15.1.2013   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 11/34

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén delar kommissionens åsikt att det omfattande regleringsprogram med fokus på finansiella reformer som föregick det nuvarande bankunionspaketet har varit viktigt, om än otillräckligt, för att bekämpa krisen, skapa stabilitet inom den ekonomiska och monetära unionen (1), återupprätta förtroendet för euron och EU:s framtid samt förbättra styresformerna och motverka den ökande fragmenteringen av EU:s bankmarknader. Därför anser EESK att åtgärdsprogrammet i kommissionens färdplan (COM(2012) 510 final) och i de två lagstiftningsakterna (COM(2012) 511 final och COM(2012) 512 final, varav den senare också är föremål för detta yttrande) är lämpligt.

1.2

EESK uppskattar kommissionens utförliga arbete och stöder kommissionens åsikt att åtgärderna bör antas före utgången av 2012 och att de bör utarbetas ytterst noggrant och med hänsyn tagen till konsekvenserna för banksektorn och de nationella ekonomierna. Det är ytterst viktigt att våra regeringar tillämpar ett övergripande perspektiv för att stärka och förbättra Europa, vilket innebär att de bör vara redo att lämna över befogenheter och se till att tillämpningen baseras på högkvalitativ tillsyn och större integration för att främja välfungerande europeiska styresformer som är till nytta för samhället och ekonomiskt effektiva.

1.3

Orsaken till att dessa åtgärder är både brådskande och otillräckliga är att kostnaderna sträcker sig långt över de 4 500 miljarder euro av skattebetalarnas pengar som har spenderats för att rädda EU:s banker. Finanskrisen har gett upphov till den värsta globala recessionen sedan den stora depressionen, framför allt inom euroområdet där behovet av att återupprätta förtroendet för euron och förvaltningen av dess institutioner därför ter sig särskilt nödvändigt och brådskande. Nya striktare normer kommer visserligen att utgöra en trygghet för medborgarna och marknaderna, men ifrågasättandet av de nuvarande normerna och vagheten i fråga om de nya, liksom dröjsmålet vad gäller deras tillämpning, riskerar att leda till ökad osäkerhet. Mot bakgrund av detta bör de institutioner som bär upp euron ha kortare och mer precisa tidsfrister för anpassningen.

1.4

EESK efterlyser särskilt en snabb överenskommelse vad gäller den gemensamma tillsynsmekanismens ikraftträdande. Detta innebär att man bör inleda sammanslagningen redan år 2013 utan att i nuläget fastställa några osäkra mål, eftersom det grundläggande syftet först och främst är att rädda euron och se till att så långt som möjligt minska kostnaderna för skattebetalarna vid eventuella omstruktureringar eller nedläggningar, genom att dels ställa tillräckliga medel till förfogande på förhand, dels låta aktieägarna och fordringsägarna bära avvecklingskostnaderna.

1.5

EESK välkomnar i detta hänseende att Europeiska centralbanken redan från starten planerar att tillsätta en tillsynsnämnd för att förebygga eventuella intressekonflikter med dess monetära verksamhet.

1.6

EESK stöder att Europeiska centralbanken får ansvaret för att övervaka samtliga banker i EU, hur små de än är, och att särskilt fokus sätts på de konsoliderade balansräkningarna vid gränsöverskridande verksamhet och på tillämpningen av det enhetliga regelverket. EESK anser också att Europeiska centralbanken bör tilldelas de funktioner, kompetenser och resurser som är nödvändiga för att dels garantera att man upptäcker risker som utgör ett hot mot bankernas bärkraft, dels kunna kräva att bankerna vidtar lämpliga korrigerande åtgärder, och i detta sammanhang bör de nationella tillsynsmyndigheterna medverka aktivt i den gemensamma tillsynsmekanismen. Dessa myndigheter bör även i fortsättningen ansvara för konsumentskyddet, även om kommissionens förslag inte säger något om hur man ska hantera eventuella intressekonflikter mellan den europeiska tillsynsnivån och de nationella myndigheternas befogenheter.

1.7

När det gäller de makroekonomiska strategierna stöder EESK att Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och Europeiska centralbanken får en mer central roll inom ramen för ett mer integrerat finansiellt system. Kommittén vill också uppmana kommissionen att precisera samverkan mellan de nationella myndigheterna och Europeiska centralbanken.

1.8

EESK välkomnar att man har för avsikt att göra det lättare att delta för länder utanför euroområdet som utnyttjar opt in- möjligheten, med samma rättigheter som euroländerna genom enklare och mer attraktiva deltagandeprocedurer, utan att detta inkräktar på EUF-fördraget.

1.9

EESK anser att det är ytterst viktigt att se till att det råder goda förbindelser mellan Europeiska bankmyndigheten (EBA) och Europeiska centralbanken, eftersom det inledningsvis kommer att finnas vissa överlappningar i fråga om funktionerna. Vad gäller beslutsfattandet finns det behov av ytterligare analys och överväganden med avseende på den översyn av omröstningsförfarandena som syftar till att ändra EBA-förordningen och ge den oberoende panelen utökade beslutsbefogenheter. Det gäller att balansera de bankintressen på den inre marknaden som de medlemsstater som inte deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen har (i enlighet med Europeiska rådets slutsatser om fullbordandet av EMU av den 18 oktober 2012) – och samtidigt undvika risken för att integrationen i Euroområdet ska lamslås av blockerande minoriteter. Det är också viktigt att undvika en tudelad marknad för finansiella tjänster, och därför har EESK väckt denna fråga.

1.10

På samma sätt bör Europeiska centralbanken samt de nya europeiska myndigheterna för finansiell övervakning (inklusive deras oberoende panel) involvera det organiserade civila samhällets organisationer i sitt arbete, framför allt konsumentorganisationer och fackföreningar (2), samtidigt som de måste behålla sin höga grad av oberoende, öppenhet och motståndskraft mot politiska påtryckningar.

1.11

Takten när det gäller överföringen av tillsyn över kreditinstitut och de relaterade förändringarna av Europeiska bankmyndigheten, vars roll främst bör vara att garantera samstämmighet mellan och harmonisering av regler och tekniska standarder så att de kan omfatta hela EU, är faktorer som är lika avgörande som striktare tillsynskrav för banker (3), åtgärder för att stärka och förbättra det gemensamma systemet för skydd av insatta medel (4) samt en integrerad krishantering med hjälp av instrument för att rädda och avveckla banker (5) för att stärka den europeiska sektorn och förebygga framtida spridningseffekter – i synnerhet de som beror på den ökade risken för investeringsbankernas kunder. EESK uppmanar kommissionen att fastställa konkreta tidsmässiga och operativa målsättningar för detta gemensamma regelverk.

1.12

Kommittén uppmanar kommissionen att föreslå en tidsplan och närmare bestämmelser när det gäller den gemensamma avvecklingsmekanismen (6) och andra relevanta milstolpar som behöver konkretiseras, till exempel vad gäller hanteringen av eventuella krissituationer inom det gemensamma tillsynsarbetet. På så sätt skulle bankunionen vinna trovärdighet och utvecklas till en gemensam grund för hela den inre marknaden. Därmed skulle vi kunna undvika att relativt små konkurser ger upphov till gränsöverskridande skador i systemen, och förebygga misstro som leder till att medel flyttas till andra länder och därmed undergräver de nationella banksystemen. Enligt EESK:s mening bör den gemensamma avvecklingsmekanismen med tiden kunna få ytterligare samordnande uppgifter inom området krishantering. Tillsyn och avveckling bör dock gå hand i hand för att undvika att medlemsstaterna får bära ansvaret för beslut som fattas på europeisk nivå om att avveckla banker, liksom kostnaderna för att återbetala insatta medel.

1.13

EESK uppmanar de övriga EU-institutionerna att följa de grundläggande principer som bör utgöra den röda tråden i all lagstiftning och övrig gällande rätt på detta område, och det är viktigt att det är lagen som styr – inte den starkes rätt. Det är särskilt viktigt att respekten för dessa principer återupprättas i euroområdet, så att den finanspolitiska unionen kan utgöra ett stöd för bankunionen med hjälp av en gemensam mekanism för emission av obligationer och en annan för skatteöverföringar med syftet att motverka asymmetriska cykliska chocker liknande dem som har drabbat euroländerna särskilt hårt de senaste åren. Den gemensamma tillsynsmekanismen kan finansieras med hjälp av de tillsynsavgifter som kreditinstituten ska åläggas. Dessa avgifter bör stå i relation till de övervakade institutens riskprofiler. EESK anser att kommissionen bör utarbeta en grönbok eller vitbok som behandlar frågan om hur bankunionen ska finansieras på ett harmoniserat sätt för att göra det möjligt att fatta beslut om skatter och avgifter när det gäller finansiell och bankrelaterad verksamhet, vilka är nödvändiga, men för närvarande också en orsak till fragmentering.

1.14

Bankunionen kommer att vara euroområdets, och hela EU:s, första steg på vägen in i en positiv spiral som gör det möjligt att komma till rätta med konstruktionsfelen och ge den inre marknaden möjlighet att återhämta sig ur konkurrenskraftssynpunkt så att målen i Europa 2020-strategins målsättningar kan uppnås. På så sätt kommer man enligt IMF:s senaste rapporter att kunna förhindra den störtflod av innovativa finansiella metoder med koppling till skuggbankssektorn som Basel III-bestämmelserna anses ge upphov till. EESK uppmanar kommissionen att skynda på arbetet med att utarbeta nya modeller för investerings- och handelsbanksverksamhet eftersom skuggbankssektorn i många länder tycks vara på väg att få större betydelse än den traditionella reglerade banksektorn.

1.15

EESK anser att kommissionen och övriga lagstiftande institutioner på EU-nivå bör göra detta projekt till ett instrument för finansiell integration och e-integration. Den gemensamma tillsynsmekanismens ledning måste agera på ett ansvarstagande sätt, stå under demokratisk kontroll, stå i regelbunden kontakt med Europaparlamentet eller vara beredd att redogöra för sin förvaltning på Europaparlamentets begäran. Detta skulle göra dessa frågor mer synliga ur politisk synvinkel och bidra till att öka medborgarnas stöd för EU:s institutioner.

1.16

Avslutningsvis bör bankunionen inte bara koncentrera sig på euroområdet och EU som helhet – dess målsättningar vad gäller samarbete och konkurrenskraft bör dessutom särskilt inrikta sig på eurons externa inflytandesfär och resten av världen.

2.1

Den 1 januari 2011 inledde banktillsynsmyndigheten sin verksamhet. Den inrättades genom förordning (EU) nr 1093/2010 på grundval av rekommendationerna i Larosière-rapporten, i syfte att reformera tillsynsstrukturen och skapa ett integrerat EU-system bestående av tre myndigheter (för banker, aktiemarknader samt försäkringsföretag och pensionsinstitut) samt Europeiska systemrisknämnden (ESRB).

2.2

Samtidigt har konsumentskyddet och förtroendet för finansiella tjänster stärkts sedan juli 2010 i och med insättningsgarantisystemen för banker (MEMO/10/318), investeringsföretag (MEMO/10/319) och försäkringsbolag (MEMO/10/320),. Vidare aviserade kommissionen så sent som den 6 juni 2012 nya åtgärder för krishantering i syfte att undvika framtida bankräddningar. Kommissionen föreslog denna tillsynsram i meddelandet "Främja återhämtning i Europa" av den 4 mars 2009 och beskrev utformningen av det nya systemet mer detaljerat i sitt meddelande "Europeisk finansiell tillsyn" av den 27 maj 2009. Den 19 juni 2009 godkändes båda meddelandena av Europeiska rådet, som ansåg att systemet borde syfta till att förbättra den nationella tillsynens kvalitet och enhetlighet, stärka tillsynen av gränsöverskridande företagsgrupper och införa ett enhetligt gemensamt regelverk, tillämpligt på alla finansinstitut på den inre marknaden. Rådet betonade också att kreditvärderingsinstituten borde omfattas av de nya europeiska tillsynsmyndigheternas befogenheter (och därför ändrades förordning (EG) nr 1060/2009 genom förordning (EU) 513/2011).

2.3

Som avslutning på denna komplicerade lagstiftningsprocess föreslår kommissionen i meddelandet "En färdplan för en bankunion" att man ska lägga grunden till en gemensam tillsyn av högsta kvalitetsnivå som ska tillämpas på alla banker och finansinstitut inom EU, där man förenar tillsyns-, avvecklings- och insättningsgarantimekanismerna inom ramen för ett gemensamt regelverk.

2.4

För att detta ska kunna genomföras uppmanar kommissionen alla berörda parter att enas om fem nyckelåtgärder före utgången av 2012. Tre av dem är förslag till rättsakter som EESK redan har utarbetat yttranden om eller håller på att behandla, nämligen tillämpningen av kapitalkravet för banker (CRD IV) (7), direktivet om system för garanti av insättningar och direktivet om rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut. Ytterligare två är tillsammans med färdplanen ämnet för detta yttrande, nämligen en ny förordning som tilldelar EUROPEISKA CENTRALBANKEN särskilda uppgifter vad avser tillsyn av banker, samt ändringen av förordning (EG) nr 1093/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), som är nödvändig för att förbättra samordningen mellan denna myndighet och den framtida gemensamma tillsynsmyndigheten, samt för att uppnå balans i beslutsfattandet mellan de länder som tillhör den gemensamma tillsynsmekanismen och de som står utanför denna, i syfte att bevara den inre marknadens integritet. Efter dessa fem åtgärder aviserar kommissionen en gemensam avvecklingsmekanism och samordning av avvecklingsverktygen.

2.5

Denna färdplan offentliggörs vid en tidpunkt då luften har gått ur den eurobaserade modellen för finansiell integration till följd av den kris som började 2007. De snabba framstegen när det gäller integrationen av de europeiska aktie- och obligationsmarknaderna drog med sig delar av banksektorn, vilket i större utsträckning gäller storkundssegmentet (interbankmarknaden, värdepapperisering, etc.) än privatkunderna (banklån och tillgodohavanden). På grund av krisen har emellertid privatkundsmarknaden påverkats av den senaste tidens utveckling mot fragmentering och påföljande åternationalisering av bankrörelser inriktade på stora företagskunder, som en följd av att tillsyn, avvecklingsstrukturer och insättningsgarantier fortfarande har en nationell karaktär (8). Åternationaliseringen av skuldmarknaderna går särskilt snabbt.

2.6

De nedskärningar och åtstramningspaket som krisen lett till och som inneburit fallande BNP och färre arbetstillfällen har varit mycket mer omfattande i euroområdet. Den 23 oktober 2011 meddelade kommissionens ordförande de europeiska ledarna att EU förlorat 2 000 miljarder euro i ekonomisk tillväxt mellan 2007 och 2010 till följd av krisen (9).

2.7

I slutet av 2010 hade USA och sju EU-länder enligt IMF återfått nästan en tredjedel av de offentliga medel som användes för att rädda bankerna sedan krisens början (1 800 av 5 200 miljarder dollar). Under de kommande åren skulle man kunna återfå så gott som hela beloppet via skatter eller andra initiativ, under förutsättning att det inte uppstår ytterligare en recession till följd av en ny skuldrelaterad bankkris.

2.8

I färdplanen fastställs konkreta datum för ikraftträdandet av banktillsynen i eurozonen (10). Detta gäller emellertid inte fullt ut för den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma avvecklingsmekanismen, även om kommissionen anser att den förstnämnda är särskilt viktig för att stabilisera situationen och ett villkor för direktkapitaliseringen av bankerna via den europeiska stabilitetsmekanismen.

2.9

I syfte att slutgiltigt genomföra bankunionen är det ytterst viktigt att skynda på och stärka de initiativ som kommissionen utarbetat: reglering av skuggbanksektorn (IP/12/253); förstärkning av kreditbetygens trovärdighet (IP/11/1355); skärpta regler för hedgefonder (IP/09/669), blankning (IP/10/1126) och derivat (IP/11/1238); åtgärder för att motverka bankernas oansvariga lönesystem (IP/09/1120); samt reformer inom revisionssektorn (IP/11/1480) och redovisningssektorn (IP/11/1238). Det är också nödvändigt att ta hänsyn till EESK:s rekommendationer när det gäller avskaffande av skatteparadis (11).

3.1

De höga kostnaderna för krisen i EU (12) har fördjupat obalanserna och asymmetrierna mellan de olika parterna, vilket gjort den politik som fastställs i fördragen ineffektivare. Detta gäller så viktiga områden som den monetära och handelsmässiga politiken samt sammanhållnings- och hållbarhetspolitiken, vilket lett till en uppsplittring av finans- och bankmarknaderna och ett fjärmande från Europa 2020-strategins mål om en intelligent och hållbar tillväxt för alla och en bättre ekonomisk styrning (13). Medan några få länder har kunnat minska sina räntekostnader har den offentliga sektorns räntekostnader ökat enormt i de länder som drabbats hårdast av finans- och skuldkrisen, och de har tvingats minska kostnaderna inom den offentliga sektorn genom att sänka löner, pensioner och kostnader för utbildning och hälso- och sjukvård, samt för investeringar i teknisk och social infrastruktur (14).

3.2

Den nödvändiga förbättringen av de demokratiska förfarandena måste vara förenlig med bankunionens mål när det gäller att underlätta överföringen mellan sparande och investeringar: Detta är bankernas primära uppgift, och den innebär kontroll över den tekniska effektiviteten och en effektivare fördelning av medlen, vilket bidrar till EU-rättens principer och har betydelse för alla medborgares friheter och intressen.

3.3

Trots att man redan då krisen började vidtog en rad åtgärder för att förhindra att bristen på förtroende för finansinstituten skulle sprida sig till statsskulden i euroländerna har den onda cirkeln ännu inte brutits. För att finansinstituten ska kunna återuppta sin funktion som förmedlare mellan sparade medel och investeringar bör man enligt ekonomisk teori föra en positiv, snarare än en negativ, omfördelningspolitik, exempelvis via gemensamma instrument som skuldemissioner och skatteöverföringar i syfte att motverka asymmetriska cykliska chocker (15).

3.4

De insatser för att främja insyn och minska de risker som påverkar det globala finansiella systemet som rekommenderas i de senaste rapporterna från IMF och Världsbanken är i högsta grad förenliga med EU:s strävanden mot finansiell integration och e-integration och skydd av konsumenternas rättigheter, vilka sedan förstärkts genom Europa 2020-strategin.

3.5

Slutligen bör en skärpning av den demokratiska kontrollen bidra till att främja inte bara överensstämmelsen med fördrag och principer utan även en anpassning av bankunionen till Europa 2020-strategin, som är avgörande för vårt politiska projekts framtid.

4.1

EESK anser att den färdplan som kommissionen föreslagit är ett lämpligt bidrag till EU:s styrelseformer och instämmer i det överhängande behovet av två nya rättsakter, liksom de kommande åtgärder som aviseras. Alla dessa har en avgörande betydelse för att övervinna bristen på förtroende för euron och för EU:s framtid.

4.2

Den gemensamma tillsynsmekanismens främsta syfte bör vara att få till stånd en centraliserad tillsyn av bankerna, som är effektivare än den som i dag utövas av det nuvarande nätverket av nationella tillsynsmyndigheter. Dess åtgärder bör också samordnas med den gemensamma avvecklingsmekanismen, så att man kan undvika att politiska aspekter påverkar beslut om likvidation av banker.

4.3

Bland de många anledningarna till att Europeiska centralbanken är det lämpligaste organet när det gäller att centralisera tillsynen kan framhållas dess nätverk, dess oberoende samt det faktum att banken omfattas av EUF-fördraget, och att det därför inte krävs någon fördragsändring för att få till stånd en högkvalitativ tillsyn.

4.4

Kommittén är enig om att nationella tillsynsmyndigheter även i fortsättningen ska ansvara för kampen mot penningtvätt och terrorism i enlighet med direktiv 2005/60/EG (16), liksom övervakningen av kreditinstitut i tredjeländer. Kommittén anser ändå att länder som av någon anledning inte tillämpar detta direktiv fullt ut bör stå utanför den gemensamma mekanismen för problemlösning. För att underlätta en centraliserad tillsyn bör de berörda nationella centralbankernas stadgar ändras snarast möjligt för att säkerställa att informationen flyter utan hinder.

4.5

När det gäller nyinrättade organ måste omröstningsbestämmelser antas som innebär att medlemmar som kan bli föremål för en intressekonflikt utesluts från omröstningen. Chefernas oberoende och ansvar måste stärkas genom sanktioner mot dem som inte följer reglerna, med tanke på de skador som deras passivitet orsakar bankerna och den sunda finansvärlden samt ekonomin, företagen och medborgarna.

4.6

Finanssektorn reagerar på den nya lagstiftningsramen genom att ta fram nya produkter som innebär att man kringgår de nya bestämmelserna. I sina senaste rapporter varnar IMF för en ny våg av finansiella innovationer, som i vissa fall liknar dem som orsakade den nuvarande krisen. Då kostnaderna för centraliserad tillsyn beräknas måste man följaktligen ta hänsyn till de olika aktörernas riskprofil för att inte belasta de finansinstitut som avstår från sådana metoder.

4.7

Kommittén vill därför varna för den uppenbara risken för en expansion av skuggbankssektorn inom EU, något som än en gång skulle utgöra ett hot mot både finanssektorns funktioner och EU-medborgarnas principer, värderingar och rättigheter.

4.8

För att bättre utnyttja sin potential bör den nya europeiska bankunionen inleda ett närmare samarbete med andra befintliga unioner i syfte att på bästa sätt ta till vara de möjligheter som deras finansinstitut ger, särskilt de mest globaliserade. Bankunionen bör i synnerhet fokusera på de mest närbelägna områdena som redan är knutna till eller beroende av euron (och euron är redan, direkt eller indirekt, betalningsmedel i mer än 50 länder).