15.1.2016   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 13/145

1.1

EESK fick mitt i sitt arbete med ett tilläggsyttrande på eget initiativ om delegationsförfarandet veta att kommissionen hade lagt fram ett förslag till nytt bindande interinstitutionellt avtal på grundval av artikel 295 i EUF-fördraget. Detta förslag ingår i ett allmänt paket för bättre lagstiftning där delegerade akter behandlas i två särskilda bilagor.

1.2

Vi välkomnar kommissionens förslag, som utgör ett steg i den riktning som vi hade efterlyst.

1.3

EESK ställer sig bakom de flesta av riktlinjerna.

1.4

Kommittén välkomnar särskilt kommissionens ansträngningar för att uppnå en korrekt balans mellan de grundläggande värderingarna om respekt för rättsstaten, demokratiskt deltagande, öppenhet, närhet till medborgarna och rätt till omfattande information om lagstiftningsförfarandena, å ena sidan, och förenkling av lagstiftning, flexiblare föreskrifter som är bättre anpassade till de berörda intressena och som är enklare att uppdatera och se över, å andra sidan.

1.5

EESK välkomnar i synnerhet att kommissionen åtar sig ”att samla in all nödvändig sakkunskap innan den antar delegerade akter, även genom samråd med nationella experter och offentliga samråd” och att den föreslår samma samrådsmetod när genomförandeakter ska antas. EESK befarar dock att alla dessa samråd kan fördröja utarbetandet av akter i orimligt hög grad och i onödan.

1.6

EESK ställer sig emellertid inte bakom hela det kasuistiska tillvägagångsättet när det gäller distinktionen mellan ämnen som bör bli föremål för delegerade akter eller genomförandeakter, eftersom kriterierna är oklara och lämnar alltför stort utrymme för godtyckliga tolkningar.

1.7

EESK instämmer inte i kommissionens förslag i synnerhet när det gäller

1.8

EESK skulle vilja att riktlinjerna uttryckligen föreskriver att alla aspekter av delegeringarna ska vara avgränsade, dvs.

1.9

EESK anser att kommittén, på samma sätt som i det ordinarie lagstiftningsförfarandet, bör rådfrågas även om konsekvensbedömningar och översyn av delegerade akter.

1.10

EESK anser slutligen att artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget skulle kunna formuleras bättre och bör förbättras i händelse av en översyn av fördragen. Tillämpningen av dem bör också regleras bättre för att undvika att besluten om valet av rättsligt instrument är mer politiska än tekniska.

2.1

År 2012 godkände EESK utarbetandet av en informationsrapport (1) om förfarandet i syfte att undersöka dess användning och dra slutsatser om funktionssättet hos kontrollsystemet för att förhindra eller korrigera maktmissbruk som skulle kunna påverka de demokratiska reglerna i den ”rättsgemenskap” som Europeiska unionen utgör.

2.2

Efter denna rapport och två remisser från kommissionen om tre förslag till förordningar om anpassning till artikel 290 i EUF-fördraget av ett antal rättsakter som föreskriver tillämpning av det föreskrivande förfarandet med kontroll (2) har EESK antagit två yttranden (3) där synpunkterna och slutsatserna i informationsrapporten upprepas, bl.a. kommitténs ”tvivel avseende förfarandets enkelhet, hur EU-medborgarna verkligen uppfattar det som står på spel, den ’lämpliga’ användningen av detta förfarande och kontrollmekanismernas effektivitet”. Kommittén rekommenderade försiktighet vid användningen av detta instrument eftersom ”vissa aspekter av delegationsförfarandet […] fortfarande [är] oklara”.

2.3

Efter 2014 års val till Europaparlamentet och utnämningen av nya kommissionsledamöter, däribland en förste vice ordförande med ansvar för bättre lagstiftning, kontakter mellan institutionerna, rättsstatsprincipen och stadgan om de grundläggande rättigheterna, verkade det lämpligt att ta upp denna fråga på nytt, för att undersöka de nya institutionella aktörernas avsikter, och framför allt att ta ställning till eventuella nya initiativ för att bättre trygga principerna om öppenhet, rättssäkerhet, demokratisk kontroll och institutionell jämvikt. Det är också ett tillfälle att gjuta nytt liv i diskussionerna mellan EU-institutionerna, det civila samhället, de sakkunniga och universitetsvärlden så att nya rekommendationer kan läggas fram för EU-institutionerna.

3.1

Det har gått två år sedan antagandet av den informationsrapport och de båda yttranden som nämns ovan. Någon uppföljning av kommissionens förslag Omnibus 1 och Omnibus 3 har inte gjorts under mellantiden. I sin lägesrapport som överlämnades till Coreper den 20 juni 2014 kritiserade det grekiska ordförandeskapet den automatiska karaktären hos dessa förslag, eftersom de hindrade lagstiftaren från att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning i varje enskilt fall. Därefter har rådet utövat sin vetorätt två gånger, mot de närmare föreskrifterna för tillträde till den offentliga reglerade tjänst som erbjuds via det globala system för satellitnavigering som inrättats genom Galileoprogrammet (4) och överföringsformatet för uppgifter om utgifter för forskning och utveckling (5).

3.2

Enligt den nuvarande kommissionens arbetsprogram planerar kommissionen att bygga ut sin verktygslåda för bättre lagstiftning. Den har för avsikt att ”kartlägga fler nya åtgärder inom programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat”.

3.3

Förslaget till ett nytt interinstitutionellt avtal, som ursprungligen planerades till den 28 april 2015 men sköts upp till den 19 maj, omfattar dels en del med ett ”interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning” (6), dels två bilagor om den centrala frågan om den rättsliga ordningen för delegerade akter: ”Gemensam överenskommelse mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om delegerade akter” (bilaga 1) och ”Standardformuleringar” (bilaga 2).

3.4

Dagen innan paketet offentliggjordes rådde det fortfarande meningsskiljaktigheter om huruvida artikel 295 i EUF-fördraget är en lämplig rättslig grund. Däremot verkade det klart att konsekvensbedömningarna och samråden med berörda parter kommer att förstärkas, och att det skulle bli obligatoriskt att samråda med medlemsstaternas experter innan en delegerad akt antas. Meningen var också att begränsa de delegerade akterna till vissa nyckelområden, även om detta begrepp är vagt. Det verkar också som om Frans Timmermans själv ska ”godkänna” varje förslag till delegerad akt.

3.5

Enligt flera källor var Europaparlamentet överhopat med förslag till delegerade akter och hade varken resurser eller en metod för att utöva sin kontroll på ett effektivt sätt. Man höll på att utreda en omstrukturering av parlamentets tjänsteavdelningar åtföljd av interna riktlinjer, liksom tilldelning av ytterligare personalresurser.

3.6

Vid rådet tycktes delegeringarna av befogenheter och kontrollen av dem oroa vissa medlemsstater och betraktades fortfarande som en prioritering. Det rådde dock delade meningar om behovet av en tydligare avgränsning av tillämpningsområdena för artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget. Rådets ståndpunkt rörde sig i riktning mot en omformulering av den gemensamma överenskommelsen, med en förstärkt roll för de nationella experterna, som systematiskt måste rådfrågas när delegerade akter utarbetas (samråd i förväg). I rådsordförandeskapets årsrapport 2015 om konsekvensbedömningar upprepades vikten av att de nationella experterna rådfrågas i tillräckligt god tid i förväg.

3.7

Vissa parter beklagade bristen på insyn i delegationsförfarandet. Det verkar vara oerhört svårt att få reda på vem man ska tala med inom kommissionen, rådets expertkommittéer, bland berörda ledamöter av Europaparlamentet eller berörda ansvariga inom EU:s genomförandeorgan, eller t.o.m. omöjligt när det gäller experter i rådets kommittéer, trots att de ämnen som omfattas av delegationsförfarandet har direkta konsekvenser för det organiserade civila samhället, näringslivet, handeln, konsumenterna och medborgarna. Dessa berörda parter underströk också att dessa personer tycks sakna kunskaper om och utbildning i delegationsförfarandet som sådant och dess konsekvenser, som ofta betraktas som en neutral förfarandemässig formalitet.

3.8

I ett mål där Europaparlamentet väckt talan mot rådet uttalade sig EU-domstolen (stora avdelningen) (7) om begreppet ”väsentliga delar” i sin dom av den 5 september 2012, enligt vilken ”antagande av regler som är centrala på det aktuella området [omfattas] av unionslagstiftarens behörighet”, vilket innebär att dessa centrala regler ”ska fastställas i de grundläggande bestämmelserna och […] inte [kan] bli föremål för delegering” (8).

3.8.1

Domens räckvidd i fråga om kommittéförfarandet kan överföras till delegationsförfarandet i så måtto att det i artikel 290 i EUF-fördraget hänvisas till begreppet ”icke väsentliga delar”. Dessutom anges det i domen att de grundläggande rättigheterna är en fråga uteslutande för lagstiftaren. Vidare fastställs att avgränsningen mellan lagstiftande och verkställande befogenheter ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning.

3.9

Mer nyligen har domstolen i det s.k. biocidmålet (kommissionen mot Europaparlamentet och rådet) uttalat sig om skillnaden mellan genomförandeakter och delegerade akter i domstolens dom (stora avdelningen) av den 18 mars 2014 (9). Domstolen ansåg att delegerade akter avser fall då kommissionen antar bestämmelser ”som införlivar det regelverk som definieras genom den grundläggande lagstiftningsakten”, medan genomförandeakter ”precisera[r] innehållet i en lagstiftningsakt, för att säkerställa att denna genomförs under enhetliga förhållanden i samtliga medlemsstater”.

3.9.1

Domstolen förtydligade även att en delegerad akt kan ändra och komplettera den grundläggande rättsakten, medan en genomförandeakt endast kan precisera den (10). Det är beklagligt att domstolen inte utvecklat sitt resonemang när det gäller kopplingen mellan delegerade akter och utövandet av politiska befogenheter ytterligare, såsom den uppmanades att göra i generaladvokat Pedro Cruz Villalóns förslag till avgörande (11).

3.10

Slutligen väckte kommissionen den 21 februari 2014 (12) talan vid domstolen om ogiltigförklaring av förordning (EU) nr 1289/2013 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav.

3.11

Syftet med kommissionens talan är en ogiltigförklaring av förordningen, som föreskriver användning av delegerade akter inom ramen för den ömsesidighetsmekanism som införs i förordningen. Generaladvokat Paolo Mengozzi lämnade sitt förslag till avgörande den 7 maj 2015.

3.12

I sin analys av räckvidden hos det utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren tillerkändes i ”biociddomen” erinrar han om att lagstiftaren har full politisk bestämmanderätt, vilken inte kan bli föremål för domstolsprövning, vad beträffar valet att eventuellt delegera lagstiftningsbefogenhet och att detta politiska val under inga omständigheter kan bli föremål för delegering. Därefter preciserar han att användningen av delegering inte är en skyldighet utan ett medel för att förenkla och påskynda lagstiftningsförfarandet avseende ”icke väsentliga” aspekter i den grundläggande lagstiftningsakten.

3.13

Han tolkar också begreppet ”ändring” (13) som varje slags ändring som består i att ta bort, lägga till eller ersätta någon del, och anser att ”den delegerade lagstiftande funktionen [kännetecknas] av att den delegerade befogenheten utövas med ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, vilket däremot inte nödvändigtvis utmärker den verkställande funktionen” (14), och framhåller svårigheterna att tolka detta begrepp och dess konsekvenser för den institutionella jämvikten.

4.1

Frågan om delegerade akter, som är en av de viktigaste i paketet för bättre lagstiftning, återfinns i själva texten till kommissionens agenda (punkt 3.3) (15), riktlinjerna för bättre lagstiftning (16), verktygslådan (17) och programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit) (18) samt naturligtvis förslaget till nytt interinstitutionellt avtal.

4.2

EESK har redan beklagat

4.3

EESK har också uttryckt reservationer och allvarliga tvivel beträffande

4.4

Kommitténs främsta önskan var en korrekt balans mellan principerna om rättsstaten, demokratiskt deltagande, öppenhet, närhet till medborgarna och rätt till omfattande information om lagstiftningsförfarandena, å ena sidan, och förenkling av lagstiftning, flexiblare föreskrifter som är bättre anpassade till de berörda intressena och som är enklare att se över, å andra sidan.

4.5

EESK har alltid ansett att delegeringar av befogenhet är nödvändiga i EU:s lagstiftningsverksamhet, men att de skiljer sig åt i medlemsstaterna, med hänsyn till särdrag och brister som måste åtgårdas, i avsaknad av en verklig europeisk konstitution.

4.6

Vi har också hävdat att grunden för dessa centrala värderingar för utarbetandet av lagstiftningen i synnerhet finns i

4.7

EESK:s offentliga hearing, som var planerad långt före offentliggörandet av paketet för bättre lagstiftning, hölls den 26 maj, i närvaro av företrädare för kommissionen, rådet, Europaparlamentet, Europeiska ombudsmannen, Europeiska datatillsynsmannen samt en talare från Europeiska högskolan, inför en publik bestående av medlemsstaternas ständiga representationer, den akademiska världen och företrädare för det civila samhället (BEUC, EMI, EIM, IGT, GIZ osv.).

5.1

EESK välkomnar att kommissionen har följt de flesta av de ovannämnda principerna.

5.1.1

För det första är det positivt att förslagets rättsliga grund är artikel 295 i EUF-fördraget, såsom kommittén alltid har begärt. Vi välkomnar hänvisningarna till ”gemenskapsmetoden” samt principerna om öppenhet, demokratisk legitimitet, subsidiaritet, proportionalitet och rättssäkerhet. EESK välkomnar också att kommissionen anger att den kommer att vägledas av enkelhet, klarhet och enhetlighet vid utarbetandet av lagstiftning.

5.1.2

Det är också positivt att man erinrar om ”de nationella parlamentens roll och ansvar” i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. EESK betonar dock att de nationella parlamenten måste få tillräckligt med tid för att kunna uttala sig.

5.1.3

Vi välkomnar ”samråd med berörda parter, efterhandsutvärdering av befintlig lagstiftning och konsekvensbedömningar av nya initiativ”.

5.1.4

Slutligen stöder kommittén målen om ”förenklad unionslagstiftning och minskad regelbörda […] utan att det påverkar förverkligandet av unionens politiska mål […] eller skyddet av den inre marknaden”.

5.2

EESK välkomnar att kommissionen åtar sig att rådfråga experter från medlemsstaterna innan den antar delegerade akter samt expertgrupper, berörda parter och allmänheten, vid behov, i ett tidigt skede av utarbetandet av utkast till genomförandeakter.

5.3

När det mer specifikt gäller den gemensamma överenskommelsen mellan de tre institutionerna om delegerade akter (bilaga 1) instämmer EESK med kommissionen särskilt om följande:

5.4

EESK ställer sig däremot inte bakom hela det kasuistiska tillvägagångssättet när det gäller distinktionen mellan ämnen som bör bli föremål för delegerade akter eller genomförandeakter, eftersom kriterierna är oklara och lämnar alltför stort tolkningsutrymme. Kommittén skulle gärna se en insats för konceptualisering och att man i överenskommelsen fastställer tydliga regler enligt vilka

5.5

EESK instämmer inte heller i kommissionens förslag när det gäller

5.6

Slutligen befarar EESK att en ogenomtänkt användning av samråd, förhands- och efterhandsutvärderingar samt expertmöten kan fördröja utarbetandet av akter i orimligt hög grad och i onödan.

5.7

EESK instämmer i synpunkterna från den offentliga hearingen den 26 maj 2015 att artiklarna 290 och 291 skulle kunna formuleras bättre och att deras lydelse bör göras tydligare och mindre tvetydig i händelse av en framtida översyn av fördragen. Tillämpningen av dem bör också regleras bättre i EU:s rättsordning för att undvika att besluten om valet av instrument är mer politiska än tekniska.

5.8

Dessutom skulle EESK vilja att riktlinjerna uttryckligen föreskriver åtminstone att alla aspekter av delegeringarna ska vara strängt avgränsade, dvs.

5.9

EESK anser vidare att kommittén också bör rådfrågas inom ramen för delegationsförfarandet, på samma sätt som vid lagstiftningsakter, samt om konsekvensbedömningar och eventuella ändringar av dessa akter, med tanke på deras ekonomiska och sociala konsekvenser.

5.10

Mot bakgrund av slutsatserna från den offentliga hearingen anser EESK att institutionerna måste garantera medborgarna tillgång till varje etapp i det förberedande arbetet och sörja för de resurser som krävs under hela denna process.