Yttrande från Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället om Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas

[COM(2017) 660 final – 2017/0294 (COD)]

(2018/C 262/11)

Föredragande:

Baiba MILTOVIČA

Samråd	Europaparlamentet, 29.11.2017 Europeiska unionens råd, 22.12.2017
Rättslig grund	Artikel 194 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Ansvarig facksektion	Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället
Antagande av facksektionen	5.4.2018
Antagande vid plenarsessionen	19.4.2018
Plenarsession nr	534
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	149/1/3

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1

Det civila samhället som helhet kan bara blomstra om rättsstatsprincipen tillämpas konsekvent. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén stöder därför avsikten bakom de föreslagna ändringarna av 2009 års gasdirektiv, vilka förväntas leda till bättre marknadsintegrering och försörjningstrygghet, även om vi inte håller med kommissionen på alla punkter och beklagar det ursprungliga förbiseende som gav upphov till det rättsliga tomrum som detta direktiv nu söker fylla.

1.2

De föreslagna ändringarna till gasdirektivet (1) har lett till omfattande diskussioner och tvister på medlemsstatsnivå. Kommittén anser att viktiga princip- och solidaritetsfrågor berörs och måste bemötas på ett otvetydigt sätt.

1.3

Ömma politiska och ekonomiska punkter måste respekteras fullt ut – vilket inte är fallet för närvarande – men EU kommer också att behöva ta ställning till huruvida målet om en samstämmig, hållbar och rättvis energimarknad för alla medlemsstater går att uppnå i det rådande politiska klimatet. Vad som står på spel på kort sikt är utmaningen för vissa medlemsstater att låta sina nationella intressen stå tillbaka till förmån för tydliga och konsekventa regleringsprinciper för energiförsörjningen och energitryggheten på den inre marknaden. Utmaningen på lång sikt är en annan, och det finns en risk att man låser sig fast vid en kostsam infrastruktur för fossila bränslen som, genom att den föder ett ökat beroende, kanske minskar EU:s förmåga att uppfylla sina klimatåtaganden.

1.4

Att avskaffa det externa energiberoendet är en långsiktig uppgift som kräver ytterligare utbyggnad av sammanlänkningarna mellan medlemsstaternas gasförsörjningssystem, förbättrad lagringskapacitet och utökad kapacitet för alternativa försörjningsmöjligheter såsom flytande naturgas (LNG) samt beaktande av de förnybara energikällornas växande roll.

1.5

Kommittén anser att rättslig osäkerhet på ett område (i fråga om framtida anläggningsprogram eftersom det råder oklarhet kring det föreslagna undantagsförfarandet) kan komma att hota investeringssäkerheten och hindra den fria konkurrensen bland nationella och regionala myndigheter som vill locka till sig investeringar. Detta är något som måste bedömas jämte de betydande förbättringarna av gasmarknaden genom de regleringsförfaranden som införts de senaste tjugo åren.

1.6

I de synpunkter som kommittén tidigare har framfört i sina många yttranden om energi- och klimatpolitiken de senaste åren (2) har vi betonat att dessa känsliga energiförsörjningsfrågor endast kan lösas med hjälp av tydlig och effektiv styrning – och en rejäl portion politisk pragmatism och god vilja. Kommissionens förslag är i linje med dessa synpunkter och bör utvecklas snabbt.

1.7

Kommittén konstaterar dock en rad rättsliga invändningar som kan komma att framföras mot ändringarna, och att de sannolikt kommer att ge upphov till avsevärd politisk oenighet samt farhågor kring kommersiella intressen från vissa berörda parter inom sektorn. Med tanke på detta är det beklagligt att ingen konsekvensbedömning gjorts.

1.8

Kommittén stöder de föreslagna ändringarna av gasdirektivet som syftar till att se till att de grundläggande principerna i EU:s energilagstiftning, såsom tillträde för tredje part, tariffbestämmelser, åtskilt ägande och transparens, ska tillämpas på EU:s gassammanlänkningar med tredjeländer inom EU:s jurisdiktion. I detta avseende anser kommittén att de nödvändiga ändringarna av gasdirektivet bör antas utan ytterligare dröjsmål och inte lämna någon rättslig osäkerhet beträffande en fullständig tillämpning av EU:s lagstiftning på befintliga och planerade sammanlänkningar.

1.9

Kommittén anser att samtliga möjligheter till undantag från tillämpningen av direktivets centrala bestämmelser strikt bör begränsas och vara tidsbegränsade (t.ex. högst tio år), endast beviljas i undantagsfall efter en omfattande bedömning av kommissionen för att säkerställa att undantagen inte står i strid med målen för energiunionen och negativt påverkar konkurrensen och en effektivt fungerande inre gasmarknad i EU eller en tryggad gasförsörjning i unionen.

2. Inledning

2.1

Gas är fortfarande en av EU:s viktigaste primära energikällor och en välfungerande inre gasmarknad är viktig både för ekonomin och för energitryggheten i många EU-medlemsstater. Det är också ett faktum att EU:s importberoende av alla typer av energi har ökat stadigt de senaste 25 åren, from 44 % 1990 till 53 % 2015. Nästan 70 % av den naturgas som förbrukas i EU måste importeras, varav 90 % förs in via gasledningar från tredjeländer. Den största leverantören är Ryssland som står för omkring 40 % totalt, även om denna andel är betydligt högre i vissa länder i östra Europa.

2.2

Insikten att detta beroende också kan skapa sårbarhet har gjort att en av gasdirektivets centrala aspekter har varit att förbättra sammanlänkningarna mellan medlemsstaternas gasförsörjningssystem, förbättra lagringskapaciteten och utöka kapaciteten för alternativa försörjningsmöjligheter såsom LNG. Det fortlöpande målet för energiunionen är att stärka den interna motståndskraften, samtidigt som man erkänner att avskaffandet av det externa beroendet är en långsiktig uppgift.

2.3

I gasdirektivet fastställdes gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas mellan EU:s medlemsstater, men det avser inte gasledningar mellan medlemsstaterna och tredjeländer. Genom att föreslå ett antal ändringar till direktivet vill man nu utvidga gasdirektivets bestämmelser till befintliga och framtida gasledningar fram till EU:s gränser. Några av dessa gasledningar, till exempel de från energigemenskapens territorium, omfattas redan av gasdirektivet, men andra befintliga gasledningar som leder in till EU från Norge, Algeriet, Libyen, Tunisien, Marocko och Ryssland kommer att påverkas av förslaget och även de gasledningar som förbinder Storbritannien med EU:s medlemsstater kan komma att påverkas – efter brexit.

2.4

Naturligtvis gäller EU:s lagstiftning endast inom unionens jurisdiktion och inte i tredjeländer, men genom dessa ändringar ser man till att den är tillämplig på alla rättsliga och avtalsenliga arrangemang som ingåtts mellan en medlemsstat och ett tredjeland från den punkt där gasledningen når EU:s jurisdiktion. Enskilda medlemsstater som ingår sådana avtal med leverantörer i tredjeland skulle dock ges möjlighet att bevilja undantag från många av de viktigaste principerna i gasdirektivet för befintliga gasledningar. Nya gasledningar som planeras eller som håller på att anläggas vid den tidpunkt då detta direktiv träder i kraft skulle omfattas av alla krav på den inre marknaden för naturgas. Om de nationella myndigheterna och kommissionen finner en begäran om undantag motiverad skulle dock ett projektspecifikt regelverk kunna beviljas. I praktiken skulle kommissionen därmed få en väsentlig, för att inte säga avgörande roll när det gäller regleringsvillkor och marknadstillträde i alla avtal om nya gasledningar. Dessa befogenheter kan ses som en viktig efterlevnadsmekanism inom ramen för utformningen av den övergripande marknaden för energiförsörjning för att upprätthålla jämvikten mellan överkomlighet, säkerhet och hållbarhet. Detta tillvägagångssätt är enligt kommitténs uppfattning i linje med styrningsramen för energiunionen och dess övergripande mål.

3. Sammanfattning av kommissionens förslag

3.1

Utvidgningen av gasdirektivets principer betraktas som viktig eftersom man i processen för att skapa en inre marknad för naturgas i EU måste hantera det faktum att gasöverföringssystem är att likna vid ett naturligt monopol. De enorma investeringar som krävs för att inrätta sådana omfattande infrastrukturföretag skapar ett exceptionellt högt tillträdeshinder för andra operatörer på marknaden. Det krävs därför åtgärder som säkerställer en skyldighet att möjliggöra tillträde för tredje part och att gasproduktion och leveransverksamhet separeras från gasöverföringsverksamheten genom skilda systemansvariga för överföringssystemen. Dessutom ska det åligga nationella tillsynsmyndigheter att fastställa eller godkänna icke-diskriminerande och kostnadsrelaterade avgifter för användningen av överföringssystemen.

3.2

Förslaget innehåller ett antal ändringar av gasdirektivet som faller under följande fyra huvudrubriker:

—	Fastställande av ett bredare tillämpningsområde: definitionen av ”sammanlänkning” utvidgas till att omfatta gasledningar till/från tredjeländer.

—	Åtskillnadsbestämmelser: alternativa modeller för åtskillnad underlättas.

—	Krav på samråd: EU:s tillsynsmyndigheter ska samråda med relevanta myndigheter i tredjeländer om tillämpningen av gasdirektivet fram till EU:s gränser.

—	Undantag: en medlemsstat får bevilja undantag från bestämmelserna i vissa artiklar i gasdirektivet för befintliga gasledningar till och från tredjeländer.

4. Allmänna kommentarer

4.1

Det är viktigt att notera att det, även om det huvudsakliga syftet med förslaget är att förbättra effektiviteten på den inre energimarknaden på medellång till lång sikt, skulle kunna hävdas att dessa ändringar på kort sikt kan komma att medföra ett mått av rättslig osäkerhet i praktiken. Detta eftersom medlemsstaterna kanske väljer att bevilja en rad undantag från vissa krav i gasdirektivet för befintliga rörledningar. Problemet med denna osäkerhet skulle dock lösa sig i slutändan genom en fullständig och konsekvent tillämpning av gasdirektivets krav, inklusive grundprinciperna i detta direktiv, dvs. åtskillnadsbestämmelser, tredjepartstillträde och avgifter som baserar sig på alla konstruktions- och driftskostnader.

4.2

Ett antal nya gasledningsprojekt är nu också under utveckling – i synnerhet Nord Stream 2-projektet har väckt betydande motstånd bland vissa EU-medlemsstater. Detta nya element av rättslig osäkerhet kan komma att påverka utbyggnadsplanerna och leda till förseningar. Ändringarna skulle också hindra fri konkurrens mellan nationella och regionala myndigheter som vill locka till sig utländska investeringar. I samband med utvecklingen av den inre marknaden har dock nationell kontroll vid flera tillfällen fått stå tillbaka för EU-medborgarnas intressen som helhet, eftersom man insett de stora fördelarna med solidaritet i handling.

4.3

Högtrycksrörledningar för fjärrtransport är komplicerad och dyr infrastruktur där kostnaderna måste tjänas in under många år. Även om det kan finnas en viss potential för att utnyttja sådana tillgångar för leveranser av innovativ koldioxidsnål gas (bio/vätgas) finns det en avsevärd risk med att låsa sig fast vid en kostsam infrastruktur för fossila bränslen som, genom att den föder ett ökat beroende, kanske minskar EU:s förmåga att uppfylla sina klimatåtaganden.

4.4

Det är möjligt att vissa medlemsstater skulle hävda att ändringarna inskränker deras suveränitet i viss grad, eftersom de inte kommer att kunna frångå EU-lagstiftning och förhandla fram ett bilateralt mellanstatligt avtal inom det område som täcks av gasdirektivet, ett område som inte tidigare reglerades av EU. Kommittén instämmer i att det är logiskt och lämpligt att detta rättsliga tomrum fylls.

4.5

När vi betraktar ovanstående punkter finner vi det oroande att kommissionen ansåg att en konsekvensbedömning inte behövdes. Det är uppenbart att man på detta politiskt känsliga område, där ekonomiska faktorer spelar in, måste lägga fram bevis som styrker argumenten för de föreslagna ändringarna. Man kan notera att delar av dessa bevis finns i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar och i de ingående analyser som kommissionen genomfört, såsom konsekvensbedömningen av gasdirektivet.

4.6

Det behövs också större klarhet från kommissionens sida om hur den inre marknaden kommer att gynnas. Genomförandet av det tredje energipaketet är fortfarande bristfälligt i flera medlemsstater, men det är oklart hur dessa ändringar kommer att påverka genomförandet.

4.7

Det är emellertid också tydligt att förslaget syftar till att skapa möjlighet till ett betydande ingripande, om så krävs och på överenskommen EU-politisk nivå, för att förhindra ett förstärkt beroende av rysk gas och därmed stimulera en diversifierad försörjning. Kommittén anser att en sådan målsättning bäst kommer att gynna EU:s intressen.

5. Särskilda kommentarer

5.1

Detta förslag bör ses som en del av arbetet med att förbättra samstämmigheten, solidariteten, säkerheten, konkurrenskraften och marknadskonformiteten i EU:s energipolitik i form av energiunionen. I detta sammanhang finns det ett mål på medellång sikt att minska beroendet av en dominerande leverantör av gas genom att öka utnyttjandet av EES inhemska gaskällor och av LNG-terminaler för att förbättra energieffektiviteten och utöka rollen för de förnybara energikällorna. På kort sikt finns det ett visst utrymme för att ersätta naturgasen inom vissa områden av elproduktionen, såsom vissa kraftvärmeverk. Det gäller i synnerhet fjärrvärmesystem. Snabbt kontrollerbara gaseldade kraftverk och kraftvärmeverk används också för att dämpa de naturliga fluktuationerna i den förnybara energin och bidrar också i stor utsträckning till försörjningstryggheten inom elsektorn och tryggar också försörjningstryggheten inom uppvärmningssektorn. Det finns föga utrymme för att ersätta naturgasen inom hushålls- och företagssektorn eftersom det är orealistiskt för sektorn att upprätthålla alternativ utrustning/infrastruktur.

5.2

Det bör också noteras att medlemsstaternas regeringar vid flera tillfällen aviserat att ”sammanlänkning” (integration med grannländer, inrättande av en gemensam marknad för naturgas, utveckling av regional infrastruktur för naturgas, t.ex. Östersjölänken, osv.) kommer att skapa förutsättningar för rättvis konkurrens mellan gasleverantörerna, bättre kvalitet på tjänsterna och fler valmöjligheter för alla konsumenter av naturgas. På marknader där naturgasförbrukningen sjunker år efter år är endast ett fåtal leverantörer intresserade av att tillhandahålla en tjänst för hushållskonsumenterna.

5.3

I den pågående debatten om leveranserna av naturgas till EU tolkas uttrycket ”energitrygghet” på två olika sätt. Å ena sidan hävdas det att en kraftig ökning av kapaciteten hos gasledningarna till Europa kommer att öka energiresiliensen eftersom man kan låta ytterligare naturgasleveranser täcka upp eventuella underskott till följd av den fortsatta nedgången i produktionen av alla typer av fossila bränslen i Europa (kol, olja och gas). Naturgasen kan också spela en roll när det handlar om att täcka upp underskott till följd av oregelbunden tillförsel av förnybar el och kan spela en viktig roll i energiomställningen. Naturgas, som ger det lägsta koldioxidavtrycket av alla fossila bränslen, är helt klart ett prioriterat val när förnybar energi eller kärnenergi inte lämpar sig eller finns att tillgå.

5.4

Å andra sidan hävdas det att Europas sårbarhet kan komma att öka om kapacitetsökningen för naturgas uppmuntrar till att man förlitar sig på leveranser från ett land (Ryssland) vars intressen kanske avsevärt skiljer sig från EU:s och som kan komma att utnyttja gasleveranser som ett förhandlingskort i ekonomi- och utrikespolitiken. Medlemsstaternas ekonomiska och politiska intressen går i viss mån isär på denna punkt och det är svårt att se hur dessa två tolkningar kan gå att förena på kort till medellång sikt.

5.5

På det hela taget är kommittén av den uppfattningen, vilket vi även framfört i ett flertal yttranden på senare år och i synnerhet i dem som berör energiunionens upprättande och funktion, att EU:s överenskomna klimat- och energipolitiska mål endast kommer att kunna uppnås genom en effektiv och överenskomen styrningsmekanism. Detta handlar också om att minska risken för ett alltför stort beroende av en enda energileverantör.

5.6

Detta direktiv syftar till att reda ut en rättslig gråzon, se till att reglerna och principerna för den inre marknaden tillämpas, till att föra in ett oreglerat område under unionsrätten med ett stärkt åtagande från kommissionens sida när det handlar om att utforska frågor av gemensamt intresse.

5.7

Ändringarna av gasdirektivet syftar till att se till att de grundläggande principerna i EU:s energilagstiftning, såsom tillträde för tredje part, tariffbestämmelser, åtskilt ägande och transparens, ska tillämpas på EU:s gassammanlänkningar med tredjeländer inom EU:s jurisdiktion. I detta avseende anser kommittén att de nödvändiga ändringarna av gasdirektivet bör antas utan ytterligare dröjsmål och inte lämna någon rättslig osäkerhet beträffande en fullständig tillämpning av EU:s lagstiftning på befintliga och planerade sammanlänkningar.

5.8

Kommittén anser att samtliga möjligheter till undantag från tillämpningen av direktivets centrala bestämmelser strikt bör begränsas och vara tidsbegränsade (t.ex. högst tio år) och endast beviljas i undantagsfall efter en omfattande bedömning av kommissionen för att säkerställa att undantagen inte står i strid med målen för energiunionen och negativt påverkar konkurrensen och en effektivt fungerande inre gasmarknad i EU eller en tryggad gasförsörjning i unionen.

Bryssel den 19 april 2018.

Luca JAHIER

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) EUT L 211, 14.8.2009, s. 94.

(2) EUT C 487, 28.12.2016, s. 70, EUT C 487, 28.12.2016, s. 81, EUT C 246, 28.7.2017, s. 34.