Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om europeiska fonder för socialt företagande”

Rådet och Europaparlamentet beslutade den 20 januari 2012 respektive den 17 januari 2012 att i enlighet med artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om europeiska fonder för socialt företagande”

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 17 april 2012.

Vid sin 481:e plenarsession den 23-24 maj 2012 (sammanträdet den 23 maj) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 194 röster för, 1 röster emot och 9 nedlagda röster.

1.1 EESK välkomnar Europeiska kommissionens förslag till förordning om europeiska fonder för socialt företagande för att reglera framväxten av denna typ av fonder genom att skapa tydlighet och trygghet för samtliga parter samtidigt som gränsöverskridande kapitalanskaffning kan underlättas.

1.2 Socialt företagande är en växande sektor som bidrar väsentligt till Europa 2020-strategins måluppfyllnad. EESK välkomnar att kommissionen uppmärksammar och vill skapa stöd för utveckling och tillväxt av detsamma.

1.3 Bättre tillgång till anpassat kapital för socialt företagande är ett prioritetsområde. Dock vill EESK betona att detta initiativ bör ses som endast ett av flera välbehövliga, speciellt anpassade finansinstrument som fortfarande måste utvecklas.

1.4 EESK uppmanar kommissionen att snarare än mynta en ny beskrivning av socialt företagande fortsättningsvis använda den redan existerande beskrivningen i ”Initiativ för socialt företagande”. Framför allt bör skillnaden i förordningens tillåtelse av vinstutdelning till ägare justeras och förtydligas. Detta för att tydligt markera det sociala företagandets särställning i förhållande till företag med strikt vinstmaximerande syften men även fondens inriktning i förhållande till andra typer av mer traditionella riskkapitalfonder.

1.5 Vissa av de föreslagna egenkapitalinstrumenten riskerar enligt EESK att få ett begränsat inflytande på investeringar i socialt företagande, då strukturen i de föreslagna investeringsinstrumenten förutsätter ett ägande vilket i många fall är motstridigt i förhållande till de rättsliga former många sociala företag verkar inom. För dessa rättsliga former är snarare de långsiktiga lånen som föreslås eller utrymmet för ”varje annan typ av delägande” som instrument de mest intressanta att utveckla ytterligare.

1.6 Även andra särdrag inom socialt företagande bör beaktas. Man bör t.ex. ta hänsyn till avyttring av innehav i verksamheter med sårbara grupper, inflytande på de sociala företagens värdering av sitt oberoende, deras speciella styrmodeller, behovet av långsiktiga snarare än kortsiktiga investeringar och lägre avkastningsmöjligheter.

1.7 För att få större genomslagskraft på socialt företagande bör man överväga att se denna typ av fond som en del i en hybridkapitallösning, som är den mest lämpliga formen av finansiering av socialt företagande. Hybridkapitalet blandar bidrag med långsiktiga, ”tålmodiga” lån och andra instrument, där ett offentligt ägande eller garanti säkerställer långsiktighet och hållbarhet. Även samverkan med andra former av privat kapital som bidrag och donationer bör beaktas, samt mer lämpliga former av ägande i ”portföljföretagen” (förordningens benämning på investeringsobjekten, dvs. de sociala företagen) såsom ägande utan rösträtt.

1.8 Förordningen föreslår att denna nya fond i ett första skede riktas till professionella investerare och förmögna privatpersoner med en minimiinvestering på 100 000 euro. EESK vill dock betona att denna typ av fonder på sikt och under säkra former bör öppnas för mindre investeringar och till allmänheten.

1.9 Största utmaningen i detta förslag är behovet av att mäta och rapportera de sociala effekter och den samhällspåverkan som portföljföretagen producerar. EESK rekommenderar en gemensam studie och arbete på EU-nivå som utgångspunkt, medan kriterier och indikationer tas fram på nationell nivå efter verksamhetens form, inriktning och syfte i samverkan med samtliga berörda aktörer.

1.10 Kommissionens befogenhet att anta delegerade akter i syfte att definiera centrala begrepp bör träda i kraft snarast och anta formen av ett brett och öppet samråd med representanter för berörda aktörer, dvs. fondbolag, investerare och sociala företag.

1.11 Program för investeringsberedskap och andra former av kapacitetsbyggande för samtliga parter bör lanseras för att bygga upp förtroende och gemensamt fungerande strukturer särskilt anpassade till denna typ av fond med inriktning på socialt företagande.

2.1 Kommissionen har i inremarknadsakten (1) förbundit sig att vidta ett flertal åtgärder för att stödja utvecklingen och tillväxten av socialt företagande i Europa. Förslaget om en europeisk rättslig ram för fonder för socialt företagande är en av dessa åtgärder, som också lyfts fram som en nyckelåtgärd i ”Initiativ för socialt företagande” (2).

2.2 Sociala företag är en framväxande sektor i EU, och uppskattningar tyder på att sociala investeringar ökar snabbt och utvecklas till en marknad långt över 100 miljarder euro (3), vilket understryker potentialen i denna växande sektor. Att säkerställa att denna sektor fortsätter att växa är ett värdefullt bidrag till målen i Europa 2020-strategin. Dock är de rättsliga kraven på EU-nivå och nationell nivå inte skräddarsydda för att underlätta kapitalanskaffning till dessa typer av företag. Detta var något som EESK tydligt påpekade i det förberedande yttrandet om socialt entreprenörskap och socialt företagande INT/589 (4).

2.3 Syftet med förslaget till förordning om europeiska fonder för socialt företagande (härefter förordningen) är att fastställa enhetliga regler och krav för de fondföretag som vill använda namnet ”Europeisk fond för socialt företagande”. Förordningen fastställer regler för dessa fonder i syfte att bygga förtroende, trygghet och tillit hos investerare, samt stödja framväxten av socialt företagande genom att öka effektiviteten i medelsanskaffning från privata investerare. Förslaget föregicks av ett offentligt samråd samt en konsekvensanalys under 2011.

2.4 Detta yttrande identifierar prioritetsområden och innehåller rekommendationer till förtydliganden som måste beaktas för att förslaget om europeiska fonder för socialt företagande ska få det resultat som eftersträvas.

3.1.1 EESK välkomnar att kommissionen vill synliggöra och stödja socialt företagande i Europa och att tillgång till kapital för utveckling och tillväxt ses som ett prioritetsområde. EESK anser att initiativet till förordningen kan underlätta den privata kapitalanskaffningen för delar av sociala företag/entreprenörskap, och att det är ett behövligt initiativ tillsammans med övriga förslag i initiativet för socialt företagande där behovet av andra finansieringslösningar även omnämns.

3.1.2 Kapital är grundläggande för framväxten av ett ökat socialt företagande, men p.g.a. sin form är vissa delar av det kapital som beskrivs i förordningen speciellt svåra att tillgängliggöra för det sociala företagandet, främst de som ingår i den sociala ekonomin. Denna förordning bör därför ses som en av flera behövliga åtgärder för förbättrad tillgång till utvecklingskapital för socialt företagande.

3.1.3 Av de investeringsinstrument som nämns i förordningen (artikel 3.1 c) bör tyngdpunkten läggas på låneinstrument som lågräntelån, s.k. tålmodiga lån (eng. patient capital). Detta då egenkapitalinstrumenten kan vara svårare för vissa aktörer att tillgodogöra sig. Många sociala företag i Europa är ägda av sina medlemmar, partners, stiftelser eller ideella föreningar, vilket i många fall försvårar ett externt ägande. Andra mer lämpliga former av ägande, som redan finns i vissa medlemsstater – exempelvis vissa typer av aktier utan rösträtt som fritt kan överlåtas och olika former av skuldlösningar – bör betraktas som värdepapper och andra finansiella tillgångar i sociala företag. Även skatteförmåner bör undersökas närmare som en del av avkastningsmodellen.

3.1.4 De investeringsinstrument som avses i förordningen (artikel 3.1 c v) bör i högre grad inriktas på instrument som brukar användas i sociala företag och som är bättre lämpade för deras verksamhetsform. Exempel på detta är aktierelaterade värdepapper, speciella initiativ inom finanssektorn (kooperativa banker (5), etiska och sociala banker (6), kommersiella banker med sociala program (7)), innovativa instrument som ”Social Impact Bonds” (8) samt förmånliga skattefinansierade lösningar. Dessa och andra finansiella tillgångar kan användas som en del av det s.k. hybridkapital som kan betraktas som typiskt för sociala företag.

3.1.5 Offentligt ägande in i dessa fonder, i bl.a. ”fund of fund”-lösningar eller pensionsfonder, bör uppmuntras som en garanti för långsiktighet i investeringarna. Däremot vill EESK betona vikten av att inte blanda ett offentligt åtagande med strukturfondsmedlen som har andra politiska syften.

3.1.6 I definitionen av godkänt portföljföretag, som är förordningens benämning på de sociala företagen, nämns en begränsningen på årsomsättning på högst 50 miljoner euro (artikel 3 d). Detta tak bör övervägas att tas bort, då det snarare hämmar ambitionen att växa. Ett tak på denna nivå skulle dessutom exkludera vissa branscher av det sociala företagandet, som exempelvis vård och omsorg samt sociala bostäder.

3.1.7 EESK bedömer att det är centralt att definitionen av socialt entreprenörskap och socialt företagande bibehålls i enlighet med den i initiativet för socialt företagande. I förordningen föreslås en något justerad definition av de s.k. godkända sociala portföljföretagen (artikel 3.1 d). Skillnaden är bl.a. beskrivningen av verksamheten (artikel 3.1 d i). Här anser EESK att en bättre beskrivning är ändamålsparagrafen, eftersom socialt företagande är en komplex sektor med skilda verksamheter.

3.1.8 Avseende vinstsituationen (artikel 3.1 d ii) vill EESK hänvisa till INT/589, som tydligt betonar att socialt företagande ”företrädesvis är icke-vinstdrivande och det huvudsakliga överskottet återinvesteras i verksamheten och går inte till privata aktieinnehavare eller ägare”. Förordningens skrivning att vinst tillåts och kan delas ut till aktieägare och bolagsägare måste förtydligas så att det framgår att vinsten måste användas till att uppnå verksamhetens primära sociala mål, och, för de ytterst få tillfällen då undantag från detta skulle kunna tillåtas, måste den innehålla tydliga regler som säkerställer att det sociala målet inte äventyras. Detta tankesätt – och regler för detta – bör förtydligas i förordningen för att särskilt särskilja denna förordning från den parallellt pågående processen med förordningen om riskkapitalfonder som riktas till små och medelstora företag (9).

3.1.9 Definitionen av vilka typer av varor eller tjänster, vilka produktionsmetoder för varor och tjänster och målgrupper för verksamheten som inbegriper ett socialt mål (artiklarna 3.1 d i och 3.2) måste fastställas gemensamt med en arbetsgrupp som representerar socialt företagande. Det är viktigt att den mångfald som karaktäriserar de sociala företagen i Europa också reflekteras i denna arbetsgrupp.

3.1.10 Ett fjärde krav bör gälla för ”godkända portföljföretag”. Vid upplösningen av ett socialt företag kan merparten av nettotillgångarna (t.ex. ett minimum på 60–70 %) inte fördelas på partner, aktieägare, ägare eller anställda, utan måste användas till förmån för sociala ändamål.

3.1.11 Förordningen kommer inledningsvis att riktas till professionella investerare och ”förmögna privatpersoner”. Här bör också de specialiserade investerarna från den offentliga och not for profit-sektorn, t.ex. kooperativa banker och socialt orienterade finansinstitut, ingå. EESK rekommenderar dock att kommissionen snarast tar fram en tidslinje för när fonden ska öppnas för allmänheten då denna typ av innehav är mycket intressant även för allmänheten.

3.2 Kapitel II, Villkor för användning av namnet ”Europeisk fond för socialt företagande”

3.2.1 EESK bedömer att andelen godkända portföljföretag i fonden, vilka ska utgöra minst 70 % av fondens tillgångar, är lämplig i ett första skede. Dock bör otillåtna tillgångar i övriga 30 % av fondens tillgångar regleras för att ytterligare betona fondens inriktning på socialt företagande. Bedömning av lämplighet av förvärv av andra tillgångar än godkända investeringar bör alltid krävas (artikel 5.1). Stabila och hållbara investeringar som t.ex. statsobligationer bör uppmuntras i syfte att stabilisera fonden. På grundval av samma argument bör definitionen av likvida tillgångar tydliggöras.

3.2.2 Det finns många likheter mellan förslaget till förordning om europeiska fonder för socialt företagande och fondföretagsdirektivet (10). Likheter och skillnader mellan dessa bör tydliggöras. Detta gäller främst definitionen av professionella kunder (artikel 6), agerande av förvaltare (artikel 7) samt fondens tillämpning (artikel 8). Då sociala företag i många fall är små och lokala, är det viktigt att underlätta för mindre fonder att också kunna agera inom denna marknad. Därför bör gränsen för en minimiinvestering på 100 000 euro på sikt ses över (artikel 6 a).

3.2.3 Det är viktigt att snabbt identifiera, förhindra, hantera och övervaka eventuella intressekonflikter samt att informera om sådana. Åtgärder för att undvika intressekonflikter måste finnas innan förordningen träder i kraft. Det är viktigt att kommissionen tydliggör redan nu vad den avser med dessa åtgärder (artikel 8.5). Det är också viktigt att klargöra vilka regler som gäller om intressekonflikter uppstår mellan portföljföretag och investerare och/eller fondförvaltare (artikel 8.2).

3.2.4 Förordningen för fonder för socialt företagande är helt beroende av att man kan mäta sociala effekter och samhällspåverkan, vilket är mycket svårt. I dag finns ingen entydig metod som enkelt kan anpassas till den miljö som europeiska fonder för sociala företag verkar inom. Viktigt är att man mäter den sociala påverkan (både kvalitativt och kvantitativt) av verksamheter snarare än av företagen i portföljerna. I stället för att söka en gemensam metod för uppföljning och utvärdering av social påverkan, är det mer fördelaktigt att skapa ett EU-ramverk att utgå ifrån med kriterier och mätbara indikatorer utformade på nationell nivå. Kommissionen bör redan nu tydliggöra vad den avser med att mäta sociala effekter och samhällspåverkan, genom att lansera en studie av olika mätmetoder och erfarenheter i samverkan med sociala företag, forskare och kapitalaktörer.

3.2.5 Ett av de grundläggande fundamenten i de sociala företagen är oberoendet. Därför måste fondförvaltarens förfarande som i förordningen uttrycks som att ”mäta och övervaka de sociala effekterna” tydligare uttryckas som fondförvaltarens skyldighet att rapportera de sociala effekterna gentemot investerarna för att garantera att innehaven verkligen är placerade i sociala verksamheter (artiklarna 9.1 och 9.2). Otydligheten gällande detta i förordningen leder till missförstånd avseende fondförvaltarens roll och måste justeras. Det är både olämpligt och orealistiskt att den sociala påverkan ska mätas och övervakas av fondförvaltaren, dels för att det minskar de sociala företagens oberoende, dels för att det saknas tillbörliga metoder för att effektivt mäta och övervaka.

3.2.6 Problematiken runt mätproblem avspeglas även i reglerna runt den tekniska rapporten och den metod som använts för att mäta sociala resultat(artikel 12.2 a). Det behöver tydliggöras hur denna rapportering förhåller sig till de mättekniska specifikationerna som kommissionen ämnar ta fram.

3.2.7 Den tekniska rapporten öppnar även upp för möjlighet för fondförvaltare att avyttra portföljföretag (artikel 12.2 b). Det måste tydligt klargöras i förordningen vilka regler som gäller vid avyttring av godkända portföljföretag. Ett socialt företag som arbetar med utsatta målgrupper kan inte avyttras på samma sätt som innehav i vinstdrivande företag p.g.a. känsligheten i verksamheten. Investerarna och fondförvaltarna måste göras uppmärksamma på de speciella särdrag – och därmed den sårbarhet dessa verksamheter har – och anpassa sitt agerande därefter. Kommissionen bör också ange hur man beaktar den andrahandsmarknad sådana avyttringar ger upphov till. Många sociala företag är beroende av långsiktiga och hållbara investeringar för att kunna utveckla sin verksamhet.

3.2.8 Det är viktigt att klargöra hur den sociala mätmetod som kommissionen ämnar ta fram förhåller sig till den metod som fondförvaltaren ska tillämpa för att rapportera, samt vad som ska styra informationen från fonden till investerarna (artikel 13.1 c och d). Viktigt är också en beskrivning av andra tillgångar än godkända portföljföretag samt information om vilka kriterier som använts vid valet av dessa. Förordningen bör innefatta regler för vad som är otillåtliga tillgångar och investeringar även för denna del av fonden (artikel 13.1 e). Avseende värderingsförfarandet och prissättningsmetoden i fonden (artikel 13.1 g) anser EESK att det behöver utarbetas en modell specifikt anpassad till det sociala företagandets former och verksamheter.

3.3.1 Regler om administrativa åtgärder och sanktioner som gäller vid överträdelse av bestämmelserna i förordningen måste vara enhetliga i hela EU. Därför bör dessa regler utformas på gemenskapsnivå och inte överlåtas till medlemsstaterna (artikel 20.2). Dessa regler måste vara effektiva, proportionella och avskräckande. Ytterligare åtgärder, mer än endast förbud att använda konceptet ”europeisk fond för socialt företagande”, måste därför identifieras då initiativet också syftar till att skapa förtroende och därmed minimera missbruk. Skyddsmekanismer för de portföljföretag som finns i fonden måste upprättas, så att verksamheten kan fortskrida i de fall sanktioner genomförs mot fondförvaltare.

3.4.1 Förordningen nämner löpande att kommissionen tilldelas delegering av befogenheter för en period av fyra år efter det att förordningen träder i kraft 2013. Flertalet av dessa är centrala vad gäller utformningen av fonden, t.ex. verksamhetsområden (varor, tjänster och produktionsmetoder), eventuellt vinstutdelande och intressekonflikter. Samtliga berörda aktörer, dvs. fondbolag, investerare och sociala företag, måste ingå i processen när dessa akter definieras. Här kan den s.k. Stakeholder Group som utlystes i initiativet för socialt företagande spela en central roll.

4.1 Viktigt är att resultatet av denna förordning löpande följs upp för att säkerställa att huvudmålgruppen av sociala företag (som ofta är den sociala ekonomin) verkligen har fått en ökad tillgång till tillämpligt kapital. EESK kommer årligen att uppmärksamma detta i sitt löpande arbete med socialt företagande och social ekonomi.

4.2 Då sociala fonder i ett vidare begrepp (privata eller offentliga) är ett okänt och relativt begränsat koncept i de flesta medlemsländerna, bör en strategi för hur dessa ska synliggöras tas fram. Många länder i Europa saknar liknande fonder, och de länder som har liknande fonder saknar allmän kunskap om dem. Här spelar kommissionen en central roll när det gäller att samla och dela dessa innovativa och väl fungerande verktyg för att utveckla och skapa tillväxt i det sociala företagandet i Europa.

4.3 Välbehövligt är även att säkerställa stöd och program för investeringsberedskap och kapacitetsbyggande (struktur och förståelse) riktat till samtliga parter – investerare, fondförvaltare och portföljbolag – på både EU- och medlemslandsnivå. Här spelar ”intermediaries” som redan finns etablerade i ett flertal medlemsländer en central roll, och förekomsten av dessa bör uppmuntras. Värt att notera är också att investeringar i socialt företagande i flera sammanhang noterats som lågriskinvesteringar (11), vilket bör uppmärksammas i dessa program.

4.4 I förordningen används ofta det olämpliga ordet ”aktieägare” i sociala företag, vilket ger intryck av att det offentliga aktiebolaget är den vanligaste formen av sociala företag. Detta är inte fallet och kan vara vilseledande. Man bör i stället använda ordet ”medlem” eller ”partner” i sociala företag, som i huvudsak består av kooperativ, sammanslutningar, stiftelser och bolag med begränsat ansvar (som inte har aktier men däremot socialt deltagande och medlemmar).

Bryssel den 23 maj 2012

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Staffan NILSSON

(7) www.bancaprossima.com, https://www.unicredit.it/it/chisiamo/per-le-imprese/per-il-non-profit/universo-non-profit.html och www.ubibanca.com/page/ubi-comunita.

(11) Italiens centralbank noterade 2011 att andelen fallissemang inom icke-vinstdrivande institutioner låg på 4,3 %, långt under den genomsnittliga andelen för samtliga sektorer (5,4 %), för icke-finansiella företag (7,9 %) och för mikroföretag (10,3 %). Dessutom uppgav de kooperativa bankerna en andel kreditförluster för icke-vinstsyftande institutioner som låg på endast 0,6 % (källa: Federcasse, den nationella sammanslutningen för kooperativa banker i Italien).