Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från Europeiska kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén – Råvaror och råvarumarknader: att möta utmaningarna”

Den 2 februari 2011 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från Europeiska kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén – Råvaror och råvarumarknader: att möta utmaningarna”

Rådgivande utskottet för industriell omvandling, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 7 juni 2011.

Vid sin 473:e plenarsession den 13–14 juli 2011 (sammanträdet den 14 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 142 röster för, 4 röster emot och 3 nedlagda röster.

1.1 EESK välkomnar kommissionens dokument KOM(2011) 25 slutlig ”Råvaror och råvarumarknader: att möta utmaningarna” och det europeiska råvaruinitiativet (RMI) som ett betydande steg för att behandla denna viktiga fråga.

1.2 Även om det inte finns anledning att tro att det på lång sikt föreligger någon fara för en global utarmning av lagren av sådana råvaror som är av avgörande betydelse, utgör kortsiktiga brister ett reellt hot. Sådana brister kan utlösas av politiska eller ekonomiska faktorer ifall vissa råvaror, som är nödvändiga för EU:s högteknologiska produktion, endast produceras i ett fåtal länder. De resurser som kan användas för att åstadkomma förändring i den nuvarande försörjningen finns i tillräcklig stor mängd och kan utvinnas i flera länder, t.ex. Australien, Danmark (Grönland) och USA, men i dag är det mycket billigare att förlita sig på den befintliga försörjningskedjan. Somliga länder har redan visat att de kan tänkas utnyttja ett sådant inflytande för att göra sina ekonomiska eller politiska intressen gällande.

1.3 EESK vill därför uppmana Europeiska kommissionen att övervaka situationen i den internationella handeln med råvaror av avgörande betydelse (se förteckningen i KOM(2011) 25 slutlig och den regelbundna uppdateringen av denna). EESK rekommenderar att man förbereder sig för flera olika möjliga scenarier – också de värsta tänkbara – i syfte att beskriva hot och potentiella lösningar. Vidare håller vi med om att det finns behov av att fortsätta förhandlingarna på internationell nivå (WTO) för att främja frihandel även på råvarumarknaderna. Samarbetet med andra länder som befinner sig i en liknande situation (USA, Japan, Sydkorea) bör stärkas.

1.4 EESK efterlyser en aktivare utrikespolitik för att säkerställa tillgången till råmaterial för industrin i EU. Det bör i detta syfte fastställas riktlinjer för diplomatin på råvaruområdet som medlemsstaterna kommer överens om. Bilaterala handelsavtal och diplomati är av största vikt för att säkerställa tillgången till råvaror av avgörande betydelse för den industri som är baserad i EU. Det är en akut och tuff utmaning för den nyligen inrättade europeiska utrikestjänsten. Det är viktigt att fokusera inte bara på att säkerställa tillgången till råvaror av avgörande betydelse utan även på att skapa en positiv miljö för EU-intressen i målländerna. Det faktum att EU hör till världens attraktivaste och största marknader bör utnyttjas.

1.6 EESK anser att skapandet av ett strategiskt lager av råvaror av avgörande betydelse hör till de lösningar som är möjliga, och rekommenderar att det utförs en konsekvensanalys för att fastställa om detta går att genomföra vid värsta tänkbara scenario. En sådan åtgärd kan även få negativa bieffekter (t.ex. bristande flexibilitet, påverkan på råvarupriset osv.), och det krävs att den undersöks noga och att man samråder med och fattar beslut tillsammans med företrädare för EU:s industri.

1.7 EESK rekommenderar att man lanserar initiativ för att stödja forskning, insamling av uppgifter och övervakning med fokus på befintliga eller potentiella råvaruresurser inte bara i medlemsstaterna utan även i tredjeländer. Resultatet av sådana efterforskningar eller uppgiftsinsamlingar, som sker med stöd av offentliga medel, måste finnas tillgängliga för samtliga aktörer på EU:s marknad och för de europeiska och nationella myndigheterna.

1.8 Kommittén anser att forskning och innovation är avgörande faktorer för råvarupolitiken. Om man ska göra framsteg måste man involvera de viktigaste tillverkningssektorerna (teknikplattformar – partnerskapsinitiativ inom råvaruområdet inom ramen för Europeiska kommissionens meddelande om ”Innovationsunionen”). Råvarupolitiken måste ingå som en prioritering i det kommande åttonde ramprogrammet för forskning och innovation i EU.

1.9 EESK rekommenderar att man stöder befintlig och ny utvinning av råvaror i medlemsstaterna som uppfyller EU:s miljö-, social-, hälso- och säkerhetslagstiftning. Inhemska tillgångar bör ingå som en pelare i all råvarupolitik.

1.10 EESK stöder återvinning av råvaror och understryker behovet av att säkerställa en så hög återvinningsgrad som möjligt där detta är ekonomiskt och tekniskt genomförbart. EESK rekommenderar att man stöder utvinning av gammalt gruvavfall, som innehåller en stor mängd metaller av mycket olika slag.

1.11 EESK stöder Europeiska kommissionens regleringsåtgärder på finansmarknaden för råvaror som syftar till ökad öppenhet, höjd informationskvalitet och förbättrade övervakningsmekanismer.

2.1 Kommissionen offentliggjorde dokument KOM(2011) 25 slutlig ”Råvaror och råvarumarknader: att möta utmaningarna” den 2 februari 2011. Innehållet i dokumentet har i förhållande till de ursprungliga avsikterna utvidgats till att omfatta utmaningarna när det gäller råvaror. Nu omfattas råvarumarknaderna, både de fysiska, där handeln med råvaror sker, och de finansiella, som baseras på de sistnämnda.

2.2 En råvara är en produkt med lågt förädlingsvärde och därför mycket känslig för priskonkurrens. Råmaterial, jordbruksprodukter och basvaror är råvaror. Råvarumarknaderna har under de senaste åren präglats av ökande volatilitet och större prisfluktuationer än någonsin tidigare.

2.3 Diskussionen om den relativa betydelsen av den mångfald faktorer som påverkar priserna på råvaror är ännu öppen, men det är klart att prisrörelserna på olika marknader för råvaror har blivit mer relaterade till varandra och att dessa marknader har fått en närmare koppling till finansmarknaderna.

2.4 Åren 2002–2008 präglades av en kraftig ökning av efterfrågan på råvaror, föranledd av en stark global ekonomisk tillväxt, särskilt i tillväxtekonomier som Kina, Indien och Brasilien, men även i mindre tillväxtländer i Asien, Amerika och i synnerhet Afrika. Denna ökade efterfrågan kommer att förstärkas ytterligare av den snabba industrialiseringen och urbaniseringen i dessa länder.

2.5 Utöver råvarornas prisvolatilitet de senaste åren har vissa länder infört exportbegränsningar för vissa vitala råvaror som sällsynta jordartsmetaller (t.ex. praseodym och neodym liksom vissa andra spårelement och mineraler som betraktas som viktiga till följd av en ökad användning i anslutning till ny teknik). Dessa begränsningar innebär precis som andra flaskhalsar i en hållbar försörjning av råvaror en reell utmaning för den europeiska industrin och dess konsumenter, och detta är något man måste ta itu med.

2.6 I meddelandet beskrivs utvecklingen på de globala råvarumarknaderna och förändringarna på de fysiska marknaderna (energi, jordbruk och tryggad livsmedelsförsörjning, råvaror) samt råvarumarknadernas och de närliggande finansmarknadernas ökande ömsesidiga beroende av varandra. EU:s politiska insatser presenteras enligt samma logik.

2.7 Det har tagits ett initiativ på EU-nivå för att öka tillsynen, integriteten och insynen i den handel som bedrivs på energimarknaderna. Det har också förekommit initiativ för att förbättra livsmedelskedjans funktion och insynen i marknaderna för jordbruksprodukter. I samband med de pågående reformerna av den rättsliga ramen för de finansiella marknaderna har kommissionen också identifierat åtgärder för att öka insynen på marknaderna för råvaruderivat och förbättra deras integritet.

2.8 Det nya europeiska råvaruinitiativet utgör en mycket viktig del av dokumentet. Det baseras på följande tre pelare:

I dokumentet granskas resultaten hittills i fråga om ett antal råvaror av avgörande betydelse samt inom områdena handel, utveckling, forskning, resurseffektivitet och återvinning.

2.9 Även om det har skett stora framsteg när det gäller genomförandet av råvaruinitiativet krävs det ytterligare förbättringar. Det krävs ett samlat angreppssätt där man arbetar med alla råvaruinitiativets tre pelare, eftersom var och en av dem bidrar till målet att säkerställa en långsiktigt hållbar råvarutillgång i EU.

3.1 EESK välkomnar både kommissionens initiativ att ta itu med frågan om råvaror och dess meddelande, som innehåller en sammanställning över resultaten av det omfattande undersökande arbete som har utförts på detta område. Vi uppskattar också reflektionerna i fråga om samråd med de berörda parterna och bidrag från andra delaktiga EU-organ.

3.2 Europa måste finna sin plats i en ny värld där tillväxtekonomierna kommer att förbruka en större del av de tillgängliga råvarorna i världen, i likhet med industriländerna. Vi vet att detta är ohållbart och att Europa måste sänka sin råvaruintensitet. Det första tydliga tecknet på att det verkligen förhåller sig på detta sätt är att priserna på industriråvaror sätts med hänsyn till den kinesiska marknaden, som globalt sett står för den största förbrukningen. Samtidigt är Kina i många fall också den ledande producenten. Denna dominerande ställning kommer att leda till att det uppstår nya råvarumarknader (både spot- och terminsmarknader) i Kina under de kommande åren. Dessa marknader blir i allt högre grad sektorns referenspunkt.

3.4 Det faktum att råvarumarknaderna och till och med de finansiella marknaderna tas med i meddelandet förskjuter dock i viss mån dess fokus. Kommittén inser behovet av att se frågan i ett bredare perspektiv. Frågan är om ramen fastställdes på ett välavvägt sätt.

3.5 Det är uppenbart att råvarumarknaderna – både de fysiska marknaderna och derivatmarknaderna – uppvisar många likheter, men de skiljer sig också åt på många sätt, bland annat beroende på deras speciella särdrag. Den gemensamma köpkraften (inom EU) borde vara ett mycket starkt argument, medan specifika handelspolitiska och upphandlingsrelaterade förhandlingar huvudsakligen förs på bilateral nivå.

3.6 Det behövs onekligen en gemensam EU-strategi som kan avspeglas i de bilaterala förhandlingarna, och således måste idén om en råvarudiplomati vinna mark även i praktiken. EESK vill dock uppmärksamma att inte bara ”kalla fakta” utan även ”varmare” frågor, till exempel att skapa en positiv känslomässig miljö, skulle kunna spela en viktig roll. Europa måste utarbeta centrala riktlinjer för den nya råvarudiplomatin, som bland annat syftar till att:

3.7 Syftet med den fokuserade råvarustrategin bör vara att uppnå ett gemensamt mål: att det ska finnas en stark och mycket konkurrenskraftig industri som bedriver verksamhet i Europa, och som inte bara uppnår målen om hög koldioxideffektivitet utan även använder resurserna på ett intelligent sätt, och som strävar mot att uppfylla de europeiska konsumenternas och medborgarnas krav.

3.8 I ett globalt perspektiv blir vår region mindre och mindre, och därför kan vi inte längre tillgå de råvaror vi behöver på ett lika enkelt sätt som förut, eftersom det nu också finns många andra som behöver dem. Därför behöver vi vara dubbelt så smarta när det gäller användningen av de råvaror som vi förfogar över, eller som vi får från källor någon annanstans. Råvarupolitiken är avgörande för vårt samhälles framtid, och till och med för vår nationella säkerhet – en situation som vi delar med USA.

3.9 Själva anledningen till att vi behöver utveckla en råvarupolitik på EU-nivå visar att vi inte bara kan förlita oss på att råvarumängden ska öka. Vi måste använda råvaror på ett intelligent sätt, vilket innebär att vi drar största möjliga nytta av varje ton råvara vi använder.

3.10 Det finns också andra aspekter som hänger ihop med en konsekvent ram för råvarupolitiken och som man ännu inte har beaktat, trots att de kan ha en ännu större betydelse för tillgången till råvaror. En sådan aspekt är, till exempel, denna politiska strategis överensstämmelse med andra politiska strategier på EU-nivå, som i sin tur måste vara förenliga med varandra så att man kan förebygga att de får en negativ inverkan på råvarutillgången.

3.11 Råvarupolitiken och dess genomförande, både på EU-nivå och i medlemsstaterna, måste vara fullkomligt förenlig med industripolitiken, innovationspolitiken, resurseffektiviteten, miljöpolitiken, jordbrukspolitiken (och åtgärderna på detta område), energipolitiken och, inte minst, politiken för förnybar energi, handel och konkurrens. Detta integrerade synsätt kommer att göra det möjligt för EU:s industri att använda de råvaror den behöver på ett intelligent och hållbart sätt som bidrar till Europa 2020-strategin.

3.12 Råvarupolitiken kan inte bara bygga på vissa råvaror som är av avgörande betydelse på kort sikt. Effekterna på medellång och lång sikt av vissa av EU:s politiska strategier måste granskas ingående, och man måste även utvärdera deras inverkan på råvarorna. Vissa av de basråvaror som är lätta att få tag på i dag kan bli sällsynta inom en relativt snar framtid. Viktiga råvaror (till exempel järnmalm och kokskol) har inte tagits med i meddelandet, trots att det finns en risk att det snart kommer att vara svårt att få tag på dem i tillräckligt stor mängd och av tillräckligt god kvalitet. Dessutom förknippas dessa råvaror med både prisvolatilitet och konstant ökande priser, vilket ger upphov till osäkerhet i de främsta europeiska tillverkningssektorernas värdekedjor.

3.13 Till exempel skulle det utgöra ett hot mot de traditionella och nyutvecklade biobaserade industrierna om de obligatoriska målen i fråga om förnybar energi lämnas oförändrade. Detta öppnar för en mycket mer komplex diskussion kring områdena hållbarhet, ersättning och intelligent användning av resurser. Vi måste ha det politiska modet att diskutera sådana frågor och förmå olika politiska strategier att sträva mot samma mål. Om så krävs borde EU ha modet att se över de beslut som har fattats så här långt, med utgångspunkt i övergripande konsekvensanalyser i vilka man noggrant utvärderar de ambitiösa miljömålens yttersta konsekvenser, i synnerhet i de fall då EU:s beslut inte åtföljs av motsvarande åtgärder i andra ekonomiska block.

4.1.1 Konkurrensen på marknaderna för primärenergikällor (i synnerhet gas och olja) kommer utan tvivel att bli hårdare i takt med att världens befolkning ökar (år 2050 kommer den att uppgå till 9 miljarder). Kolmarknaden står också under allt starkare press. Detta innebär att om EU har för avsikt att upprätthålla samhälls- och välfärdsstandarden i medlemsstaterna måste alla inhemska primärenergikällor mobiliseras, däribland de nyupptäckta reserverna av skiffergas. En sådan mobilisering av resurserna måste dock givetvis uppfylla EU:s miljökrav.

4.1.2 Elektricitet är en nödvändig förutsättning för att mänskligheten ska kunna utvecklas på ett acceptabelt sätt. En obalanserad utveckling av produktionskapaciteten och överföringsnäten kan få katastrofala följder och leda till samhällsstrukturernas sociala och ekonomiska kollaps. En gemensam energipolitik på EU-nivå måste råda bot på alla motsättningar och all osäkerhet inom investeringsmiljön så att man kan förebygga risken för att produktionskapaciteten inte räcker till efter år 2020.

4.1.3 EESK inser att frågan om hur man ska kunna trygga livsmedelsförsörjningen på en instabil marknad utgör ett allvarligt problem, men denna fråga borde å andra sidan ges högsta prioritet inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik och inom andra relevanta politikområden på både EU-nivå och nationell nivå. EESK vädjar om att mark som kan användas för jordbruksproduktion ska skyddas, och anser att alla relevanta politiska strategier bör ta hänsyn till detta och utformas och samordnas på ett sätt som motverkar att sådan mark går förlorad, i synnerhet till följd av konkurrens mellan olika politiska syften och initiativ eller till följd av städernas utbredning. I detta sammanhang bör man införa rättvisa spelregler även för den internationella handeln, som avspeglar de särskilda naturförhållandena i specifika geografiska områden.

4.1.4 Det behövs också ett omfattande internationellt samarbete när det gäller att utvärdera och skilja mellan globala tendenser och tillfälliga upp- och nedgångar på marknaderna eller i skördenivåerna. Farliga tendenser bör förebyggas.

4.1.5 Vetenskaplig forskning bör inriktas på att finna metoder för att upprätthålla och öka skördarnas avkastning, eftersom andelen odlingsbar mark minskar och man kommer att behöva förse uppskattningsvis 9 miljarder människor i världen med mat år 2050.

4.2.1 Trots den långa rad av regleringsåtgärder som Europeiska kommissionen har föreslagit för finansmarknaden under de senaste åren har investeringsflödena på marknaden för råvaruderivat fortsatt att avvika kraftigt från den mekanism för risktäckning som förslagen ursprungligen avsåg. I stället kanaliseras investeringarna till kortsiktig spekulation som leder till kraftiga snedvridningar i priserna, och till allvarliga följder för de känsligaste aktörerna på marknaden, i synnerhet konsumenter samt små och medelstora företag.

4.2.2 Kommittén ställer sig bakom kommissionens ståndpunkt att det behövs en bättre förståelse av samspelet mellan de materiella och finansiella råvarumarknaderna. Vi ställer oss också bakom den rekommenderade fokuseringen på ökad öppenhet och ansvarighet bland de marknadsaktörer som bryter mot överenskomna regler. Man bör göra det lättare för enskilda marknadsaktörer – i första hand små och medelstora företag – att få tillgång till finansiering. Detta bör vara en huvudprioritering för den fortsatta utvecklingen och innovationen.

4.3.1 Kommittén uppskattar detta initiativ och anser att det är ett viktigt element i Europa 2020-strategin. Det återspeglar också begreppet resurseffektivitet, även om båda dessa politiska målsättningar bör bringas i överensstämmelse, så att de i största möjliga utsträckning kan efterlevas och tillföra ett så stort mervärde som möjligt för EU:s medborgare.

4.3.2 I råvaruinitiativet överskuggar dock frågan om råvarors avgörande betydelse behovet av en mer generell översikt och en ingående utvärdering av alla de relevanta politikområdena. Ett sådant övergripande angreppssätt skulle leda till en adekvat efterlevnad av de politiska riktlinjerna, och det skulle ge upphov till betydligt fler synergieffekter.

4.3.3 Förteckningen över råvaror av avgörande betydelse är å andra sidan en bra vägledning med avseende på de prioriteringar man bör inrikta sig på inom EU, som ett led i den nyligen inrättade europeiska utrikestjänstens råvarudiplomati.

4.3.4 Förteckningen skulle givetvis behöva ses över regelbundet med utgångspunkt i de etablerade kriterierna för att se om det fortfarande är angeläget att ha kvar de olika råvarorna i förteckningen. Enhetliga uppgifter och såväl tekniska kunskaper som marknadskunskaper är absolut nödvändiga för råvaruinitiativet.

4.3.5 En sådan knapp tillgång på råvaror innebär utan tvivel också att man regelbundet måste se över resurseffektiviteten. Å andra sidan är de konstant stigande priserna den främsta drivfjädern när det gäller att öka effektiviteten, som är en naturlig förutsättning för all hållbar näringslivsverksamhet. Prestandanormer och ekodesign kan bidra till den konstanta strävan mot att uppnå högsta möjliga resurseffektivitet.

4.3.6 Hotet om en ständigt knappare råvarutillgång och stigande priser bör granskas på mikroekonomisk nivå för att visa hur det påverkar konkurrenskraften och, dessutom, möjligheten att hålla uppe sysselsättningen i de hotade sektorerna.

4.3.7 EU:s strategi för råvaruhandel måste vara tillräckligt lyhörd och flexibel. Det faktum att den verkliga handeln i huvudsak sker bilateralt mellan enskilda medlemsstater gör att det är ännu svårare att föra en enda gemensam handelspolitik på EU-nivå. Av allt att döma kan man inte förvänta sig alltför mycket av WTO, även om man bör ta hänsyn till de ömsesidigt avtalade reglerna i arbetet för att bygga upp trovärdigheten.

4.3.8 Bristen på råvaror leder dock till en ökad forsknings- utvecklings- och innovationsverksamhet, både när det gäller det ständiga arbetet för att öka resurseffektiviteten och hitta lämpliga ersättningar för vissa råvaror. Man bör i sammanhanget framhålla att vissa av de råvaror som bedöms vara av avgörande betydelse är ytterst nödvändiga för våra högkvalificerade tekniker, så vi befinner oss på sätt och vis i en ond cirkel.

4.3.9 Kommissionen bör – i första hand inom ramen för de europeiska teknikplattformarna – förmå de främsta europeiska tillverkningssektorerna att delta i ett specifikt partnerskap för innovation på råvaruområdet, inom ramen för kommissionens meddelande om flaggskeppsinitiativet ”Innovationsunionen”, med hänsyn till att kvalitetsstandarden har försämrats på senare år när det gäller vissa råvaror. Det finns ett behov av allt mer kvalificerade arbeten, så att tillverkningsprocessernas höga innovationspotential kan omsättas i praktiken.

4.3.10 Kommittén ser positivt på kommissionens initiativ om att utarbeta riktlinjer för hur man ska kunna få konkurrerande mineralutvinningsverksamhet att stämma överens med naturskyddslagstiftningen inom ramen för Natura 2000. Detta är avgörande för att vi ska kunna ha rättvisa, hälsosamma och hållbara livsmiljöer och för att säkra vår inhemska tillgång till råvaror, vilket måste vara en av de grundläggande förutsättningarna för all råvarupolitik.

4.3.11 EESK vill också fästa uppmärksamheten på sitt yttrande om tillgång till returråvaror (1) och framhåller vikten av slutsatserna och rekommendationerna i det yttrandet. Man bör i detta sammanhang erinra om rekommendationen att instrumenten bör vara flexibla så att dessa returråvaror kan hållas kvar inom EU i så hög grad som möjligt.

4.3.12 Kommittén anser också att det saknas information om råvarupolitikens inverkan på sysselsättningen, framför allt i fråga om hur många arbetstillfällen som riskerar att gå förlorade om målen inte nås.

4.4 Man borde också föra en allvarlig diskussion om värsta tänkbara scenarier, till exempel tillfällig brist på vissa råvaror av ytterst avgörande betydelse på kortare sikt. Den politiska strategin att minska inverkan på den europeiska industrin skulle även kunna omfatta ett beslut om att använda sig av en strategisk reserv av vissa råvaror. Sådana politiska riktlinjer har diskuterats i länder utanför Europa (USA, Korea och Japan), och även om de skulle kunna få en viss negativ inverkan på råvarumarknaderna skulle de kunna utgöra en tillfällig lösning under vissa perioder när de berörda råvarorna inte går att tillgå i tillräckligt stor mängd på marknaden.

Bryssel den 14 juli 2011

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Staffan NILSSON

(1) Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om tillgång till returråvaror (järnskrot, återvinningspapper etc.), EUT C 107, 6.4.2011, s. 1.