MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Ökad medvetenhet om situationen till sjöss genom ökat samarbete mellan sjöövervakningsmyndigheter: Nästa steg inom den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde

1. Inledning

Ett av EU:s viktigaste strategiska mål inom den integrerade havspolitiken och ett viktigt led i EU:s strategi för sjöfartsskydd[1] är att öka informationsutbytet mellan sjöövervakningsmyndigheter. En viktig del av agendan för blå tillväxt, vars syfte är att skapa tillväxt och sysselsättning, är också att förbättra säkerheten till havs.

Utvecklingen av den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde är ett pågående samarbete som redan har behandlats i två meddelanden från kommissionen 2009 och 2010[2]. Detta har lett till positiva resultat, bland annat i form av ökat samarbete mellan EU:s myndigheter, EU-initiativ från flera sjöfartssektorer samt olika nationella initiativ. Den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde har stöd av berörda parter i medlemsstaterna, av rådet och av Europaparlamentet[3].

Medlemsstaternas myndigheter utför många olika operativa övervakningsuppgifter. Många av dessa syftar till att fullgöra befintliga skyldigheter enligt EU-rätten för att säkerställa skyddet och säkerheten till havs. För dessa arbetsuppgifter krävs det specifik kompetens och specifika tillgångar inom olika områden: försvar, tull, gränskontroll, allmän brottsbekämpning, fiskerikontroll, skydd av havsmiljön/sanering vid utsläpp, samt sjöfartsskydd och sjösäkerhet.

De risker och hot som finns till havs håller sig inte inom nationella eller administrativa gränser och kan därför utnyttja det öppna utrymmet till havs. I ett läge där dessa myndigheter står inför allt större risker till havs och samtidigt har begränsade operativa och finansiella resurser kan ett förbättrat informationsutbyte vara mer ändamålsenligt och kostnadseffektivt. Målsättningen för alla som arbetar med operativ övervakningsverksamhet är att snabbt få tillgång till relevant och korrekt information för att utföra sina arbetsuppgifter och att sömlöst utbyta information mellan sina system, samordningscentraler och patrullerings- och övervakningstillgångar (fartyg, flygplan, satelliter m.m.).

Syftet med detta meddelande är att granska hur läget ser ut i dag och ta reda på inom vilka områden man ska arbeta vidare utifrån de resultat som hittills har uppnåtts.

2. Vad är den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde och vilka fördelar finns det med den?

Den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde är ett frivilligt samarbete inom EU för att ytterligare öka och främja relevant informationsutbyte mellan myndigheter som arbetar med sjöövervakning. Den varken ersätter eller överlappar befintliga system och plattformar för informationsutbyte, utan bygger vidare på dessa. Dess huvudsakliga syfte är att effektivisera och förbättra övervakningsverksamheten inom EU:s sjöbevakningsområde och att möjliggöra snabbare och mer samordnade insatser, samt att främja innovation, för EU:s och dess medborgares välfärd och säkerhet.

Den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde kommer inte att påverka vare sig medlemsstaternas administrativa strukturer eller gällande EU-lagstiftning på området, inte heller genomförandet av pågående EU-initiativ, särskilt inte dem som bygger på lagstadgade EU-krav. Eftersom de administrativa strukturerna i medlemsstaterna ser så olika ut kommer de administrativa insatserna för att genomföra initiativet på nationell nivå att variera beroende på situationen i varje medlemsstat.

Målet är att se till att den information som en sjöövervakningsmyndighet samlar in och som bedöms vara nödvändig för andra myndigheters operativa verksamhet kan utbytas och användas för flera ändamål, i stället för att samlas in och sammanställas flera gånger, eller samlas in och sparas för ett enda ändamål. Informationen om övervakningen till sjöss kan antingen utgöras av rådata eller obearbetad data i ett särskilt format, eller av information som härrör från data som har behandlats och fått en viss innebörd. Informationen kan vara antingen grundläggande eller mer detaljerad. Informationen om övervakningen till sjöss består t.ex. av fartygs positioner och vägval, fraktinformation, sensordata, tabeller och kartor, meteorologiska och oceanografiska uppgifter osv. I fall där informationen gör att en person identifieras eller kan identifieras måste EU:s dataskyddsinstrument[4] tillämpas[5]. Genom att övergå till en dataanvändning där uppgifterna används för flera ändamål och genom att se till att övervakningssystemen är kompatibla[6] blir datainsamlingen mindre tids- och resurskrävande. I bästa fall har myndigheterna alltid bästa tillgängliga information om situationen till sjöss.

Om myndigheterna inte samarbetar på bästa sätt kan det indirekt leda till dubbelarbete vid insamlingen av uppgifter. Detta kan även påverka förvärv, underhåll och utnyttjande av övervakningstillgångar, t.ex. radar, kommunikationssystem, fartyg, helikoptrar, flygplan och satelliter. Genom att öka informationsutbytet kan man minska risken för att sådana resurser förvärvas två gånger, att samma sjöområde avsöks flera gånger eller att samma information samlas in flera gånger och att överlappande uppdrag utförs till sjöss.

Att skapa förutsättningar för ett ökat informationsutbyte är en förutsättning för ett sömlöst praktiskt samarbete till sjöss mellan nationella sjöövervakningsmyndigheter.

De resultat som hittills har uppnåtts har visat att det finns flera tydliga fördelar med en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde. Ett ökat informationsutbyte är t.ex. en viktig förutsättning för följande:

· Ökad kunskap och ökad medvetenhet om situationen till sjöss. Båda kan förbättra förebyggandet av, beredskapen för och insatserna vid incidenter som rör sjöfartsskyddet i samband med gränsöverskridande och organiserad brottslighet (t.ex. människohandel, olagligt fiske, piratkopiering, väpnat rån, terrorism), sjösäkerhet och olagliga utsläpp eller havsföroreningar i samband med olyckor. De bedömningar som gjorts av medlemsstaternas experter[7] har tydligt visat att myndigheterna förvaltar sjöövervakningsverksamheten mer effektivt om de har tillgång till all relevant information under planeringen och utförandet av den operativa verksamheten. Detta skulle kunna minska dessa hot och risker med i genomsnitt 30 %. Det kan till exempel handla om att civila och militära myndigheter utbyter information om inflödet av migranter till Schengenområdet via Medelhavet, eller att man i nödsituationer kan koppla samman gemensamma verktyg för rutinövervakning och krishantering runt ett havsområde med ett enkelt ”klick”.

· Kraftigt minskad arbetsinsats för datainsamling. Berörda parter har påpekat att det finns en stor efterfrågan på ytterligare utbyte av uppgifter, särskilt mellan civila och militära myndigheter. De har även påpekat att över 40 % av de uppgifter som samlas in i EU samlas in av flera myndigheter samtidigt, t.ex. information om icke samarbetsvilliga mål och information för att identifiera fartyg.

· Minskade administrativa och operativa kostnader för sjöövervakning. De beräkningar som gjorts av medlemsstaternas experter har visat att ett ökat informationsutbyte skulle kunna leda till en total kostnadsbesparing för den europeiska ekonomin på omkring 400 miljoner euro per år och direkta besparingar för myndigheterna på minst 40 miljoner euro per år. De tillhörande investeringskostnaderna skulle uppgå till omkring 10 miljoner euro per år under de första tio åren.

3. Framsteg mot en förbättrad sjöövervakning – Vad har hänt hittills?

Initiativ för att öka informationsutbytet för EU:s sjöbevakningsområde har redan pågått under ganska lång tid. Sedan 2002 har viktiga åtgärder vidtagits på både nationell nivå och EU-nivå, särskilt på det civila planet. Det har redan gjorts framsteg i form av ett antal lagstiftningsinstrument på EU-nivå som inneburit att det införts system för olika politikområden, i vissa fall sektorsövergripande sådana.

Ett exempel är EU:s system för informationsutbyte inom sjöfarten, SafeSeaNet, som erbjuder integrerade sjöfartstjänster[8] bl.a. för trafikövervakning (situationsmedvetenhet) och för att säkerställa genomförandet av EU:s lagstiftning. Systemet tillhandahålls av Europeiska sjösäkerhetsbyrån och förvaltas av kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet tillsammans med EU- och EES-länderna i styrgruppen på hög nivå[9]. Ett annat exempel är det gemensamma kommunikations- och informationssystemet för olyckor (Cecis) som gör att det går att kommunicera under sjöolyckor och sjökatastrofer. Systemet förvaltas av kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd och civilskydd. Andra exempel är kontrollsystemet för fartyg som förvaltas av medlemsstaterna, Data Exchange Highway (DEH) och Language for Universal eXchange (Flux), som förvaltas av kommissionens generaldirektorat för havsfrågor och fiske och som används som stöd inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Ytterligare exempel är det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur), som ökar medlemsstaternas och EU:s gränsförvaltningsbyrås (Frontex) situationsmedvetenhet och reaktionsförmåga vid de yttre gränserna, och Secure Information Exchange Network Application (Siena), Europols system för informationsutbyte, och gemensamma forskningscentrumets Blue Hub-plattform, som används som stöd för EU:s forskning och utveckling inom sjöövervakning och situationsmedvetenhet och vid experiment med nya, tidigare outnyttjade datakällor.

Av särskilt intresse på EU-nivå är direktivet om rapporteringsformaliteter[10], genom vilket det inrättas nationella kontaktpunkter. Dessa kontaktpunkter kommer, när de fungerar fullt ut i juni 2015, att utgöra centrala nationella plattformar för informationsutbyte för rapportering och utbyte av fartygsrelaterade upplysningar mellan alla behöriga myndigheter. De kommer att knytas till EU:s system för informationsutbyte inom sjöfarten, och andra system, för att på så sätt skapa en infrastruktur för relevant sektorsövergripande och gränsöverskridande information inom sjöbevakningsområdet för alla myndigheter, särskilt på det civila planet. Ytterligare initiativ för att öka informationsutbytet är den kommande strategin om riskhantering på tullområdet och säkerhet i leveranskedjan bland annat inom ramen för unionens tullkodex[11], bestämmelserna i den nya förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken[12] och det europeiska marina övervaknings- och datanätverket Emodnet[13].

Erfarenheten har visat att det finns ett mervärde av ytterligare samarbete. Ett exempel är den operativa användningen av de integrerade sjöfartstjänster (ökad situationsmedvetenhet) som Europeiska sjösäkerhetsbyrån erbjuder Frontex och Europeiska fiskerikontrollbyrån. Dessa skulle kunna fungera som inspiration för hur samarbetet på nationell nivå skulle kunna utökas ytterligare.

På nationell nivå har flera medlemsstater redan inrättat mekanismer, t.ex. nationella samordningscentrum, för alla relevanta myndigheter (civila och militära) för att förbättra samordningen. Sådana centrum skulle kunna fungera som inspiration för andra.

Sedan meddelandet om en gemensam miljö för informationsutbyte presenterades 2010 har det gjorts flera framsteg när det gäller att genomföra färdplanen för en gemensam miljö för informationsutbyte. Medlemsstaterna har bedrivit ett nära samarbete i projekten BlueMassMed, Marsuno och Cooperation[14].

De medlemsstater[15] som deltog i BlueMassMed utvecklade konceptet med nationella ”it‑noder” som i framtiden kan fungera som nationella informationsnav.

De medlemsstater[16] som deltog i Marsuno gjorde framför allt framsteg när det gäller att granska rättsläget och lade fram förslag på en möjlig förvaltningsstruktur.

De medlemsstater[17] som deltog i projektet Cooperation beräknade det potentiella ekonomiska mervärdet av en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde i verkliga sjöövervakningsscenarier. De genomförde även en studie om myndigheternas tillträdesrätt till informationsutbyte, och utvecklade ett koncept för ett flexibelt ”gemensamt datorspråk” (gemensam datamodell) som kan användas vid behov för att se till att informationssystemen är kompatibla med varandra.

Dessa initiativ har bekräftat och bidragit till att precisera det operativa behovet av sektorsövergripande informationsutbyte. De har regelbundet diskuterats i medlemsstaternas expertgrupp för sjöövervakning och i den tekniska rådgivande gruppen för den gemensamma miljön för informationsutbyte, som består av företrädare för olika sjöfartsmyndigheter och EU-organ, för att säkerställa en samstämmig utveckling.

4. Nästa steg för att skapa en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde

De framsteg som hittills gjorts kommer att ligga till grund för det fortsatta arbetet och gör det framför allt möjligt att satsa på de utmaningar som kvarstår. Detta visar att arbetet med att förverkliga visionen om en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde pågår på både nationell nivå och EU-nivå. Ett av de viktigaste behoven är att öka informationsutbytet mellan militära och civila myndigheter. Det är viktigt att inkludera försvarsgemenskapen och att identifiera information som kan utbytas mellan civila och militära myndigheter i en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde, eftersom de militära myndigheterna hör till dem som innehar mest uppgifter om övervakningen till sjöss.

I de ovannämnda projekten Marsuno, BlueMassMed och Cooperation har man ringat in prioriterade områden för ytterligare gränsöverskridande och sektorsövergripande samarbete. Till dessa områden hör bland annat följande:

– Utbyte av patrullerande fartygs och flygplans positioner och funktionella specifikationer i realtid för att säkerställa så snabba insatser som möjligt vid stora räddningsinsatser och/eller andra händelser till sjöss.

– Samarbetsverktyg för gränsöverskridande krishantering.

– Konsolidering av uppgifter och utbyte av information om misstänkta fartyg som trafikerar EU:s vatten.

– Nationella register över fritidsbåtar: datoriserad behandling av informationsförfrågningar mellan medlemsstater.

Det är viktigt att fortsätta bygga vidare på befintliga verktyg och framsteg för att undvika dubbelarbete.

Det fortsatta arbetet syftar till att underlätta informationsutbytet. Det bör därför inte införas några nya skyldigheter att samla in uppgifter eller krav på vilken information som ska utbytas. Detta är upp till uppgiftsägaren.

Kommissionen avser att vidta följande åtgärder:

· Kommissionen planerar att under 2014 lansera ett projekt inom ramen för EU:s sjunde ramprogram för forskning för att testa en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde i stor skala, särskilt mellan civila och militära myndigheter. Dessutom kommer kommissionen att främja användningen av innovationer som finansieras inom EU:s ramprogram för forskning och innovation.

· Kommissionen kommer senast i slutet av 2016 att i nära samarbete med medlemsstaterna utarbeta en icke-bindande handbok om en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde med rekommendationer om bästa praxis och användbar information om hur informationsutbytet ska tillämpas. Rekommendationerna är bland annat avsedda att främja en kultur under parollen ”care to share to be aware” inom och mellan olika sektorer bland nationella myndigheter som arbetar med övervakning till sjöss. Handboken kommer även att ge vägledning om hur berörda myndigheter bör hantera personlig eller kommersiellt känslig information. Handboken bör baseras på resultatet av olika förberedande åtgärder, t.ex. projektet inom sjunde ramprogrammet för forskning, projektet Cooperation samt pilotprojekt som Marsuno, BlueMassMed och ett projekt som finansieras inom programmet ”Evolution of SafeSeaNet to support CISE and other communities” inom ramen för den integrerade havspolitiken.

· Kommissionen kommer att stödja åtgärder för att utveckla, upprätthålla och sprida standarder för att möjliggöra kompatibla sjöövervakningssystem. Dessa standarder kommer att underlätta sjöövervakningsmyndigheternas informationsutbyte och utvecklingen av it-lösningar. Detta är en stor utmaning för samarbetet mellan medlemsstaterna, industrins utveckling och konkurrenskraften. Det skulle bland annat handla om att försöka utveckla en gemensam datamodell[18], som bygger på redan etablerade och lagstadgade tekniska lösningar enligt EU-rätten. Dessa ska fungera som ett översättningsverktyg mellan informationssystemen på sjöövervakningsområdet, särskilt mellan civila och militära system. En teknisk referensarkitektur för offentliga myndigheter kommer att fastställas före slutet av 2017 i enlighet med den europeiska referensarkitektur för kompatibilitet som utvecklats inom programmet om lösningar för att uppnå interoperabilitet mellan offentliga förvaltningar i EU (ISA-programmet) inom ramen för den digitala agendan för Europa. Det kommer även att behövas specifikationer till stöd för det virtuella samarbetet med befintliga it-system[19].

· Medlemsstaterna bör parallellt med detta uppmuntras att fortsätta sitt arbete med att vid behov modernisera sitt it-system för sjöövervakning och ytterligare öka informationsutbytet mellan myndigheter som arbetar med sjöövervakning. Det finns viss finansiering på EU-nivå till stöd för mindre förbättringar.

· Medlemsstaterna bör även involvera de behöriga nationella dataskyddsmyndigheterna på ett så tidigt stadium som möjligt för att se till att deras operativa medel och mål uppfyller nationella dataskyddskrav. Ett sätt att stödja nationella initiativ kan vara att i förväg göra konsekvensbedömningar för att försäkra sig om att de mest ändamålsenliga och kostnadseffektiva åtgärderna vidtas.

· Kommissionen kommer att fortsätta granska gällande sektorslagstiftning på EU-nivå för att undanröja eventuella återstående juridiska hinder för ett sektorsövergripande informationsutbyte och samtidigt säkerställa efterlevnaden av tillämpliga dataskyddskrav. Även om kommissionen tror att de flesta av dessa problem har åtgärdats kan de fortfarande finnas kvar på nationell nivå, på grund av de nationella myndigheternas organisationsstruktur[20].

· Det krävs ytterligare reflektion kring vilka administrativa strukturer som behövs för att förvalta en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde, särskilt behovet av servicenivåavtal mellan nationella myndigheter.

Senast 2018 kommer kommissionen även att inleda en granskningsprocess för att utvärdera genomförandet av en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde och behovet av ytterligare åtgärder.

Kommissionen betonar att det är medlemsstaternas ansvar att säkerställa en ändamålsenlig sjöövervakning inom sitt territorium och sin jurisdiktion, samt i förekommande fall på öppet hav. Det är medlemsstaternas ansvar att säkerställa myndigheternas operativa informationsutbyte om övervakningen till sjöss. I vissa fall kan EU-organen underlätta och ge stöd i den processen. Informationsutbytets operativa aspekter behöver därför till stor del decentraliseras till nationella myndigheter i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

Samtidigt behöver åtgärder vidtas på EU-nivå, eftersom informationsutbytet även har ett gränsöverskridande inslag som i regel omfattar samarbete mellan regioner eller havsområden. Vidare fastställs reglerna och villkoren för utbyte av viss information redan på EU-nivå. Kommissionens roll bör därför vara att, utöver att se till att den befintliga EU-lagstiftningen genomförs och fungerar, fortsätta underlätta och samordna processen för att skapa en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde. Syftet bör vara att ytterligare öka och främja ett relevant informationsutbyte, särskilt mellan civila och militära sjöövervakningsmyndigheter, och att se till att sjöövervakningssystemen är kompatibla på EU-nivå, genom att bygga vidare på befintliga system och lösningar, utan att skapa ett nytt system.

5. Slutsats

Den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde är ett viktigt led i EU:s planerade strategi för sjöfartsskydd och uppfyller dess principer och mål som ett sektorsövergripande, sammanhängande och kostnadseffektivt initiativ. Det är viktigt att stödja sjöövervakningen i EU:s sjöbevakningsområde. Det fortsatta arbetet kommer att även fortsättningsvis följa de överordnade principerna om att undvika dubbelarbete och använda effektiva och kostnadseffektiva lösningar. Arbetet kommer att bygga på de åtgärder som beskrivs i detta meddelande och på den betydande erfarenhet som finns bland myndigheter och organ i medlemsstaterna och berörda byråer. I det här läget ser kommissionen inget behov av att införa något sektorsövergripande lagstiftningsinitiativ.

Det kommer att krävas insatser på både EU-nivå och nationell nivå för att genomföra en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde.

Det kommer att krävas åtgärder på nationell nivå för att se till att ett sådant informationsutbyte kan äga rum mellan de berörda myndigheterna, särskilt mellan civila och militära myndigheter. Kommissionen uppmuntrar därför medlemsstaterna att lära av varandra och att hämta inspiration från de erfarenheter som förvärvats under arbetet med att inrätta de nationella samordningsmekanismer som redan inrättats i flera länder. Kommissionen uppmuntrar medlemsstaterna att genomföra en gemensam miljö för informationsutbyte för det nationella sjöbevakningsområdet i enlighet med den strategi som utarbetats på EU-nivå inom ramen för den gemensamma miljön för informationsutbyte för EU:s sjöbevakningsområde och genom att utnyttja alla fördelar med de befintliga informationsutbytesmekanismerna.

Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att ge politisk vägledning och bekräfta deras vilja att stödja de förslag som anges i detta meddelande.

[1]              Gemensamt meddelande från kommissionen och Europeiska utrikestjänsten av den 6 mars 2014, JOIN(2014)09 final (ej översatt till svenska).

[2]              KOM(2009) 538 slutlig och KOM(2010) 584 slutlig.

[3]              Se till exempel den så kallade Limassoldeklarationen, som antogs av de europeiska ministrarna 2013 och godkändes av rådet, och rådets slutsatser om sjöövervakningen 2009–2013, som även nämns i konsekvensbedömningen.

[4]              Direktiv 95/46/EG, rådets rambeslut 2008/977/RIF och förordning (EG) nr 45/2001.

[5]              Information om övervakningen till sjöss som omfattas av regler om skydd av personuppgifter kan t.ex. vara information om kaptenen och andra besättningsmän på ett fartyg. I sådana fall får uppgifterna endast utbytas för mycket specifika ändamål och bör, i enlighet med principen om dataminimering, begränsas till situationer där det finns ett definierat operativt behov.

[6]              Kompatibel innebär att informationen kan skickas automatiskt mellan sjöövervakningsmyndigheternas system.

[7]              De rapporter om förberedande åtgärder och projekt som avses i avsnitt 3.

[8]              SafeSeaNet, CleanSeaNet, EU:s datacentral för LRIT, THETIS.

[9]              Kommissionens beslut 2009/584/EG.

[10]             Direktiv 65/2010/EU.

[11]             Förordning (EU) nr 952/2013.

[12]             Förordning (EU) nr 1380/2013.

[13]             Internet: www.emodnet.eu.

[14]             Internet: www.bluemassmed.net, www.marsuno.eu och http://www.coopp.eu/.

[15]             Frankrike, Grekland, Italien, Malta, Portugal och Spanien.

[16]             Sverige, Belgien, Estland, Finland, Frankrike, Tyskland, Lettland, Litauen, Norge och Polen, med Ryssland som observatör.

[17]             Finland, Bulgarien, Estland, Frankrike, Tyskland, Irland, Norge, Portugal, Rumänien, Sverige och Spanien.

[18]             Det vill säga en förteckning över begrepp, betydelser, namngivningskonventioner, dataformat och förhållandet mellan data.

[19]             Snabbmeddelanden, strömmad bildöverföring, video- och audiokonferenser.

[20]             Ett vanligt hinder som identifierats under de förberedande åtgärderna är att de nationella sjöövervakningstjänstemännens mandat är begränsat till en sektoriell funktion, vilket därmed hindrar dem från att samarbeta och utbyta information med andra myndigheter. Kommissionen kommer därför att verka för att dessa juridiska hinder på nationell nivå undanröjs.