Bryssel den 2.12.2015

SWD(2015) 265 final

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv

om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar vad gäller tillgänglighetskrav för produkter och tjänster

{COM(2015) 615 final}
{SWD(2015) 264 final}
{SWD(2015) 266 final}


ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv

om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar vad gäller tillgänglighetskrav för produkter och tjänster

1.Problemformulering

De nuvarande nationella tillgänglighetskraven för vissa specifika produkter och tjänster skiljer sig åt mellan medlemsstaterna och ibland också inom en medlemsstat (om det finns tillgänglighetskrav på regional/lokal nivå). Det leder till splittring på den inre marknaden, vilket ökar bördan för företagen när produkter och tjänster ska göras tillgängliga för konsumenterna på marknaden. Nationella tillgänglighetskrav skiljer sig vad gäller täckning (för vad och för vem de gäller), både när det gäller hur detaljerade de är och vilka de tekniska kraven är. Denna skillnad i täckning innebär också att en del medlemsstater redan har fastställt detaljerade regler för vissa produkter eller tjänster, medan andra inte har några regler alls.

De nuvarande skillnaderna i nationell lagstiftning kommer förmodligen att öka i framtiden, eftersom medlemsstaterna har åtagit sig att genomföra de allmänna bestämmelserna i Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som unionen också är ansluten till. Medlemsstaterna genomför dessa bestämmelser på olika sätt på nationell nivå. Det finns för närvarande ingen EU-omfattande samordning av nationella lagar om tillgänglighet för produkter och tjänster, framför allt ingen gemensam definition av hur produkter och tjänster ska göras tillgängliga. Enligt bestämmelser i en del EU-lagar som kräver att vissa produkter eller tjänster ska vara tillgängliga föreskrivs att medlemsstaterna ska ta fram tillgänglighetskrav för att uppfylla dessa skyldigheter, och eftersom det inte finns några samordnade åtgärder, finns det risk för varierande strategier och krav.

Ekonomiska aktörer som vill sälja sina produkter eller tjänster i andra medlemsstater kan råka ut för extra kostnader för att sätta sig in i de olika regler som gäller och, i synnerhet, för att anpassa sin produkt eller tjänst så att den uppfyller kraven på den särskilda nationella eller till och med regionala marknaden. Det hindrar dem från att utnyttja stordriftsfördelar på bästa sätt och innebär att de inte fullt ut kan dra nytta av den inre marknadens storlek. Produkter och tjänster som produceras för ett begränsat antal konsumenter blir dyrare, eftersom de ekonomiska aktörerna inte kan dra nytta av större marknader, vilket annars skulle ha gjort det möjligt för dem att bära de fasta kostnaderna för tillgänglighetsfunktioner. Kostnaderna för att anpassa produkter och tjänster till olika nationella krav kan bli särskilt betungande för små och medelstora företag.

De flesta rapporterade problem har gällt den byggda miljön, transport och IKT, inklusive webben. Detta är viktiga områden när det gäller tillgänglighet för tjänster. Utifrån en undersökning som återspeglar EU:s behörighet och enligt en metod som beskrivs utförligt i konsekvensbedömningen har en prioriteringslista ställts samman. Där anges de produkter och tjänster som mest behöver tillgänglighetskriterier, på områden där de rättsliga skillnaderna och marknadssplittringen är som störst, eller där det är mycket troligt att dessa problem kommer att uppstå, med efterföljande risker för den inre marknadens funktion:

Datorer och operativsystem.

Digitala TV-tjänster och tillhörande utrustning.

Telefonitjänster och tillhörande terminalutrustning.

E-böcker.

Självbetjäningsterminaler inklusive bankautomater, biljettförsäljningsautomater och incheckningsautomater.

E-handel.

Banktjänster.

Kollektivtrafiktjänster, inklusive med flyg, järnväg, buss och båt.

Hotell- och restaurangtjänster.

Bristen på EU-samordning om hur tillgänglighetskraven ska genomföras på områden som offentlig upphandling eller europeiska struktur- och investeringsfonderna är ytterligare ett problem. Den nuvarande situationen uppmuntrar inte företagare att delta i gränsöverskridande offentlig upphandling. Nyligen genomförda studier visade att den aktuella nivån för gränsöverskridande offentlig upphandling är mycket låg och att skillnader i nationella rättskrav och de olika metoder som upphandlande myndigheter använder, inbegripet för tillgänglighet, utgör ett hinder för gränsöverskridande upphandling. Detta kan skapa osäkerhet för de europeiska företagen kring vad den upphandlande myndigheten faktiskt kräver och hur man ska konkurrera med andra branscher som erbjuder liknande produkter och tjänster.

Dessa skillnader i tillgänglighetslagstiftningen och tillhörande problem för den inre marknaden på områden som offentlig upphandling och de europeiska struktur- och investeringsfonderna förväntas öka. Även om tillgänglighetskraven har blivit obligatoriska i de nya EU-bestämmelserna, definieras det inte i de relevanta EU-lagarna vad tillgänglighet betyder och vad den innebär, utan detta ska definieras i nationella eller sektorsspecifika regler. Det är viktigt att tänka på att EU-medel via program som europeiska struktur- och investeringsfonderna eller Fonden för ett sammanlänkat Europa ofta fördelas genom offentlig upphandling 1 .

Bristen på gränsöverskridande konkurrens på grund av de olika tillgänglighetsstandarder som redan finns och nya som införs för offentliga upphandlingsförfaranden förväntas ge negativa effekter på den offentliga sektorns budget, eftersom det brukar leda till höjda priser.

2.Subsidiaritetsanalys

I enlighet med artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt har EU rätt att agera för att förbättra villkoren för inrättandet av och funktionen för den inre marknaden för tillgängliga produkter och tjänster. Enligt denna artikel är det också tillåtet att harmonisera tillgänglighetskrav på EU-nivå och att agera mot sådant som hindrar ekonomiska aktörer från att fullt ut utnyttja den inre marknadens fördelar. De nuvarande skillnaderna i lagar om tillgänglighet för produkter och tjänster skapar rättsosäkerhet och högre transaktionskostnader, och det kan avskräcka företag från att investera i nya och innovativare tillgängliga produkter och tjänster.

Detta initiativ följer helt subsidiaritetsprincipen genom att det endast fokuserar på de produkter och tjänster för vilka det har visat sig finnas problem med den inre marknaden, och därmed ett behov att hantera det på EU-nivå – antingen på grund av att olika nationella krav skapar ett faktiskt handelshinder, eller för att de redan omfattas av EU-lag. Eftersom medlemsstaterna inte kan hantera detta problem ensamma, behöver man fastställa en enhetlig rättslig ram som tillåter fritt flöde av tillgängliga produkter och tjänster på den inre marknaden. Medlemsstaterna skulle även fortsättningsvis ha ansvar för att reglera tillgänglighetskraven för produkter och tjänster som inte har visat sig vara någon angelägenhet för den inre marknaden.

Dessutom skulle denna åtgärd följa proportionalitetsprincipen eftersom den ger medlemsstaterna flexibilitet när det gäller att besluta om hur de ska uppnå de EU-omfattande målen och genom att ett successivt genomförande tillåts. Principen kan också tillämpas på ekonomiska aktörer om vissa särkerhetsklausuler läggs in om skyldigheternas proportionalitet.

Detta initiativ är förenligt med den politik som förs på andra områden på unionsnivå och på internationell nivå och skulle ha positiv inverkan på många av de rättigheter som föreskrivs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

3.EU-initiativets mål

I syfte att motverka den aktuella och potentiella splittringen av den inre marknaden är det här initiativets allmänna mål att förbättra den inre marknadens funktion för vissa särskilda tillgängliga produkter och tjänster, samtidigt som industrins och konsumenternas behov tillgodoses, och att bidra till att genomföra Europa 2020-strategin, EU:s handikappstrategi 2010–2020 och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. De särskilda målen är att minska hindren för gränsöverskridande handel och öka konkurrensen för utvalda tillgängliga produkter och tjänster i offentlig upphandling. De operativa målen kommer att vara att upprätta EU-omfattande tillgänglighetskrav för utvalda produkter och tjänster, vilka också ska användas vid genomförandet av allmänna tillgänglighetskrav i EU-lag – till exempel EU:s regler om offentlig upphandling – och att förbättra kontrollen av efterlevnaden av tillgänglighetskraven.

4.Alternativ

Fem alternativ förkastades i ett tidigt skede av konsekvensbedömningsprocessen, eftersom de antingen inte ansågs realistiska, inte ansågs kunna uppnå målen eller inte ansågs proportionerliga. Det var följande alternativ:

Ett övergripande ramverk som gäller för alla relevanta produkter och tjänster.

Tillgänglighetskrav för alla webbplatser som drivs av den privata sektorn.

Självreglering av företagen.

Endast frivillig europisk standardisering.

En förordning med gemensamma tillgänglighetskrav i alla medlemsstater.

En inledande undersökning visade att detta EU-initiativ endast bör täcka utvalda prioriterade områden, där hindren för den inre marknadens funktion var tydliga och troligen skulle komma att öka, och där åtgärder på unionsnivå skulle ge ett mervärde. Reglering som ger medlemsstaterna flexibilitet i genomförandet verkar vara det effektivaste sättet för EU att hantera de nuvarande och förväntade problemen med den inre marknadens funktion. Ett direktiv skulle framför allt vara i linje med den strategi som antagits i tidigare meddelanden från kommissionen och tidigare instrument, och skulle säkerställa obehindrad rörlighet för tillgängliga produkter och tjänster utan att gå utöver vad om är nödvändigt.

Följande fyra alternativ behölls för ytterligare konsekvensanalys:

Alternativ 1: Inga ytterligare åtgärder på EU-nivå (nollalternativ).

Alternativ 2: En EU-rekommendation med gemensamma tillgänglighetskrav för de utvalda produkterna och tjänsterna, och även på området offentlig upphandling. Det här alternativet hanterar det problem som finns med nollalternativet genom att man lägger till tillgänglighetskrav som får tillämpas på en fastställd förteckning över produkter och tjänster och på offentlig upphandling.

Alternativ 3: Ett EU-direktiv med gemensamma tillgänglighetskrav för de utvalda produkterna och tjänsterna, och även på området offentlig upphandling, som ska gälla för medlemsstaterna när de reglerar tillgänglighet. Enligt det här alternativet ska medlemstaterna inte vara tvungna att lagstifta om tillgänglighetskrav till ett visst datum, men om de gör det eller redan har gjort det, måste de följa EU-reglerna för att säkerställa enhetlighet på den inre marknaden. Alla medlemsstater ska vara tvungna att säkerställa fri rörlighet för tillgängliga produkter och tjänster, även om de inte lagstiftar om tillgänglighet, och att använda gemensamma tillgänglighetskrav vid offentliga upphandlingsförfaranden.

Alternativ 4: Ett EU-direktiv med gemensamma tillgänglighetskrav för de utvalda produkterna och tjänsterna, och även på området offentlig upphandling, som omedelbart ska gälla för alla medlemsstater. Detta förslag förutsätter att alla medlemsstaterna, även de som ännu inte har lagstiftat om tillgänglighet, inför ny lagstiftning om tillgänglighet i enlighet med de föreslagna EU-reglerna. På så sätt harmoniseras tillgänglighetsreglerna fullt ut i alla medlemsstater.

5.Konsekvensbedömning

Separata konsekvensbedömningar har gjorts för varje produkt och tjänst, och olika alternativ kunde användas för var och en av dem.

Vart och ett av de fyra alternativen har bedömts utifrån dess sociala, ekonomiska och miljömässiga effekter och i vilken grad det uppfyller de politiska målen och de bredare EU-målen. Bedömningskriterierna för ändamålsenlighet och effektivitet tar hänsyn till hur alternativet skulle förbättra den gränsöverskridande handeln med de utvalda produkterna och tjänsterna och vid offentlig upphandling, och hur alternativet skulle öka konkurrensen inom industrin med de utvalda produkterna och tjänsterna och vid offentlig upphandling.

De ekonomiska effekterna bedömdes utifrån företagens kostnader för att uppfylla olika nationella tillgänglighetskrav för produkter och tjänster i nollalternativet, och utifrån möjligheter att spara in på dessa kostnader, med vart och ett av alternativen till följd av harmoniseringen av kraven på EU-nivå. Vid bedömningen av möjliga effekter på olika sociala grupper, beaktades särskilt påverkan på äldre konsumenter och konsumenter med funktionsnedsättning. En bedömning av varje alternativs effekt på de grundläggande rättigheterna ingick som en del i arbetet och dessa möjliga effekter utvärderades därför under hela bedömningen.

Dessutom har en särskild bedömning av effekterna på små och medelstora företag och mikroföretag gjorts, bland annat med konsultation av en panel med små- och medelstora företag. På grund av de små och medelstora företagens storlek och begränsade resurser orsakar skillnaderna i nationella tillgänglighetskrav oproportionerligt stora problem för dem. Dessa företag skulle därför i särskilt hög grad ha nytta av att skillnaderna i tillgänglighetskrav undanröjdes. Konsekvensbedömningen har inte visat på något behov av särskilda åtgärder för små och medelstora företag.

5.1    Bedömning av alternativ 1

Om inga ytterligare åtgärder vidtas skulle de konstaterade problemen förmodligen öka, eftersom allt fler medlemsstater inför icke-harmoniserade tillgänglighetskrav för att uppfylla sina skyldigheter enligt Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Utifrån ett antal underliggande antaganden, däribland marknadsvolym, andelen gränsöverskridande handel och andelen utvecklingskostnader, har en bedömning av den förväntade marknadssituationen år 2020 räknats fram i ekonomiska termer. Den totala årliga kostnaden för nollalternativet uppskattas till ungefär 20 miljarder euro år 2020.

Eftersom nollalternativet inte skulle kräva några särskilda förändringar vad gäller investeringar eller den administrativa bördan, uppskattas dessa kostnader till noll i det här alternativet.

5.2    Bedömning av alternativ 2

På grund av dess icke-bindande natur förväntas detta alternativ genomföras endast i ett begränsat antal medlemsstater, beroende på vilken typ av produkter och tjänster det gäller. Utifrån de beräkningar som gjordes för varje relevant marknad och som visar att extra kostnader för tillgänglighet ibland kan utgöra en bråkdel av dessa inledande kostnader, förväntas detta alternativ ge en total årlig kostnad på 16 miljarder euro, vilket innebär en besparing på 20 % jämfört med nollalternativet.

Den administrativa bördan som följer med kravet att företag ska lämna information om tillgängligheten för sina produkter skulle uppgå till ungefär 20 miljoner euro.

5.3    Bedömning av alternativ 3

Med alternativ 3 skulle de politiska målen uppnås. Med detta alternativ elimineras den nuvarande splittringen och framtida splittring förebyggs eftersom alternativet skulle vara tillämpligt när medlemsstaterna lagstiftar om tillgänglighet. Det beräknas ge en total årlig kostnad på 10 miljarder euro och skulle ge de största besparingarna av de beaktade alternativen med besparingar på 50 % jämfört med nollalternativet.

Den totala årliga administrativa bördan för detta alternativ (för företag som rapporterar om tillgänglighet) skulle bli ungefär 107 miljoner euro.

5.4    Bedömning av alternativ 4

Precis som med föregående alternativ skulle målen i det här initiativet uppnås med alternativ 4. Den splittring som orsakas av olika nationella tillgänglighetskrav skulle elimineras, eftersom enhetliga tillgänglighetskrav skulle införas på samma gång i alla medlemsstater för alla de utvalda produkterna och tjänsterna på hela den inre marknaden. Det skulle medföra en del extra kostnader för företagen och ge mindre besparingar än alternativ 3. Ändå beräknas kostnadsminskningen till 45 % jämfört med nollalternativet. Den totala kostnaden för detta alternativ skulle bli 11 miljarder euro.

Den administrativa bördan för företag skulle bli ungefär 126 miljoner euro, eftersom alternativ 4 skulle innebära utökade krav att lämna information till alla företag som levererar varor eller tjänster på EU-marknaden.

6.Jämförelse av alternativen

Med alternativ 2 skulle målen inte uppnås i tillräcklig grad, framför allt skulle inte splittringen på den inre marknaden undanröjas.

Alternativ 3 och 4 är de alternativ som bäst skulle hantera de konstaterade problemen och därmed också mest förbättra den inre marknadens funktion för tillgängliga produkter och tjänster. En jämförelse av effekterna av dessa två alternativ visar främst skillnader vad gäller ändmålsenlighet, kostnadsbesparingar och proportionalitet.

Även om både alternativ 3 och alternativ 4 skulle ge positiv effekt på de grundläggande rättigheterna, skulle alternativ 4 ge de största effekterna på harmoniseringen av den inre marknaden, vilket i sin tur skulle leda till de största positiva sociala effekterna.

Alternativ 3 verkar dock vara det minst kostsamma alternativet för företag och dessutom mer subsidiaritetsfrämjande och proportionerligt eftersom det inte ålägger medlemsstaterna någon strikt tidsplan för regleringen av tillgängligheten. Den administrativa bördan förväntas bli större för alternativ 4, eftersom det omedelbart omfattar alla medlemsstater och därför innebär fler skyldigheter för företagen.

Sammanfattningsvis är alltså alternativ 3 inledningsvis mest fördelaktigt ur ett ekonomiskt perspektiv, men mindre effektivt när det gäller att undanröja och förhindra nya hinder för den inre marknadens funktion. Alternativ 4 kan vara fördelaktigare när det gäller ändamålsenlighet och sociala fördelar, eftersom det omedelbart skapar en större marknad som kan kompensera de omedelbara högre kostnaderna.

7.Övervakning och utvärdering

Kommissionen är fördragets väktare och kommer regelbundet att behöva kontrollera hur medlemsstaterna har genomfört tillgänglighetskraven och säkerställt att produkterna och tjänsterna i fråga uppfyller dem.

Effekten av detta förslag kommer att kontrolleras med hjälp av indikatorer som antalet rättsfall som handlar om tillgänglighetsproblem med relevanta produkter eller tjänster, och antalet offentliga upphandlingsförfaranden som hänvisar till tillgänglighet och tillgänglighetskrav på EU-nivå. Ett antal befintliga uppgiftskällor kommer att användas för att tillhandahålla nödvändiga uppgifter. Kommissionen kommer att utvärdera effekten av detta initiativ fem år efter det att det har trätt i kraft. Utvärderingen kommer att omfatta en bedömning av de faktiska effekterna, en sammanställning av viktiga erfarenheter och synpunkter för potentiella förbättringar, bland annat vad gäller förslagets tillämpningsområde.

(1) I relaterade förordningar krävs också att tillgänglighet beaktas när medel fördelas, en åtgärd som ska främja ytterligare tillgänglighet.