Bryssel den 23.4.2018

COM(2018) 214 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

FMT:BoldStärkt skydd för visselblåsare på EU-nivå/FMT


1. Inledning

De stora skandalerna de senaste åren och månaderna, allt från LuxLeaks till Panama- och Paradisdokumenten, Dieselgate och Cambridge Analytica, har visat hur missförhållanden inom organisationer eller företag, både i den offentliga och privata sektorn, kan medföra allvarlig skada för allmänintresset. I många fall har dessa skandaler, och den skada de har medfört för miljön, folkhälsan och säkerheten, och för nationella eller EU:s offentliga finanser, avslöjats tack vare personer som vågat slå larm när de har upptäckt missförhållanden inom ramen för sitt arbete. Dessa s.k. visselblåsare riskerar ofta sin karriär och sin försörjning och drabbas i vissa fall av svåra och långvariga konsekvenser som påverkar deras ekonomi, hälsa, anseende och privatliv. Att se till att de som slå larm ges ett ordentligt skydd är avgörande för att förhindra missförhållanden och för att värna allmänintresset.

Visselblåsare är också en viktig källa för den undersökande journalistiken. Visselblåsare vänder sig ofta till journalister när deras farhågor om ett missförhållande lämnas utan åtgärd och deras enda alternativ är att offentliggöra vad de vet. För att skydda den undersökande journalistikens roll som samhällsbevakare i ett demokratiskt samhälle krävs inte bara källskydd utan även att visselblåsare skyddas från repressalier om deras identitet röjs.

Kommissionen fastställer i detta sammanhang en politisk ram för att stärka skyddet för visselblåsare på EU-nivå och föreslår ett ”direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten” 1 . Förslaget bygger bland annat på rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna beträffande yttrandefrihet och på Europarådets rekommendation från 2014 om skydd för visselblåsare 2 , som innehåller vägledande principer för stater när de inför eller ser över regler om visselblåsare som rapporterar eller avslöjar information om hot eller skada för allmänintresset 3 . Principerna innehåller viktiga komponenter för effektiva och välavvägda regler som skyddar verkliga visselblåsare samtidigt som de föreskriver skyddsåtgärder och rättsmedel för de som drabbas av felaktiga eller illvilliga rapporter 4 .

De senaste åren har flera EU-medlemsstater infört vissa av dessa normer. Några medlemsstater har en omfattande lagstiftning på området 5 . I andra omfattar skyddet endast vissa sektorer, t.ex. kampen mot korruption, eller endast den offentliga sektorn. Vissa medlemsstater överväger ny lagstiftning för att införa eller stärka skydd för visselblåsare.

Visst skydd för visselblåsare har redan införts i särskilda EU-instrument på områden som finansiella tjänster, transportsäkerhet och miljöskydd, där det fanns ett akut behov av att se till att unionsrätten genomförs korrekt. I direktivet om företagshemligheter 6 skyddas visselblåsare som röjer en företagshemlighet för att skydda allmänintresset genom att de undantas från skadeståndsansvar.

Överlag är det befintliga skyddet för visselblåsare i EU olika starkt i olika medlemsstater och ojämnt fördelat mellan olika politikområden. Den senaste tidens skandaler med gränsöverskridande effekter som avslöjats av visselblåsare visar hur otillräckligt skydd i ett land inte bara kan få negativa konsekvenser för EU-politik i det landet, utan även kan få följdverkningar i andra länder och i EU som helhet.

Enligt 2017 års särskilda Eurobarometer om korruption 7 tror omkring en av tre européer (29 procent) att personer avhåller sig från att slå larm om korruption eftersom det saknas skydd för de som gör det. I kommissionens offentliga samråd år 2017 8 , angavs rädsla för rättsliga och ekonomiska konsekvenser som den vanligaste orsaken till att arbetstagare inte rapporterar missförhållanden.

Rädslan för att utsättas för repressalier är ofta välgrundad. I en undersökning från 2016 om global affärsetik 9 deltog mer än 10 000 arbetstagare inom den privata, offentliga och icke-vinstdrivande sektorn i 13 länder. Undersökningen visade att 33 procent av arbetstagarna hade noterat missförhållanden, att 59 procent hade rapporterat dessa och att 36 procent av dessa hade utsatts för repressalier.

Att många upplever att det är meningslöst att rapportera missförhållanden framgår tydligt av resultatet av den särskilda Eurobarometern nr 470. De två vanligaste skälen till att inte rapportera korruption var i) att det är svårt att bevisa något (45 procent), och ii) att även om det finns bevis skulle de ansvariga inte straffas (32 procent).

Även om potentiella visselblåsare som blir vittne till olaglig verksamhet känner att de kan rapportera detta, kan det också vara så att kanske inte vet till vem och hur de ska rapportera. Av de tillfrågade i 2017 års särskilda Eurobarometer om korruption uppgav 49 procent att de inte visste vem de skulle rapportera till om de upplevde eller blev vittne till korruption. Endast 15 procent av deltagarna i kommissionens samråd kände till de gällande reglerna om skydd för visselblåsare i sitt hemland.

Sociokulturella faktorer, framför allt en djupt rotad negativ inställning till visselblåsare, kan också bidra till underrapportering 10 . Vid kommissionens samråd var rädsla för att få dåligt anseende det tredje vanligaste skälet till att arbetstagare inte rapporterar missförhållanden.

EU-institutionerna och många intressenter har efterlyst starkare skydd för visselblåsare på EU-nivå. I januari och oktober 2017 uppmanade Europaparlamentet 11 kommissionen att före utgången av 2017 lägga fram ett övergripande lagstiftningsförslag som garanterar en hög skyddsnivå i både den offentliga och den privata sektorn samt i nationella och europeiska institutioner. I rådets slutsatser om skattetransparens av den 11 oktober 2016 12 uppmanade rådet kommissionen att utforska möjligheterna till framtida åtgärder på EU-nivå. Organisationer i det civila samhället och fackföreningar har kontinuerligt efterlyst EU-omfattande lagstiftning om skydd av visselblåsare som agerar i allmänintresset 13 .

2.    Mervärdet av skydd för visselblåsare på EU-nivå

I linje med kommissionsordförande Jean-Claude Junckers åtagande i den avsiktsförklaring som kompletterande hans tal om tillståndet i unionen 2016 14 har kommissionen bedömt utrymmet för ytterligare åtgärder för att skydda visselblåsare på EU-nivå.

Stärkt kontroll av efterlevnaden av EU-rätten och skydd av yttrandefriheten

Kommissionens bedömning visar att befintliga luckor och den ojämna arten av skyddet för visselblåsare försvårar kontrollen av efterlevnaden av EU-regler. På områden där det ofta är svårt att avslöja överträdelser av EU-rätten kan visselblåsare vara avgörande. Om man ser till att visselblåsare känner sig trygga att rapportera missförhållanden kan detta leda till att det blir enklare att upptäcka, utreda och lagföra sådana överträdelser av EU-rätten som annars skulle ha kunnat medföra allvarlig skada för allmänintresset.

Gällande EU-regler om skydd för visselblåsare togs fram som en reaktion på olika skandaler och för att avhjälpa vissa brister i kontrollen av efterlevnaden i specifika sektorer. Exempelvis införde EU skydd för visselblåsare inom den finansiella tjänstesektorn efter finanskrisen, som avslöjade allvarliga brister i kontrollen av efterlevnaden av EU-regler 15 . Kommissionens bedömning visar att det nu är hög tid att agera proaktivt och använda skyddet för visselblåsare som ett systematiskt inslag i kontrollen av efterlevnaden av EU-rätten, inte bara på områden där allmänintresset redan allvarligt har skadats, utan även i förebyggande syfte.

Ett förstärkt skydd av visselblåsare ger verkan åt kommissionens åtagande om en starkare inriktning på kontrollen av efterlevnaden för att allmänintresset ska tillgodoses, vilket anges i dess meddelande från 2016 om: EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning 16 . Bättre skydd för visselblåsare kan vara positivt för alla EU-medborgare och deras välbefinnande. Ett sådant skydd kan nämligen bidra till att förhindra allvarliga hot mot allmänintresset, vilka även kan spridas över nationsgränserna. Kommissionens samråd visade dessutom att det finns ett mycket starkt stöd för rättsligt bindande miniminormer om skydd för visselblåsare i EU-rätten, särskilt för att bekämpa bedrägeri, korruption, skatteundandragande och skatteflykt och för att skydda miljön och värna folkhälsan och den allmänna säkerheten.

Ett starkt skydd för visselblåsare på EU-nivå värnar dessutom yttrandefriheten och mediernas frihet, rättigheter som fastställs i artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Ett sådant skydd skulle uppfylla de åtaganden som kommissionen gjorde efter det andra årliga kollokviet om grundläggande rättigheter i november 2016, med temat ”Mediepluralism och demokrati” 17 . Visselblåsare kommer i högre utsträckning att vilja tala med undersökande journalister om de skyddas mot repressalier och ges den rättssäkerhet de behöver för att fatta ett välgrundat beslut, med full vetskap om sina rättigheter och skyldigheter.

Bättre skydd av EU:s ekonomiska intressen

Ett starkt skydd för visselblåsare, utöver det skydd som EU-anställda redan har, kan göra det enklare att upptäcka, undvika och förhindra bedrägerier, korruption, oegentligheter och annan olaglig verksamhet som påverkar EU:s ekonomiska intressen. På så sätt stärks även det relevanta systemet för att kontrollera efterlevnaden. För närvarande är detta system uppbyggt kring arbetet vid nationella myndigheter och den europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Genom inrättandet av den europeiska åklagarmyndigheten kommer systemet framöver att bli ännu kraftfullare, eftersom denna myndighet kommer att utreda och lagföra brott som påverkar EU-budgeten.

När det gäller EU:s institutioner och organ omfattas de anställda av skydd för visselblåsare enligt tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen. År 2004 ändrades tjänsteföreskrifterna genom rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 18 , bland annat för att införa förfaranden för att rapportera bedrägerier, korruption eller allvarliga oegentligheter, och för att skydda EU-anställda som rapporterar om överträdelser från att drabbas av negativa konsekvenser.

Bidrag till en rättvis och välfungerande inre marknad

Ett starkt skydd för visselblåsare kan underlätta den inre marknadens funktion på en mängd olika sätt.

Visselblåsare kan bidra till att bekämpa nationella myndigheters och allmännyttiga aktörers bristande efterlevnad av regler om offentlig upphandling 19 . Detta kan i sin tur öka den organisatoriska integriteten och ansvarsskyldigheten inom den offentliga och privata sektorn och bidra till att förhindra och upptäcka korruption och andra missförhållanden. Framför allt leder oupptäckt korruption till minskade intäkter och mindre budgetar, vilket i sin tur leder till brister i tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster. Dessutom leder oupptäckt korruption till snedvriden offentlig finansiering och sämre ekonomisk tillväxt genom att det skapar osäkerhet för företag, försenar processer och ökar kostnaderna 20 .

Att skydda visselblåsare kommer även att göra det möjligt att säkerställa de likvärdiga förutsättningar som krävs för en välfungerande inre marknad och för att det ska råda en sund konkurrens mellan företag. Införandet av regler som ger visselblåsare ett starkt skydd kan öka företagens möjligheter att tidigt upptäcka och avslöja missförhållanden och förhindra ytterligare ekonomisk skada eller anseendeskada.

Insiderinformation är avgörande för att avslöja överträdelser av unionens konkurrenslagstiftning, inklusive reglerna om statligt stöd. Detta kan fungera som ett skydd för väl fungerande marknader i unionen, ge företag likvärdiga förutsättningar och vara fördelaktigt för konsumenter. När det gäller konkurrensreglerna för företag kommer skyddet för visselblåsare att utgöra ett komplement till EU:s system för förmånlig behandling, som ger företag som deltar i en kartell total immunitet eller nedsättning av böter om de anmäler sig själva och lämnar över bevis. Detta system stärktes 2017 genom i) ett förslag till direktiv om att ge nationella konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna, vilket inbegriper ett visst mått av skydd för de anställda vid det första företag som samarbetar i utredningen 21 , och ii) ett onlineverktyg som kan användas för att anonymt tipsa kommissionen om överträdelser av konkurrenslagstiftningen 22 . Rapportering om överträdelser av bestämmelserna om statligt stöd minskar risken för stöd som snedvrider den inre marknaden. Visselblåsare kan framför allt vara viktiga för att rapportera olagligt beviljat stöd och informera om när stöd missbrukas, både på nationell, regional och lokal nivå.

Genom att förbättra insynen i företagens verksamhet, deras sociala ansvar och deras finansiella och icke-finansiella resultat kan skydd för visselblåsare komplettera åtgärder för ökad insyn i företag på områden som sociala frågor och miljöfrågor 23 och bidra till kommissionens mål om att utarbeta en övergripande och heltäckande EU-strategi om hållbar finansiering, i enlighet med handlingsplanen för en grönare och renare ekonomi 24 .

Ett effektivt skydd för visselblåsare kan hjälpa kommissionen i dess strävan att säkerställa rättvisare beskattning, i enlighet med det meddelande som offentliggjordes som en reaktion på skandalen med Panamadokumenten 25 . Visselblåsare kan spela en viktig roll för att hjälpa offentliga myndigheter att upptäcka skatteupplägg som innebär skatteundandragande eller skatteflykt, som skapar orättvis skattekonkurrens och resulterar i förlorade skatteintäkter för både medlemsstater och EU-budgeten. Detta kompletterar de senaste initiativen för att öka insynen i olika politikområden och utbytet av skatteuppgifter, som t.ex. i) de nya bestämmelserna om skattebeslut 26 , ii) förslaget som ålägger skatteombud som skatterådgivare, revisorer, banker och advokater att informera skattemyndigheterna om skatteplaneringsupplägg 27 , och iii) de nya regler som ålägger stora multinationella företag att lämna uppgifter till skattemyndigheterna om var de gör sina vinster och var de betalar skatt 28 . Det kompletterar även i) den föreslagna skärpningen av reglerna för att bekämpa penningtvätt genom att se till att skattemyndigheterna har tillgång till viktiga uppgifter som gör att de kan slå ned på skatteundandragande och skatteflykt via utlandsbaserade fonder 29 och ii) de generella ansträngningarna för att skapa ett rättvisare skatteklimat inom EU 30 .

Ett starkt skydd för visselblåsare på områden som produktsäkerhet, folkhälsa och konsumentskydd, transportsäkerhet, miljöskydd, kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, skydd för den personliga integriteten och personuppgifter samt nätverks- och informationssystemssäkerhet kommer att bidra till ett effektivare genomförande av en rad ytterligare politikområden med direkta följder för fullbordandet av den inre marknaden som direkt påverkar alla EU-medborgares vardag och välbefinnande.

En gemensam hög skyddsnivå för personer som slår larm om överträdelser av EU-regler inom ramen för sitt arbete kommer att stärka skyddet för arbetstagare, inklusive arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Detta ligger i linje med de mål som kommissionen eftersträvar, särskilt genom den europeiska pelaren för sociala rättigheter 31 . Skyddet kommer att utsträckas till alla som riskerar arbetsrelaterade repressalier när de slår larm, däribland anställda, egenföretagare, frilansare, entreprenörer och leverantörer samt volontärer och oavlönade praktikanter. Skydd garanteras även för visselblåsare i gränsöverskridande situationer som, på grund av skillnader i de nationella reglerna, riskerar att ”falla mellan stolarna” och drabbas av repressalier för att de försöker skydda allmänintresset.

Rent generellt bör kulturen på arbetsplatsen gynnas av effektiva kanaler för visselblåsare och av att potentiella visselblåsare får försäkringar om att de tryggt och utan problem kan slå larm. Reglerna om skydd för visselblåsare skulle tillämpas parallellt med befintliga EU-regler i) om likabehandling, som ger skydd mot repressalier till följd av ett klagomål eller ett förfarande för att se till att denna princip efterlevs 32 , och ii) om skydd mot trakasserier och arbetsmiljöproblem 33 , såvida arbetstagare har rätt att ta upp problem med de behöriga nationella myndigheterna om de anser att de åtgärder som vidtagits är otillräckliga för att trygga arbetsmiljön och inte får missgynnas på grund av detta.

3.    En ram för effektivt skydd för visselblåsare i EU

I kommissionens förslag till direktiv anges miniminormer för skydd av visselblåsare på områden med en tydlig EU-dimension och där påverkan på genomförandet är starkast. Effektivt skydd för visselblåsare behövs för att förbättra efterlevnaden av EU-rätten på områden där

·överträdelser av EU-rätten allvarligt kan skada allmänintresset,

·ett behov av starkare kontroll av efterlevnaden har identifierats, och

·visselblåsare befinner sig i en privilegierad ställning i fråga om att kunna avslöja överträdelser.

Förslaget inriktas därför på visselblåsare som rapporterar olaglig verksamhet eller överträdelser av EU-rätten på följande områden: i) offentlig upphandling, ii) finansiella tjänster, förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism, iii) produktsäkerhet, iv) transportsäkerhet, v) miljöskydd, vi) kärnsäkerhet, vii) livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, viii) folkhälsa, ix) konsumentskydd, x) skydd för den personliga integriteten och personuppgifter och nätverks- och informationssystemssäkerhet. Förslaget gäller även överträdelser som rör EU:s konkurrensregler, överträdelser som skadar EU:s ekonomiska intressen och, mot bakgrund av de negativa effekterna för den inre marknadens funktion, överträdelser av bolagsskatteregler eller upplägg vars syfte är att få en skattefördel som motverkar målet eller syftet med tillämplig bolagsskattelagstiftning.

För att säkerställa att direktivet hålls aktuellt kommer kommissionen att i varje framtida unionsrättsakt där skydd för visselblåsare är relevant och kan bidra till effektivare kontroll av efterlevnaden fästa särskild vikt vid det eventuella behovet av att utvidga tillämpningsområdet till fler områden eller unionsrättsakter. Detta är också något som kommissionen kommer att ta ställning till när den rapporterar om genomförandet av direktivet.

Målet med miniminormerna i direktivförslaget är ett fortlöpande starkt skydd för visselblåsare i hela EU. De syftar till att säkerställa att

·potentiella visselblåsare förfogar över tydliga kanaler för både intern rapportering (inom en organisation) och extern rapportering (till en utomstående myndighet),

·om sådana kanaler inte är tillgängliga eller rimligen inte kan förväntas fungera kan potentiella visselblåsare välja att offentliggöra sina uppgifter,

·behöriga myndigheter åläggs att noggrant följa upp rapporter som mottagits och lämna återkoppling till visselblåsare,

·alla olika former av repressalier förbjuds och bestraffas,

·visselblåsare som drabbas av repressalier har tillgång till lättillgänglig kostnadsfri rådgivning och tillgång till lämpliga rättsmedel, t.ex. interimistiska åtgärder för att avbryta pågående repressalier som trakasserier på arbetsplatsen eller för att förhindra uppsägning i avvaktan på att en potentiellt långdragen rättsprocess avgörs; omvänd bevisbörda gäller, och det är således upp till den person som vidtar åtgärder mot en visselblåsare att bevisa att detta inte görs som vedergällning för visselblåsandet.

Miniminormerna innehåller även säkerhetsgarantier för att

·skydda ansvarsfullt visselblåsande som verkligen har till syfte att värna allmänintresset, 

·på ett proaktivt sätt avskräcka från illvilligt visselblåsande och förhindra omotiverad anseendeskada,

·fullt ut respektera rätten till försvar för de som berörs av rapporteringen.

Särskilt gäller följande:

·Visselblåsare omfattas av skydd om de hade rimliga skäl att tro att den information de rapporterade var sann vid tidpunkten för rapporteringen.

·Visselblåsare är generellt skyldiga att först använda interna kanaler. Om dessa inte fungerar eller sannolikt inte kommer att fungera, t.ex. om användningen av interna kanaler skulle göra de behöriga myndigheternas utredning mindre effektiv, kan visselblåsare lämna sina uppgifter direkt till dessa myndigheter, och sedan till allmänheten/medier. Så är fallet om inga lämpliga åtgärder vidtas, eller under särskilda omständigheter som vid överhängande eller uppenbar fara för allmänintresset.

·Medlemsstaterna ska föreskriva proportionella sanktioner för att avskräcka från illvillig rapportering eller utlämning av uppgifter eller missbruk av rapporteringsmöjligheten.

·De personer som berörs av rapporteringen omfattas fullt ut av oskuldspresumtionen, rätten till ett effektivt rättsmedel och till en rättvis rättegång och rätten till försvar.

Stödåtgärder och andra åtgärder på EU-nivå

Utöver miniminormerna i direktivförslaget stöder kommissionen andra åtgärder för ett effektivt skydd för visselblåsare.

Som ett led i sin strävan att skydda journalister och mediefriheten, och på initiativ av Europaparlamentet, medfinansierar kommissionen för närvarande flera projekt som drivs av det europeiska centrumet för press- och mediefrihet. Projekten ger hotade journalister praktisk och juridisk hjälp och utbildning i digitalt självförsvar. Sedan februari 2018 ingår finansiering för gränsöverskridande undersökande journalistik 34 . Kommissionen finansierar även övervakningsverktyget Media Pluralism Monitor. I detta projekt bedöms hot mot mediepluralismen inom EU med hjälp av indikatorer som yttrandefrihet, journalistiska standarder och skydd för journalister 35 .

Genom sitt program för att utbyta erfarenheter om bekämpande av korruption 36 har kommissionen dessutom gjort det lättare att dela med sig av bästa praxis inom EU och finansierat projekt som gett visselblåsare tillgång till bättre information om sina juridiska rättigheter och skyldigheter, säkra och tillförlitliga kanaler för att rapportera missförhållanden, och lämpligt organisatoriskt stöd. I den aktuella inbjudan att lämna förslag till projekt för att förhindra korruption inom ramen för ”Fonden för inre säkerhet – polis” är en av prioriteringarna att främja verktyg för civil tillsyn och undersökande journalistik och att bistå visselblåsare med tekniskt och rättsligt stöd 37 . Kommissionen kommer dessutom att fortsätta att övervaka medlemsstaternas ansträngningar för att bekämpa korruption, inklusive skydd av visselblåsare, inom ramen för den europeiska planeringsterminen.

Som ett led i kommissionens strategi för en effektiv kontroll av efterlevnaden av EU-regler 38 anser kommissionen att Europeiska ombudsmannanätverket fyller en viktig funktion. Detta nätverk samordnas av Europeiska ombudsmannen och sammanför nationella och regionala ombudsmän i syfte att främja god förvaltning och tillämpning av EU-rätten på nationell nivå. Medlemmarna i detta nätverk skulle, beroende på kompetens, kunna handlägga klagomål om administrativa missförhållanden på grund av underlåtenhet att vidta åtgärder till följd av visselblåsares rapporter. Detta gäller framför allt i de fall visselblåsarnas rapporter inte ledde till en ordentlig utredning och uppföljning på nationell nivå. Europeiska ombudsmannen skulle kunna utarbeta en rapport om vilka uppgifter som nätverkets medlemmar får tillhandahålla ombudsmannen beträffande åtgärder och undersökningar om skydd för visselblåsare, och sedan vidarebefordra den rapporten till kommissionen och parlamentet.

Kommissionen kommer även att stödja medlemsstaterna vid deras införlivande av direktivet, så att största möjliga enhetlighet erhålls. Kommissionen kommer att hålla bilaterala möten med medlemsstaternas myndigheter för att diskutera frågor som uppkommer på nationell nivå och tillhandahålla en plattform där de kan utbyta uppgifter om införlivandet och utbyta erfarenheter och sakkunskap.

4.    Åtgärder på medlemsstatsnivå

Mot ett heltäckande skydd för visselblåsare i medlemsstater

Skydd för visselblåsare ger ett mervärde i form av bättre kontroll av efterlevnaden av EU-rätten på vissa områden. Fördelarna när det gäller skyddet av allmänintresset är dock större och sträcker sig även bortom EU-rätten. Det är därför många medlemsstater har infört nationella regelverk för att skydda visselblåsare. För en effektiv, heltäckande strategi för att skydda visselblåsare krävs rättssäkerhet och en konsekvent syn på t.ex. bedrägeri, korruption och annan olaglig verksamhet som påverkar offentliga budgetar, inklusive nationella medel. Inför antagandet av direktivförslaget uppmanar kommissionen medlemsstaterna att tillämpa principerna i den ovannämnda rekommendationen från Europarådet och rättspraxis beträffande yttrandefrihet från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans med de principer som anges i direktivförslaget kan dessa fungera som en gemensam ram för de medlemsstater som har för avsikt att på ett i stort sett konsekvent sätt säkerställa ett effektivt skydd för visselblåsare även utanför de områden som omfattas av förslaget.

Heltäckande och enhetliga nationella bestämmelser om skydd för visselblåsare har många fördelar.

   De gynnar ansvarsskyldighet, öppenhet och goda styrelseformer och bidrar till att bekämpa korruption.

   De gynnar investeringsklimatet och ökar förtroendet för offentliga institutioner.

   De ger medborgarna tydliga besked och rättssäkerhet i fråga om tillgängligt skydd, vilket lugnar potentiella visselblåsare och uppmuntrar dem att träda fram.

Åtgärder för att öka medvetenheten

Erfarenheter på nationell nivå och tillgängliga bevis visar att regler om skydd för visselblåsare också kräver en insats för att öka allmänhetens medvetenhet på området. Utöver att anta direktivförslaget uppmanar kommissionen därför medlemsstaterna att överväga ytterligare åtgärder, även rent praktiska, för att öka medvetenheten och informera allmänheten. Målet för sådana åtgärder skulle vara att

·främja en positiv bild av visselblåsare som personer som agerar med allmänhetens bästa för ögonen och på grund av lojalitet gentemot sin organisation och samhället, och

·tillhandahålla allmän information om tillgängliga rapporteringskanaler och tillgängligt skydd 39 .

Ett effektivt skydd för visselblåsare på fältet kan även gynnas av mer målinriktade och skräddarsydda åtgärder. Inspiration kan hämtas från befintliga internationella normer och rekommendationer 40 och från olika nationella åtgärder.

Vägledning för arbetsmarknadens aktörer

Anställda i offentliga och privata organisationer och alla andra som i sitt arbete kommer i kontakt med sådana organisationer har behov av användarvänlig information om reglerna så att de förstår deras innebörd och praktiska konsekvenser 41 . Rättssäkerheten för potentiella visselblåsare kan också ökas genom en offentlig och lättillgänglig förteckning över myndigheter, där det anges vilken myndighet som på grund av sin funktion och sitt mandat är bäst lämpad att hantera en viss fråga 42 .

Vägledning till arbetsgivare i både offentliga och privata organisationer kan hjälpa dessa att förstå vilka rättigheter och skyldigheter de har när de inrättar och tillämpar förfaranden för att rapportera missförhållanden, hanterar och utreder rapporter och förebygger och hanterar repressalier 43 .

Även när det finns lagar, politiska riktlinjer och vägledningar kan potentiella visselblåsare ha frågor om hur dessa ska tillämpas i just deras fall. Rådgivnings- och stödtjänster till förmån för visselblåsare kan tillhandahållas av oberoende offentliga myndigheter 44 eller av civilsamhället 45 och fackföreningar. Detta skulle kunna ske kostnadsfritt eller med offentligt stöd.

Stöd till företag, särskilt små och medelstora företag

Vägledning till företag och näringslivet kan få företag att inse att visselblåsare kan förhindra och bidra till att hantera skadat anseende och försämrat resultat. Uppförandekoder kan bidra till en enhetlig nivå av bästa praxis i olika organisationer och hjälpa företag att ta fram riktlinjer om visselblåsande som är anpassade till deras organisationsstorlek 46 . Sådana uppförandekoder har utarbetats på både internationell 47 och nationell nivå, och av både privata 48 och offentliga aktörer 49 .

Små och medelstora företag som inrättar eller hanterar rapporteringskanaler kan behöva ekonomiskt, tekniskt eller annat praktiskt stöd. Medlemsstater kan exempelvis ge ett organ i uppgift att tillhandahålla rapporteringskanaler för sådana företag 50 . Små och medelstora företag kan även uppmuntras att slå samman sina resurser för att dela på (externa) konfidentiella rådgivare och (extern) utredningskapacitet. Arbetsgivarorganisationer och fackföreningar, branschorganisationer och paraply- och yrkesorganisationer kan också uppmuntras att ge stöd genom att åta sig att utföra och centralisera förmedlingen av förtroendepersoner/juridiskt sakkunniga som kan ge råd, ta emot rapporter eller till och med genomföra utredningar.

Vägledning till personal vid nationella myndigheter

Vägledning kan även hjälpa personal vid nationella myndigheter som tar emot och hanterar rapporter från visselblåsare. Sådana myndigheter kan vara allt från skattemyndigheter till tillsynsmyndigheter på miljöskydds- eller livsmedelssäkerhetsområdet. Vägledning kan hjälpa dem att förstå vilken roll och vilka skyldigheter de har på sina specifika områden, och ge dem exempel på god praxis bortom lagstiftningen 51 .

Utbildning

Det är uppenbart att den personal vid behöriga myndigheter som är särskilt avdelad att ta emot och hantera rapporter behöver lämplig utbildning 52 . Offentliga tjänstemän kan även få mer allmän utbildning i dessa frågor som ett led i deras introduktionsprogram och fortbildningskurser på arbetsplatsen om integritetsnormer 53 . Vägledning för den privata sektorn kan även fastställa minimiutbildningsnormer för organisationer och ge arbetsgivare ansvar för att främja utbildningsinsatser bland personalen 54 . Utbildning för domare och rättstillämpare kan vara särskilt viktigt för att säkerställa ett effektivt genomförande av lagstiftningen.

5.    Slutsatser

Ett starkt skydd för visselblåsare kan bli ett viktigt verktyg i EU:s strävan att stärka en korrekt tillämpning av EU-rätten och respekten för öppenhet och insyn, goda styrelseformer, ansvarsskyldighet och yttrandefrihet, som är värden och rättigheter som EU bygger på.

Kommissionen föreslår en välavvägd uppsättning åtgärder på EU-nivå på särskilda områden med en tydlig EU-dimension där effekten av kontrollen av efterlevnaden blir störst, där visselblåsare sällan slår larm och där oupptäckta överträdelser av EU-rätten kan medföra allvarlig skada för allmänintresset. En välavvägd strategi säkerställs även genom att man begränsar bördorna för nationella myndigheter och företag, särskilt små företag och mikroföretag. I direktivförslaget görs slutligen en avvägning mellan behovet av att skydda visselblåsare och behovet av att skydda de personer som berörs av rapporterna, så att missbruk undviks.

Införandet av bestämmelser om skydd för visselblåsare på EU-nivå skulle bidra till att skydda EU:s ekonomiska intressen och säkerställa de likvärdiga förutsättningar som krävs för en välfungerande inre marknad och en rättvis konkurrens mellan företag.

Även om de åtgärder för att skydda visselblåsare på EU-nivå som införs genom direktivförslaget, i linje med subsidiaritetsprincipen, inriktas på kontrollen av efterlevnaden av EU-rätten på särskilda områden, uppmanar kommissionen medlemsstaterna att vid införlivandet av direktivet överväga att utvidga dess tillämpningsområde till andra områden och mer generellt säkerställa ett övergripande och sammanhängande regelverk på nationell nivå.

En samlad strategi är nödvändig för att erkänna visselblåsares viktiga bidrag när det gäller att förhindra och motverka olagligt beteende som skadar allmänintresset, och säkerställa att de ges ordentligt skydd i hela EU. För att skydda visselblåsare krävs ett totalt åtagande och gemensamma insatser från alla EU-institutioner, medlemsstater och intressenter.

(1)

COM(2018) 218. 

(2)

  https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016805c5ea5  

(3)

Se även Paces resolution 2170 (2017), Promoting integrity in governance to tackle political corruption,  http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-EN.asp?fileid=23930&lang=en , och

resolution 2060 (2015), Improving the protection of whistle-blowers,  http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=21931&lang=en

(4)

Normer för skydd av visselblåsare fastställs dessutom i internationella instrument som FN:s konvention mot korruption från 2004, som EU och alla dess medlemsstater är parter i, och Europarådets civil- och straffrättsliga konventioner om korruption från 1999.

(5)

Frankrike, Ungern, Irland, Italien, Litauen, Malta, Nederländerna, Sverige, Slovakien och Förenade kungariket.

(6)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/943 av den 8 juni 2016 om skydd mot att icke röjd know-how och företagsinformation (företagshemligheter) olagligen anskaffas, utnyttjas och röjs, EUT L 157, 15.6.2016, s. 1.

(7)

  https://data.europa.eu/euodp/data/dataset/S2176_88_2_470_ENG

(8)

  http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=54254

(9)

ECI (2016), Global Business Ethic Survey, Measuring Risk and Promoting Workplace Integrity,  http://www.boeingsuppliers.com/2016_Global_Ethics_Survey_Report.pdf . Global Business Ethics Survey är en undersökning som har finansierats av sektorn själv.

(10)

Transparency International (2013), Whistleblowing in Europe: Legal protections for whistleblowers in the EU.

(11)

Europaparlamentets resolution av den 24 oktober 2017 om legitima åtgärder för att skydda visselblåsare som agerar i allmänhetens intresse när de lämnar ut konfidentiella uppgifter om företag och offentliga organ (2016/2224(INI)) respektive Europaparlamentets resolution av den 20 januari 2017 om visselblåsares roll för skyddet av EU:s ekonomiska intressen (2016/2055(INI)).

(12)

  http://www.consilium.europa.eu/sv/press/press-releases/2016/10/11-ecofin-conclusions-tax-transparency/

(13)

Som t.ex. Transparency International, Europeiska federationen för offentliganställdas förbund och Europeiska journalistfederationen. En framställning från Eurocadres fick över 81 000 underskrifter och stöd från mer än 80 relevanta organisationer: https://act.wemove.eu/campaigns/whistleblowers .

(14)

  https://ec.europa.eu/commission/state-union-2016_sv . Detta åtagande bekräftades på nytt i kommissionens arbetsprogram för 2017 och 2018: https://ec.europa.eu/info/test-strategy/strategy-documents_sv , https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/cwp_2018_sv.pdf

(15)

Meddelande av den 8 december 2010 om att förstärka sanktionssystemen i den finansiella tjänstesektorn, KOM(2010) 716 slutlig.

(16)

 EUT C 18, 19.1.2017, s. 10.

(17)

http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-50/2016-fundamental-colloquium-conclusions_40602.pdf

(18)

Rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 av den 22 mars 2004 om ändring av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna, EUT L 124, 27.4.2004, s. 1 (se artiklarna 22a, 22b och 22c).

(19)

I en undersökning som kommissionen lät genomföra 2017 uppskattades att EU som helhet gick miste om 5,8–9,6 miljarder euro varje år, Milieu (2017), Estimating the economic benefits of whistleblower protection in public procurement, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8d5955bd-9378-11e7-b92d-01aa75ed71a1/language-en .

(20)

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/european-semester_thematic-factsheet_fight-against-corruption_en.pdf.

(21)

Förslag av den 22 mars 2017 till Europaparlamentets och rådets direktiv om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad, COM(2017) 142 final -2017/0063 (COD).

(22)

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-591_en.htm.

(23)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/34/EU av den 26 juni 2013 om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag (EUT L 182, 29.6.2013 s. 19), och meddelandet om riktlinjer för icke-finansiell rapportering (EUT C 215, 5.7.2015, s. 1).

(24)

  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=CELEX:52018DC0097  

(25)

Meddelande av den 5 juli 2016 om ytterligare åtgärder för att öka transparensen och främja bekämpandet av skatteundandragande och skatteflykt, COM(2016) 451.

(26)

Rådets direktiv (EU) 2015/2376 av den 8 december 2015 om ändring av direktiv 2011/16/EU vad gäller obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning, EUT L 332, 18.12.2015, s. 1.

(27)

Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/16/EU vad gäller obligatoriskt automatiskt utbyte av

upplysningar i fråga om beskattning som rör rapporteringspliktiga gränsöverskridande arrangemang, COM(2017) 335 final –

2017/0138 (CNS), om vilket en politisk uppgörelse nåddes den 13 mars 2018.

(28)

Förslag till direktiv av den 12 april 2016 om ändring av direktiv 2013/34/EU vad gäller offentliggörande av inkomstskatteuppgifter för vissa företag och filialer, COM/2016/0198 final – 2016/0107 (COD).

(29)

Förslag till direktiv om ändring av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism och om ändring av direktiv 2009/101/EG, COM(2016) 450 final – 2016/0208 (COD).

(30)

Rådets direktiv (EU) 2016/1164 av den 12 juli 2016 om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt inverkar på den inre marknadens funktion (i dess ändrade lydelse), förslag till direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, COM/2016/0683 final – 2016/0336 (CNS), förslag till direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, COM/2016/0685 final – 2016/0337 (CNS).

(31)

Särskilt principerna 5 (rättvisa arbetsvillkor) och 7b (skydd vid uppsägning) https://ec.europa.eu/commission/priorities/deeper-and-fairer-economic-and-monetary-union/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-20-principles_sv .

(32)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (omarbetning), rådets direktiv 2004/113/EG av den 13 december 2004 om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling, rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung.

(33)

Rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, EUT L 183, 29.6.1989, s. 1, autonoma ramavtal mellan de europeiska arbetsmarknadsparterna av den 26 april 2007 om trakasserier och våld i arbetet och av den 8 oktober 2004 om arbetsrelaterad stress.

(34)

Inom ramen för Europaparlamentets förberedande åtgärd om gränsöverskridande undersökande journalistik tilldelades det europeiska centrumet för press- och mediefrihet 1 miljon euro för att vidta dessa åtgärder. Projektet inleddes den 1 februari 2018.

(35)

  http://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/

(36)

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/experience-sharing-programme/index_en.htm

(37)

  https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/isfp/topics/isfp-2017-ag-corrupt.html

(38)

Meddelandet EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning, se ovan.

(39)

T.ex. utöver Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare även OECD:s rapport från 2016 om effektivt skydd för visselblåsare (Committing to Effective Whistleblowers Protection), http://www.oecd.org/corporate/committing-to-effective-whistleblower-protection-9789264252639-en.htm , FN:s resursguide om god praxis vid skydd av personer som rapporterar missförhållanden, https://www.unodc.orgsuppli/documents/corruption/Publications/2015/15-04741_Person_Guide_eBook.pdf ; G20-gruppens kompendium om god praxis och vägledande principer för lagstiftning om skydd för visselblåsare, https://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/publicationsdocuments/2/ ; Transparency Internationals dokument International Principles for Whistleblower Legislation (2013), OECD:s rekommendation från 2003 om hantering av intressekonflikter i offentlig förvaltning (Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service), http://www.oecd.org/development/governance-development/33967052.pdf , och dokumentet Best practice guide for whistleblowing legislation (2018), https://www.transparency.org/whatwedo/publication/international_principles_for_whistleblower_legislation .

(40)

T.ex. den brittiska regeringens vägledning till anställda om visselblåsning, https://www.gov.uk/whistleblowing ; Irlands lag från 1990 om arbetsmarknadsrelationer och 2014 års tillägg om en uppförandekod för arbetsgivare, arbetstagare och deras företrädare vid skyddat utlämnande av uppgifter (Industrial Relations Act 1990 (Code of Practice on Protected Disclosures Act 2014)), http://www.irishstatutebook.i.e./eli/2015/si/464/made/en/print .

(41)

T.ex. Whistleblowing: list of prescribed people and bodies i Storbritannien, https://www.gov.uk/whistleblowing .

(42)

T.ex. Code of Practice on Protected Disclosures Act 2014 i Irland, se ovan, och den brittiska regeringens vägledning till arbetsgivare om visselblåsning (Guidance and code of practice for employers), https://www.gov.uk/whistleblowing .

(43)

Som t.ex. Défenseur des Droits i Frankrike eller Huis voor Klokkenluiders i Nederländerna.

(44)

T.ex. visselblåsarvälgörenhetsorganisationen Public Concern at Work i Storbritannien och Transparency International, som driver centrum för informationsåtgärder och juridisk rådgivning runt om i världen.

(45)

T.ex. den praktiska handbok för små och medelstora företag som den franska företagssammanslutningen MEDEF har gett ut om vad som krävs av företag för att uppfylla skyldigheterna i fransk lag i fråga om skydd för visselblåsare, inklusive inrättandet av interna rapporteringskanaler, http://www.medef.com/uploads/media/node/0001/13/7365147ef346ac642e4b03566a9b94306eee839f.pdf .

(46)

T.ex. den handbok för företag om korruptionsbekämpning, etik och regelefterlevnad (Anti-corruption ethics and compliance handbook for business) som publicerats av OECD, UNODC och Världsbanken (2013), http://www.oecd.org/corruption/Anti-CorruptionEthicsComplianceHandbook.pdf , Internationella handelskammarens riktlinjer om visselblåsning (2008), https://iccwbo.org/publication/icc-guidelines-on-whistleblowing/ , och OECD:s riktlinjer för multinationella företag (2011), https://www.oecd.org/daf/inv/mne/oecdguidelinesformultinationalenterprises.htm .

(47)

T.ex. den uppförandekod för visselblåsning som har utarbetats av Public Concern at Work i samarbete med den brittiska standardiseringsmyndigheten (2008), https://uk.practicallaw.thomsonreuters.com/0-386-5339?transitionType=Default&contextData=(sc.Default)&firstPage=true&bhcp=1 .

(48)

T.ex. de praktiska handböcker om personlig integritet i praktiken som har utarbetats av den nederländska visselblåsarmyndigheten, Huis voor Klokkenluiders, särskilt handböckerna om rapporteringsförfarandet och mot en etisk kultur, https://huisvoorklokkenluiders.nl/whistleblowers-authority-huis-voor-klokkenluiders-english/ ; och den brittiska regeringens vägledning och uppförandekod för arbetsgivare när det gäller visselblåsare, ( Guidance and code of practice for employers ), se ovan.

(49)

Punkt 62 i Europarådets rekommendation från 2014 om skydd för visselblåsare, se ovan.

(50)

 T.ex. i Storbritannien Prescribed Persons guidance och i Irland Guidance for the purpose of assisting public bodies in the performance of their functions .

(51)

 Irland har gjort det möjligt för offentliga organ att få utbildning i hur man hanterar skyddat utlämnande av uppgifter, https://irl.eu-supply.com/app/rfq/publicpurchase.asp?PID=112518 .

(52)

Se OECD:s rekommendation om offentlig integritet (2017), http://www.oecd.org/gov/ethics/
Recommendation-Public-Integrity.pdf.

(53)

Se Transparency Internationals ovannämnda rekommendation från 2018, Best practice guide for whistleblowing legislation.