28.6.2018

Europeiska unionens officiella tidning

C 227/45

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: Offentlig upphandling i och utanför EU

[COM(2017) 572 final]

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: Främja investeringar genom en frivillig förhandsbedömning av upphandlingsaspekterna av stora infrastrukturprojekt

[COM(2017) 573 final]

Kommissionens rekommendation om professionalisering av den offentliga upphandlingen: Skapa en struktur för professionalisering av den offentliga upphandlingen

[C(2017) 6654 final – SWD(2017) 327 final]

(2018/C 227/06)

Föredragande:

Antonello PEZZINI

Remiss	Europeiska kommissionen, 17.11.2017
Rättslig grund	Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig facksektion	Inre marknaden, produktion och konsumtion
Antagande av facksektionen	24.1.2018
Antagande vid plenarsessionen	14.2.2018
Plenarsession nr	532
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	107/1/1

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) är övertygad om att endast ett system för offentlig upphandling på den inre marknaden som är transparent, öppet och konkurrensutsatt kan säkerställa såväl effektiv användning av offentliga medel, som varor och tjänster av hög kvalitet för medborgarna genom att utveckla en verklig europeisk kultur för innovativ, smart och hållbar upphandling som präglas av socialt ansvarstagande.

1.1.1

EESK rekommenderar i sammanhanget att man använder ”det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” som urvalskriterium, särskilt i fråga om intellektuella tjänster.

1.2

EESK välkomnar det nya paketet för offentlig upphandling och understryker behovet av att

—	främja kvalitet och innovation inom offentlig upphandling,

—	integrera miljöaspekterna och de sociala aspekterna,

—	göra offentlig upphandling smartare och effektivare.

1.3

Kommittén understryker vikten av en smart användning av offentlig upphandling för att ta itu med globala utmaningar såsom klimatförändringar, resursbrist, ojämlikhet och det åldrande samhället, för att främja socialpolitiken, påskynda övergången till mer hållbara och konkurrenskraftiga leveranskedjor och affärsmodeller, som möjliggör bättre tillgång för små och medelstora företag och företagen i den sociala ekonomin.

1.3.1

EESK anser att det är viktigt att utveckla större öppenhet i medlemsstaterna för frivilliga mekanismer för förhandsbedömning av stora infrastrukturprojekt.

1.3.2

Kommittén understryker behovet av att göra användningen av den nya mekanismen för frivillig förhandsbedömning mer attraktiv genom att den upphandlande enheten får en märkning för bestyrkande av överensstämmelse. EESK stöder en högre grad av professionalisering hos alla berörda parter och ökat deltagande av sociala företag i syfte att bekämpa bedrägerier och korruption genom att främja den digitala omvandlingen av offentlig upphandling.

1.4

Kommittén välkomnar framför allt insatser för att öka tillgången till marknaderna för offentlig upphandling för de små och medelstora företagen och företagen i den sociala ekonomin och betonar att det fortfarande finns många hinder för deras fulla deltagande. Vi rekommenderar skydds- och stödåtgärder från handelskamrarnas och branschorganisationernas sida.

1.4.1

Sociala och miljömässiga aspekter har fått avgörande betydelse i kriterierna för offentlig upphandling, och EESK framhåller värdet och nyttan av dessa aspekter och rekommenderar införande av särskild utbildning i sociala och miljömässiga frågor i alla gemenskapens och medlemsstaternas utbildningsprogram.

1.4.2

Det vore lämpligt att lansera en kampanj för användning av de tekniska och lagstiftningsmässiga standarderna ISO 14000 (miljöledning), ISO 26000, SA 8000:2014 och relevanta ILO-konventioner (1) (socialt ansvarstagande) samt UNI 11648:2016 vad gäller projektledare och ISO 9000 eller motsvarande tekniska kvalitetskrav i upphandlingsspecifikationerna som föreskrivs i nationell lagstiftning. Detta skulle hjälpa mindre företag att uppnå dessa standarder med hjälp av Europeiska socialfonden.

1.5

För EESK är det viktigt att arbeta beslutsamt för en stark professionalisering hos upphandlande enheter med ett tydligt erkännande av nya kvalifikationer. Man bör skapa en gemensam europeisk ram för teknisk kompetens och it-kunskap som möjliggör en gemensam strategi för hela den europeiska inre marknaden.

1.6

EESK:s uppfattning är att det skulle ha varit att föredra om kommissionen i stället för en rekommendation hade antagit ett direktiv för att säkerställa en effektiv och konsekvent struktur för professionalisering av den offentliga upphandlingen.

1.7

Ett offentligt digitalt register över upphandlingar bör upprättas, dels för att öka den potentiella gruppen av intresserade företag, dels för att bättre kunna bedöma effektiviteten och integriteten i upphandlingsprocessen.

1.8

Kommittén anser att det är av största vikt att gemenskapen vidtar kraftiga åtgärder för att främja tillträdet till marknaderna för offentlig upphandling i länder utanför EU på samma villkor som de inhemska företagen, även i anslutningsländer och partnerländer i EU:s grannskapspolitik.

1.9

EESK anser att rekommendationerna från kommissionen, som riktar sig till enskilda medlemsstater, bör åtföljas av en stark ökning av utbildningsåtgärder med inriktning på tillgång till program och strukturfonder, tekniska och lagstiftningsmässiga standarder för digitalisering, med antagande på europeisk nivå av en etisk kod för upphandling.

1.10

EESK rekommenderar att man främjar införande och användning av sociala åtgärder som strategiska instrument för att stödja den politik som förs på området.

1.11

EESK rekommenderar att man studerar möjligheterna att anta ett gemensamt regelverk, som ”den 28:e ordningen”, för gränsöverskridande upphandlingar, som de upphandlande enheterna skulle kunna ansluta sig till frivilligt. Därmed skulle man säkerställa samma förfaranden i hela det europeiska ekonomiska området.

2. Bakgrund och nuvarande situation

2.1

Offentlig upphandling erbjuder en enorm potentiell marknad för innovativa produkter och tjänster om den används på ett strategiskt sätt för att stimulera ekonomin och frigöra investeringar (särskilt genom investeringsplanen för Europa), förbättra produktiviteten och delaktigheten samt för att hantera de strukturella och infrastrukturella förändringar som krävs för att främja innovation och tillväxt.

2.2

En avsevärd del av de offentliga inköpen och investeringarna i EU:s ekonomi sker genom offentlig upphandling: varje år lägger den offentliga sektorn i EU omkring 19 % av gemenskapens BNP på inköp av tjänster, bygg- och anläggningsarbeten och varor.

2.2.1

Tyvärr används lägsta pris fortfarande som det enda tilldelningskriteriet i 55 % av upphandlingsförfarandena, utan särskild hänsyn till kvalitet, hållbarhet, innovation och social delaktighet.

2.3

Nio av tio stora infrastrukturprojekt genomförs inte i enlighet med den fastställda planeringen enligt kontraktet vad gäller beloppen i budgeten eller den fastställda tidtabellen, men ofta genomförs projekten till kostnader som överskrider budgeten med upp till 50 % (2).

2.4

Regelverket om offentlig upphandling har traditionellt sett varit relativt komplext och mångskiftande, och den institutionella strukturen dessutom extremt fragmenterad eftersom upphandlingarna förvaltas av en mångfald aktörer på central, regional och sektoriell nivå, och arbetsuppgifter och uppdrag har inte alltid tydligt fastställts.

2.5

Hanteringen av upphandlingsförfaranden och infrastrukturinvesteringar kräver att offentliga förvaltningar på olika nivåer har särskilt utvecklad kompetens, vilket leder till olika problem, t.ex.: ojämn kapacitet när det gäller att vid rätt tidpunkt planera och besluta om lämpliga verktyg och tillräckliga resurser, låg professionalisering hos de upphandlande enheterna, en stor mängd offentliga förvaltningar i förhållande till de utgiftsposter som förvaltas, brist på organisk insamling av stödjande uppgifter, med heterogena databaser som förvaltas av olika aktörer som ofta inte håller tillräcklig nivå vad avser kvalitet och tillförlitlighet.

2.6

Denna komplexitet åtgärdades inte fullt ut i lagstiftningspaketet om offentlig upphandling från 2014.

2.7

Användningen av digitala verktyg till stöd för förvaltningen av offentlig upphandling i EU går långsamt. År 2016 använde endast fyra länder sådana verktyg (3). Det visar på behovet av ökad användning av ny teknik för att förenkla och påskynda tilldelningsförfarandena.

3. Kommissionens förslag

3.1

Det paket som nu lagts fram omfattar fyra huvudområden:

3.1.1

Identifiering av områden där förbättringsarbetet bör prioriteras, för att utveckla en strategisk metod för upphandlingspolitiken, med inriktning på sex prioriteringar.

3.1.2

Frivillig förhandsbedömning vid stora infrastrukturprojekt med inrättandet av en helpdesk – tillsammans med mekanismer för anmälan och utbyte av information – för att på ett tidigt stadium underlätta projekt vars beräknade värde är minst 250 miljoner euro samt projekt som är av stort värde för en medlemsstat och vars totala beräknade värde överskrider 500 miljoner euro.

3.1.3

Rekommendationer om professionalisering av de offentliga förvaltningarna och offentliga inköparna för att säkerställa att de har den yrkesmässiga kompetens, det tekniska kunnande och den förståelse för förfaranden som krävs med tanke på lagstiftningens efterlevnad och för att säkerställa hög kvalitet vad gäller innovation och hållbarhet, och för att få bättre valuta för pengarna när det gäller investeringar även i fråga om socialt ansvar.

3.1.4

Riktlinjer för ökad innovation genom upphandling av varor och tjänster.

4. Allmänna kommentarer

4.1

Kommittén välkomnar varmt det nya paketet om offentlig upphandling och understryker det redan uttryckta behovet av att ”höja den offentliga upphandlingens kvalitet och främja innovation på detta område, minska onödig byråkrati, inkludera miljömässiga och sociala aspekter (för att främja anställningsskydd och goda arbetsvillkor samt stödja personer med funktionshinder och andra missgynnade grupper)” samt att vid sidan av kriteriet ”det ekonomiskt sett mest fördelaktiga anbudet” främja möjligheten att för intellektuella tjänster acceptera ett anbud som anses bättre även om det inte är billigare.

4.2

Syftet med användningen av miljömässiga och sociala kriterier skulle vara att göra den offentliga upphandlingen smartare och mer effektiv, öka professionaliseringen, öka deltagandet av små och medelstora företag (däribland sociala företag), bekämpa favorisering, bedrägeri och korruption samt främja europeiska gränsöverskridande avtal inom offentlig upphandling (4).

4.3

Kommittén understryker särskilt vikten av en smart användning av offentlig upphandling för att fullt ut kunna ta itu med globala utmaningar såsom klimatförändringar, resursbrist och det åldrande samhället, för att främja socialpolitiken, påskynda övergången till mer hållbara och konkurrenskraftiga leveranskedjor och affärsmodeller och möjliggöra bättre tillgång till upphandlingsmöjligheter för små och medelstora företag.

4.4

EESK anser att det är viktigt att på frivillig basis utveckla större öppenhet i medlemsstaterna för att

—	säkerställa större spridning av strategisk upphandling med mekanismer för frivillig förhandsbedömning vid stora infrastrukturprojekt,

—	utveckla systematiskt utbyte av bästa praxis i fråga om strategisk upphandling,

—	främja en uppdaterad modell för miljöanpassad, social och innovativ upphandling.

4.5

För EESK är det viktigt att arbeta beslutsamt för en stark professionalisering hos upphandlande enheter med certifiering av obligatoriska minimikrav. Man bör skapa en gemensam europeisk ram för teknisk kompetens och it-kunskap som möjliggör en gemensam strategi för hela den europeiska inre marknaden på grundval av ett gemensamt kompetenscentrum och en interaktiv databank.

4.5.1

Med tanke på den stora betydelse som de sociala och miljömässiga aspekterna har fått i offentlig upphandling och det värde (och de garantier) som säkerställandet av efterlevnaden i dessa frågor kan innebära för möjligheterna att uppnå målen om social delaktighet och social och miljömässig hållbarhet föreslår och rekommenderar EESK att alla utbildningsprogram som syftar till ökad professionalisering av personal som deltar i offentlig upphandling särskilt behandlar frågorna om social- och miljölagstiftning, i synnerhet om de sociala och miljömässiga aspekter som föreskrivs i lagstiftningen om offentlig upphandling.

4.5.2

Att beakta dessa aspekter är att svara på de nya utmaningarna att dra full nytta av möjligheterna för att bidra strategiskt till övergripande politiska mål och samhällsrelaterade värden som innovation, social delaktighet samt ekonomisk och miljömässig hållbarhet.

4.5.3

EESK anser därför att man bör säkerställa strikt efterlevnad av dessa åtgärder när de är tvingande och främja ett högre utnyttjande om det handlar om åtgärder som de upphandlande myndigheterna kan tillämpa på frivillig basis. EESK insisterar på en kampanj för användning av de tekniska och lagstiftningsmässiga standarderna ISO 14000 (miljöledning), ISO 26000, SA 8000:2014, de åtta grundläggande ILO-konventionerna, ILO-konvention nr 155 (om arbetarskydd och arbetsmiljö) samt ILO-konventionerna nr 131, 1, 102 och UNI 11648:2016 vad gäller projektledare och ISO 9000 (förvaltnings-/ respektive produktionskvalitetsledning). Vid tillämpningen av dessa standarder och i de tekniska specifikationerna till den nya generationen av upphandling bör ordentligt stöd ges till små och medelstora företag och till företag i den sociala ekonomin för att undvika utestängning och för att minska deras kostnader.

4.5.4

Integrering av innovativa kriterier kräver – särskilt vid stora infrastrukturprojekt – en gemensam strategisk vision för att besluta om inköp som både bygger på kvalitativa kriterier i fråga om kostnadseffektivitet och kriterier om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet enligt en metod som kan inkludera sociala, miljömässiga och andra kriterier, såsom kriterier som rör den cirkulära ekonomin.

4.5.5

Med tanke på medlemsstaternas underutnyttjande av möjligheterna att i offentlig upphandling använda sociala kriterier och åtgärder som strategiska verktyg för att främja hållbara socialpolitiska mål, föreslår och rekommenderar kommittén att man främjar införandet och användningen av sådana sociala kriterier och åtgärder som stöds av EU:s lagstiftning om offentlig upphandling.

4.5.6

Kommittén välkomnar framför allt insatser för att öka tillgången till marknaderna för offentlig upphandling för de små och medelstora företagen och företagen i den social ekonomin och betonar att det fortfarande finns många hinder för deras deltagande.

4.5.7

EESK anser att det skulle vara lämpligt att lägga större tonvikt vid undanröjandet av dessa hinder genom att stärka systemet för överklagande. Det är i sammanhanget både nyttigt och nödvändigt att uppmuntra och legitimera handelskammare och branschorganisationer att lösa rättstvister kollektivt för mindre företag.

4.5.8

4.5.9

Det vore också värdefullt att inleda pilotprojekt för att stimulera deltagandet av små och medelstora företag via kommersiella mellanhänder och innovationsmäklare, och att inleda europeiska initiativ med pilotprojekt för utbildning för professionalisering av europeiska små och medelstora företag i syfte att öka de mindre företagens kunskaper i språk och om förfaranden i deras gemensamma inköpscentraler.

4.6

EESK stöder helhjärtat främjandet av gemensam gränsöverskridande offentlig upphandling, särskilt för innovativa projekt och gränsöverskridande infrastrukturnät, vilket skulle öka deltagandet av små företag genom kommersiella mellanhänder och innovationsmäklare. Man bör också kräva hög kvalitet hos underleverantörer, som för övrigt bör användas endast i begränsad omfattning.

4.7

Kommittén understryker vikten av att gemenskapen vidtar kraftiga åtgärder för att främja tillträdet till marknaderna för offentlig upphandling i länder utanför EU på samma villkor som de inhemska företagen, även i anslutningsländer och partnerländer i EU:s grannskapspolitik, genom att utveckla lämpliga bestämmelser i bilaterala och multilaterala frihandelsavtal.

4.8

EESK stöder inrättandet av ett offentligt tillgängligt EU-register över kontrakt som är helt driftskompatibelt med de nationella registren, större öppenhet när det gäller tilldelade kontrakt och deras ändringar, samtidigt som man till fullo värnar om känsliga uppgifter och skydd av personuppgifter, även under den digitala omvandlingen, med införandet senast 2018 av obligatorisk e-upphandling.

4.9

Kommittén vill åter peka på vikten av en strukturerad dialog med det civila samhället på grundval av öppna och transparenta uppgifter i syfte att ta fram bättre analytiska verktyg för att ta fram behovsanpassad politik samt system för att varna för och bekämpa korruption, bl.a. genom bättre utnyttjande av projektfinansiering.

4.10

En användarvänlig mekanism för informationsutbyte bör tas fram som ett verktyg för kunskapshantering, som ska användas av nationella myndigheter och upphandlande myndigheter för utbyte av bästa praxis, ömsesidigt utbyte av lärdomar av erfarenheter och för inrättandet av en EU-plattform för olika aspekter av projekten.

4.10.1

Man bör kraftigt stärka utbildningen av anställda vid upphandlande enheter.

5. Partnerskapet mellan kommissionen, regionala och nationella myndigheter och företagen: Mekanismen för förhandsbedömning

5.1

Den nya mekanism för förhandsbedömning som kommissionen föreslår kan enligt kommittén utgöra ett värdefullt verktyg om det är flexibelt och frivilligt, och om de tre komponenter den består av kan användas var för sig:

—	En helpdesk.

—	En anmälningsmekanism för infrastrukturprojekt med ett värde på mer än 500 miljoner euro.

—	En mekanism för informationsutbyte.

Delarna ska vara lätta att använda och kunna utnyttjas oberoende av varandra för varje projekt, med full respekt för konfidentialiteten.

5.2

Standardformuläret för anmälan bör hållas enkelt och smidigt, och det elektroniska förfarandet bör säkerställa att känsliga uppgifter hålls hemliga.

5.3

EESK anser att helpdesksystemet bör organiseras i form av underavdelningar på nationell och regional nivå för att säkerställa lokal hjälp. Dessa bör bygga på nätverk som BC-Net och Solvit.

5.4

Mekanismen för informationsutbyte bör innehålla en interaktiv databas som är användarvänlig och utformad med tanke på användarnas behov, med en särskild styr- och kontrollkommitté med företrädare för upphandlande myndigheter och företag i medlemsstaterna.

5.5

När det gäller mekanismen för förhandsbedömning betonar kommittén behovet av att göra den attraktiv genom en märkning för bestyrkande av överensstämmelse som tilldelas efter en bedömning av kommissionen.

6. En struktur för professionalisering av den offentliga upphandlingen

6.1

EESK ställer sig helt bakom kommissionens rekommendation till medlemsstaterna. För att säkerställa en effektiv och konsekvent struktur för professionalisering av den offentliga upphandlingen skulle EESK dock ha föredragit att kommissionen hade antagit ett direktiv och inte endast en icke bindande rekommendation.

6.2

Kommittén anser att rekommendationen borde kunna genomföras under följande förutsättningar:

6.2.1

Ett pilotinitiativ för gemensam utbildning i fråga om professionalismen hos de olika offentliga och privata aktörer som är delaktiga i upphandlingsprocessen där man börjar med transnationell upphandling, inte minst för att fastställa de färdigheter och kompetenser som alla som sysslar med offentlig upphandling bör ha.

6.2.2

Ett mandat till CEN-Cenelec-Etsi om utarbetande av tekniska och lagstiftningsmässiga standarder för digitaliseringen av offentlig upphandling för att säkerställa öppenhet, tillgänglighet och fullständig driftskompatibilitet.

6.2.3

Ett pilotprojekt inom kort för att stimulera deltagande av små och medelstora företag och företag i den sociala ekonomin via kommersiella mellanhänder och innovationsmäklare.

6.2.4

Tillträde för aktörerna i upphandlingsprocessen till den del av programmet Justice 2014–2020 som rör juridisk utbildning, inklusive språklig utbildning i juridisk terminologi, i syfte att främja en gemensam rättskultur i fråga om upphandling och ömsesidigt lärande.

6.2.5

Åtgärder för professionalisering för alla upphandlingsaktörer på nationell, regional och lokal nivå bör införas i programplaneringen för strukturfonderna, särskilt socialfonden.

6.2.6

Lanseringen av 300 EU-stipendier för deltagande i relevanta kurser på Europeiska institutet för offentlig förvaltning (Maastricht) och Europeiska rättsakademien i Trier.

6.2.7

Antagande av en etisk kod för upphandling för aktörer i upphandlingsprocessen på europeisk nivå inom ramen för en dialog med det civila samhället i syfte att också säkerställa att strikta sociala och miljömässiga standarder uppfylls.

6.3

EESK efterlyser en studie av ett gemensamt särskilt regelverk för stora transeuropeiska upphandlingar, som ska erbjudas som en ”28:e ordning” som de upphandlande enheterna frivilligt kan ansluta sig till, med samma villkor och förfaranden på hela den inre marknaden.

Bryssel den 14 februari 2018.

Georges DASSIS

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) De grundläggande ILO-konventionerna, ILO-konvention nr 155 (om arbetarskydd och arbetsmiljö) samt ILO-konventionerna nr 131, 1 och 102.

(2) http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2017_grow_046_ex_ante_voluntary_assesment_en.pdf

(3) COM(2017) 572 final, punkt 2.

(4) EUT C 191, 29.6.2012, s. 84.