike och Finland) har det konstaterats att utkasten till budgetplaner är förenliga med kraven i stabilitets- och tillväxtpakten med avseende på 2019. För Österrike och Finland, förutsätter detta att det beräknade medelfristiga budgetmålet uppnås, med hänsyn till eventuella undantag i förekommande fall. Om ett sådant uppnående av det medelfristiga budgetmålet inte bekräftas i de framtida bedömningarna måste den samlade bedömningen av efterlevnaden ta hänsyn till omfattningen av avvikelsen från de krav som fastställs av rådet. – För tre medlemsstater (Estland, Lettland och Slovakien) har det konstaterats att utkasten till budgetplaner i stora drag är förenliga med kraven i stabilitets- och tillväxtpakten med avseende på 2019. För dessa medlemsstater kan genomförandet av planerna medföra vissa avvikelser från det medelfristiga budgetmålet, med hänsyn till eventuella undantag, i förekommande fall. Om det strukturella saldot inte längre beräknas vara nära det medelfristiga budgetmålet i framtida bedömningar, måste den samlade bedömningen av efterlevnaden ta hänsyn till omfattningen av avvikelsen från det krav som rådet fastställt. – För fyra medlemsstater (Belgien, Frankrike, Portugal och Slovenien) innebär utkasten till budgetplaner en risk för att kraven i stabilitets- och tillväxtpakten inte uppfylls med avseende på 2019. För dessa medlemsstater kan genomförandet av planerna medföra betydande avvikelser från anpassningsbanan mot deras respektive medelfristiga budgetmål. För Belgien, Frankrike och Portugal räknar man också med bristande efterlevnad av riktmärket för skuldminskning (under övergångsperioden). Övriga medlemsstater i stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del (dvs. förfarandet vid alltför stora underskott): – För Spanien, som skulle kunna bli föremål för den förebyggande delen från och med 2019 om en snabb och hållbar korrigering av det alltför stora underskottet uppnås, konstateras att utkastet till budgetplan riskerar att inte uppfylla kraven i stabilitets- och tillväxtpakten med avseende på 2019, eftersom kommissionen i sin höstprognos 2018 förutser en betydande avvikelse från den anpassningsbana som krävs mot det medelfristiga målet och bristande efterlevnad av det riktmärket för skuldminskning under övergångsperioden under 2019. |
I. Inledning
Enligt EU-lagstiftningen måste euroområdets medlemsländer lämna in sina utkast till budgetplaner för det påföljande året till kommissionen senast den 15 oktober i syfte att förbättra samordningen av den nationella finanspolitiken inom Ekonomiska och monetära unionen 1 .
Dessa planer innehåller en sammanfattning av de budgetförslag som regeringarna lämnat till sina nationella parlament. Kommissionen avger ett yttrande om varje plan, varvid den gör en bedömning av om den är förenlig med medlemsstatens skyldigheter enligt stabilitets- och tillväxtpakten.
Kommissionen är också skyldig att göra en samlad bedömning av budgetsituationen och utsikterna för euroområdet i dess helhet.
I överensstämmelse med bestämmelserna i ”tvåpackens” uppförandekod 2 , lämnade Luxemburg och Lettland in utkast till budgetplan med oförändrad politik på grund av hållandet av nationella val i oktober. Även den slovenska regeringen, som tillträdde den 13 september 2018, lämnade in en budgetplan med oförändrad politik. Dessa regeringar förväntas lämna in fullständiga utkast till budgetplaner så snart som möjligt. Italien lämnade in sitt utkast till budgetplan den 16 oktober 2018 och till följd av kommissionens yttrande av den 23 oktober 2018, i vilket särskilt allvarliga efterlevnadsbrister konstaterades, lämnades ett reviderat utkast till budgetplan in den 13 november 2018. Efter slutförandet av Europeiska stabilitetsmekanismens program för stabilitetsstöd den 20 augusti 2018 har Grekland i höst lagt fram sitt första utkast till budgetplan.
Kommissionens yttranden respekterar medlemsstaternas finanspolitiska självständighet och ger objektiva råd om budgetpolitiken, särskilt till de nationella regeringarna och parlamenten, i syfte att underlätta bedömningen av huruvida budgetförslagen är förenliga med unionens finanspolitiska regler. Förordning (EU) 473/2013 innehåller en omfattande uppsättning verktyg för att behandla den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som en fråga av gemensamt intresse i euroområdet i den mening som avses i fördraget.
I november 2017 föreslog kommissionen en uppdaterad rekommendation för den ekonomiska politiken i euroområdet vilken diskuterades i rådet och godkändes av EU:s ledare vid Europeiska rådets möte den 22 mars 2018 3 . Den rekommendationen utgör grunden för kommissionens bedömning.
Detta meddelande har två syften. För det första ska det ge en aggregerad bild av finanspolitiken på euroområdesnivå, med utgångspunkt i en övergripande bedömning av utkasten till budgetplaner. Det utgör spegelbilden av den övergripande bedömning av stabilitetsprogrammen som äger rum under våren, men med fokus på det kommande året snarare än de finanspolitiska planerna på medellång sikt. För det andra ska meddelandet ge en översikt över utkasten till budgetplaner på medlemsstatsnivå och förklara hur kommissionen gått till väga vid bedömningen, särskilt när det gäller uppfyllandet av kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. Bedömningen varierar beroende på om en medlemsstat är föremål för stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande eller korrigerande del och den tar också hänsyn till stabilitets- och tillväxtpaktens krav i fråga om den offentliga skuldens nivå och dynamik.
II. De viktigaste iakttagelserna beträffande euroområdet
Ekonomiska utsikter enligt medlemsstaternas planer och kommissionens prognos
Även om euroområdets tillväxtutsikter fortfarande är positiva har de försämrats sedan vårens bedömningsrunda. Enligt kommissionens höstprognos 2018, väntas den aggregerade BNP-tillväxten i euroområdet sjunka från ca 2,4 % 2017 till 2,1 % 2018 och 1,9 % 2019, vilket ligger i linje med de makroekonomiska antagandena i utkasten till budgetplaner (tabell 1). Prognosen för 2018 har reviderats ned med 0,2 procentenheter jämfört med kommissionens vårprognos 2018 och med 0,3 procentenheter jämfört med stabilitetsprogrammen, och prognosen för 2019 har reviderats ned med 0,1 procentenheter jämfört med våren som lades fram våren 2017 4 . De makroekonomiska scenarier som ingår i utkasten till budgetplaner är i allmänhet mycket lika kommissionens prognoser för de enskilda medlemsstaterna, vilket delvis återspeglar det faktum att alla medlemsstater är skyldiga att basera budgetutkasten på makroekonomiska prognoser som godkänts eller framställts på ett oberoende sätt. För Tyskland godkändes den makroekonomiska prognosen för första gången av den gemensamma projektgruppen för ekonomiska prognoser, som en del av ett nytt system för prognoser. De makroekonomiska antaganden som ligger till grund för Italiens utkast till budgetplan har inte godkänts av medlemsstatens oberoende finanspolitiska institut. Vidare är de belgiska utkastet till budgetplan inte grundat på den senaste oberoende prognosen från den federala planeringsbyrån. Kommissionen räknar med betydligt lägre tillväxt än i utkastet till budgetplaner för Grekland och Luxemburg och Malta (bilaga IV, tabell 1).
Trots den förväntade svaga avmattningen av den ekonomiska tillväxten i euroområdet väntas det aggregerade produktionsgapet ha blivit positivt 2018 och öka under 2019. Med undantag för Grekland och Italien väntas produktionsgapen enligt kommissionens höstprognos 2018 vara positiva för alla medlemsstater under 2018. Den slutsatsen gäller även för de omräknade produktionsgapen beräknade på grundval av utkasten till budgetplaner 5 . Samtidigt som det aggregerade positiva produktionsgapet väntas öka ytterligare under 2019 är utvecklingen i de enskilda medlemsstaterna blandad, både på grundval av kommissionens höstprognos 2018 och de (omräknade) budgetplanerna. Endast Grekland väntas ha kvar ett negativt produktionsgap under 2019, även om det bedöms krympa betydligt.
Den samlade inflationen förväntas närma sig Europeiska centralbankens definition av prisstabilitet under 2018 och förbli i stort sett oförändrad under 2019. Kommissionen bedömer att den samlade inflationen kommer att uppgå till 1,8 % 2018, främst till följd av högre energipriser. De flesta medlemsstaterna har i sina utkast till budgetplaner reviderat upp sina prognoser om den samlade inflationen för 2018, vilket ger upphov till en prognos för euroområdet aggregerat på 1,7 % (en ökning med 0,3 procentenheter jämfört med stabilitetsprogrammen). Både utkastet till budgetplan och kommissionen bedömer att den samlade inflationen ligger kvar på ungefär samma nivå under 2019.
På det hela taget väntas BNP i euroområdet träda in i en mindre dynamisk period efter fem år av kontinuerlig tillväxt. Ekonomin kommer även fortsatt att få stöd genom starka ekonomiska fundamenta bakom privat konsumtion och investeringar. Men samtidigt väntas ett avtagande momentum i utrikeshandeln, en minskad sysselsättningstillväxt och en allmän ökning av osäkerhet tynga tillväxten. Enligt kommissionens höstprognos 2018 har riskbalansen nu slagit över i nedåtrisk. Överhettning i Förenta staterna skulle kunna påverka investerarnas riskaptit vilket kan få negativa effekter för den amerikanska ekonomin mot bakgrund av den höga skuldsättningen bland företag, och för tillväxtekonomier, vilket ger negativa spridningseffekter till avancerade ekonomier. Dessutom kan nya skadliga kopplingar mellan kreditinstitut och deras statsobligationer (så kallade sovereign-bank loops) uppstå, vilket skulle kunna öka den finansiella oron i ett läge där priset på risk liksom penningpolitiken i allmänhet håller på att återgå till det normala.
Tabell 1: Översikt över aggregerade ekonomiska uppgifter och budgetuppgifter (EO-18) för 2018-2019
Källa: 2018 års stabilitetsprogram, utkast till 2019 års budgetplaner och Europeiska kommissionens höstprognos 2018.
Utsikterna för de offentliga finanserna enligt planerna och kommissionens höstprognos 2018
Det aggregerade offentliga underskottet i euroområdet förväntas fortsätta på sin nyligen inledda nedåtgående bana under 2018 men väntas öka under 2019. Euroområdets samlade underskott väntas minska till 0,6 % av BNP 2018 enligt såväl kommissionens höstprognos 2018 som utkasten till budgetplaner (tabell 1). Den nivån är lägre än det underskott som förutsågs i kommissionens vårprognos 2018 och i 2018 års stabilitetsprogram. Utvecklingen för varje enskilt land skiljer sig åt. Spanien och Italien som förväntas ha större underskott (jämfört med kommissionens vårprognos 2018), medan Estland, Cypern, Luxemburg och Nederländerna förväntas ha större överskott (bilaga IV, tabell 2). Euroområdets aggregerade underskott väntas minska till 0,8 % av BNP 2019 enligt såväl kommissionens höstprognos 2018 som utkasten till budgetplaner. Denna nivå motsvarar en ökning jämfört med kommissionens vårprognos 2018 (+ 0,2 % av BNP) och 2018 års stabilitetsprogram (+ 0,5 % av BNP), främst till följd av högre underskott än förväntat i Belgien, Spanien, Frankrike och Italien, och ett mindre överskott i Tyskland. Det skulle motsvara den första ökningen av det aggregerade underskottet för euroområdet sedan toppnivåerna 2009.
För första gången sedan euroområdets upprättande beräknas ingen medlemsstat i euroområdet ha ett underskott på mer än referensvärdet 3 % 2018. Spanien förväntas korrigera sitt alltför stora underskott under 2018 och att det samlade underskottet väntas sjunka till 2,7 % enligt kommissionens höstprognos 2018, samma som i Spaniens utkast till budgetplan (bilaga IV, tabell 2). Av de medlemsstater som väntas ha ett underskott under 2019 väntas sex ha ett underskott på under 2 % av BNP. Nio medlemsstater väntas ha ett överskott 2018. Enligt kommissionens prognos beräknas denna grupp öka till tio medlemsstater under 2019 i och med att Österrike får en budget i balans. Skillnaderna mellan medlemsstaternas beräknade budgetbalanser i 2019 enligt utkastet till budgetplan och kommissionens höstprognos 2018 är generellt sett begränsade, (bilaga IV, diagrammen 1 och 2), men betydande negativa skillnader är uppenbara för Italien, Spanien och Portugal.
Det aggregerade primärsaldot för euroområdet, som beräknas genom att ränteutgifterna dras av från det totala saldot, förväntas vara fortsatt positivt under 2018 och 2019. Enligt såväl kommissionens höstprognos 2019 som utkasten till budgetplaner förväntas det aggregerade primärsaldot för euroområdet öka från 1 % av BNP 2017 till 1,2 % av BNP 2018 (tabell 1). Det motsvarar en betydande upprevidering jämfört med 2018 års stabilitetsprogram 6 . Endast Spanien, Frankrike och Lettland förväntas ha negativa primärsaldon 2018 (bilaga IV tabell 3). Det aggregerade primärsaldot för euroområdet väntas minska något, till 1 % av BNP 2019 enligt både utkasten till budgetplaner och kommissionens höstprognos 2018. Tyskland och Italien väntas minska sina primärsaldon särskilt mycket under 2019. Frankrike och Lettland väntas alltjämt ha negativa primärsaldon under 2019. Under båda åren är skillnaderna mellan medlemsstaternas och kommissionens prognoser i det stora hela begränsade, även om kommissionen bedömer att primärsaldona i Spanien, Lettland och Portugal kommer att vara mer än 0,3 % av BNP lägre under 2019 jämfört med utkastet till budgetplaner.
I motsats till 2018 års stabilitetsprogram kommer genomförandet av utkasten till budgetplaner att leda till en något expansiv finanspolitisk inriktning för euroområdet (mätt som förändringen i det strukturella saldot) under 2019 7 . Både kommissionens höstrapport 2018 och de (omräknade) utkasten till budgetplaner förutser ett i stort sett oförändrat aggregerat strukturellt saldo under 2018 (Tabell 1). Detta ligger också i stort sett i linje med 2018 års stabilitetsprogram även om det döljer vissa förändringar i enskilda medlemsstater. (Bilaga IV tabellerna 4 och 5). Det strukturella saldot beräknas försämras med 0,3 % av potentiell BNP under 2019, såväl enligt de (omräknade) utkasten till budgetplaner som kommissionens höstprognos 2018. Den försämringen går stick i stäv med 2018 års stabilitetsprogram, som förutsåg en ökning av euroområdets aggregerade strukturella saldo med 0,3 % av potentiell BNP under 2019. Försämringen av det strukturella saldot beror i synnerhet på den väntade ökningen av Italiens strukturella underskott med 1,2 % av potentiell BNP. En expansiv finanspolitik förväntas i medlemsstater med offentligfinansiellt utrymme, särskilt Tyskland och Nederländerna, vilket också bidrar till den aggregerade förändringen i euroområdet. Italien ej inräknat skulle den väntade aggregerade finanspolitiska inriktningen för euroområdet under 2019 i stort sett vara neutral, med en ökning av det strukturella underskottet med 0,1 % av potentiell BNP. Den beräknade förändringen för euroområdet som helhet är i linje med förändringen i det (omräknade) strukturella saldot i utkasten till budgetplaner (bilaga IV diagram 3).
Den diskretionära budgetansträngningen pekar på en expansiv finanspolitisk inriktning för euroområdet under både 2018 och 2019. Den diskretionära budgetansträngningen ligger begreppsmässigt nära utgiftsriktmärket 8 . På grundval av kommissionens höstprognos 2018 pekar den diskretionära budgetansträngningen på en expansiv finanspolitik motsvarande omkring 0,4 % av BNP för både 2018 och 2019 9 . Den diskretionära budgetansträngningen, som beräknas på grundval av utkasten till budgetplaner pekar på en något mindre ökning under 2019 (0,3 % av potentiell BNP), i linje med den finanspolitiska inriktningen genom förändringen i det strukturella saldot (bilaga IV figur 4).
Antalet medlemsstater som har uppnått eller överskridit sina medelfristiga budgetmål beräknas öka mellan 2018 och 2019. Enligt kommissionens höstprognos 2018 befinner sig sju medlemsstater i euroområdet över sina medelfristiga mål (Tyskland, Irland, Cypern, Litauen, Luxemburg, Malta och Nederländerna) (bilaga IV tabell 5 under 2017) 10 . Alla dessa beräknas ligga kvar på eller över sina medelfristiga mål under 2019, även om Tyskland, Cypern och Nederländerna planerar att använda en del av sitt offentligfinansiella utrymme (bilaga IV, figurerna 7a och 7b). Österrike förväntas också ligga något över sitt medelfristiga mål under 2019. Ett antal medlemsstater förväntas ligga kvar markant under sina medelfristiga mål under 2019, enligt kommissionens höstprognos 2018, dvs. Spanien (–3.1 procentenheter), Italien (–3 procentenheter) och Frankrike (–1.9 procentenheter) (bilaga IV tabell 6 och diagrammen 7a/7b). Vad gäller de medlemsstater som ännu inte uppnått sina medelfristiga mål räknar kommissionen för närvarande med att Italien och Slovenien kommer att röra sig ännu längre bort från sina medelfristiga mål under 2019. Estland, Frankrike och Finland förväntas däremot göra vissa anpassningar mot sina medelfristiga mål under 2019, medan Belgien, Spanien, Lettland, Portugal och Slovakien förväntas ligga kvar på oförändrade positioner.
Skuldkvoten väntas fortsätta att minska under 2018 och 2019. Euroområdets skuldkvot har kontinuerligt minskat sedan 2014 då den nådde sin topp på 94½%. Enligt kommissionens höstprognos 2018 förväntas den minska till omkring 85 % 2019. Den pågående minskningen av euroområdets aggregerade skuldkvot är främst en följd av beräknade primära överskott under 2018 och 2019 (bilaga IV diagram 8). En positiv ”snöbollseffekt”, som återspeglar prognosen att de nominella räntorna kommer att vara lägre än den nominella BNP-tillväxten, förväntas också ha en skuldminskande effekt. Däremot väntas stock-/flödesjusteringar sätta press uppåt på euroområdets aggregerade skuldkvot under 2019. Utkasten till budgetplaner har en liknande minskning av euroområdets skuldkvot som målsättning, även om kvoten förväntas bli högre 2018 (87½%). Under båda åren är den planerade skuldkvoterna högre än dem som anges i 2018 års stabilitetsprogram, vilken till stor del beror på uppjusteringar för Frankrike, Italien, Lettland, Malta, Nederländerna och Slovenien (bilaga IV, tabell 7).
Alla medlemsstater utom Litauen förväntas minska sina skuldkvoter mellan 2018 och 2019, men minskningen väntas bli försumbar i Frankrike och Italien 11 . Alla medlemsstater utom Italien förväntas dra nytta av en skuldreducerande snöbollseffekt 2019 samtidigt som positiva primärsaldon också har en nedtryckande effekt, med undantag för Frankrike och Lettland (bilaga IV figur 8). Skillnaderna mellan prognoserna i kommissionens höstprognos 2018 och utkasten till budgetplaner är begränsade, och kommissionen räknar med något högre kvoter för Grekland, Italien, Cypern och Malta, och något lägre kvoter för Tyskland, Lettland och Luxemburg.
Enligt kommissionens prognos förväntas 10 medlemsstater ha en skuldkvot på över 60 % under 2019. Grekland och Italien förväntas ha de högsta skuldkvoterna av alla medlemsstater, över 120 %, medan Portugal förväntas reducera sin skuldkvot till under 120 % 2019. Skuldkvoten för Belgien, Frankrike, Cypern och Spanien förväntas fortfarande ligga nära 100 % 2019. Vissa högt skuldsatta medlemsstater förväntas varken göra några strukturella ansträngningar (Spanien, Belgien och Portugal) eller expandera (Italien och Cypern) 2019, enligt kommissionens höstprognos 2018, vilket tyder på att de har utrymme för att minska skuldbördan snabbare (bilaga IV, diagram 9). Vid första påseendet förväntas Italien avvika markant från riktmärket för skuldminskning 2018 och 2019, och landets skuldkvot beräknas i stort sett förbli stabil på runt 131 %. Inte heller Belgien väntas efterleva riktmärket för skuldminskning under något av åren, om än i mindre utsträckning. Sedan upphävandet av underskottsförfarandena 2016 och 2017, har Portugal och Frankrike varit föremål för övergångsreglerna för skuldkriteriet. Portugal förväntas uppfylla övergångsreglerna för skuldkriteriet under 2018 men inte under 2019, medan Frankrike inte förväntas uppfylla det för något av åren. Om Spanien gör en varaktig korrigering av sitt alltför stora underskott under 2018 kommer det att bli föremål för övergångsreglerna för skuldkriteriet under 2019 och förutses för närvarande inte uppnå den nödvändiga anpassningen.
Den finanspolitiska anpassningens utformning
Den beräknade försämringen av det sammanlagda strukturella saldot i euroområdet 2019 beror till stor del på en minskning av den konjunkturrensade inkomstkvoten. Medan de totala offentliga intäkterna förväntas öka med 2,9 % under 2019 (enligt kommissionens höstprognos 2018), förväntas den konjunkturrensade inkomstkvoten minska från 46 % av potentiell BNP 2018 till 45,7 % av potentiell BNP 2019 (tabell 1 och bilaga IV, tabell 8). Sociala avgifter, som förväntas växa i långsammare takt än nominell BNP, är den största bidragande orsaken till den beräknade minskningen av den konjunkturrensade inkomstkvoten (bilaga IV diagram 14). Den beräknade minskningen är en effekt av rapporterade åtgärder på inkomstsidan, vilka förväntas öka det samlade underskottet med 0,1 % av BNP 2019, och inkomstbortfall som också förväntas öka underskottet med omkring 0,1 % av BNP 12 (bilaga IV, tabell 9) 13 . Utkasten till budgetplaner pekar mot en liknande nedgång i inkomstkvoten under 2019, medan intäkterna förväntas öka i en något högre takt på 3,1 %.
Den konjunkturrensade utgiftskvoten förväntas förbli oförändrad mellan 2018 och 2019, enligt kommissionens höstprognos 2018, vilket motsvarar en total utgiftsökning på 3,3 %. Även om kvoten förväntas minska något mellan 2017 och 2018, beräknas den ligga kvar på 46,9 % av potentiell BNP 2019 (tabell 1). Utkasten till budgetplaner siktar också på en oförändrad konjunkturrensad utgiftskvot mellan 2018 och 2019, men på en något högre nivå (47,1 % av potentiell BNP), medan de totala utgifterna väntas växa med 3,5 %. Den konjunkturrensade utgiftskvoten förväntas också förbli oförändrad (bilaga IV tabell 8), även om denna stabilitet döljer vissa variationer mellan medlemsstater. I ett antal medlemsstater förväntas relativt stora ökningar i de konjunkturrensade primära utgiftskvoterna under 2019 (Spanien, Italien, Cypern, Luxemburg och Nederländerna), medan andra förväntas ha stora minskningar (Lettland, Malta, Österrike och Slovakien). Medan ränteutgifterna fortsatt förväntas följa sin nedåtgående trend som procentandel av BNP, är minskningen mellan 2018 och 2019 mindre än under de senaste åren (3 punkter enligt kommissionens höstprognos 2018). Den genomsnittliga implicita räntan som ligger till grund för kommissionens prognos förväntas ligga kvar på 2,1 % under 2018 och 2019, i likhet med antagandet i utkasten till budgetplaner.
Bedömning av den finanspolitiska inriktningen i euroområdet
Finanspolitiken bör ta vederbörlig hänsyn till penningpolitiken, som förväntas fortsättningsvis stödja ekonomin i euroområdet under de kommande åren. Samtidigt som ECB gradvis har börjat dra tillbaka vissa stimulerande åtgärder, har banken förklarat att dess viktigaste räntor kommer att förbli på nuvarande nivåer, åtminstone till och med sommaren 2019, och i vilket fall så länge som är nödvändigt för att säkerställa konvergens av inflationen till nivåer som är förenliga med dess mandat. Den penningpolitiska inriktningen som sådan väntas vara fortsatt stödjande under 2019. Detta tillvägagångssätt illustreras i diagram 1 som visar den gemensamma inriktningen på penning- och finanspolitiken genom att jämföra utvecklingen av finansieringsvillkoren (lång realränta) med en mätning av budgetansträngningen (den diskretionära budgetansträngningen). Terminsräntorna tyder på fortsatt gradvis stigande nominella långa räntor under de kommande åren, vilket bör leda till högre långa realräntor. Dessa förväntas dock förbli negativa med en förväntad långsiktig inflation som ökar i betydligt långsammare takt. Finansieringsvillkoren förväntas därför fortsatt vara mycket gynnsamma. På det finanspolitiska området som diskuterats ovan förutser kommissionens höstprognos 2018 en något expansiv inriktning på finanspolitiken under 2019.
Samtidigt som den ekonomiska tillväxten i euroområdet förväntas avta är de övergripande makroekonomiska resultaten fortsatt robusta. Alla medlemsstater i euroområdet befinner sig nu antingen ”normala” eller ”goda” ekonomiska tider (diagram 2) och mängden lediga resurser i ekonomin (s.k. slack) har minskat under de senaste åren. Produktionsgapet väntas bli positivt i alla medlemsstater (utom Grekland) under 2019. Arbetslösheten förväntas falla stadigt och nå samma nivåer som före krisen i alla medlemsstater utom Grekland, Spanien och Italien. Denna pågående ekonomiska expansion, i förening med en ackommoderande penningpolitik, erbjuder en möjlighet för medlemsstaterna att på nytt bygga upp finansiella buffertar.
Medlemsstaterna har mycket olika offentligfinansiella ställningar när det gäller skuldsättning och hållbarhetsproblem. En uppdaterad riskbedömning av den finanspolitiska hållbarheten har gjorts på grundval av kommissionens höstprognos 2018 (diagram 2 och tabell 10 i bilaga IV). I den bedömningen beaktas bland annat de nuvarande skuldnivåerna, nuvarande primärsaldo och förväntade kostnader för en åldrande befolkning 14 . Endast Cypern står inför kortsiktiga risker avseende den finanspolitiska hållbarheten, där S0-indikatorn ligger strax över den kritiska tröskeln. Den kortsiktiga hållbarheten i Italiens offentliga finanser verkar dock utsatt för ytterligare kostnadsökningar för emission av skuldebrev. Dessa risker illustreras särskilt av värdet på S0-finanspolitiska delindex, vilket överstiger det kritiska tröskelvärdet. Enligt S1-indikatorn verkar Belgien, Spanien, Frankrike, Italien och Portugal också vara utsatta för stora risker på medellång sikt 15 . Cypern rapporteras ha ett visst finanspolitiskt utrymme på grundval av iS1-indikatorn, men det är det värt att erinra om att landet står inför betydande risker kopplade till ansvarsförbindelser.
Diagram 1: Lång realränta (%) och diskretionär budgetansträngning (i % av potentiell BNP) i euroområdet
De medlemsstater som har de största hållbarhetsproblemen planerar antingen en begränsad finanspolitisk anpassning eller, när det gäller Italien, en expansiv finanspolitik under 2019 (bilaga IV diagram 9). De planerade finanspolitiska åtgärderna i dessa medlemsstater utnyttjar inte tillräckligt de gynnsamma makroekonomiska förhållanden och den ackommoderande penningpolitiken för att återställa de finansiella buffertarna. En kraftigare minskning av den offentliga skulden i dessa medlemsstater skulle minska deras sårbarhet för chocker och bidra till att automatiska stabilisatorer fungerar korrekt i framtiden. Underlåtenhet att minska den offentliga skulden ökar risken för ökande marknadstryck på länder med hög offentlig skuldsättning, vilket skulle kunna få negativa spridningseffekter på statslånemarknaden i euroområdets andra medlemsstater.
Å andra sidan planerar vissa stora medlemsstater med nettofordringar på utlandet och med stort offentligfinansiellt utrymme och stora överskott i bytesbalansen att utnyttja en del av sitt offentligfinansiella utrymme. I linje med tidigare rekommendationer planerar Tyskland och Nederländerna att genomföra en expansiv finanspolitik under 2019 (bilaga IV diagram 10). Dessa planer är dock bara delvis inriktade på offentliga investeringar. En ökning av de offentliga investeringarna i dessa medlemsstater skulle öka den potentiella tillväxten och medföra positiva spridningseffekter i resten av euroområdet. De långsiktiga BNP-effekterna skulle överstiga de kortsiktiga effekterna eftersom offentliga investeringar skulle öka produktiviteten för privat kapital och arbete under en längre tid.
Diagram 2: Kartläggning av finanspolitiken i euroområdet 2019
Anmärkning: Baserad på kommissionens höstprognos 2018. Goda respektive dåliga ekonomiska tider mäts genom 2019 års produktionsgap, i procent av potentiell BNP, beräknad i enlighet med den gemensamt överenskomna metoden. Behov av konsolidering av de offentliga finanserna eller offentligfinansiellt utrymme mäts genom kommissionens S1-indikator för hållbarhetsrisker, i procent av BNP, baserat på beräkningarna i kommissionens höstprognos 2018 och med 2018 som basår.
På det hela taget är finanspolitiken inte tillräckligt differentierad, vilket har resulterat i en alltför expansiv finanspolitisk inriktning för euroområdet som helhet. Ett fullständigt genomförande av utkasten till budgetplaner skulle också leda till en måttlig, procyklisk expansion för euroområdet som helhet. Å andra sidan skulle en kombination av viss finanspolitisk expansion som planeras av medlemsstater med finanspolitiskt utrymme, tillsammans med efterlevnad av stabilitets- och tillväxtpakten som gäller medlemsstater med behov av konsolidering resultera i en huvudsakligen neutral till svagt restriktiv finanspolitisk inriktning för euroområdet (se bilaga IV diagram 6a och 6b). En sådan differentiering mellan medlemsstaterna skulle dessutom bidra till en i stort sett balanserad policymix i euroområdet, med tanke på penningpolitikens fortsatta stöd till ekonomin.
III. Översikt av utkasten till budgetplaner
Kommissionens yttranden om utkasten till budgetplaner är fokuserade på efterlevnaden av stabilitets- och tillväxtpakten och de rekommendationer som utfärdats på denna grundval. Vad avser medlemsstater som omfattas av ett underskottsförfarande innehåller kommissionens yttrande en bedömning av framstegen med att korrigera dessa underskott i förhållande både till målet för det samlade underskottet och för det strukturella underskottet. När det gäller de medlemsstater som omfattas av den förebyggande delen gör kommissionens yttranden en bedömning av efterlevnaden av, eller framstegen mot efterlevnad av, de landsspecifika medelfristiga budgetmålen samt efterlevnaden av skuldkriteriet, för att kontrollera om planen ligger i linje med stabilitets- och tillväxtpakten och de finanspolitiska landsspecifika rekommendationer som anges i rådets rekommendationer av den 13 juli 2018. 16
Alla medlemsstater i euroområdet har lämnat sina utkast till budgetplaner i tid, i överensstämmelse med artikel 6 i förordning (EU) nr 473/2013. I överensstämmelse med bestämmelserna i ”tvåpackens” uppförandekod lämnade de avgående regeringarna i Lettland och Luxemburg in utkast till budgetplaner med oförändrad politik på grund av anordnandet av nationella val i oktober 2018. Så snart de nya regeringarna tillträtt och i regel åtminstone en månad innan förslaget till budgetlag planeras antas av det nationella parlamentet, uppmanas myndigheterna att till kommissionen och eurogruppen inlämna ett uppdaterat utkast till budgetplan. Sloveniens regering, som tillträdde den 13 september 2018, har lämnat ett utkast till budgetplan för 2019 utan nya politiska åtgärder på grund av förseningar i budgetprocessen. Kommissionen betonade i sin skrivelse av den 19 oktober 2018 vikten av att lämna in ett uppdaterat utkast till budgetplan. Spanien lade fram sitt utkast till budgetplan utan att samtidigt lägga fram ett förslag till budgetlag till det nationella parlamentet, vilket krävs enligt artikel 4 i förordning (EU) nr 473/2013. Därför ger utkastet till budgetplan inte en fullständig bild av de planerade åtgärderna. I sin skrivelse av den 19 oktober 2018 uppmanade kommissionen Spanien att lämna all nödvändig information om de olika åtgärderna och, om det finns väsentliga skillnader mellan utkastet till budgetplan och det förslag till budgetlag som slutligen läggs fram för parlamentet, tillhandahålla kommissionen och Eurogruppen ett uppdaterat utkast till budgetplan.
I det utkast till budgetplan som lämnades in av Italien den 16 oktober 2018 är det uppenbart att man planerar att frångå de rekommendationer som rådet antagit inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten, något som är mycket oroande. Kommissionen tog upp dessa farhågor med Italien i en skrivelse till landets regering den 18 oktober 2018. För det första noterade kommissionen att både det faktum att man i utkastet till budgetplan räknar med en budgetexpansion på nära 1 % av BNP, medan rådet rekommenderat en finanspolitisk anpassning motsvarande 0,6 % av BNP, och att avvikelsen är så stor (ett gap på omkring 1,5 % av BNP) är unika händelser i stabilitets- och tiillväxtpaktens historia. För det andra understryker kommissionen att samtidigt som Italiens statsskuld ligger på omkring 130 % av BNP säkerställer planen inte efterlevnad av riktmärket för skuldminskning. I detta avseende hänvisade kommissionen till tidigare rapporter i enlighet med artikel 126.3 i EUF-fördraget där bred efterlevnad av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del anses vara en avgörande faktor, och noterade att slutsatserna av rapporten från den 23 maj 2018 kan behöva revideras om sådan bred efterlevnad inte längre kan komma till stånd 17 . Kommissionen noterade att dessa faktorer tycks peka på särskilt allvarliga brister i efterlevnad av de finanspolitiska skyldigheter som fastställs i stabilitets- och tillväxtpakten i enlighet med artikel 7.2 i förordning (EU) nr 473/2013. Kommissionen uppmanade Italiens regering att presentera sin syn på saken senast den 22 oktober, så att hänsyn därtill kan tas före slutbedömningen av utkastet till budgetplan. I en skrivelse av den 22 oktober 2018 medgav den italienska regeringen att budgetplanerna bryter mot reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten i fråga om strukturanpassning och skuldminskning. Den gav också ytterliga förklaringar till budgetplanerna och tog upp parlamentets budgetkontors uteblivna godkännande av den makroekonomiska prognosen. Den 23 oktober 2018 antog kommissionen ett yttrande om Italiens utkast till budgetplan i samband med en skrivelse till Italiens regering där det konstaterades att kommissionen hade upptäckt särskilt allvarliga brister i efterlevnaden av rådets rekommendation av den 13 juli 2018. I enlighet med förordning (EU) nr 473/2013 begärde kommissionen att Italien skulle lämna in ett reviderat utkast till budgetplan snarast möjligt, dock senast inom tre veckor. Italien lämnade in ett reviderat utkast till budgetplan den 13 november 2018. På grundval av en bedömning av regeringens planer i det reviderade utkastet till budgetplan 2019 och av kommissionens höstprognos 2018 bekräftar kommissionen att det föreligger en särskilt allvarliga brister i efterlevnaden av rådets rekommendation till Italien av den 13 juli 2018 18 .
Även om inga andra fall av särskilt allvarliga efterlevnadsbrister föreligger ger ett antal utkast till budgetplaner upphov till oro. I synnerhet sände kommissionen den 19 oktober 2018 kommissionen skrivelser till Belgien, Frankrike, Portugal, Slovenien och Spanien med begäran om ytterligare upplysningar och betonade ett antal preliminära observationer avseende deras utkast till budgetplaner. De berörda medlemsstaterna svarade den 22 oktober 2018. Kommissionen beaktade uppgifterna i deras skrivelser i sin bedömning av budgetutveckling och risker.
Tabell 2 innehåller en sammanfattning av bedömningarna av de enskilda medlemsstaternas utkast till budgetplaner i enlighet med de yttranden som kommissionen antog den 21 november 2018, samt en bedömning av framstegen som gjorts när det gäller finanspolitiska strukturreformer. Dessa bedömningar grundar sig på kommissionens höstprognos 2018. För att underlätta jämförelser sammanfattas bedömningen av de planer som inte uppvisade särskilt allvarliga efterlevnadsbrister i tre breda kategorier. Eftersom ingen medlemsstat för närvarande väntas finnas kvar i underskottsförfarandet 2019, görs efterlevnadsbedömningar för 2019 för alla medlemsstater mot kraven i den förebyggande delen, särskilt rådets rekommendationer av den 13 juli 2018:
·Kraven uppfylls: Enligt kommissionens höstprognos 2018 finns inget behov av att anpassa budgetplanen i det nationella budgetförfarandet för att säkerställa att 2019 års budget är förenlig med reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten.
·Kraven uppfylls i stora drag: Enligt kommissionens prognos för 2019 förväntas utkastet till budgetplan i stora drag vara förenlig med stabilitets- och tillväxtpaktens regler.
Enligt kommissionens prognos för 2019 förväntas dessa medlemsstater vara nära sina medelfristiga mål, i förekommande fall med beaktande av den tillåtna avvikelsen kopplad till genomförandet av strukturreformer. Samtidigt pekar utgiftsriktmärket på en risk för en betydande avvikelse från kraven, som måste beaktas i framtida bedömningar om det strukturella saldot inte längre förutses ligga nära det medelfristiga målet, med beaktande av eventuella avvikelser i förekommande fall. Dessa medlemsstater bedöms efterleva riktmärket för skuldminskning.
·Risk för bristande efterlevnad: Enligt kommissionens prognos för 2019 förväntas utkastet till budgetplan inte säkerställa förenlighet med stabilitets- och tillväxtpaktens regler.
Kommissionens prognos för 2019 pekar på en betydande avvikelse från det medelfristiga målet eller från den anpassningsbana som krävs för att uppnå detta mål, och/eller i tillämpliga fall på att riktmärket för skuldminskning inte heller kommer att efterlevas.
En medlemsstat, Belgien, har begärt ytterligare flexibilitet i linje med den gemensamt överenskomna ståndpunkten om flexibilitet i stabilitets- och tillväxtpakten som godkändes av rådet den 12 februari 2016. I synnerhet innehåller det belgiska utkastet till budgetplan en begäran om en tillfällig avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet från och med 2018, mot bakgrund av genomförandet av större strukturreformer med en positiv inverkan på de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I detta skede anser kommissionen att om Belgien skulle fortsätta att iaktta minimiriktmärket 2019, förefaller Belgien uppfylla kraven för den begärda tillfälliga avvikelsen på 0,5 % av BNP 2019 för strukturreformer. En slutlig bedömning av begäran om flexibilitet kommer att göras inom ramen för den normala europeiska planeringsterminen i samband med bedömningen av stabilitetsprogrammet för 2019.
Kommissionen, i samråd med medlemsstaterna, har fortsatt att använda rimlighetsverktyget för att spåra situationer där beräkningarna av produktionsgapet enligt den överenskomna metoden skulle kunna tolkas som omgivna av en hög grad av osäkerhet. Kommissionen använder samma tillvägagångssätt som i tidigare bevakningsomgångar. På grundval av bedömningsverktyget kan produktionsgapet för 2018 bli föremål för en hög grad av osäkerhet för fem medlemsstater (Cypern, Kroatien, Luxemburg, Slovenien och Spanien). Eftersom Cypern, Kroatien och Luxemburg förväntas ligga över sitt medelfristiga mål har ingen ytterligare bedömning gjorts. För Slovenien och Spanien gjordes en bedömning av den osäkerhet som omger uppskattningen av produktionsgapet redan under våren 2018, som bekräftade att det uppskattade produktionsgapet för 2019 på grundval av den gemensamma metoden var föremål för en viss grad av osäkerhet. På grundval av detta hade denna justering för 2019 avseende dessa medlemsstater redan sänkts från 1 % till 0,65 % i samband med rådets rekommendationer av den 13 juli 2018. Höstens bedömningar bekräftar den höga graden av osäkerhet i båda fallen.
Kommissionen har även preliminärt bedömt graden av framsteg med genomförandet av de finanspolitiska strukturreformer som föreslås i rådets rekommendationer av den 13 juli 2018. Bedömningen av utkasten till budgetplaner sammanfattas i följande fem breda kategorier: inga framsteg, begränsade framsteg, vissa framsteg, betydande framsteg och helt åtgärdat. En heltäckande beskrivning av framstegen med genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna kommer att ske i 2019 års landsrapporter och bedömas i samband med de landsspecifika rekommendationer för 2019 som kommer att antas av rådet 2019.
Tabell 2: Översikt över kommissionens enskilda yttranden om utkasten till budgetplaner
|
Medlemsstater |
Hur utkastet till budgetplan efterlever kraven i stabilitets- och tillväxtpakten i stort |
Framsteg med genomförandet av de finanspolitiska strukturreformerna i 2018 års landsspecifika rekommendationer |
|
|
Övergripande slutsats om efterlevnaden grundad på kommissionens höstprognos 2018 |
Efterlevnad av kraven i den förebyggande/korrigerande delen under 2018 och 2019 |
||
|
IT** |
Särskilt allvarliga efterlevnadsbrister |
2018: risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet, bristande efterlevnad av riktmärket för skuldminskning vid första påseendet; 2019: risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet, bristande efterlevnad av riktmärket för skuldminskning vid första påseendet. |
Inga framsteg |
|
BE** |
Risk för bristande efterlevnad |
2018: Risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet, bristande efterlevnad av riktmärket för skuldminskning vid första påseendet; 2019: Risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet, bristande efterlevnad av riktmärket för skuldminskning vid första påseendet; |
Begränsade framsteg |
|
FR |
Risk för bristande efterlevnad |
2018: Risk för viss avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet, bristande efterlevnad av riktmärket för skuldminskning under övergångsperioden vid första påseendet. 2019: Risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet på grundval av 2018 och 2019 sammantaget, bristande efterlevnad av riktmärket för skuldminskning under övergångsperioden vid första påseendet. |
Begränsade framsteg |
|
PT |
Risk för bristande efterlevnad |
2018: Risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet, efterlevnad av övergångsreglerna för skuldkriteriet. 2019: Risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet, bristande efterlevnad av övergångsriktmärket för skuldminskning, |
Begränsade framsteg |
|
SI*** |
Risk för bristande efterlevnad |
2018: Risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet, efterlevnad av övergångsreglerna för skuldkriteriet. 2019: Risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga målet, efterlevnad av övergångsreglerna för skuldkriteriet. |
Begränsade framsteg |
|
ES**** |
Risk för bristande efterlevnad |
2018: Det samlade underskottet beräknas ligga under 3 %, målet för det samlade underskottet och budgetansträngningen uppfylls inte. 2019: Risk för en betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet, bristande efterlevnad av riktmärket för skuldminskning vid första påseendet; |
Begränsade framsteg |
|
EE |
Kraven uppfylls i stora drag: |
2018: ingen avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet.
|
ej relevant |
|
LV*** |
Kraven uppfylls i stora drag: |
2018: nära det medelfristiga budgetmålet, med risk för betydande avvikelse från utgiftsriktmärket.
|
Begränsade framsteg |
|
SK |
Kraven uppfylls i stora drag: |
2018: risk för betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet. 2019: nära det medelfristiga målet, med risk för betydande avvikelse från utgiftsriktmärket. |
Vissa framsteg |
|
DE |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga budgetmålet respekteras, efterlevnad av riktmärket för skuldminskning. 2019: Det medelfristiga målet respekteras. |
Vissa framsteg |
|
IE |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga målet respekteras, samtidigt risk för en betydande avvikelse från utgiftsriktmärket på grundval av 2017 och 2018 sammantagna, efterlevnad av övergångsreglerna för skuldkriteriet. 2019: Det medelfristiga målet respekteras, efterlevnad av riktmärket för skuldminskning. |
Vissa framsteg |
|
EL***** |
Kraven uppfylls |
2018: Efterlevnad av riktmärket för skuldminskning. 2019: Efterlevnad av övergångsriktmärket för skuldminskning. |
ej relevant |
|
CY |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga målet respekteras, efterlevnad av övergångsriktmärket för skuldminskning. 2019: Det medelfristiga målet respekteras, efterlevnad av riktmärket för skuldminskning. |
Inga framsteg |
|
LT |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga målet respekteras. 2019: Det medelfristiga målet respekteras. |
Vissa framsteg |
|
LU*** |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga målet respekteras. 2019: Det medelfristiga målet respekteras. |
Begränsade framsteg |
|
MT |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga målet respekteras. 2019: Det medelfristiga målet respekteras. |
Inga framsteg |
|
NL |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga målet respekteras. 2019: Det medelfristiga målet respekteras. |
Stora framsteg |
|
AT |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga målet respekteras med beaktande av undantag för vilka en tillfällig avvikelse har beviljats, men risk för betydande avvikelse från riktmärket för utgifter, överensstämmelse med riktmärket för skuldminskning. 2019: Det medelfristiga målet respekteras, men risk för en betydande avvikelse från utgiftsriktmärket på grundval av 2018 och 2019 sammantaget, efterlevnad av riktmärket för skuldminskning. |
Begränsade framsteg |
|
FI |
Kraven uppfylls |
2018: Det medelfristiga målet respekteras med beaktande av undantag för vilka en tillfällig avvikelse har beviljats. 2019: Det medelfristiga målet respekteras med beaktande av undantag för vilka en tillfällig avvikelse har beviljats, men risk för betydande avvikelse från utgiftsriktmärket för 2018 och 2019 sammantaget. |
Begränsade framsteg |
* Kommissionen offentliggjorde den 23 maj 2018 en rapport i enlighet med artikel 126.3 i EUF-fördraget i vilken den drog slutsatsen att skuldkriteriet för närvarande bör anses uppfyllt. Italiens särskilt allvarliga brister i efterlevnaden av rådets rekommendation av den 13 juli 2018, som konstaterats av kommissionen, utgör en materiell förändring av alla relevanta faktorer analyserade av kommissionen den 23 maj 2018. Detta ger anledning att återgå till kommissionens bedömning.
** Kommissionen offentliggjorde den 23 maj 2018 en rapport i enlighet med artikel 126.3 i EUF-fördraget i vilken den drog slutsatsen att analysen inte är helt slutgiltig för att fastställa huruvida skuldkriteriet är uppfyllt eller inte.
*** Utkastet till budgetplan inlämnat med antagande om oförändrad politik.
**** Spanien omfattas för närvarande av stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del, men skulle kunna övergå till den förebyggande delen från och med 2019, om det alltför stora underskottet korrigeras på ett snabbt och hållbart sätt. Spaniens utkast till budgetplan lämnades in utan samtidigt inlämnande av ett förslag till budgetlag till det nationella parlamentet.
***** Efter upphävandet av underskottsförfarandet den 19 september 2017 och slutförandet av programmet för stabilitetsstöd den 20 augusti 2018, omfattas Grekland av den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten och bör bevara en sund finanspolitisk ställning som säkerställer överensstämmelse med det primära överskottsmål som fastställs genom beslut (EU) 2017/1226 den 30 juni 2017 på 3,5 % av BNP 2018 och på medellång sikt. Eftersom Grekland var befriat från att lämna in stabilitetsprogram medan det var inom ramen för programmet, har de grekiska myndigheterna ännu inte fastställt ett medelfristigt budgetmål. Grekland förväntas meddela sitt medelfristiga mål i sitt stabilitetsprogram för 2019.
-
(1)
I enlighet med förordning (EU) nr 473/2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet. Denna förordning är en av två förordningar i lagstiftningspaketet för budgetövervakning (”tvåpacken”) som trädde i kraft i maj 2013.
-
(2)
Se ”tvåpackens” uppförandekod:
-
(3)
Rådets rekommendation av den 14 maj 2018, EUT C 179, 25.5.2018.:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2018:179:TOC
-
(4)
Inga av de aggregerade uppgifter för euroområdet som baseras på 2018 års stabilitetsprogram omfattar Grekland eftersom landet inte hade något stabilitetsprogram 2018 då det omfattades av ett ekonomiskt anpassningsprogram. Siffror för Grekland ingår dock i de aggregerade uppgifter om euroområdet som bygger på utkasten till budgetplaner. Eftersom Greklands ekonomi är relativt liten påverkas jämförbarheten mellan de aggregerade uppgifterna för euroområdet endast i begränsad utsträckning.
-
(5)
Produktionsgapet i utkasten till budgetplaner har räknats om av kommissionen på grundval av uppgifterna i planerna och med användning av den gemensamt överenskomna metoden.
-
(6)
Samtidigt som euroområdets aggregerade primärsaldo enligt utkasten till budgetplanerna har förbättrats jämfört med 2018 års stabilitetsprogram har också de beräknade ränteutgifterna för 2018 ökat. Dessa två förändringar tar i stort sett ut varandra, vilket leder till en i stort sett oförändrat mål för euroområdets aggregerade totala saldo (tabell 1).
-
(7)
Det strukturella saldot är det konjunkturrensade saldot ej inräknat engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. De strukturella saldona i utkasten till budgetplaner har räknats om av kommissionen utifrån den information som ges i programmet och med hjälp av den gemensamt överenskomna metoden.
-
(8)
Den diskretionära budgetansträngningen är en indikator på budgetansträngningen. Den kombinerar en uppifrån-och-ned-metod på utgiftssidan med en nedifrån-och-upp-metod eller berättande metod på inkomstsidan. Den utgörs av ökningen av de primära utgifterna frånräknat konjunkturbetingade komponenter i förhållande till den ekonomiska potentialen, å ena sidan, och diskretionära inkomståtgärder (ej inräknat engångsåtgärder), å andra sidan. Se Europeiska kommissionen (2013): Att mäta budgetansträngningen, rapport om de offentliga finanserna i EMU, del 3 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf
-
(9)
Skillnaden mellan de två måtten på den finanspolitiska anpassningen under 2018 förklaras av flera faktorer: För det första inverkar lägre ränteutgifter på det strukturella saldot, men inte på den diskretionära budgetansträngningen. För det andra påverkar inkomstbortfall det strukturella saldot, men inte den diskretionära budgetansträngningen. För det tredje är den tioåriga genomsnittliga potentiella tillväxttakt som används som referenssats i den diskretionära budgetansträngningen lägre än den ettåriga punktskattning som används i det strukturella saldot. Alla dessa faktorer leder till att den diskretionära budgetansträngningen indikerar en mer expansiv finanspolitisk inriktning än förändringen i det strukturella saldot under 2018.
-
(10)
Eftersom Grekland undantogs från kravet på att lämna in stabilitetsprogram medan landet omfattades av programmet har Grekland ännu inte fastställt ett medelfristigt budgetmål. Det ingår därför inte i denna analys.
-
(11)
Litauen förväntas ha en särskilt stor ökning av sin kvot som väntas öka med 3,1 procentenheter (till 37,9 %), enligt kommissionens höstprognos 2018, till följd av en stor positiv stock-/flödesjustering.
-
(12)
Jämfört med ett kontrafaktiskt scenario baserat på den nominella tillväxtutsikten.
-
(13)
Elasticiteten för de aggregerade inkomsterna/BNP i både planerna och kommissionens höstprognos 2018 uppgår till cirka 0,9 jämfört med en standardelasticitet för intäkter/produktionsgap på 1.
-
(14)
Den metod som använts för att bedöma riskerna för den finanspolitiska hållbarheten redovisas i Europeiska kommissionens rapport om de offentliga finansernas hållbarhet för 2015 (European Economy, Institutional Paper nr 018, januari 2016) och Europeiska kommissionens skuldhållbarhetsrapport för 2017 (European Economy Institutional Paper nr 071, januari 2018). Dessa uppdaterade resultat, som grundas på kommissionens höstprognos 2018 kommer att läggas fram i Europeiska kommissionens kommande skuldhållbarhetsrapport för 2018.
-
(15)
Kommissionens S1-hållbarhetsindikator visar de samlade insatser som krävs under perioden 2021-2025 (de fem åren efter prognosperioden) för att få ned skulden till 60 % av BNP senast 2033, med hänsyn tagen till eventualförpliktelser till följd av en åldrande befolkning. Det tyder på ytterligare en anpassning på 2,1 % av BNP för euroområdet under den femårsperioden. Detta innebär en ytterligare årlig anpassning på cirka 0,4 % av BNP mellan 2021 och 2025.
-
(16)
Rådets rekommendation av den 13 juli 2018, EUT C 320, 10.9.2018.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2018:320:TOC
-
(17)
I sin skrivelse noterar kommissionen också att den makroekonomiska prognos som ligger till grund för budgetplanerna inte hade godkänts av något oberoende organ, vilket förefaller bryta mot vad som uttryckligen föreskrivs i förordning (EU) nr 473/2013.
-
(18)
Rådets rekommendation av den 13 juli 2018 om Italiens nationella reformprogram 2018 med avgivande av rådets yttrande om Italiens stabilitetsprogram 2018, EUT C 320 10.9.2018, s. 48.
