EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Strasbourg den 3.10.2017
COM(2017) 572 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Offentlig upphandling i och utanför EU
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Strasbourg den 3.10.2017
COM(2017) 572 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Offentlig upphandling i och utanför EU
Inledning
I dessa tider då EU genomlever fundamentala förändringar och det har uppstått en förnyad debatt om den framtida inriktningen är det självklart att Europas invånare förtjänar, och i allt högre grad kräver, ett EU som levererar påtagliga resultat. Åtgärder som vidtas på EU-nivå bör leda till ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft, hållbarhet, solidaritet och säkerhet. I investeringsplanen för Europa 1 framhålls vikten av att stimulera investeringar så att det kan skapas fler jobb och en hållbar tillväxt som leder till sådana resultat på den inre marknaden.
En avsevärd del av de offentliga investeringarna i vår ekonomi, närmare bestämt 14 % av EU:s BNP, sker genom offentlig upphandling,, vilket gör det till ett fundamentalt inslag i ekosystemet för investeringar. Offentliga myndigheter kan använda detta verktyg på ett mer strategiskt sätt för att få bättre valuta för varje euro som betalas ut av de offentliga medlen och för att bidra till en mer innovativ, hållbar 2 , inkluderande och konkurrenskraftig ekonomi. Dessutom är förbättrad upphandling en del av den starkare inre marknad som Jean-Claude Juncker efterlyste i sitt tal om tillståndet i unionen 2017.
I detta meddelande presenteras en strategi för offentlig upphandling som fastställer övergripande ramar och definierar tydliga prioriteringar för att förbättra praxis inom upphandling och främja investeringar inom EU. Tre konkreta initiativ presenteras tillsammans med denna strategi. Kommissionen lägger fram ett meddelande om en mekanism för stora infrastrukturprojekt som ger de offentliga myndigheterna klarhet och vägledning i fråga om offentlig upphandling. Den föreslår också en rekommendation för professionalisering av offentliga upphandlare eftersom kompetent arbetskraft är väsentligt för ett effektivt genomförande. Samtidigt lanseras ett riktat samråd om ett utkast till vägledning för offentlig upphandling av innovationer som underlättar etableringen av nya och mer hållbara lösningar för samhället.
1.Offentlig upphandling är viktigare än någonsin
EU-medborgarna förväntar sig en rimlig avkastning på sina skatter i form av offentliga tjänster av hög kvalitet. Föräldrar vill ha hälsosam mat i skolan för sina barn. De som bor i städerna förväntar sig ökade investeringar i smarta och hållbara städer för bättre livskvalitet med trygga cykelbanor, torg och lekplatser som byggs med säkra och innovativa material. Trafikanter förväntar sig säker och högkvalitativ infrastruktur. Patienter behöver bättre tillgång till hälsovård av högre kvalitet och förväntar sig modern innovationsstandard på medicinsk utrustning och diagnosverktyg. För att offentliga tjänster av hög kvalitet ska kunna garanteras krävs ett strategiskt förhållningssätt till anskaffningen. Detta är i sin tur beroende av moderna och effektiva offentliga upphandlingsförfaranden.
För de offentliga myndigheterna är upphandling ett kraftfullt verktyg för att uppnå en effektiv, hållbar och strategisk användning av offentliga medel, särskilt i tider av ansträngda statsbudgetar. Upphandlingen motsvarar 2 000 miljarder euro per år 3 och bättre hantering kan leda till avsevärda besparingar i de offentliga budgetarna och till mer investeringar. En effektivitetsvinst på 10 % skulle till exempel kunna ge 200 miljarder euro i besparingar per år utan nedskärningar i den servicenivå som erbjuds EU-medborgarna. Upphandlingen har också en betydande inverkan på de europeiska struktur- och investeringsfonderna, där nästan hälften av medlen spenderas via offentliga kontrakt. Genom bra avtal kan man också få bra valuta för pengarna från dessa EU-fonder.
Upphandling är också viktigt för företagen i EU som drar nytta av den inre marknaden när de deltar i offentliga upphandlingar i sina egna och andra EU-länder. Den allt snabbare tekniska utvecklingen och digitaliseringen, de demografiska förändringarna och allt mer sammankopplade marknaderna påverkar starkt våra samhällen och våra ekonomier. I en globaliserad värld förblir den ekonomiska integration som åstadkommits genom den inre marknaden en central drivkraft för välståndsskapande och konkurrenskraft, och därmed också vårt bästa skydd.
Offentlig upphandling är ett strategiskt verktyg i varje medlemsstats ekonomiska politik. Strategin för den inre marknaden som lades fram 2015 4 pläderade för en mer öppen, effektiv och ansvarig offentlig upphandling. För detta krävs att man ställer om från ett rent administrativt till ett strategiskt och behovsdrivet tillvägagångssätt, i full överensstämmelse med bestämmelserna. Eftersom den offentliga upphandlingen står för ungefär 14 % av EU:s BNP i utgifter varje år kan den bidra till att bearbeta hitta lösningar på de stora utmaningarna i Europa, i synnerhet när det gäller att skapa hållbar tillväxt och arbetstillfällen 5 . Genom att möjliggöra investeringar i realekonomin och stimulera efterfrågan kan den ge ökad konkurrenskraft baserad på innovation och digitalisering, vilket framhålls i industrimeddelandet 6 . Upphandlingen kan också understödja övergången till en resurseffektiv, energieffektiv och cirkulär ekonomi 7 och främja en hållbar ekonomisk utveckling, liksom mer jämlika, inkluderande samhällen.
Den nya generationen av direktiv om offentlig upphandling 8 som antogs 2014 ger ramarna för ett mer flexibelt upphandlingsförfarande. De förenklar förfarandet för offentlig upphandling och gör det lättare för små och medelstora företag att delta. Det övergripande målet är att få bättre valuta för de offentliga medlen, dvs. bättre resultat för samhällspolitiska och andra offentligpolitiska mål, samtidigt som de offentliga utgifterna används mer effektivt. Slutligen har direktiven skärpta bestämmelser om integritet och öppenhet för att motverka korruption och bedrägeri.
Det har visserligen gått långsamt att införliva direktiven i nationell lagstiftning 9 men dessa moderniserade rättsliga ramar är nu på plats i de allra flesta medlemsstater. Under processen för den europeiska planeringsterminen 10 identifierades dock många specifika områden där förbättringar i det nationella landskapet för offentlig upphandling avgjort skulle bidra till konkurrenskraft och effektivitetsvinster. Inte heller använder medlemsstaterna i full utsträckning den offentliga upphandlingen som ett strategiskt verktyg för att stödja hållbara offentligpolitiska mål och innovation. Nu är det därför dags att fokusera på intelligent användning av de nya reglerna i praktiken.
I detta meddelande identifierar kommissionen särskilda områden där förändringar kan påverka användningen av offentliga medel i medlemsstaterna och därmed också bidra till tillväxt och sysselsättning inom EU. Här presenteras också kommissionens vision av vad offentlig upphandling i EU kan och borde vara i en nära framtid. Medlemsstaterna och deras offentliga myndigheter har befogenheter som erkänns fullt ut, men kommissionen ger samtidigt sitt starka stöd till en förändring av upphandlingskulturen i medlemsstaterna. För detta krävs politisk delaktighet på alla nivåer i förvaltningen och en stegvis förändring av hur den offentliga upphandlingen genomförs. Kommissionen uppmanar därför till ett omfattande partnerskap med och mellan medlemsstaternas myndigheter på alla förvaltningsnivåer och andra berörda med tydliga, ömsesidiga åtaganden.
2.Upphandlingen idag: förändringar sker men utmaningar återstår
Flera initiativ på EU-nivå börjar ge resultat. De rättsliga ramarna har underlättat för förbättringar och integrering av fler medlemsstaters upphandlingsmarknader. I jämförelse med andra regioner i världen har EU gjort stora framsteg på den inre upphandlingsmarknaden. Siffrorna visar att upphandling över gränserna (direkt och indirekt) har ökat under senare år till ungefär 23 % 11 av det totala värdet av upphandling inom EU, men det finns fortfarande utrymme för förbättringar. Som det tillkännagavs i meddelandet Bättre styrning av den inre marknaden 12 har kommissionen gett omfattande stöd till medlemsstater under processen med att omvandla de nya direktiven till nationell lagstiftning. Inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) måste medlemsstaterna uppfylla vissa krav på upphandling som i sin tur ska garantera att de grundläggande ramvillkoren för effektiva investeringar som medfinansieras av fonderna är på plats. Reformerna bör nu fortsätta i medlemsstaterna med fullt stöd från kommissionen.
I flera medlemsstater har det vidtagits hoppingivande åtgärder de senaste åren för att radikalt reformera praxis eller strukturer för upphandlingen. I Frankrike bildades i mars 2016 ett direktorat för statliga inköp med uppgift att definiera statens inköpspolicy och utbilda statliga upphandlare. I Irland inrättades 2014 ett centralt inköpsorgan 13 med tydligt mandat att förbättra förvaltningen av de offentliga utgifterna genom omfattande användning av marknadsdata och annan upphandlingsdata. I Italien uppnådde man besparingar på i genomsnitt 23 % genom att skapa ett samordnat system för att identifiera behov och förfaranden för gemensam upphandling. I Happi-projektet 14 har innovativa lösningar för hälsosamt åldrande införskaffats gemensamt av upphandlande myndigheter i flera medlemsstater 15 . Slovakien har inrättat ett register som ger allmänheten tillgång till alla kontrakt som har ingåtts av de offentliga myndigheterna i landet, vilket ökat insynen och den offentliga granskningen. 40 offentliga myndigheter från 8 EU-länder har beräknat att de över 100 upphandlingar som anordnats inom det EU-finansierade GPP 2020-projektet 16 har minskat utsläppen med mer än 900 000 ton koldioxidekvivalenter.
Förändringar kan också starta på gräsrotsnivå. Amsterdampakten 17 är ett brett partnerskap som ingicks i maj 2016 mellan ett stort antal intressenter och institutioner, bland annat stadsmyndigheter. Syftet är ett balanserat, hållbart och integrerat grepp på de utmaningar som finns i städerna. Då spelar upphandlingen en central roll, bland annat genom innovativ, grön och ansvarsfull offentlig upphandling. Sådana exempel kan inspirera andra att gå åt samma håll efter sina egna förutsättningar.
Den positiva utvecklingen av detta slag förblir dock ofta isolerade goda exempel. De måste vävas in i en vidare rörelse som uppmuntrar andra att ta del av och lära sig av andras erfarenheter. Många indikatorer pekar på att det finns stort utrymme för förbättringar.
Möjligheterna till strategisk upphandling utnyttjas inte tillräckligt. Lägsta pris används fortfarande som det enda tilldelningskriteriet i 55 % av upphandlingsförfarandena. Direktiven för offentlig upphandling ger offentliga upphandlare helt fria händer att basera sina val på kostnadseffektivitet som ett kvalitetskriterium 18 . Ändå är det fortfarande ovanligt att man använder en kostnadseffektivitetsmetod som tittar på tillgänglighet eller sociala, miljömässiga, innovativa eller andra kvalitativa kriterier 19 för att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.
När det gäller innovationer visar analyser att det ligger flera olika hinder i vägen för upphandlingen 20 . Ett sätt att förbättra situationen skulle kunna vara att sprida förfarandet med innovativa partnerskap. Detta verktyg, där marknadsaktörerna inbjuds att lägga fram innovativa lösningar, har inrättats genom direktiven från 2014 för att tillgodose de särskilda krav som gäller för innovationsupphandling, öka den rättsliga säkerheten och minska de risker som är förenade med innovationen. Fram tills idag har 17 innovationspartnerskap initierats.
Offentlig upphandling är beroende av öppen konkurrens för att ge bäst valuta för pengarna. Sådana konkurrensförfaranden saknas antingen helt eller är på väg att förlora i intensitet. Hela 5 % av de offentliga kontrakten som publiceras i TED tilldelas efter förhandlingar, dvs. utan att någon anbudsinfordran publiceras. Mellan åren 2006 och 2016 har antalet upphandlingar med bara ett anbud ökat från 17 % till 30 %. Det genomsnittliga antalet bud per upphandling sjönk från fem till tre under samma period. Detta visar att det är svårare för företag att få tillträde till upphandlingsmarknaderna, i synnerhet över gränserna. Små och medelstora företag vinner endast 45 % av de offentliga kontraktens värde över EU:s tröskelvärden, vilket ligger klart under deras värde i ekonomin.
Ofta anses offentlig upphandling fortfarande vara ett rent administrativt förfarande som offentliga myndigheter använder för att köpa in de grundläggande produkter, tjänster eller arbeten som de behöver för sin verksamhet. Detta exemplifieras av det faktum att det ofta inte finns tydliga och konsoliderade upphandlingsdata att tillgå. Inom EU finns ingen samsyn på vilka data som behöver samlas in och vad de ska användas till. I många medlemsstater kan de centrala myndigheterna inte ange den exakta storleken på utgifterna för offentlig upphandling i deras land, trots att det rör sig om enorma belopp. I dessa fall saknas det i mångt och mycket offentlig granskning och det finns ingen möjlighet att utforma datadriven politik. Till och med budgetkontrollen är hämmad.
På samma sätt är den digitala omvandlingen av offentlig upphandling långsam. År 2016 var det bara fyra medlemsstater som helt förlitade sig på digital teknik för alla viktiga steg i upphandlingsförfarandet 21 . Medlemsstaterna använder sig ännu inte av de nya teknikerna som en möjlighet att göra upphandlingsförfarandena enklare och snabbare.
Upphandlande myndigheter köper sällan in tillsammans, eftersom endast 11 % av förfarandena sker genom gemensam upphandling. Att köpa in stora volymer ger ofta bättre priser och även möjligheter att utbyta sakkunskaper och få bättre kvalitet. Visserligen är inte alla typer av inköp lämpliga för sammanslagning, men de låga siffrorna tyder på försuttna möjligheter.
Det hävdas att upphandlingsförfarandena är alltför komplexa och lider av en alltför stor administrativ börda även efter den stora reform och förenkling av EU-reglerna år 2014 som nämns ovan. Komplexiteten är ännu större för infrastrukturprojekt över nationsgränserna, som till sin natur inte är standardiserade eftersom de inbegriper flera åtgärder i olika medlemsländer. Hur komplicerat det verkligen är beror också på hur reglerna tillämpas i praktiken och i vilket utsträckning de nya verktygen används. Upphandlingen kan effektiviseras ytterligare genom standardiseringsprocesser, utbyte av bästa praxis mellan myndigheter och professionalisering av den offentliga upphandlingen.
3.Nästa steg: ett brett partnerskap för delad framgång
För att höja medvetandet om den strategiska dimensionen i offentlig upphandling och förbättra praxis finns det behov av ett starkt och brett politiskt deltagande på alla nivåer i förvaltningen. Det finns en betydande potential för förbättring om myndigheterna förbinder sig att på allvar ta ansvar för frågan. Mycket går att vinna på att ha en proaktiv politisk strategi i stället för att se upphandlingen enbart som en administrativ skyldighet.
Vid sidan av det redan etablerade rättsliga samarbetet och stödet är kommissionen också angelägen om samarbete med medlemsstaterna och andra berörda om problem de ställs inför och där EU-omfattande åtgärder och hjälp kan ge ett tydligt mervärde. För att genomföra de nödvändiga förbättringarna föreslår kommissionen ett brett samarbete och partnerskap för att övergå till ett effektivt, öppet, digitalt och smart offentligt upphandlingssystem som är flexibelt nog att möta utmaningarna i dagens föränderliga värld. Varje partner kommer att ha sin egen roll att spela men alla åtaganden bör förstärka varandra ömsesidigt. Tack vare multiplikatoreffekter kan flera samtidiga och samordnade förbättringar ge en summa av övergripande fördelar som är större än delarna av individuella insatser räknade var för sig.
Partnerskapen kan exempelvis omfatta följande intressenter och aspekter:
-Nationella myndigheter kan förbättra organisationen av upphandlingar genom att formulera tydliga nationella upphandlingsstrategier, garantera effektivare samordning på nationell och regional nivå, tillhandahålla tydliga nationella bestämmelser och praktiska riktlinjer, utbyta bästa praxis, inrätta kompetensstödscentrum och inköpscentraler, öka insynen och sörja för snabba, oberoende och rättvisa prövningsförfaranden.
-Regionala och lokala myndigheter kan samarbeta mer och använda sig av gemensamma upphandlingar, främja strategisk och digital upphandling och professionalisera de offentliga upphandlarna.
-Kommissionen kan åta sig att samarbeta och vidareutveckla en rad stödverktyg, bland annat riktlinjer och bästa praxis på flera centrala områden för att göra upphandlingen så enkel och effektiv som möjligt. Samtidigt kommer kommissionen att fortsätta sin politik för kontroll av efterlevnaden och använda sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning på ett strategiskt sätt för att fokusera på de viktigaste överträdelserna av EU-rätten som påverkar medborgarnas och företagens intressen.
-Företag, industrier och näringslivsorganisationer kan exempelvis uppmuntra fler att delta på upphandlingsmarknaderna, även utanför sina nationella gränser, genom att ta fram utvärderingsmodeller för att jämföra olika lösningar på ett objektivt sätt. Prövningsförfaranden bör användas på ett ansvarsfullt sätt. Föregående marknadsundersökningar är en viktig fas för att förbättra upphandlingsexpertisen och de bör även inkludera små och medelstora företag.
-Berörda parter: I flera städer och samhällen ökar intresset för en deltagande budgetmetod som bygger på samråd. Detta kan i sin tur öppna för ökat intresse för strategiska kriterier som främjas av lokala grupper. Journalister och allmänhet bör använda sig av tillgängliga data för offentlig granskning av upphandlingarna och för att hålla offentliga upphandlare ansvariga. Forskare och akademiker spelar en viktig roll, också genom att utveckla analys- och datamodeller.
På EU-nivå skulle de relevanta kommittéerna i Europaparlamentet och rådet (konkurrenskraft) kunna bli forum för en fortsatt politisk debatt om offentlig upphandling i medlemsstaterna. Partnerskapen skulle också kunna ta formen av strukturerade upphandlingsdialoger på frivillig basis som i förekommande fall skulle vara fullt anpassade efter den europeiska planeringsterminen. Dessa dialoger skulle genomföras i samverkan mellan kommissionen och medlemsstaterna. Detta möjliggör också skilda strategier med fokus på att genomföra strukturreformer och efterlevnad av regler där det behövs, och mer avancerat stöd i andra fall. Liknande processer kan också inrättas på nationell nivå med berörda parter i en verkligt kollaborativ process. Eftersom 70 % av EU:s befolkning för närvarande är koncentrerad till tätorter har den agenda för städer som kommissionen lade fram en viktig roll att spela som en alleuropeisk plattform för involvering av berörda parter.
För att genomföra smarta offentliga upphandlingssystem som är anpassade för 2000-talet krävs det engagemang och beslutsamhet att modernisera, digitalisera och professionalisera. Det behövs en tydlig överenskommelse om hur man ska mäta framgång, med tydliga milstolpar och övervakning av framstegen. Det är myndigheter på alla nivåer och berörda parter som – med tanke på de heterogena offentliga upphandlingssystemen och de olika graderna av mognad och utveckling i enskilda medlemsstater – är bäst lämpade att avgöra innehåll och nivå på sina åtaganden.
Kommissionen är beredd att möjliggöra sådana insatser och främja utbyte av information, kunskap och erfarenhet även på nationell och regional nivå. Dessutom åtar den sig en rad stödjande åtgärder som återfinns i bilagan. Kommissionen ser fram mot en bred politisk dialog, samarbete och samverkan med nationella och lokala myndigheter och andra berörda parter för att fastställa frivilliga men ambitiösa åtaganden. Den arbetar också på att förbättra sin egen upphandlingspraxis och använda strategiska kriterier i större utsträckning 22 .
4.Vad behöver förbättras – sex strategiska prioriteringar
Kommissionen har identifierat sex prioritetsområden där tydliga och konkreta åtgärder kan göra den offentliga upphandlingen till ett kraftfullt instrument i varje medlemsstats ekonomiska verktygslåda och leda till väsentliga fördelar i upphandlingsresultaten.
a.Säkra en mer utbredd användning av strategisk offentlig upphandling
Strategisk offentlig upphandling bör få en större roll hos centrala och lokala myndigheter i deras respons på samhälleliga, miljömässiga och ekonomiska mål, exempelvis den cirkulära ekonomin. Integrering av innovativa, gröna och sociala kriterier 23 , mer omfattande användning av marknadsundersökningar eller kvalitativa bedömningar (det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet 24 ) och upphandling av innovativa lösningar i ett förkommersiellt skede kräver inte bara en reserv av mycket kompetenta offentliga inköpare utan framför allt en politisk vision och politisk delaktighet. En del medlemsstater har gjort det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet inklusive gröna kriterier obligatoriska i sina upphandlingsförfaranden. Andra kan överväga att sätta frivilliga mål för att övervaka användningen av denna princip. Under alla händelser måste strategiska kriterier appliceras systematiskt för att den offentliga upphandlingen ska få optimala resultat. Detta kan bli möjligt genom omfattande praktiskt stöd som exempelvis spridning av standarder, benchmarkmetoder, regelbunden uppdatering av märkningar 25 och utvärderingskriterier samt tillgång till ett bibliotek av god praxis.
När det gäller grön upphandling kommer kommissionen till exempel att lägga fram ett förslag till ändring av direktivet om rena fordon (2009/33/EG 26 ), ge ut en uppdaterad version av utbildningspaketet i miljöanpassad offentlig upphandling och utveckla instrument som kan användas frivilligt för att beräkna livscykelkostnaderna. Den befintliga handledningen för social offentlig upphandling kommer att uppdateras med hjälp av en samarbetsinriktad strategi. Först lanseras ett samråd med berörda parter för att samla in förslag på handledningens omfattning och vilka frågor den bör ta upp, inklusive hur man bäst integrerar efterfrågesidan för social innovation och socialt entreprenörskap. Den föreslagna europeiska rättsakten om tillgänglighet 27 har som mål att fastställa gemensamma funktionella tillgänglighetskrav för funktionshindrade och äldre. I fråga om innovation är en översikt över politik- och genomföranderamarna och en handledning i innovationsvänliga offentliga upphandlingsförfaranden under utarbetande.
Mer utbredd användning av strategisk upphandling är visserligen en prioritet, men kommissionen är medveten om att det i många medlemsstater fortfarande finns brister i det offentliga upphandlingssystemet. Kommissionen kommer även fortsättningsvis att ge stöd och handledning för att etablera fullt fungerande offentliga upphandlingssystem i de länderna innan man går vidare med att integrera miljömässiga, sociala och innovativa kriterier.
Det behövs en särskilt inriktad strategi för prioriterade områden som byggsektorn, hälso- och sjukvårdssektorn samt it-sektorn på grund av deras hävstångseffekt och särskilda egenskaper och utmaningar, däribland den snabba teknikutvecklingen och marknadsutvecklingen. Kommissionens initiativ till en mekanism för frivillig förhandsbedömning vid stora infrastrukturprojekt 28 ska ses i detta sammanhang. Det finns redan initiativ och instrument för att främja värdebaserad hälso- och sjukvård, byggnadsinformationsmodellering 29 och strategier med livscykelperspektiv för att stödja upphandling av hållbara offentliga byggnader 30 samt en europeisk katalog över IKT-standarder för offentlig upphandling som främjar interoperabilitet och förhindrar låsning till en leverantör.
Vid sidan av dessa behöver även försvars- och säkerhetssektorerna specifika åtgärder, inklusive cybersäkerhet 31 . Arbetet i samband med den europeiska försvarshandlingsplanen är redan långt framskridet. Handlingsplanens fokus ligger på effektivt genomförande av direktivet om försvarsupphandlingar, så att alla europeiska företag får samma möjligheter oavsett storlek och geografiskt läge. Detta innebär att
·ge handledning i fråga om vissa aspekter av direktivet,
·utarbeta regelbundna rapporter (resultattavlor) över medlemsstaternas genomförande,
·diskutera efterlevnaden med medlemsstater, och
·främja initiativ till att förbättra marknadstillträde över gränserna för små och medelstora företag samt underleverantörer (rekommendationer till medlemsstater och samarbete med industrin).
b.Professionalisering av offentliga inköpare
Det krävs människor med rätt färdigheter för att driva förändringen, men den låga professionaliseringsnivån hos offentliga upphandlare 32 är ett systematiskt problem i många medlemsstater. Förbättrade upphandlingskunskaper i alla led av upphandlingsförfarandet, däribland de digitala färdigheterna, är av avgörande betydelse. Kulturförändringarna och den ökade användningen av strategisk offentlig upphandling kräver en bredare tillämpning av flexibel praxis, marknadskunskap och innovativa verktyg. Den offentliga sektorn måste införa en övergripande strategi för att motverka oviljan att ta risker och för att dra till sig, utbilda och utveckla talanger och kunskaper över hela det offentliga upphandlingslandskapet.
Medlemsstaterna befinner sig på olika stadier i resan mot professionalisering men det är viktigt att alla är med på tåget. Utbyte av erfarenheter ger möjligheter att förbättra upphandlingspraxis och förbättra upphandlingens inverkan och rykte genom att uppfylla de offentliga målen. Långsiktiga strategier för professionalisering på nationell nivå är avgörande för att uppnå bästa möjliga resultat genom att ha rätt personer med rätt kunskaper och verktyg på rätt plats vid rätt tillfälle.
Kommissionen åtar sig att hjälpa medlemsstaterna i deras arbete med att utforma och genomföra sådana strategier genom den rekommendation om professionalisering som antas tillsammans med detta meddelande, genom att utarbeta europeiska kompetensramar, inrätta ett e-kompetenscentrum för utbyte av information, kunskap och bästa praxis och genom riktat stöd till kapacitetsuppbyggnad och utbildning som erbjuds via landsrelaterade stödinstrument som finns tillgängliga genom flera olika kommissionsprogram 33 .
c.Förbättrad tillgång till upphandlingsmarknader
Små och medelstora företag är centrala för att skapa jobb, för tillväxt och för innovation, men de har svårt att få tillgång till upphandlingsmarknaderna såväl inom EU som internationellt. I dagsläget vinner små och medelstora företag 45 % av det samlade kontraktsvärdet över EU:s tröskelvärden – direkt eller tillsammans med andra anbudsgivare eller som underleverantörer. Direktiven från 2014 innehåller åtgärder 34 som ska underlätta tillträdet till den offentliga upphandlingen för alla företag, även små och medelstora företag och över nationsgränserna. Kunskap om dessa förbättrade upphandlingsmöjligheter måste spridas mer aktivt till allmänheten, till företag och till upphandlande myndigheter. Detta är särskilt viktigt för att främja upphandling över gränserna. Syftet är att öka de små och medelstora företagens andel i den offentliga upphandlingen till samma nivå som deras samlade värde i ekonomin. Kommissionen har också tagit initiativ till särskilda åtgärder för att underlätta tillträdet till upphandling för små och medelstora företag, som exempelvis projekt som finansieras genom Cosmeprogrammet. Dessutom har det startats initiativ, särskilt inom försvarssektorn, som underlättar tillträde till marknader över gränserna för små och medelstora företag i enlighet med den europeiska försvarshandlingsplanen 35 .
Ett annat sätt att förbättra tillträdet är att bygga upp förtroende bland marknadsaktörerna, inbegripet de små och medelstora företagen, så att de deltar i upphandlingsförfaranden. Detta kan man göra genom att erbjuda rättvisa och effektiva möjligheter till problemlösning och en oberoende prövning av upphandlingsbeslut. Rättsmedelsdirektiven 36 har nyligen utvärderats 37 och ett nätverk av prövningsorgan i förstainstansrätten upprättades i mars 2017. Kommissionen kommer även fortsättningsvis att följa situationen på detta område, ge handledning och aktivt främja samarbete och utbyte av bästa praxis mellan medlemsstaterna, inklusive organ för prövning och överklagande, för att förbättra granskningssystemens effektivitet och kvalitet i hela EU.
EU är världens mest öppna marknad för offentlig upphandling men våra företag har inte alltid motsvarande tillträde i andra länder. EU har stora handelspartner som upprätthåller åtgärder som är diskriminerande för företagen inom EU genom att ge förmånsbehandling till nationella anbudsgivare 38 . I kommissionens diskussionsunderlag om att möta globaliseringen underströks att det är viktigare än någonsin att återställa lika villkor, och ett snabbt antagande av ett internationellt upphandlingsinstrument efterlystes 39 . Detta skulle ge Europeiska unionen större kraft i förhandlingarna med sina handelspartner. Det finns ett akut behov av att lösa dödläget i rådet när det gäller detta instrument.
Kommissionen kommer att fortsätta ta ledningen i arbetet med att underlätta tillträdet till upphandlingsmarknaderna och hjälpa EU-företag att sälja utomlands. I detta sammanhang uppmuntrar kommissionen icke-EU-länder att gå med i WTO-avtalet om offentlig upphandling och strävar efter att avsluta ambitiösa upphandlingskapitel i frihandelsavtalen. Syftet med dessa är att säkra EU-företagens rätt att delta i anbudsförfarandet i länder utanför EU på samma villkor som de inhemska företagen, även i anslutningsländer och partnerländer i EU:s grannskapspolitik.
Kommissionen främjar också gynnsamma regelverk i icke-EU-länder 40 genom att stötta utvecklingen av globala och konvergerande upphandlingsstandarder.
d.Ökad öppenhet, integritet och bättre data
Pålitliga data är väsentliga för utformning av rätt politiska åtgärder. Digital omvandling, ökande datamängder i allmänhet och tillgängliga standarder för öppna data gör det möjligt att skapa bättre analyser för en behovsdriven politikutveckling och varningssystem för att flagga upp och tackla korruption 41 inom den offentliga upphandlingen. Bättre och mer tillgänglig upphandlingsdata bör tillhandahållas 42 eftersom det ger en rad möjligheter att bättre bedöma upphandlingspolitikens prestanda, optimera samspelet mellan olika offentliga upphandlingssystem och forma framtida strategibeslut. Elektroniska upphandlingssystem måste ge data av god kvalitet men – vilket är ännu viktigare – beslutsfattarna måste också använda dessa data och sprida dem till andra berörda parter. De fungerar också som ett medel för att upptäcka oriktigheter. På EU-nivå kommer kommissionen att föreslå nya e-formulär 43 för att förbättra datainsamlingen.
Tillgång till data om offentlig upphandling bör möjliggöra en dialog med det civila samhället och hålla myndigheterna ansvariga. På så sätt blir offentliga myndigheter bättre rustade att bekämpa bedrägeri och korruption 44 . Det rekommenderas därför starkt att offentligt tillgängliga kontraktregister 45 upprättas som ger insyn i tilldelade kontrakt och deras ändringar.
Att möjliggöra rapportering om korruption genom etablering av effektiva rapporteringsmekanismer och skydd mot repressalier för visselblåsare kan också bidra till att förbättra öppenheten inom den offentliga upphandlingen och spara offentliga medel 46 . Kommissionen är för närvarande i färd med att bedöma behovet, den juridiska genomförbarheten och omfattningen för horisontella eller fler sektorsspecifika åtgärder på EU-nivå för att stärka skyddet för visselblåsare.
Upphandlingsdirektiven ger rikliga möjligheter att ta steget mot korruptionsfria förfaranden för offentlig upphandling med full insyn, bland annat genom att införa obligatorisk e-upphandling senast 2018 och genom att stärka bestämmelserna om intressekonflikter 47 eller utvidga uteslutningskriterierna för anbudsgivare. Medvetenheten om dessa möjligheter måste öka på alla nivåer inom förvaltningen.
Otillåten samverkan är ett återkommande inslag på en del marknader för offentlig upphandling. Det kan öka priset med upp till 20 % mot vad som skulle ha betalats på konkurrensutsatta marknader 48 . Konkurrensmyndigheter har fått befogenheter att utreda och genomdriva straff för otillåten samverkan men enbart i fall då sådan samverkan misstänkts eller redan har skett. Därför kommer kommissionen att utveckla verktyg och initiativ som tar itu med denna fråga och ökar medvetenheten så att riskerna för otillåten samverkan på upphandlingsmarknaderna minskar. Häri kommer att ingå åtgärder för att förbättra de upphandlande myndigheternas kunskap om marknaden, stöd till upphandlande myndigheter för noggrann planering och utformning av upphandlingsförfaranden och till bättre samarbete och utbyte av information mellan upphandlande myndigheter och konkurrensmyndigheter. Kommissionen kommer också att utarbeta riktlinjer för tillämpning av de nya EU-upphandlingsdirektiven om uteslutningskriterier på grund av otillåten samverkan.
e.Stimulera den digitala omvandlingen av upphandling
Nya digitala tekniker erbjuder goda möjligheter att strömlinjeforma och förenkla upphandlingsförfaranden tack vare införande av elektronisk offentlig upphandling. Upphandlingsdirektiven föreskriver att elektronisk inlämning av anbud kommer att bli obligatoriskt från och med oktober 2018. Men för att dra full nytta av e-upphandlingen måste hela det offentliga upphandlingsförfarandet genomgå en digital omvandling. Häri ingår många faser, från planering, anmälan och inlämning till fakturering, betalning och arkivering.
Ny teknik gör det möjligt att från grunden ompröva organisationen av den offentliga upphandlingen och relevanta delar av den offentliga förvaltningen. Det finns en unik möjlighet att omforma systemen och genomföra en digital omvandling.
Kommissionen kommer att ytterligare förbättra och främja verktyg och standarder 49 som den har utvecklat för att möjliggöra denna digitala omvandling av upphandlingen på nationell nivå, och även införa verktyg på kompletterande områden som den gemensamma digitala ingången 50 och det europeiska elektroniska tjänstekortet 51 . Den kommer också att ge medlemsstaterna fortsatt stöd på en bilateral grund genom att identifiera problematiska områden för en digital omvandling av den offentliga upphandlingen. Detta rör bland annat frågor om interoperabilitet mellan olika lösningar eller definitioner 52 , upprättande av lämpliga politiska strukturer, kunskaper och mobilisering av de aktörer som behövs för att genomföra reformerna effektivt.
f.Samarbete för gemensam upphandling
Aggregering av offentlig upphandling har börjat få fäste inom EU 53 . Inköpscentralerna hanterar en allt större del av de offentliga upphandlingsmarknaderna som aggregatorer. De börjar bli viktiga aktörer för att främja reformerna av den offentliga upphandlingen och genomförandet av en strategisk metod. De gör det möjligt att öka de offentliga uppköparnas inflytande, vilket är oumbärligt på vissa marknader som domineras av ett litet antal aktörer. Beroende på situationen kan inköpscentralerna inrättas med ett generellt mandat på nationell nivå, vara inriktade på särskilda sektorer (som hälsovård eller it-branschen) eller specialisera sig på regional/kommunal upphandling.
Inköpscentralernas stora upphandlingsvolymer kan användas för att ge den strategiska upphandlingen större kraft, exempelvis genom att man anger mål för upphandlingen. Deras roll i standardiseringen av de offentliga upphandlingsförfarandena och i marknadsanalyserna är också viktiga inslag för professionaliseringen av de offentliga förvaltningarna och gör det möjligt att ha förfaranden som passar små och medelstora företag. Aggregeringen av kunskap och expertis får också spridningseffekter eftersom inköpscentralerna ofta ger andra upphandlande myndigheter stöd och rådgivning.
Det finns också mycket att vinna på ett förstärkt samarbete mellan upphandlande myndigheter 54 . De nya EU-reglerna gör det mycket lättare att använda upphandlingsförfaranden där upphandlande myndigheter från olika länder går samman och organiserar upphandlingen gemensamt över gränserna. Flera exempel på senare tid visar att det är genomförbart med sådana partnerskap. I fråga om upphandling för större infrastrukturprojekt som går över nationsgränserna krävs det dessutom ett nära samarbete mellan upphandlande enheter och en förmåga att ”prata samma språk”. På vissa områden, som det transeuropeiska transportnätet, kommer det att göras en djupare analys av orsakerna till den begränsade upphandlingen över gränserna och eventuellt kommer särskilda åtgärder att tas under övervägande 55 .
I detta sammanhang kommer kommissionen att fortsätta sin verksamhet för att öka medvetenheten och främja god praxis i fråga om gemensam upphandling över gränserna.
5.SLUTSATS
De offentliga myndigheterna strävar i allmänhet mot att skapa ett rättvisare samhälle baserat på lika möjligheter, hållbar tillväxt och ett brett deltagande på marknaden, samtidigt som man sörjer för hållbara offentliga finanser. Offentlig upphandling kommer att fortsätta spela en avgörande roll vid genomförandet av denna politik. Eftersom offentlig upphandling utgör en så omfattande del av de offentliga utgifterna kan den dessutom hjälpa myndigheterna att uppnå viktiga politiska resultat om den används som ett strategiskt instrument.
Intelligent användning av offentlig upphandling kan vara till hjälp när man försöker tackla globala utmaningar som klimatförändringar, resursknapphet och ett åldrande samhälle. Den bär upp socialpolitiken och påskyndar övergången till hållbarare distributionskedjor och affärsmodeller. Den kan förbättra konkurrenskraften och ge små och medelstora företag möjlighet att ta del av upphandlingsmöjligheter. Öppna och professionella offentliga inköpare kan använda pengarna effektivt och bekämpa korruption.
Flera medlemsstater har redan börjat utveckla en strategisk metod för upphandlingspolitiken som kompletteras av lovande lokala initiativ. Genom samarbete och ömsesidig inspiration kan ännu mer uppnås. Kommissionen spelar gärna en bärande roll i denna omvandlingsprocess mot moderna, innovativa och hållbara upphandlingssystem som är anpassade för 2000-talet och drivs fram av ett inkluderande och engagerat EU-partnerskap för smart offentlig upphandling.
Bilaga – Översikt över EU-initiativ för offentlig upphandling som ska genomföras före slutet av 2018
I detta meddelande efterlyses ett brett partnerskap för bättre fungerande offentlig upphandlingspraxis i EU. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna och andra myndigheter och aktörer inom den offentliga upphandlingen att förbinda sig till frivilliga men konkreta åtgärder på detta område. Kommissionen förbinder sig från sitt håll att fram till slutet av 2018 genomföra följande specifika åtgärder:
1. Säkra en mer utbredd användning av strategisk offentlig upphandling
-Etablera en mekanism för frivillig förhandsbedömning vid stora infrastrukturprojekt.
-Uppdatera riktlinjerna för grön och social upphandling samt ge vägledning för innovationsupphandling.
-Utbyta god praxis i fråga om strategisk upphandling, även för centrala sektorer (byggtjänster, hälso- och sjukvård, it).
2. Professionalisering av offentliga inköpare
-Anta en rekommendation för professionaliseringen av offentliga inköpare.
-Utveckla europeiska kompetensramar för offentlig upphandling med de kunskaper och färdigheter som upphandlare behöver.
-Inrätta ett e-kompetenscentrum som en central informationsportal och ett e-bibliotek med god upphandlingspraxis.
-Bygga upp ett EU-omfattande nätverk av nationella centraler för innovationsupphandling.
3. Förbättrad tillgång till upphandlingsmarknader
-Ytterligare förbättra tillgången till upphandlingsmarknader utanför EU genom handelsavtal.
-Stärka rättsmedelssystemet genom mer nätverkssamarbete mellan prövningsorgan i förstainstansrätten och vägledande tillkännagivanden om rättsmedel.
-Lansera pilotprojekt för att stärka de små och medelstora företagens deltagande via mellanhänder och innovationsmäklare.
4. Ökad öppenhet, integritet och bättre data
-Utfärda nya standardformulär för upphandling i syfte att förbättra datainsamlingen.
-Främja upprättandet av offentligt tillgängliga kontraktregister.
-Ge riktlinjer för praktisk tillämpning av nya integritetsbestämmelser och för kriterier för uteslutning på grund av otillåten samverkan. Upprätta en databas över oriktigheter.
5. Stimulera den digitala omvandlingen av upphandling
-Utöka räckvidden för e-Certis och ytterligare förbättra it-systemen.
-Stödja genomförandet av det europeiska enhetliga upphandlingsdokumentet, av engångsprincipen och av europeisk e-fakturering i medlemsstaterna.
6. Samarbete för gemensam upphandling
-Främja gemensam offentlig upphandling över gränserna, inbegripet innovation genom stora köpare.
-Lansera en försöksutbildning kring åtgärder som passar små och medelstora företag på inköpscentralerna.
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén och Europeiska investeringsbanken: En investeringsplan för Europa (COM(2014)903).
Genom att integrera resurseffektivitet och energieffektivitet med ekonomiska hänsynstaganden.
Uppskattning av de totala offentliga utgifterna för arbeten, varor och tjänster, baserad på uppgifter från Eurostat.
Att förbättra den inre marknaden – bättre möjligheter för individer och företag. COM(2015) 550 final.
https://ec.europa.eu/commission/priorities/jobs-growth-and-investment/investment-plan_sv .
COM(2017) 479 final.
Mot ett kretsloppssamhälle: Program för ett avfallsfritt Europa . COM/2014/0398 final/2.
I reformen 2014 ingick direktiv 2014/23/EU (koncessioner), direktiv 2014/24/EU (allmänt) och direktiv 2014/25/EU (allmännyttan).
Flera medlemsstater har ännu inte införlivat något av de tre direktiven.
År 2017 fick sju medlemsstater landsspecifika rekommendationer rörande offentlig upphandling.
En färsk studie från kommissionen visar att direkt upphandling över gränserna stod för 3,5 % av det totala värdet av kontrakt under 2009–2015, medan den indirekta upphandlingen (genom utländska dotterbolag) stod för mer än 20 %. Dessa siffror inbegriper inte den ökade internationella handel som sker inom distributionskedjor.
The Office of Government Procurement ogp.gov.ie/
Healthy Ageing Public Procurement of Innovations. http://www.happi-project.eu/
Mer än 20 hälso- och sjukvårdsorganisationer från Frankrike, Italien, Luxemburg, Belgien och Nederländerna köpte in lösningar från Happi.
http://www.gpp2020.eu/home/ GPP 2020 hade som målsättning att integrera koldioxidsnål upphandling i Europa för att stötta EU:s klimatmål.
Direktiven om upphandling från 2014 ger uttryckligen medlemsstaterna rätt att begränsa användningen av pris eller kostnad som det enda tilldelningskriteriet.
som även skulle kunna omfatta en bedömning av de externa kostnaderna över ett projekts hela livscykel.
Se Study on strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/studies-networks_sv
Dvs. meddelanden, tillgång till upphandlingshandlingar, anbud, utvärdering, tilldelning, beställning, fakturor och betalningar på elektronisk väg.
I enlighet med handlingsplanen för den cirkulära ekonomin kommer kommissionen att föregå med gott exempel genom att använda miljöanpassad offentlig upphandling i så stor utsträckning som möjligt och genom att stärka sådan upphandling vid EU-finansiering. Det görs insatser inom kommissionen på flera områden, till exempel för att minska användningen av engångsplast.
Dessa bör även inbegripa skyldigheten att uppfylla tillgänglighetskravet för personer med funktionshinder.
Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet som gör det möjligt att ge större vikt åt kvalitet.
Som ekologisk märkning, energimärkning eller rättvisemärkning.
Som det tillkännagavs i kommissionens arbetsprogram 2017.
COM/2015/0615 final.
Medföljer detta meddelande.
Med byggnadsinformationsmodellering menas en virtuell form av byggnation och tillgångsförvaltning. Europeiska kommissionen har varit med och finansierat en handbok för byggnadsinformationsmodellering (BIM) i den offentliga upphandlingen (se http://www.eubim.eu/handbook/).
Som Level(s): http://ec.europa.eu/environment/eussd/buildings.htm
Som det anges i den nyligen utkomna strategin för cybersäkerhet: JOIN(2017) 450 final.
Enligt en studie (Bandiera, Prat, Valletti 2008) är bristen på professionella upphandlingskunskaper ett större problem än korruption. Av de resurser som slösas bort inom den offentliga upphandlingen beror 83 % på att det saknas professionalism och incitament, och endast 17 % på korruption.
Exempelvis stödtjänsten för strukturreformer (SRSS), Taiex Regio peer 2 peer -programmet under Eruf och Sammanhållningsfonden.
Bland de åtgärder som genomförts för att förbättra de små och medelstora företagens tillträde till den offentliga upphandlingen ingår uppdelning av kontrakt i olika delar, begränsning av den omsättning som krävs för att få delta i anbudsförfarandet och minskade dokumentationskrav.
COM(2016)950.
Direktiv 92/13/EEG och direktiv 89/665/EEG, ändrat genom direktiv 2007/66/EG.
COM/2017/028 slutlig.
Som strategierna Buy American, Make in India eller Buy Chinese.
COM(2016) 34 final.
Dialoger om politik och regleringar och om samarbetsprogram kommer att utvecklas på upphandlingsmarknaderna i Indien, Brasilien och Kina.
Detta syntes också i några landsspecifika rekommendationer i den europeiska planeringsterminen.
Samtidigt måste de grundläggande rättigheterna respekteras, i synnerhet rätten till skydd av personuppgifter i den mån det är relevant.
e-formulär är ett initiativ som tillkännagavs i strategin för den inre marknaden och handlar om att revidera de standardformulär som används vid offentlig upphandling.
Enligt kommissionens rapport från 2014 om insatserna mot korruption kostar korruptionen EU-samhället cirka 120 miljarder euro per år. Enligt en studie från 2013 (PwC and Ecorys för Europeiska kommissionen) uppgick de sammanlagda direkta kostnaderna för korruption inom den offentliga förvaltningen inom endast fem sektorer (vägar och järnvägar, vatten och avfall, stadsbyggande/allmännyttiga bygg- och anläggningsarbeten, utbildning samt forskning och utveckling) i endast åtta länder till mellan 1,4 miljarder euro och 2,2 miljarder euro.
I den mån som ett sådant register kommer att innehålla personuppgifter ska det uppfylla kraven i dataskyddslagstiftningen.
Enligt en studie från 2017, Estimating the economic benefits of whistleblower protection in public procurement (Milieu Ltd, utarbetad för Europeiska kommissionen), ligger de potentiella vinsterna av ett effektivt skydd för visselblåsare för EU som helhet inom området för offentlig upphandling någonstans mellan 5,8 miljarder euro och 9,6 miljarder euro per år.
Minimistandarder för definition av intressekonflikter och skyldigheter för EU-länder att vidta lämpliga åtgärder för att upptäcka, förebygga och tackla intressekonflikter.
Se Anderson och Kovacic: Competition Policy and International Trade Liberalisation: Essential Complements to Ensure Good Performance in Public Procurement Markets, PPLR, 18 (2009):67.
Bland annat eCertis, det europeiska enhetliga upphandlingsdokumentet och den europeiska e-faktureringsstandarden.
COM(2017)256.
Genom förslag (COM(2016) 823 och COM(2016) 824) som antogs av kommissionen i januari 2017 och för närvarande diskuteras av Europaparlamentet och rådet introduceras ett harmoniserat förfarande på EU-nivå för en utvidgning av bygg- och företagstjänster över gränserna på den inre marknaden. Det innebär bland annat godkännande av ekonomiska aktörer som tas upp i de officiella förteckningar som anges i artikel 64 i direktiv 2014/24/EU.
Med utgångspunkt i de interoperabilitetslösningar som har överenskommits på EU-nivå som e-identitet, e-signatur, e-tillhandahållande och e-fakturering.
Aggregering av efterfrågan handlar om upphandlande myndigheter eller andra som är verksamma via en inköpscentral som i sin tur fungerar som grossister eller mellanhänder.
Till exempel flera lokala myndigheter som går samman för att gemensamt upphandla rena fordon för kollektivtrafik.
Se den pågående offentliga samrådet Streamlining the implementation of the Trans-European Transport Network (TEN-T): https://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/consultations/2017-ten-t-implementation_sv