EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 21.12.2016
COM(2016) 813 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN
Utveckling av EU:s tullunion och dess styrning
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 21.12.2016
COM(2016) 813 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN
Utveckling av EU:s tullunion och dess styrning
1.INLEDNING
Detta meddelande tar upp frågan om hur kommissionen och medlemsstaterna kan agera tillsammans för att säkerställa att tullunionen på bästa möjliga sätt bidrar till EU:s välstånd och säkerhet.
Tullunionen som nu har funnits i nästan 50 år var ett tidigt exempel på en lyckad integration i EU. Den skapade förutsättningar för upprättandet av den inre marknaden och fungerade som en stabil grund för ekonomisk integration och tillväxt. En stark och välskött tullunion gör det möjligt för EU att blomstra och att utveckla konkurrenskraftiga företag, skydda sina intäktskällor och skydda allmänheten mot terrorism, hälsohot, miljöhot och andra hot. Liksom inom många andra politikområden krävs det att man löser spänningar mellan enskilda medlemsstaters oro och strategin för att uppnå gemensamma mål.
I en tid där terrorism och andra grova brott är gränsöverskridande och sker på transnationell basis måste tullmyndigheterna allt oftare, i sin egenskap av brottsbekämpande myndigheter som arbetar med gränskontroll, utföra uppgifter som syftar till att förbättra den inre säkerheten i EU, men som inte har något att göra med skattefrågor. Tullens roll inom säkerhetsområdet är särskilt relevant för att förhindra terroristorganisationer från att föra över medel och för att strypa deras inkomstkällor, såsom redovisas i kommissionens åtgärdsplan för förstärkning av kampen mot finansiering av terrorism 1 . Men mer måste göras för att samordna de olika politikområdena som inverkar på gränsförvaltningen och öka samarbete och synergier mellan olika brottsbekämpande myndigheter för att bidra till en effektiv och hållbar säkerhetsunion. Bättre informationsutbyte är av central betydelse i det sammanhanget.
Snabbt föränderliga tekniska lösningar och affärsmodeller, kombinerat med ökande volymer inom världshandeln, ett ständigt gränsöverskridande brotts- och säkerhetshot, ett expanderande och fördjupat EU och det ökande antalet uppgifter som ska utföras av tullen är alla faktorer som sätter press på tullunionen. Detta har lett till en stor omarbetning av regelverket genom antagandet och genomförandet av unionens tullkodex 2 . Målet var att skapa en ram som gör det möjligt för ärliga och legitima europeiska företag att dagligen delta i konkurrensen inom den globala ekonomin utan att hindras av onödig byråkrati, samtidigt som de stöds av enhetliga, datoriserade och effektiva tullavdelningar över hela EU.
Även om tullagstiftningen antas på EU-nivå, åligger det medlemsstaterna att tillämpa den via de nationella tullmyndigheterna. Det ligger dock i tullunionens inneboende natur att ett ömsesidigt beroende skapas mellan nationella myndigheter vilket man måste inse för att största möjliga nytta ska erhållas. Svårigheten med genomförandet är att resultatöverensstämmelse krävs mellan tullmyndigheter som är verksamma under olika geografiska, budgetmässiga och organisatoriska förutsättningar.
Dessutom kräver kopplingarna mellan tull och andra politikområden som rör säkerhet och gränskontroll ett mer sammanhållet och tvärsektoriellt tillvägagångssätt, bl.a. för att utnyttja den fulla potentialen i ett närmare samarbete mellan tullmyndigheter och andra brottsbekämpande myndigheter.
Därför är det nu viktigt för tullunionen att säkerställa att tullkodexen kan tillämpas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt av tullmyndigheter som agerar som om de vore en enhet, och som samtidigt effektivt samarbetar med myndigheter som ansvarar för annan relevant politik med konsekvenser för gränserna och interna säkerhetssituationer. Detta är avgörande för en korrekt tillämpning av unionens nya tullkodex som på grund av sin betoning på en helt och hållen elektronisk kommunikation mellan tullförvaltningar och med näringslivet endast, är möjlig med EU-omfattande driftskompatibla it-system och med en enhetlig tillämpning av reglerna av EU:s samtliga tullförvaltningar. Detta är också avgörande för den nuvarande politiska situationen, med tanke på den roll som tullen har att skydda invånarna i EU.
Inom den befintliga institutionella ramen kräver detta ett förnyat partnerskap mellan medlemsstaterna och kommissionen för att åstadkomma
en gemensam övergripande förvaltningsvision för tullunionen mellan alla medlemsstater och kommissionen så att ett mer flexibelt och effektivt samarbete och bättre regelskapande kan säkras,
effektivare tillämpning av reglerna genom bättre samordning och samarbete mellan de operativa tjänsterna ute på fältet,
en starkare roll för tullen i att säkerställa en sammanhållen gränsförvaltning och brottsbekämpning, utveckla ett närmare samarbete och förbättrat informationsutbyte med förvaltningar som arbetar inom andra relevanta politikområden,
en långsiktig it-strategi för att förse tullförvaltningar och företag med kostnadseffektiva processer och skapa synergier med andra relevanta politikområden,
stärkta resultat för tullmyndigheter i hela EU genom en ökad användning av bästa praxis och innovativa gemensamma lösningar, vilket även innebär att beakta de finansiella behoven.
2.UTVECKLING AV STYRNINGEN
2.1. Styrning av policyformulering och genomförande
Antagandet av unionens tullkodex och tillämpningen av den efter den 1 maj 2016 medför ett stärkt och moderniserat regelverk för tullunionen. Genom unionens tullkodex tar tullmyndigheterna det sista steget i övergången till en papperslös och helt elektronisk och driftskompatibel miljö där de grundläggande värdena är enkelhet, service och snabbhet. Det arbetsprogram för unionens tullkodex
3
som antogs 2014 och uppdaterades 2016
4
ger en tidsplan för införandet av de stödjande it-systemen under en övergångsperiod, som bygger på ett komplext, befintligt nätverk av it-system som drivs av medlemsstaterna och kommissionen.
Under kommande år måste för unionens tullkodex vidkommande prioritet ges till en effektiv och enhetlig tillämpning av den och vid behov snabba ändringar av de detaljerade tekniska rättsakter som ligger till grund för dess övergripande struktur.
Graden av integration och harmonisering av lagstiftningen som nu har uppnåtts i tullunionen och det ömsesidiga beroendet mellan tullavdelningar gör det nödvändigt att ha en omfattande politisk samordning som omfattar alla medlemsstater och en hög grad av operativt samarbete mellan dem.
En mängd olika organ behandlar olika enskilda aspekter av tullunionen. Det finns dock ingen lyckad övergripande samordning av policyaspekter och operativa aspekter. Ett specifikt område där det krävs samordning är integreringen av strategier i andra politikområden som innebär att tullens uppgifter påverkas och utökas.
Hittills har mycket av policysamordningen för tullunionen skett genom tullpolicygruppen, en informell expertgrupp som kommissionen inrättade för 53 år sedan. Denna grupp sammanför cheferna för tullmyndigheterna men har inga formella rättsliga beslutsbefogenheter. Ännu mindre formella är mötena med generaldirektörerna för de nationella tullmyndigheterna i så kallade klubbmöten.
Såsom samordnare av medlemsstaternas politiska åtgärder och instans för att förhandla om och anta EU-lagstiftning har rådet en egen förvaltningsstruktur som inrättats för att organisera dess arbete inom olika områden. I rådet (konkurrenskraft) hanteras det tullrelaterade arbetet främst inom två rådsarbetsgrupper – en som ansvarar för tullunionen och en som handhar tullsamarbetet – dock utan någon strukturerad syn på policyutvecklingen och på en något tillfällig basis. Dessutom har ett nytt organ som sammanför tullmyndigheternas generaldirektörer nyligen inrättats i rådet. Dess avsedda roll är att komma till rätta med en del av vad som nämns ovan och diskutera strategiska frågor och säkerställa samordning med andra politikområden i rådet.
Kommissionen anser att den operativa vision som måste skapas och upprätthållas – samtidigt som institutionella överenskommelser och ansvarsområden respekteras – måste vara
strategisk – för ta itu med övergripande frågor såsom säkerhet, kampen mot finansiering av terrorism, bedrägeri eller e-handel, på hög nivå med de tekniska aspekterna i en separat diskussion på lämplig teknisk nivå,
samordnad med andra politikområden som behöver genomföras vid gränsen, både de med direkt anknytning till den fria rörligheten för varor och de som stöds av tullen i samband med rörlighet för personer,
ha ett omfattande innehåll – ge vägledning i frågor såsom utvecklingen av den långsiktiga it-strategin, resultatgranskning som bygger på nyckelresultatindikatorer, tillhandahållande av gemensam riskhantering för säkerhetsrisker osv.
För sin del kommer kommissionen att formalisera och utveckla tullpolicygruppens roll så att den kan fokusera på att bidra till inrättande av en övergripande samordning av politiken och de operativa aspekterna, och att fastställa tydliga prioriteringar för framtiden (för detta ändamål ska en arbetsordning utarbetas för tullpolicygruppen). För att stödja detta mål kommer kommissionens avdelningar som en del av projektet ”Tullunionens resultat” (se avsnitt 2.2 nedan) att tillsammans med medlemsstaterna utarbeta strukturerad information om viktiga aspekter för att få till stånd en väl fungerande tullunion.
I synnerhet kommer kommissionen att vända sig till tullpolicygruppen för att få stöd när operativa mål ska fastställas över hela unionen på grundval av de utmaningar som tullunionen står inför och kommer att ställas inför och likaså när den övergripande samstämmigheten ska säkerställas. Tullpolicygruppen kommer också att anordnas i enlighet med en långsiktig agenda som fastställs i partnerskap med medlemsstaterna. Dagordningen kommer att fokusera på övergripande frågor på strategisk nivå.
Kommissionen är också medveten om den viktiga roll som handeln måste spela i utformningen och genomförandet av effektiva tullförfaranden som skyddar både de nationella och EU:s ekonomiska intressen 5 . För närvarande får kommissionen rekommendationer av en expertgrupp kallad gruppen för näringslivskontakter, och motsvarande rådgivande organ finns på plats på nationell nivå. De senaste erfarenheterna i samråd om genomförandelagstiftning för unionens tullkodex har också visat nyttan av gemensamma möten mellan näringsidkare, nationella myndigheter och kommissionen. Kommissionen har för avsikt att fortsätta och förstärka sin praxis för att få med fler aktörer i processen och att fokusera samråden på viktiga aspekter av balansen mellan underlättande av handel, behov av efterlevnad och skydd.
Kommissionen kommer att lägga fram regelbundna rapporter till rådet och parlamentet vartannat år, som bygger på resultaten av tullunionens arbete och föreslår prioriteringar/inriktningar för den framtida utvecklingen av tullunionen och för att säkerställa en bättre integration med andra politiska prioriteringar inom EU. Rapporten kan ligga till grund för en sedvanlig debatt på hög nivå i rådet om tullunionens funktion. Detta kan avgöra den långsiktiga strategiska inriktningen för tullunionen, men också ge en ram för diskussion och samarbete för att stödja arbetet i de många inbördes relaterade områdena, t.ex. upptäckande och förebyggande av gränsöverskridande brottslighet och risk för terrorism.
2.2.Styrning av policyövervakning och analys
För att se till att lagstiftningen fortsatt håller jämna steg med utvecklingen kräver kunskap om vilka verkningar den har. Operativa beslut baserade på gränsöverskridande samarbete kräver också information om den dagliga tillämpningen på detta område.
Projektet ”Tullunionens resultat” som kommissionen och medlemsstaterna arbetar på är ett detaljerat resultatmätningsprojekt med nyckelresultatindikatorer som bygger på de strategiska målen för tullunionen 6 . För att införa nödvändig genomförandeinformation och förvaltningsverktyg kommer kommissionen att undersöka möjligheten att inrätta en ny rättslig grund för en uppsättning nyckelresultatindikatorer och för rapportering av data för att skapa dem. Detta skulle vägleda politiska beslut och skapa ett ramverk för utvärdering av resultat/tillämpning. Utvärderingscykeln för tullriskhanteringsramen kommer också att bidra när det gäller tullkontroller och genomförandet av EU:s strategi och handlingsplan för riskhantering på tullområdet 7 .
För att hjälpa medlemsstaterna med en korrekt tillämpning av EU:s tullagstiftning kommer övervakningsåtgärder inom ramen för programmet Tull 2020 och de relaterade processerna ses över för att upptäcka och åtgärda brister, och en reviderad policy om övervakning kommer att läggas fram.
|
formalisera och utveckla tullpolicygruppens roll så att den kan fokusera sitt arbete på den övergripande samordningen av policyaspekter och operativa aspekter inom ramen för det nuvarande institutionella ramverket, utöka antalet gemensamma möten mellan kommissionen, nationella myndigheter och näringsidkare och se över mekanismerna för samråd med näringslivet, regelbundet lägga fram en rapport vartannat år till rådet och Europaparlamentet om resultatet av tullunionens arbete för att möjliggöra en regelbunden debatt om politiska prioriteringar, instruera sina avdelningar att fastställa en uppsättning nyckelresultatindikatorer och i förekommande fall, efter samråd med berörda parter, föreslå en ny rättslig grund för att stödja systemet med resultatmätning. |
3.VIKTIGA FRÅGOR SOM STYRNINGSSTRUKTURERNA MÅSTE HANTERA
Kommissionen har ringat in tre viktiga mål som kräver strategiska och enhetliga åtgärder. Dessa utgörs av att
genomföra en vision om hur tullmyndigheterna kan arbeta för att uppnå fullt effektiva och sammanhängande åtgärder,
skapa och genomföra en gemensam vision mellan tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter avseende förvaltning av EU:s gränser och samordningen av respektive verksamheter,
ta itu med de stora resursutmaningarna som tullunionen står inför.
3.1.Tullmyndigheter agerar som en enhet
Processen att genomföra unionens tullkodex är en stor utmaning för både medlemsstaterna och kommissionen. Medlemsstaterna måste agera som en enhet i förvaltningen av tullunionen för att säkerställa att nationella myndigheter, företag och allmänheten åtnjuter maximala fördelar. Kommissionen identifierar fyra huvudsakliga prioriteringar, som alla stöds av ett kontinuerligt utbyte av bästa praxis.
3.1.1.Gemensam förståelse för hur EU:s lagstiftning ska tillämpas
Den första uppgiften är att säkerställa att alla berörda parter är överens om en gemensam syn på hur man tillämpar EU:s bestämmelser i medlemsstaterna. En gemensam uppfattning är också viktig eftersom kommissionen utvecklar detaljerna för innovativa koncept som centraliserad klarering eller självbedömning, tillsammans med berörda parter.
På grundval av ett gemensamt arbete med medlemsstaterna och i samarbete med näringslivet kommer kommissionen att utarbeta ett gemensamt vägledningsdokument som bygger på den redan befintliga vägledning som inte är lagstiftning. På detta sätt kommer det att säkerställa att alla berörda parter har en klar bild av hur lagstiftningen ska tillämpas. Kommissionens avdelningar kommer också att erbjuda utbildningsmaterial för nationell personal i moderna format såsom e-lärande och e-böcker på flera språk.
3.1.2.Kompetensökning bland personalen
Den andra uppgiften avser behovet av att tullmyndigheterna på bästa sätt ska använda de 120 000 tullanställda. För att uppnå detta behövs enhetliga kvalitetsnormer och lämplig utbildning för att säkerställa en enhetlig tillämpning av regler och initiativ.
Närmare samarbete avseende personalutveckling och fortbildning bör inbegripa användning av EU:s kompetensram som en grund för de nationella tullmyndigheternas utbildningskoncept, personalutvecklingsprocesser och för upprättande av gemensamma utbildningscentra i medlemsstaterna. Målet är att höja kompetensnivån och resultaten på ett enhetligt sätt inom alla EU:s tullförvaltningar och med näringslivet och därmed bidra till de offentliga förvaltningarnas modernisering och till administrativ kapacitetsuppbyggnad. Kommissionen har för avsikt att lägga fram en handlingsplan med en förteckning över åtgärder för förbättringar av personalutvecklingen.
3.1.3. Styrning, struktur och finansiering av it-systemen
Den tredje uppgiften är att övervaka den komplexa processen att:
uppgradera eller införa och driva de nya europeiska it-system såsom föreskrivs i unionens tullkodex,
säkerställa inriktningen av att uppgradera medlemsstaterna it-system som kommer att påverkas av de förändringar som införts genom unionens tullkodex. Dessutom måste förhållningssättet till tull-it-systemen anpassas till förmån för interoperabilitet.
De befintliga instrumenten kan bidra till att slutföra projekt som redan har överenskommits. Men de i sig hanterar inte långsiktiga frågor om hur man undviker dubbelarbete och resursduplicering vid skapandet av it-system eller utbyte av gamla it-system i varje medlemsstat. Inte heller hanterar de frågan om en långsiktig förvaltning av en alltmer sofistikerad EU-omfattande it-struktur där det blir allt mer kritiskt att länkar och överföringssystem är avbrottsfria, störningsfria och tillgängliga.
Kostnaden för att utveckla och upprätthålla it-systemen för unionens tullkodex under de kommande åren kommer att vara betydande. Enbart kommissionen har en budget under Tull 2020-programmet på cirka 380 miljoner euro 8 för användning till utveckling och underhåll av system som redan planeras. Medlemsstaternas kostnader när de räknas samman kommer att vara betydligt större. Dessa investeringar kommer att göra det möjligt för alla berörda parter att utnyttja tullunionens fulla potential. I detta sammanhang är det viktigt med rationalisering, undvikande av dubbelarbete och tillämpning av bästa praxis. Detta är särskilt viktigt om stora nya projekt ska fullt ut ge de önskade effektivitetsvinster som att ge samtidigt stöd till tullförfaranden och obligatorisk riskanalys. Om maximala synergier och effektivitetsvinster ska erhållas, måste alla aktörer binda sig för långsiktiga lösningar.
För närvarande har inte alla medlemsstater en gemensam vision om hur och när gemensamma system ska användas. Vissa föredrar istället vad som kallas ”hybridsystemstruktur” som gör det möjligt för dem att välja gemensamma EU-tjänster eller att behålla nationella lösningar på egen hand eller parallellt. Men på längre sikt, och i allas intresse, måste styrningsstrukturerna tillhandahålla en gemensam syn på vilka tjänster som behöver utvecklas och upprätthållas på EU-nivå och deras relation med nationella system, med hänsyn till de budgetbegränsningar som finns på EU-nivå och behovet av att säkerställa en effektiv styrning och lämpligt ägande av systemen. För närvarande görs detta väldigt ofta från fall till fall. Utan en gemensam vision blir det svårare för medlemsstater som vill satsa på gemensamma lösningar att gynnas maximalt. Det minskar också effektiviteten av kommissionens åtgärder.
Kommissionen anser att det finns ett grundläggande behov av en översyn av tullnätverkens och databasernas struktur, förvaltning och finansiering. Detta borde även inbegripa en granskning av relevanta initiativ inom andra av EU:s politikområden och de åtgärder som kommissionen vidtagit efter meddelandet från i april 2016 ”Starkare och smartare informationssystem för gränser och säkerhet” 9 . Det kan finnas anledning att inrätta en permanent struktur för att hantera de olika delarna av it-infrastrukturen. Detta blir allt viktigare med tanke på ambitionerna vad gäller unionens tullkodex i fråga om att säkerställa ett problemfritt tullarbete inom hela EU och likvärdighet i resultat baserat på förstärkt riskanalyskapacitet i medlemsstaterna för att ta itu med nationella och transnationella risker inom en gemensam riskhanteringsram. Detta är nödvändigt för att göra det möjligt för tullen att leverera effektivt avseende ansvaret att hantera risker och i synnerhet för säkerhetsriskbedömningar av alla varor som passerar EU:s yttre gränser.
Kommissionen kommer att starta en process för att undersöka framtida möjligheter för utveckling och underhåll av tull-it-system i syfte att förbereda en debatt i förväg om kommande beslut om nästa fleråriga budgetram. För att skissa en livskraftig långsiktig plan behöver frågan om eventuella synergieffekter med befintliga organ 10 ses över i samband med analysen av ytterligare samarbete mellan administrativa avdelningar som arbetar med gränsförvaltning och brottsbekämpning. Såsom anges i meddelandet Starkare och smartare informationssystem för gränser och säkerhet håller kommissionen på att närmare utreda samverkan och möjlig sammankoppling mellan informationssystemen och deras respektive infrastrukturer för EU:s tulaktioner, gränsförvaltning och brottsbekämpning.
3.1.4.Förstärkning av samarbetet mellan tullmyndigheter
För det fjärde, kommer kommissionen att stödja ett snabbare operativt samarbete byggt på användning av bästa praxis och befintliga gemensamma system, särskilt när grupper av medlemsstater kan stå inför problem som inte alla stater står inför. För detta ändamål möjliggör ett innovativt instrument som kallas expertgrupp i programmet Tull 2020 skapandet av flexibla strukturer. En möjlig användning av sådana expertgrupper är att främja samarbete både på EU-nivå och regionalt mellan de nationella tullmyndigheterna i syfte att stödja det dagliga operativa arbetet såsom identifierats av medlemsstaterna. Aktuella exempel är samarbete för att hantera den östra och sydöstra landsgränsen 11 och på bästa möjliga sätt använda resurserna i tullklassificeringsfrågor.
Spridning av bästa praxis kommer också att behöva fortsatt stöd via programmet Tull 2020 och dess efterföljare.
|
Kommissionen kommer att inrätta ett sammanhängande vägledningsdokument för tillämpningen av unionens tullkodex, lägga fram en handlingsplan som tar upp vilka åtgärder som ska vidtas för att förbättra personalutvecklingen, göra en översyn av it-tullnätverkens och databasernas struktur, förvaltning och finansiering och deras förhållande till andra EU-nätverk, utvärdera mervärdet och eventuella långsiktiga fördelar av att inrätta en permanent struktur som handhar it-infrastrukturen i samband med förberedelserna för nästa fleråriga budgetram, samt utvärdera möjliga synergier med befintliga byråer, främja användningen av expertgrupper för att stödja det operativa samarbetet mellan tullen för både frågor för hela EU och regionala frågor.
|
3.2.Samordning av olika politikområden som deltar i gränsförvaltningen
3.2.1.Övergripande förvaltning av gränserna
Tullen utför en mängd olika funktioner inom andra politikområden än handelspolitiken och tillämpning av tulltariffer (särskilt genom tullkontroller och riskhantering). Dessa områden inkluderar säkerhet, kampen mot terrorism, produktsäkerhet, hälsa, immateriella rättigheter, miljöskydd och marknadsskydd, varor med dubbla användningsområden och skjutvapen.
Kommissionen kommer att fortsätta att genomföra sin åtgärdsplan för att stärka kampen mot finansiering av terrorism 12 . Huvudfokus för tullinsatserna i åtgärdsplanen ligger på att strypa inkomstkällor för terroristorganisationer, med inriktning på kontanta medel och finansiering genom olaglig handel med (kultur-)föremål. Kommissionen har idag lagt fram ett förslag till förordning om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen som skulle upphäva den nuvarande förordningen om kontroller av kontanta medel 13 . Vidare pågår arbete med ett lagstiftningsinitiativ som ska reglera import av kulturföremål (med särskild tonvikt på finansiering av terrorism) som enligt planerna ska antas senast i juni 2017. För att skapa underlag för det förberedande arbetet har en studie också beställts som ska undersöka de olika utmaningarna EU:s tullmyndigheter står inför avseende olaglig handel med kulturföremål och att ta fram möjliga politiska alternativ. Kommissionen kommer också att förstärka det operativa samarbetet mot handel med skjutvapen med grannländer (såsom Mellanöstern och Nordafrika, västra Balkan och Ukraina).
Kommissionen har lagt stor vikt vid att uppmuntra samarbete mellan olika förvaltningar på inriktningsförfaranden där andra politikområden berörs. Avseende säkerhet och miljöskydd har kommissionen vidtagit åtgärder för att involvera tullmyndigheterna så tidigt som möjligt i utarbetandet av EU:s lagstiftning.
Kommissionens avdelningar kommer att tillhandahålla en verktygslåda för att hjälpa politiskt ansvariga och lagstiftare som medverkar stiftandet av EU-lagar att se till att regler kan tillämpas mer effektivt och utan onödigt krångel i medlemsstaterna av tullmyndigheter och andra relevanta förvaltningar.
Kommissionens avdelningar kommer också att studera interaktionen med alla relevanta berörda politikområden avseende gränsförvaltning för att hitta ytterligare möjligheter för en mer enhetlig och sammanhållen strategi som bygger på de specifika aspekter som anges i följande punkter.
3.2.2.Samarbete mellan tullmyndigheter och andra brottsbekämpande myndigheter
Samarbete avseende tullmyndigheter och andra brottsbekämpande myndigheter handhas bland annat av arbetsgruppen för tullsamarbete i rådet. Planeringen av dessa verksamheter och utvärderingen av dem måste till fullo integreras i den övergripande styrningen av tullunionen. Kommissionens rapport vartannat år om resultaten av arbetet i tullunionen kommer att utgöra en förbindelse med arbetet i tullsamarbetet och andra rådsorgan inom detta område. Kommissionen kommer att försöka samordna de gemensamma brottsbekämpande verksamheterna mellan tullen och andra myndigheter med rådet på denna grund och utan att det påverkar fördragets bestämmelser.
Nära samarbete finns med EU:s säkerhetsorgan och brottsbekämpande organ, såsom Europol och den europeiska gräns- och kustbevakningen 14 . Detta samarbete kommer att drivas vidare varvid förbättringar av informationsutbytet kommer att vara av central betydelse. Nära samarbete med andra brottsbekämpande verksamheter som utövas inom ramen för EU:s policycykel beträffande organiserad och grov internationell brottslighet kommer att fortsätta.
Genom förordning (EU) 2016/1624 skapas en solid bas för ett välstrukturerat samarbete mellan tull och gränsbevakning på unionell och nationell nivå. Samarbete mellan olika organ är en av de viktigaste delarna av den europeiska integrerade gränsförvaltningsstrategin. Samarbetet kommer att vidareutvecklas utan att påverka kommissionens och medlemsstaternas befintliga befogenheter.
Inom det specifika nationella samarbetet mellan gränsvakter och tullförvaltningar har kommissionen fastställt riktlinjer som testades under den senaste migrationskrisen vid EU:s yttre gränser. De anger ett praktiskt tillvägagångssätt för att stärka samarbetet mellan de båda myndigheterna. Med tanke på skillnaderna i medlemsstaternas organisationsstruktur och kompetenser beskriver riktlinjerna flera områden för samarbete, till exempel synkronisering av kontroller och utbyte av information och gemensamma aktioner, och urskiljer tre moduler baserade på samarbetsnivån.
Kommissionen kommer att uppdatera riktlinjerna med utgångspunkt i den feedback som länderna lämnar om sina erfarenheter i den planerade rapporteringen. Återkopplingen bör innehålla verktyg som används och exempel på god praxis, liksom resultaten av besök på plats. Detta kommer att bidra till att stärka samarbetet mellan de båda myndigheterna.
3.2.3.En enda kontaktpunkt
Kommissionen undersöker en fungerande lösning för att skapa en enda kontaktpunkt, ett eninstansupplägg, för EU som skulle föra samman olika typer av kontakter mellan förvaltningar och handel angående rörlighet för varor in i och ut ur EU. Den enda kontaktpunkt en, som är ett koncept för att underlätta handel, möjliggör näringsidkare med gränsöverskridande verksamhet att lämna styrdokument på en enda (elektronisk) plats och/eller via en enda enhet.
Med tanke på komplexiteten i upplägg med en enda kontaktpunkt och antalet pågående it-tullutvecklingsprojekt som rör unionens tullkodex kommer EU:s strategi för en enda tullkontaktpunkt att ha ett specifikt och målinriktat fokus på kort sikt, som består i att utveckla certifikatdatabasen på EU-nivå. Sammanlänkningen mellan databasen och nationella tulldeklarationssystem kommer att möjliggöra en automatiserad kontroll av certifikaten. Kommissionen kommer att prioritera detta arbete och kommer att utarbeta en långsiktig vision för upplägget med en enda kontaktpunkt. Samtidigt införs nationella enda kontaktpunkter för sjöfarten för att ta hand om rapporteringsformaliteterna för fartyg i europeiska hamnar via inlämnande av e-manifest 15 .
3.2.4.Tull- och skattesamarbete
En viktig aspekt av tullens arbete är att uppbära intäkter, såsom tull, men även moms och punktskatter på import av varor. Därför måste skatteuppbörden uppmärksammas som en del av genomförandet av unionens tullkodex. Dessutom föreslås i kommissionens meddelande om en handlingsplan för mervärdesskatt 16 att samarbetet mellan skatte-, tull- och andra myndigheter sak stärkas för att bekämpa momsbedrägerier. Eftersom lagstiftning och strukturer för samarbete existerar inom både skatte- och tullsektorerna, är det nu mer än någonsin nödvändigt att finna praktiska metoder för att skapa samstämmighet och gränssnitt mellan de två på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Bland annat kan detta innebära följande:
En strategisk diskussion mellan cheferna för skatte- och tullmyndigheter,
en mall för samförståndsavtal för skatte- och tullsamarbete såsom gjordes för tullsamarbete med marknadskontrollmyndigheter,
ett gemensamt forum för skatter och tullar om de skattemässiga konsekvenserna av genomförandet av unionens tullkodex,
automatiserad tillgång för tullen till VIES 17 databasen och annan information om tullriskhantering och kontroll.
|
Kommissionen kommer att
via sina avdelningar tillhandahålla en verktygslåda för att hjälpa politiskt ansvariga och lagstiftare som medverkar i utarbetandet av EU-lagar att se till att reglerna kan tillämpas mer effektivt och utan onödigt krångel i medlemsstaterna av tullmyndigheter och andra relevanta förvaltningar, utveckla samarbetet mellan förvaltningar som arbetar med gränsförvaltningsfrågor, i överensstämmelse med den europeiska integrerade gränsförvaltningsstrategin och utnyttja möjliga synergieffekter mellan befintliga organ; aktualisera riktlinjerna för samarbetet mellan tullen och gränsvakter på grundval av pågående rapportering och fortsatt utveckla samarbetet med europeiska gräns- och kustbevakningen och Europol när det gäller riskhanteringen i fråga om brottslighet och terrorism, liksom samordningen med brottsbekämpande verksamhet inom ramen för EU:s policycykel avseende organiserad och grov internationell brottslighet, samordna med rådet avseende integrationen av gemensam brottsbekämpande verksamhet mellan tullen och andra myndigheter inom ramen för tullunionens övergripande styrning, leta efter en fungerande lösning för att skapa en enda kontaktpunkt i EU, integrera uppföljningen av meddelandet om en handlingsplan för mervärdesskatt, särskilt genom förbättrande av samarbetet avseende skatter och tullar ute på fältet. |
3.3.Hantera tullunionens huvudsakliga resursutmaningar
Tullmyndigheterna befinner sig under konstant tryck både vad avser personella och ekonomiska resurser. Dessutom är deras avgörande roll för att skydda den inre marknaden, samt säkerhet och trygghet i Europeiska unionen och deras viktiga roll i skatteuppbörden inte alltid helt klarlagd. Enligt nuvarande lagstiftning får medlemsstaterna behålla 20 % av tullintäkterna för att täcka uppbördskostnaderna. Det är dock medlemsstaterna själva som beslutar om fördelningen av tullfinansieringen.
Det gradvisa införandet av integrerad riskhantering i EU:s tullagstiftning sedan 2005 har visat en villighet hos medlemsstaterna att ompröva de traditionella tullmetoderna. Detta innebär en progressiv övergång från systematiska dokument och fysiska kontroller till riskbaserade metoder med hjälp av alla tillgängliga moderna verktyg, och bygger bland annat på användningen av EU-gemensamma riskkriterier och intensivt utbyte av riskinformation. Tillsammans med genomförandet av unionens tullkodex, kommer detta att ha en betydande inverkan på it-utgifter på nationell och EU-nivå.
3.3.1.Utrustning
En särskild finansieringsfråga är icke-intrusiv detekterings- och laboratorieutrustning. Modern effektiv utrustning såsom röntgenskannrar är ett relativt dyrt men kostnadseffektivt kontrollmedel. Mobila skannrar är särskilt användbara eftersom de kan användas inom specifika områden för att hantera plötsliga riskökningar. De kan också delas eller användas för att öka andra medlemsstaters kapacitet i tider av särskilda svårigheter vid specifika gränser och samma sak gäller för högteknisk laboratorieutrustning som krävs för att stödja eller validera fysiska kontroller. De expertgrupper som nämns i punkt 3.1.4 ovan kan användas för att stödja denna delning av utrustning.
Det befintliga Tull 2020-programmet tillåter inte finansiering av sådan utrustning. Men när rådet antog programmet uppmanade kommissionen att möjligheten att ta med sådan finansiering i framtida program till 2018 skulle undersökas 18 . Kommissionen har för avsikt att behandla denna fråga i konsekvensbedömningen som kommer att utföras för att förbereda nästa generation av program inom ramen för nästa fleråriga budgetram. Under tiden kommer kommissionen att fortsätta ge stöd till medlemsstaterna som har ett påvisat behov av finansiering och som berättigar till stöd från strukturfonderna.
|
Kommissionen kommer att överväga och utvärdera möjligheten att finansiera utrustningsbehov via sina framtida ekonomiska program i samband med konsekvensbedömningen av nästa generationens tullprogram. |
4.SLUTSATS
Kommissionen anser att den nya ramen för unionens tullkodex är ett viktigt steg i att stärka EU och dess tullunion. Den starka riskhanteringsaspekten kommer också att möjliggöra en förstärkning av tullens allt större roll för säkerheten i EU:s inre marknad. Dock måste en gradvis infasning av tullkodexens alla fördelar och förbättringarna i kontrollerna via riskhantering nu åtföljas av en fokusering på styrningen av tullunionen som helhet för att säkerställa enhetlighet och effektivitet i verksamheten. Arbetet med styrningen av tullunionen måste koncentrera sig på stärkt samarbete mellan medlemsstaternas tullmyndigheter inom den nuvarande institutionella ramen. Det måste också grundas i en gemensam förståelse av reglerna och innebära nära samarbete och informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för andra relevanta politikområden och övriga gränsförvaltnings- och brottsbekämpningsaktörer, även för att lämna bidrag till genonförandet av den europeiska säkerhetsagendan och till en effektiv och äkta säkerhetsunion.
I detta meddelande har kommissionen räknat upp ett antal områden där åtgärder måste vidtas. Tyngdpunkten ligger på att skapa klarhet i reglerna, att stärka tullens förmåga att agera och uppnå samordning och synergier med många andra av EU:s politikområden.
Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att stödja den politiska inriktningen och de specifika åtgärder som föreslås i meddelandet.
COM(2016) 50 final
Förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (omarbetning). Genom den nya lagstiftningsramen införs ett krav på att all interaktion mellan tullen och näringsidkare samt mellan de olika tullmyndigheterna ska ske med hjälp av elektroniska databehandlingssystem. Detta återspeglar modernisering och ökad kostnadseffektivitet på medellång sikt när det gäller administration och underlättande av handel, men det möjliggör också en verkligt sammanhållen strategi i hela unionen avseende hanteringen av handelsflöden.
Kommissionens genomförandebeslut 2014/255 av den 29 april 2014 om fastställande av arbetsprogrammet för unionens tullkodex.
Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/578 av den 11 april 2016 om upprättande av ett arbetsprogram för utveckling och införande av de elektroniska system som föreskrivs i unionens tullkodex.
Tullavgifterna är EU:s egna resurser.
KOM(2008) 169 slutlig, 1.4.2008, vilket bekräftas av rådets slutsatser om framstegen med strategin för vidareutveckling av tullunionen den 19 mars 2013 (2013/C 80/05).
COM(2014) 527 final.
Tull 2020:s it-del av budgeten för 2015-2020 (justerade planerade belopp).
COM(2016) 205 final.
I synnerhet med Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-LISA).
CELBET - Tullexpertgruppen för östra och sydöstra landsgränsen.
COM(2016) 050 final.
Förordning (EG) nr 1889/2005 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen. Den nya förordningen kommer bl.a. att utöka kontrollmöjligheterna till kontanter som skickas via post och frakt och göra det möjligt för myndigheterna att agera på smärre kontantmängder när misstanke finns om olaglig verksamhet samt utvidga definitionen av ”kontanter” till att även innefatta bl.a. guld.
Europeiska gräns- och kustbevakningen (som består av Frontex och nationella myndigheter i medlemsstaterna med ansvar för gränsförvaltning) inrättades genom förordning (EU) 2016/1624 som föreskriver ett förbättrat samarbete mellan Europeiska gräns- och kustbevakningen och kommissionen samt med de nationella tullförvaltningarna. När det gäller Europol har regelbundna kontakter mellan experter från Europols strategiska analysteam och GD TAXUD:s riskhanteringsgrupp inrättats för att undersöka möjligheterna till utbyte av strategisk information.
Direktiv 2010/65/EU.
COM(2016) 148 slutgiltig version.
System för momsinformationsutbyte.
Rådets uttalande 16094/13 ADD 1 REV 2.