MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET En ny EU-ram för att stärka rättsstatsprincipen /* COM/2014/0158 final */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING MEDDELANDE
FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET – En ny EU-ram för att
stärka rättsstatsprincipen 1........... Inledning....................................................................................................................... 2 2........... Varför rättsstatsprincipen är av
grundläggande betydelse för EU............................... 3 3........... Varför en ny EU-ram för att stärka
rättsstatsprincipen................................................ 5 4........... Hur EU:s nya ram för
rättsstatsprincipen kommer att fungera..................................... 6 4.1........ När ska den nya ramen tillgripas?................................................................................. 6 4.2........ EU:s nya ram för rättsstatsprincipen
som en trestegsprocess....................................... 7 5........... Slutsats.......................................................................................................................... 9
1.
Inledning
Rättsstatsprincipen
är grunden för varje modern konstitutionell demokrati. Den är en av EU:s
grundprinciper med rötter i gemensamma konstitutionella traditioner i samtliga
EU:s medlemsstater, och är som sådan en av de centrala värden som hela
Europeiska unionen bygger på. Detta lyfts fram i artikel 2 i fördraget om
Europeiska unionen (nedan kallat EU-fördraget), samt i fördragsingressen
och i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Detta är också anledningen
till att respekten för rättsstatsprincipen, enligt artikel 49 i EU-fördraget,
är en förutsättning för medlemskap i EU. Vid sidan av demokratin och de
mänskliga rättigheterna utgör rättsstatsprincipen också en av Europarådets tre
stöttepelare och räknas uttryckligen upp i ingressen till Europeiska
konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna (nedan kallad Europakonventionen)[1].
Det
ömsesidiga förtroendet mellan EU:s medlemsstater och deras respektive
rättsordningar utgör grunden för hela unionen. Hur rättsstatsprincipen
tillämpas på nationell nivå spelar en central roll i detta avseende. Alla
EU-medborgares och nationella myndigheters förtroende för en fungerande
rättsstat är särskilt avgörande för den fortsatta utvecklingen av EU till ”ett
område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser”[2].
Detta förtroende kommer endast att kunna byggas upp och vidmakthållas om
rättsstatsprincipen iakttas i alla medlemsstater. EU-medlemsstaternas
olika konstitutioner och rättsväsenden är i princip är väl utformade med alla
hjälpmedel för att skydda medborgarna mot alla eventuella hot mot
rättsstatsprincipen. Den senaste tidens utveckling i vissa medlemsstater har
dock visat att bristande respekt för rättsstatsprincipen – och som en följd
därav, också för de grundläggande värden som rättsstatsprincipen syftar till
att skydda – kan ge upphov till allvarlig oro. Vid dessa tillfällen har en bred
opinion funnits för att EU, och framför allt kommissionen ska vidta åtgärder.
Resultat har uppnåtts. Kommissionen och EU har dock hittills varit tvungna att
hitta tillfälliga lösningar eftersom EU:s nuvarande mekanismer och förfaranden
inte alltid har lämpat sig för att verksamt och snabbt reagera på hot mot
rättsstatsprincipen. Kommissionen
är fördragens väktare och ansvarar för att de värden som EU bygger på blir
respekterade och att unionens allmänna intressen skyddas, och måste därför
spela en aktiv roll i detta avseende[3]. Kommissionens ordförande José Manuel
Barroso uttryckte sig på följande sätt i september 2012 i sitt årliga tal om
tillståndet i unionen inför Europaparlamentet: ”Här behöver vi bättre
utvecklade instrument, och inte bara valet mellan den politiska
argumentationens ”mjuka makt” och det radikala alternativ som möjliggörs genom
artikel 7 i fördraget.” I det tal som hölls året därpå sade han att
”[e]rfarenheten har bekräftat det ändamålsenliga i att kommissionen har en roll
som oberoende och objektiv domare. Vi bör befästa detta genom en mer allmän ram
[...]. Kommissionen kommer att lägga fram ett meddelande om detta. Jag anser
att det är en debatt som är central för vår uppfattning om Europa.”[4]
I juni
2013 underströk rådet (rättsliga och inrikes frågor) att respekten för
rättsstatsprincipen är en förutsättning för skyddet av de mänskliga
rättigheterna och uppmanade kommissionen att föra debatten framåt i linje med
fördragen om ett eventuellt behov av och formen på en samordnad och systematisk
metod för att ta itu med dessa frågor”. I april 2013 höll rådet (allmänna
frågor) en uttömmande diskussion i ämnet.[5] I juli
2013 begärde Europaparlamentet att medlemsstaternas fortlöpande efterlevnad av
EU:s grundläggande värden och kraven på demokrati och respekt för rättsstaten
regelbundet ska utvärderas[6]. Föreliggande
meddelande är ett svar på dessa uppmaningar. Med avstamp i kommissionens
erfarenheter, den debatt som förts mellan institutionerna och ett brett samråd[7]
utstakas i detta meddelande en ny ram som ska säkra ett verksamt och
sammanhängande skydd av rättsstatsprincipen i alla medlemsstater. Ramen är
avsedd att åtgärda och lösa en situation där ett systemhot föreligger mot
rättsstatsprincipen[8]. Syftet
med ramen är att nå en lösning på framtida hot mot rättsstatsprincipen i
medlemsstaterna innan mekanismerna i artikel 7 i EU-fördraget hinner
aktiveras. Det är därför avsett att fylla en lucka. Det utgör inte något
alternativ till, utan föregår snarare och kompletterar mekanismerna i
artikel 7 i EU-fördraget. Det ska heller inte påverka kommissionens
befogenheter att hantera specifika situationer som omfattas av EU:s
lagstiftning via de överträdelseförfaranden som anges i artikel 258 i
fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget).
Ur ett
bredare europeiskt perspektiv är ramen tänkt att bidra till att Europarådets
mål uppnås, däribland också med hjälp av sakkunskap från Europeiska
kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen)[9].
2.
Varför rättsstatsprincipen är
av grundläggande betydelse för EU
Rättsstaten
har successivt blivit den dominerande organisatoriska modellen inom modern
konstitutionell lagstiftning och internationella organisationer (bl.a. FN och
Europarådet) för hur utövandet av offentlig makt ska regleras. Den ser till att
alla offentlig makt utövas inom de ramar som anges i lagstiftning, i enlighet
med värden som demokrati och grundläggande rättigheter samt under överinseende
av oberoende och opartiska domstolar. Det
exakta innehållet i de grundsatser och normer som härrör från
rättsstatsprincipen kan variera på nationell nivå, beroende på varje
medlemsstats konstitutionella system. Men EU-domstolens och Europadomstolens
rättspraxis, samt dokument från Europarådet, som bl.a. bygger på
Venedigkommissionens sakkunskap, förtecknar många av dessa grundsatser och
definierar därmed rättsstatsprincipens centrala betydelse som ett gemensamt
värde i EU i enlighet med artikel 2 i EU-fördraget. Bland
dessa grundsatser återfinns lagenlighet, som förutsätter att lagarna
stiftas i en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk process, rättssäkerhet,
förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, oberoende
och opartiska domstolar, effektiv rättslig prövning, däribland respekt för
grundläggande rättigheter, samt likhet inför lagen[10].
Både
EU-domstolen och Europadomstolen har bekräftat att dessa grundsatser inte bara
är rent formella och processuella krav. De är instrumentet som ska säkerställa
att demokratin och de mänskliga rättigheterna efterlevs och respekteras.
Rättsstatsprincipen är därför en konstitutionell grundsats både i formellt och
materiellt hänseende[11]. Detta
innebär att respekten för rättsstatsprincipen har en inneboende koppling till
respekten för demokrati och grundläggande rättigheter: Demokrati och respekt
för grundläggande rättigheter är en omöjlighet om rättsstatsprincipen inte
respekteras, och vice versa. Grundläggande rättigheter blir verkliga bara om de
kan bli föremål för domstols handläggning. Demokratin är skyddad om
domstolsväsendets, även författningsdomstolarnas, grundläggande roll förmår
garantera yttrandefrihet, mötesfrihet och iakttagandet av reglerna om den politiska
processen och valprocessen. Inom
EU är rättsstatsprincipen av särskild betydelse. Respekten för
rättsstatsprincipen är inte bara en förutsättning för skyddet för alla
grundläggande värden som anges i artikel 2 i EU-fördraget, utan också en
förutsättning för att vidmakthålla alla rättigheter och skyldigheter som följer
av fördragen och av internationell rätt. Alla EU-medborgares och nationella
myndigheters förtroende för rättsordningarna i övriga medlemsstater är av
avgörande betydelse för hela EU ska fungera som ”ett område med frihet,
säkerhet och rättvisa utan inre gränser”. En dom i en nationell domstol på
privaträttens område ska automatiskt erkännas och verkställas i en annan
medlemsstat och en europeisk arresteringsorder som gäller en misstänkt
brottsling, utfärdad i en medlemsstat måste kunna verkställas i en annan
medlemsstat[12]. Det är tydliga exempel på varför
alla medlemsstater måste känna oro om rättsstatsprincipen inte till fullo
respekteras i en medlemsstat. Detta är anledningen till att EU har ett starkt
intresse av att skydda och stärka rättsstatspricipen i hela unionen.
3.
Varför en ny EU-ram för att
stärka rättsstatsprincipen?
Om de
mekanismer som inrättats på nationell nivå för att säkra rättsstatsprincipen
upphör att fungera reellt föreligger ett systemhot mot denna princip och därmed
också mot EU som ett fungerande område med frihet, säkerhet och rättvisa utan
inre gränser. I sådana situationer måste EU ingripa för att skydda
rättsstatsprincipen, i dess egenskap av en av unionens gemensamma värden. Erfarenheten
visar emellertid att ett systemhot mot rättsstatsprincipen i medlemsstaterna
inte vid alla tillfällen kan åtgärdas på EU-nivå med nuvarande instrument. Överträdandeförfaranden som kommissionen har inlett med stöd i artikel
258 i EUF-fördraget har visat sig vara ett viktigt instrument för att rätta
till problem avseende rättssatsprincipen[13]. Men dessa kan kommissionen bara
inleda när problemen samtidigt utgör en överträdelse av en viss bestämmelse i
EU-lagstiftningen.[14] Det
finns oroväckande situationer som inte omfattas av EU-lagstiftningen, och som
därför inte kan betraktas som överträdelser av fördragsfästa skyldigheter, men
som ändå utgör ett systemhot mot rättsstatsprincipen. För dessa situationer kan
eventuellt preventiva mekanismer och sanktionsmekanismer enligt
artikel 7 i EU-fördraget vara tillämpliga. Kommissionen är en av de
aktörer som enligt fördraget har behörighet att utfärda ett motiverat förslag
för att aktivera dessa mekanismer. Artikel 7 i EU-fördraget syftar till
att säkerställa att alla medlemsstater respekterar EU:s gemensamma värden,
bl.a. rättsstatsprincipen. Dess tillämpningsområde inskränker sig inte enbart
till områden som omfattas av EU:s lagstiftning, utan bemyndigar EU att också
ingripa till skydd för rättsstatsprincipen inom områden där medlemsstaterna
agerar autonomt. Såsom förklarades i kommissionens meddelande om artikel 7
i EU-fördraget kan detta vara motiverat om ”en medlemsstat åsidosätter de
grundläggande värdena på ett sådant sätt som avses i artikel 7 i EU-fördraget
riskerar detta att undergräva det fundament unionen vilar på och förtroendet
medlemsstaterna emellan, oavsett inom vilket område det sker”[15].
Den
preventiva mekanismen i artikel 7.1 i EU-fördraget kan oaktat detta endast
aktiveras vid en klar risk för ett åsidosättande och sanktionsmekanismen i
artikel 7.2 i EU-fördraget endast om en medlemsstat ”allvarligt och ihållande
åsidosätter” värden som anges i artikel 2 i EU-fördraget. Trösklarna för att
aktivera båda mekanismerna i artikel 7 i EU-fördraget är mycket höga och
understryker deras karaktär av sista utväg. Den
senaste tidens händelseutveckling i en del medlemsstater har visat att dessa
mekanismer inte alltid lämpar sig för snabba reaktioner på hot mot
rättsstatsprincipen i en medlemsstat. Situationer
finns därför där hot mot rättsstatsprincipen inte kan åtgärdas effektivt med
befintliga instrument[16]. En ny EU-ram för att stärka
rättsstatsprincipen som en av EU:s centrala gemensamma grundvärden behövs
vid sidan av överträdelseförfarandena och mekanismerna i artikel 7
EU-fördraget. Ramen kommer att komplettera Europarådets alla redan befintliga
mekanismer för skydd av rättsstatsprincipen[17]. Det utgör en avspegling av både
EU:s mål att skydda de grundläggande värdena och att uppnå än större ömsesidigt
förtroende och integration vad gäller området med frihet, säkerhet och rättvisa
utan inre gränser. Genom
att etablera en ny ram som stärker rättsstatsprincipen önskar kommissionen
skapa tydlighet och ökad förutsägbarhet om vilka åtgärder som den i framtiden
kan komma att uppmanas att vidta, samtidigt som den ser till att alla
medlemsstater behandlas lika. Kommissionen är med detta meddelande som grund
villig att delta i ytterligare diskussioner med medlemsstaterna, rådet och
Europaparlamentet i dessa frågor.
4.
Hur EU:s nya ram för
rättsstatsprincipen kommer att fungera
Syftet
med ramen är att göra det möjligt för kommissionen att finna en lösning med den
berörda medlemsstaten för att avvärja ett systemhot mot rättsstatsprincipen i
den medlemsstaten, som skulle kunna utvecklas till ”en klar risk” i den mening
som avses i artikel 7 EU-fördraget, som föranleder att mekanismerna enligt
den artikeln blir utlösta. För
att medlemsstaterna ska behandlas likadant kommer ramen att tillämpas på samma
sätt på alla medlemsstater och fungera på grundval av samma riktvärden gällande
vad som utgör en systemhot mot rättsstatsprincipen.
4.1.
När ska den nya ramen
tillgripas?
Ramen
kommer att aktiveras då en medlemsstats myndigheter vidtar åtgärder eller
tolererar situationer som sannolikt på ett systematiskt och negativt sätt
kommer att påverka institutionernas integritet, stabilitet eller vederbörliga
funktion och de skyddsmekanismer som inrättats på nationell nivå för att säkra
rättsstaten. EU:s
nya ram är inte utformad för att utlösas av enskilda brott mot de grundläggande
rättigheterna eller på grund av justitiemord. Dessa fall kan och bör behandlas
av de nationella rättsväsendena och inom ramen för det kontrollsystem som
införts genom Europakonventionen som alla medlemsstater har undertecknat. Huvudsyftet
med ramen är att komma åt hot mot rättsstatsprincipen (såsom denna
definieras i avsnitt 2) som är av systemnatur[18].
En medlemsstats politiska och institutionella ordning och/eller rättsordning,
dess konstitutionella struktur, maktdelning, rättsväsendets oberoende och
opartiskhet, eller dess system för rättslig prövning, även i förekommande fall på det författningsrättsliga
området, måste vara hotade — t.ex. som ett resultat av nya åtgärder eller
p.g.a. omfattande praxis inom myndigheterna och bristen på tillgång till
inhemsk domstolsprövning. Ramen kommer att
aktiveras när nationella ”mekanismer till skydd för rättsstaten” inte
förefaller räcka till för att reellt avvärja dessa hot. Ramen
skulle inte hindra kommissionen från att använda sina befogenheter enligt
artikel 258 i EUF-fördraget i situationer som omfattas av EU:s
lagstiftning. Inte heller skulle det hindra att de mekanismer som anges i
artikel 7 i EU-fördraget aktiveras direkt, om en plötslig lägesförsämring
i en medlemsstat kräver en starkare reaktion från EU[19].
4.2.
Ramen som trestegsprocess
När
tydliga tecken på ett systemhot mot rättsstatsprincipen finns i en medlemsstat,
inleder kommissionen ett strukturerat åsiktsutbyte med den aktuella
medlemsstaten. Processen bygger på följande principer: - fokus på att finna en lösning genom dialog med den
berörda medlemsstaten, - säkra en objektiv och grundlig bedömning av den
aktuella situationen, - respekt för principen om lika behandling
av medlemsstaterna, - ange skyndsamma och konkreta åtgärder
som kan vidtas för att avvärja systemhotet och undvika ett tillgripande av
mekanismerna enligt artikel 7 i EU-fördraget. Processen
består i regel av tre steg: En bedömning av kommissionen, en rekommendation av
kommissionen samt en uppföljning av rekommendationen. Kommissionens
bedömning Kommissionen
kommer att samla in och analysera all relevant information och bedöma huruvida
tydliga tecken finns på ett systemhot mot rättsstatsprincipen enligt den
beskrivning som lämnas ovan. Denna bedömning kan grunda sig på uppgifter från
tillgängliga källor och erkända institutioner, bl.a. Europarådets organ och
Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter[20].
Om
kommissionen, till följd av denna preliminära bedömning, anser att rättsstatsprincipen
verkligen är hotad, inleder den en dialog med medlemsstaten genom att skicka
ett ”yttrande om rättsstatsprincipen” och genom att underbygga sina farhågor,
med möjlighet för den berörda medlemsstaten att yttra sig. Yttrandet kan vara ett
resultat av skriftväxling och möten med relevanta myndigheter och kan, när så
är lämpligt, följas av ytterligare åsiktsutbyten. Kommissionen
förväntar sig att medlemsstaten samarbetar under hela processen och avstår från
att vidta någon oåterkallelig åtgärd som berör de påpekade problemen, i
avvaktan på att de utvärderas, i överensstämmelse med den skyldighet till
lojalt samarbete som anges i artikel 4.3 i EU-fördraget. Huruvida en
medlemsstat underlåter att samarbeta i denna process, eller till och med hindrar
den, kommer att vara en faktor att ta hänsyn till vid bedömningen av hotets
allvar. För
att underlätta en snabb lösning är innehållet i åsiktsutbytet i detta skede av
processen som regel konfidentiellt, även om kommissionen går ut offentligt med
att en bedömning inletts och att ett yttrandet sänts. Kommissionens
rekommendation Såvida
ärendet under tiden inte redan har reglerats på ett tillfredsställande sätt
utfärdar kommissionen i ett andra skede en ”rekommendation gällande
rättsstatsprincipen” till berörd medlemsstat, om den anser att objektiva belägg
finns för ett systemhot och att myndigheterna i medlemsstaten inte vidtar
lämpliga åtgärder för att komma till rätta med det. I sin
rekommendation anger kommissionen tydligt skälen för sin oro och rekommenderar
medlemsstaten att lösa de fastställda problemen inom en tidsfrist och därefter
meddela kommissionen de åtgärder som vidtagits i detta avseende. I förekommande
fall kan rekommendationen innehålla särskilda påpekanden om sätt och åtgärder
för att lösa situationen. Kommissionens
bedömning och slutsatser kommer att bygga på resultaten av dialogen med
medlemsstaten samt på eventuella ytterligare belägg som medlemsstaten också i
förväg behöver höras om. Kommissionen
offentliggör rekommendationen och dess huvudsakliga innehåll. Uppföljning
av kommissionens rekommendation I ett
tredje skede övervakar kommissionen hur den aktuella medlemsstaten följer upp
rekommendationen. Övervakningen kan bygga på vidare åsiktsutbyte med
medlemsstaten och skulle exempelvis kunna inriktas på om en viss praxis som
föranlett farhågor fortsätter, eller på hur medlemsstaten genomför gjorda
åtaganden för att hantera situationen. Om
medlemsstaten inte på tillfredsställande sätt följer upp rekommendationen inom
utsatt tidsfrist kommer kommissionen att bedöma möjligheten av att aktivera en
av mekanismerna i artikel 7 i EU-fördraget.[21] Institutionell
interaktion Europaparlamentet
och rådet kommer att fortlöpande hålla sig väl informerad om framsteg som
gjorts i vart och ett av dessa steg. Sakkunskap
från tredje part För
att få expertutlåtande i särskilda frågor som rör rättsstatsprincipen i
medlemsstaterna kan kommissionen, särskilt under bedömningsfasen, anlita extern
expertis, bl.a. från EU:s byrå för grundläggande rättigheter[22].
Sådan extern expertis skulle t.ex. kunna bidra med jämförande analyser av
regelverk och praxis i andra medlemsstater för att säkra en likabehandling av
medlemsstaterna, som bygger på en gemensam syn på rättsstatsprincipen inom EU. Beroende
på situationen kan kommissionen besluta att söka råd och bistånd från medlemmar
i de rättsliga nätverken i EU, exempelvis nätverket för presidenter vid högsta
domstolarna i Europeiska unionen[23], sammanslutningen av de högsta
förvaltningsdomstolarna i Europeiska unionen[24] eller nätverket för
domstolsadministrationer[25]. Kommissionen undersöker tillsammans
med dessa nätverk hur de snabbt skulle kunna lämna sitt bistånd, när så är
lämpligt, och om särskilda arrangemang behövs för detta ändamål. Kommissionen
kommer som regel och när så är lämpligt att rådfråga Europarådet och/eller dess
Venedigkommission, och kommer att samordna sin analys med dessa båda organ i
samtliga fall där samma ärende även behandlas och analyseras av dem.
5.
Slutsats
I
föreliggande meddelande beskrivs en ny EU-ram för rättsstatsprincipen som är
kommissionens bidrag till förstärkningen av EU:s förmåga att säkra ett
effektivt och likvärdigt skydd av rättsstatsprincipen i alla medlemsstater. Det
utgör därigenom ett svar på en begäran från Europaparlamentet och rådet. Även
om ramen inte utesluter en framtida vidareutveckling av fördragen på detta
område — som måste diskuteras som en del av bredare diskussioner om EU:s
framtid — bygger det på kommissionens behörighet enligt nuvarande fördrag. Vid
sidan av kommissionens åtgärder kommer också Europaparlamentets och rådets roll
att vara avgörande för att stärka EU:s ambition att upprätthålla
rättsstatsprincipen. [1] Se ingressen till Europakonventionen och artikel 3 i
Europarådets stadga (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Se artiklarna 3.2 i EU-fördraget och 67 i fördraget om
Europeiska unionens funktionssätt. [3] Se tal av vice ordförande Viviane Reding, som är
kommissionsledamot med ansvar för rättsliga frågor, ”The EU and the Rule of Law
– What next?”(http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm). [4] Se http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_sv.htm
och http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_sv.htm [5] I mars 2013 efterlyste utrikesministrarna i Danmark,
Finland, Tyskland och Nederländerna fler europeiska skyddsmekanismer för att
säkra att EU:s grundläggande värden iakttas i medlemsstaterna. Om
diskussionerna i rådet (allmänna frågor), se http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf.
Av slutsatserna från rådet (rättsliga och inrikes frågor) se http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf [6] Se Europaparlamentets resolutioner med olika
rekommendationer till EU-institutionerna om hur skyddet enligt artikel 2 i
EU-fördraget kan stärkas (Rui Tavares betänkande från 2013 samt Louis Michels
och Kinga Göncz betänkanden från 2014 - http://www.europarl.europa.eu/committees/sv/libe/reports.htmll). [7] Vid Assises de la Justice (en konferens på hög nivå om de rättsliga frågornas
framtid i EU i november 2013, med mer än 600 deltagande berörda parter och
intressenter) ägnades en sittning enbart åt temat ”Towards a new rule of law
mechanism.” En uppmaning om bidrag organiserades före och efter konferensen och
lockade talrika skriftliga bidrag (se http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Som kommissionens ordförande
José Manuel Barroso framhöll i sitt tal om tillståndet i unionen i september
2013 bör ramen ”bygga på principen om jämlikhet mellan medlemsstaterna. Den bör
endast aktiveras i situationer när rättsstatsprincipen är utsatt för allvarliga
och systematiska risker, och utlösas genom fördefinierade riktmärken” (se
http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_sv.htm). [9] Venedigkommissionen, var officiella namn är Europeiska
kommissionen för demokrati genom lag, är Europarådets rådgivande organ i
författningsfrågor (se http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] För en översikt över relevant rättspraxis angående
rättsstatsprincipen och de grundsatser som rättsstatsprincipen innebär, se
bilaga I. [11] EU-domstolen åberopar inte rättsstatsprincipen enbart som
ett formellt och processuellt krav, utan betonar också dess materiella innebörd
genom att ange att en union som bygger på rättsstatsprincipen innebär att EU:s
institutioner kan bli föremål för rättslig prövning av huruvida deras
handlingar är förenliga inte bara med fördraget, utan också med ”allmänna
rättsprinciper, vilket inkluderar grundläggande rättigheter” (se bl.a. mål
C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, REG 2002, s. I-06677, punkterna 38
och 39. De förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi, REG 2008, s. I-
06351, punkt 316).Detta bekräftas också av Europadomstolen som tillerkänner
rättsstatsprincipen materiell karaktär genom att slå fast att den är ett
begrepp som vidlåder alla artiklar i Europakonventionen (se till exempel
Europadomstolen, Stafford mot Förenade kungariket, 28 maj 2001, punkt 63).
Påpekas bör att domstolen i den franska versionen inte endast använder termerna
”pre-eminence du droit” utan även ”Etat de droit”. [12] Se mål C-168/13, Jeremy F mot Premier Ministre, ännu ej
offentliggjort, punkt 35 och 36. [13] Se t.ex. mål C-286/12, kommissionen mot Ungern, ännu ej
offentliggjort (lika behandling i fråga om obligatorisk pensionering av domare
och åklagare). C-518/07, kommissionen mot Tyskland, REG 2010, s. I-1885 och
C-614/10, kommissionen mot Österrike, ännu ej offentliggjort
(dataskyddsmyndigheters oberoende). [14] Kommissionens insatser för att säkerställa
överensstämmelse med stadgan om de grundläggande rättigheterna illustrerar
denna rättsliga begränsning som följer av själva fördraget. Såsom förklaras i meddelandet Strategi för Europeiska
unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna
av den 19 oktober 2010 (KOM(2010) 573 slutlig) är kommissonen fast besluten att
använda alla till buds stående medel för att se till att stadgan följs av
medlemsstaterna. Detta gäller särskilt artikel 47 i stadgan, enligt vilken
var och en, vars rättigheter som garanteras enligt EU-rätten har kränkts, har
rätt till ett effektivt rättsmedel inför en oberoende domstol. Men kommissionen
kan dock agera mot medlemsstater ”endast när dessa tillämpar unionsrätten”,
vilket uttryckligen anges i artikel 51 i stadgan. Se till exempel
mål C-87/12, Kreshnik Ymeraga m.fl. mot Ministre du travail, de l’emploi et de
l’immigration, ännu ej offentliggjort, C-370/12 Thomas Pringle mot Government
of Ireland, Ireland och The Attorney General (ännu ej offentliggjort) och
C-617/10, Åklagaren mot Hans Åkerberg Fransson, ännu ej offentliggjort. [15] Kommissionens meddelande av den 15 oktober 2003: Att
respektera och främja unionens värden (KOM(2003) 606 slutlig. [16] I vissa fall kan systembrister
som rör rättsstaten åtgärdas med hjälp av samarbets- och kontrollmekanismer som
bygger på anslutningsakterna för Rumänien och Bulgarien. Dessa mekanismer, som
har dock sin grund direkt i EU:s primärrätt, och avser situationer under tiden
före en anslutning, dvs. övergående situationer, varför de inte lämpar sig för
att komma åt hot mot rättsstatsprincipen i samtliga EU:s medlemsstater. [17] I artikel 8 i Europarådets stadga fastställs att en
medlemsstat som allvarligen har kränkt rättsstatsprincipen och mänskliga
rättigheter kan fråntas sin representationsrätt och även tvingas lämna
Europarådet. Liksom mekanismerna i artikel 7 i EU-fördraget har denna
mekanism aldrig aktiverats. [18] Beträffande begreppet ”systembrister” vid efterlevnad av
de grundläggande rättigheterna inom ramen för EU-lagstiftningen, se t.ex.
förenade målen C-411/10 och 493/10, N.S., ännu ej offentliggjord, punkterna 94
och 106, och mål C-4/11, Tyskland mot Kaveh Puid, ännu ej offentliggjord, punkt
36. Beträffande begreppen ”systemic” eller ”structural” inom ramen för
Europakonventionen, se även Europadomstolens roll när det gäller att frilägga
underliggande systemproblem, såsom detta definieras i Europarådets
ministerkommittés resolution Res(2004)3 av den 12 maj 2004, – Judgments
Revealing an Underlying Systemic Problem, (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Se även kommissionens meddelande av den 15 oktober 2003
(fotnot 15). [20] Se särskilt artikel 4.1 a i rådets förordning (EG) nr
168/2007 om inrättande av Europeiska unionens byrå för grundläggande
rättigheter (EUT L 53, s.1). [21] Se även kommissionens meddelande av den 15 oktober 2003
(fotnot 15). [22] Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter kan
lämna råd inom ramen för sitt kompetensområde enligt definitionen i rådets
förordning (EG) nr 168/2007 (se fotnot 20). [23] Nätverket för presidenter vid högsta domstolarna i Europeiska
unionen(se http://www.networkpresidents.eu/). [24] Sammanslutningen av de högsta förvaltningsdomstolarna i
Europeiska unionen (se http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Europeiska nätverket för domstolsadministrationer (se http://www.encj.eu). Bilaga I: Rättsstatsprincipen som grundsats för Europeiska unionen Rättsstatsprincipen
och unionens rättsordning Rättsstatsprincipen
är en rättsligt bindande konstitutionell grundsats. Allmän enighet råder om att
den är en av EU:s grundprinciper och är förbunden med alla konstitutionella
system i EU:s och Europarådets medlemsstater. Långt
innan rättsstatsprincipen uttryckligen nämns i EU-fördragen[1] betonade
EG-domstolen i sin dom (”Les Verts”) från 1986 att EU ”är en rättslig gemenskap
av sådant slag att varken medlemsstaterna eller institutionerna kan undgå
kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med gemenskapens
grundläggande konstitutionella urkund”[2].
I sin
rättspraxis anger domstolen att rättsstatsprincipen är källan till helt tillämpliga
rättsprinciper som gäller i EU:s rättsordning. Domstolen framhåller också att
dessa principer är allmänna rättsprinciper, som har sitt ursprung i
medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Följande principer
bör uppmärksammas: (a)
Principen om
lagenlighet, som i materiellt hänseende innebär att
lagar stiftas i en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk
process. Domstolen har bekräftat laglighetsprincipen
som en av unionens grundsatser genom att slå fast att ”legaliteten måste
respekteras i vederbörlig ordning i en rättslig gemenskap ”.[3] (b)
Rättssäkerhet, som bl.a. kräver att regler är tydliga och förutsägbara och inte kan
ändras retroaktivt. EU-domstolen har
betonat vikten av rättssäkerhet genom att i kraft av principerna om
rättssäkerhet och skydd av berättigade förväntningar slå fast följande: ”[...]
verkningarna av [unions]lagstiftningen måste vara klara och förutsägbara för
dem som berörs [...]”. Domstolen har också slagit fast att
[…]rättssäkerhetsprincipen i allmänhet hindrar att en [unions]rättsakt börjar
gälla vid en tidpunkt som ligger före aktens offentliggörande och att det
endast undantagsvis kan förhålla sig på annat sätt, när det eftersträvade målet
kräver detta och när de berörda personernas berättigade förväntningar
vederbörligen respekteras”[4]. (c)
Förbud mot ett
godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter. Domstolen har fastslagit följande: ”I alla
medlemsstaters rättsordningar måste emellertid ett ingripande av offentliga
myndigheter i en fysisk eller juridisk persons privata verksamhet vara
lagreglerat och vila på laglig grund. I dessa rättssystem måste det
följaktligen finnas skydd, låt vara av olika slag, mot godtyckliga eller
oproportionerliga ingripanden. Behovet av ett sådant skydd måste därför erkännas
som en allmän [unions]rättslig princip […]”[5]. (d)
Oberoende och
effektiv rättslig prövning, däribland respekt för grundläggande rättigheter. Domstolen har upprepat att EU är en
”rättslig union vars institutioner är underkastade prövning av om deras
rättsakter står i överensstämmelse med bland annat fördragen och de allmänna
rättsprinciperna samt de grundläggande rättigheterna”. Domstolen specificerar
att detta i synnerhet innebär att ”enskilda ska ha tillgång till ett verksamt
domstolsskydd för sina rättigheter enligt unionsrätten”. Domstolen har tydligt
förklarat att rätten till detta skydd ”ingår bland [unionens] allmänna
rättsprinciper, som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma
konstitutionella traditionerna och som har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i
Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna”[6]. (e)
Beträffande
kopplingen mellan rätten till en rättvis rättegång och maktdelningen har
domstolen uttryckligen slagit fast att ”[...] den allmänna gemenskapsrättsliga
principen om att envar har rätt till opartisk rättegång, vilken hämtat
inspiration från artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter
[...] innefattar rätten till prövning i en domstol som är oavhängig, särskilt i
förhållande till den verkställande makten [...][7]”. Maktdelningsprincipen
är givetvis en viktig del när rättsstatsprincipen säkerställs. Den kan dock ta
olika former mot bakgrund av olika parlamentariska modeller och av den
skiftande grad i vilken denna princip är tillämplig på nationell nivå. I detta
avseende har domstolen hänvisat till en fördelning av makten det operativa
planet, vilket ger upphov till en oberoende och effektiv rättslig prövning och
påpekat att unionsrätten emellertid inte utgör ”hinder för att en medlemsstat
på en och samma gång utövar funktionerna som lagstiftare, myndighet och domare,
under förutsättning att dessa funktioner utövas med iakttagande av principen om
maktdelning, vilken kännetecknar en rättsstat”[8]. (f)
Likhet inför
lagen. EU-domstolen
har betonat betydelsen av likabehandling som en allmän princip i
EU-lagstiftningen genom att slå fast att ”[d]et ska erinras om att
likabehandlingsprincipen utgör en allmän rättsprincip som har stadfästs i
artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande
rättigheterna”[9]. Rättsstatsprincipen
och Europarådet Dessa
aspekter av rättsstatsprincipen, som är unionens gemensamma nämnare, avspeglas
till fullo i Europarådet. Trots att någon definition inte finns i Europarådets
stadga eller i Europakonventionen[10],
och även om den exakta förteckningen över principer, normer och värden som
härrör från rättsstatsprincipen, kan variera på nationell nivå, kallar
Venedigkommissionen i en rapport från 2011 rättsstatsprincipen för ”a
fundamental and common European standard to guide and constrain the exercise of
democratic powers” och för ”an inherent part of any democratic society”
som ”requires everyone to be treated by all decisions-makers with dignity,
equality and rationality and in accordance with the law, and to have the
opportunity to challenge decisions before independent and impartial courts”[11]. Även på
grundval av Europadomstolens rättspraxis nämnde Venedigkommissionen i sin
rapport följande viktiga men inte helt uttömmande gemensamma och generella
särdrag hos rättsstatsprincipen: (a)
Legalitet (bl.a. en öppen,
redovisningsskyldig och demokratisk lagstiftningsprocess), (b)
rättssäkerhet, (c)
förbud mot
godtycke, (d)
möjligheten till
rättslig prövning vid oberoende och opartiska domstolar, (e)
respekt för mänskliga
rättigheter, icke-diskriminering och likhet inför lagen. Rättsstatsprincipen
på nationell nivå Rättsstatsprincipen
är en gemensam nämnare i modern europeisk konstitutionell tradition, även om
den inte exakt eller uttömmande definieras i nationella konstitutioner eller av
domstolarna, och inte alltid heller finns tydligt och enhetligt kodifierad i
skriftliga konstitutioner. I många fall hänvisar nationella domstolar till
denna princip som ledstjärna för sin tolkning av nationell lagstiftning eller använder
den som källa för att utveckla till fullo tillämpliga rättsprinciper. Bilaga II [1] Den första omnämnandet av rättsstatsprincipen gjordes i
ingressen till Maastrichtfördraget från 1992. I Amsterdamfördraget omnämndes
rättsstatsprincipen i artikel 6.1 på stort sett samma sätt som nuvarande
artikel 2 i EU-fördraget. [2] Mål 294/83, ”Les Verts” mot Europaparlamentet, REG
1986, s. 01339, punkt 23. [3] Domstolens dom i mål C-496/99, kommissionen mot CAS
Succhi di Frutta SpA, REG 2004, s. I-03801, punkt 63. [4] Förenade målen 212–217/80, Amministrazione delle
finanze dello Stato mot Salumi, REG 1981, s. 2735, punkt 10. [5] Förenade målen 46/87 och 227/88, Hoechst mot
kommissionen, REG 1989, s. 02859, punkt 19. [6] Mål C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mot
Europaparlamentet och rådet, ännu ej offentliggjort, punkt 91. Mål C-550/09 E
och F, REG 2010, s. I-06213, punkt 44, mål C-50/00 P Unión de Pequeños
Agricultores, REG 2002, s. I-06677, punkterna 38 och 39. [7] Förenade målen C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna
och van der Wal mot kommissionen, REG 2000, s. I-00001, punkt 17. [8] Mål C-279/09, DEB, REG 2010, s. I-13849,
punkt 58. [9] Mål C-550/07 P, Akzo Nobel Chemicals och Akcros
Chemicals mot kommissionen, REG 2010, s. I- 08301, punkt 54. [10] I ingressen till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga
rättigheterna (1948) hänvisas till rättsstatsprincipen men utan någon
definition. [11] Se Venedigkommissionens rapport av den 4 april 2011, Study
No. 512/2009 (CDL-AD (2011)003rev).