11.2.2011   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 44/162


Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex)

KOM(2010) 61 slutlig – 2010/0039 (COD)

2011/C 44/28

Föredragande: Antonello PEZZINI

Den 18 mars 2010 beslutade rådet att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex)”

KOM(2010) 61 slutlig — 2010/0039 COD.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 16 juni 2010.

Vid sin 464:e plenarsession den 14–15 juli (sammanträdet den 15 juli 2010) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 78 röster för, 1 röst emot och 1 nedlagd röst.

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1   Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar och stöder kommissionens arbete när det gäller att anpassa och uppdatera förordning (EG) nr 2007/2004.

1.2   I enlighet med Schengenkonventionen om fri rörlighet i EU får de medlemsstater som avskaffat den inre gränskontrollen överlåta kontroll och bevakning av de yttre gränserna på de myndigheter som de väljer för ändamålet.

1.2.1   Till följd av EU:s utvidgning och den gradvisa utvidgningen av Schengenområdet till så gott som samtliga medlemsstater, samt olikheterna i de nationella rättssystemen, har man emellertid kunnat konstatera skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller ansvaret för att kontrollera EU:s yttre gränser.

1.3   Då Europeiska rådet i Laeken i december 2001 avslutades förpliktigade sig därför medlemsstaterna att inrätta en gemensam mekanism för löpande samråd och samarbete i syfte att samordna åtgärderna från de nationella myndigheter som har till uppgift att kontrollera de yttre gränserna.

1.3.1   Detta åtagande har blivit mer akut på grund av den betydande ökningen av den gränsöverskridande kommunikationen som har främjat mångdubblingen av identiteter och banat väg för nya nationalstater.

1.4   För att få till stånd en övergripande strategi i fråga om ”säkerheten” vid gränserna och kampen mot ”olaglig invandring” har kommissionen därför beslutat att lägga fram förslag om inrättande av Frontex gemensamma stödgrupper, som EU:s medlemsstater ställer till förfogande på frivillig basis.

1.4.1   Av detta skäl, och i enlighet med ”kodexen om Schengengränserna” och de nationella myndigheternas befogenheter, samt i syfte att utforma en gemensam politik för rörlig och fast infrastruktur, bör ovannämnda stödgrupper få ansvaret för ”övervakningen” och därefter för den ”integrerade kontrollen” av gränsövergångsställena.

1.4.2   Detta innebär befogenhet att kontrollera identitetshandlingar och, alltid i enlighet med medlemsstaternas bestämmelser, fråga ut utlänningar om syftet med deras vistelse, samt gå ombord på fartyg som befinner sig i en medlemsstats territorialvatten (1).

1.4.3   Kommittén anser att stödgrupperna bör erhålla nödvändiga finansiella resurser och transportmedel (fartyg, flygplan och helikoptrar). Alla medlemsstater måste identifiera och informera om resurser som används för Frontex-insatser.

1.5   Man får dock inte bortse från risken för ”militarisering” av övervakningen och kontrollen vid de yttre gränserna. Följaktligen bör alla eventuella ”överlappningar” mellan de undersökande, militära och tullrelaterade uppgifter som den enskilda medlemsstaten tilldelat sin respektive poliskår, tullmyndighet och sitt land-, sjö-, och luftförsvar samordnas på ett lämpligt sätt. Samtidigt bör man se till att man inte minskar deras kontrollmöjligheter, utan snarare stärker dem (europeiskt mervärde).

1.5.1   Dessutom återstår olösta frågor om internationell lagstiftning i samband med insatser på internationellt vatten, bl.a. i förhållande till Förenta nationernas havsrättskonvention (Montego Bay-konventionen) från 1982 (2).

1.6   Genom antagandet av Lissabonfördraget, som bland annat omfattar stadgan om de grundläggande rättigheterna, har unionens ansvar och befogenheter i fråga om asyl och invandring ökat avsevärt. EESK anser att rättigheterna att gripa och kvarhålla personer bör falla inom ramen för de vanliga, gemensamma mänskliga rättigheterna och inte styras av särskilda bestämmelser om domstols behörighet. Frontex är en ”byrå” och kan som sådan inte kontrolleras av en extern instans eller endast genom budgetbestämmelser, utan bör helt uppfylla de krav på respekt för personer som gäller i hela unionen i frågan, i synnerhet vad gäller tillämpningen av Europarådets kriminalvårdsbestämmelser (3).

1.7   Kommittén är medveten om Europas sociala och rättsliga traditioner med avseende på mänskliga rättigheter och asylrätt och rekommenderar att medlemmarna av dessa stödgrupper ska erhålla en klar och gedigen grundläggande utbildning som regelbundet uppdateras om olika psykologiska och beteendemässiga aspekter. Man säkerställer därmed en regelbunden tillsyn. Detta kan förbättra kontakterna med människor som befinner sig i en mer utsatt situation och som försöker förbättra sin sociala välfärd, i likhet med många européer under de gångna århundradena.

1.7.1   Stödgrupperna bör ha en operativ karaktär snarare än vara en gränspolis, och dess verksamhet bör göra det möjligt att genomföra Schengenkonventionen.

1.7.2   Frontex uppgifter bör inriktas mot att avslöja internationella brottslingar som ägnar sig åt människohandel och ställa dem inför rätta. Människor som drivs av en rättmätig strävan att förbättra sina sociala och ekonomiska villkor blir offer för en förödmjukande och förnedrande behandling på grund av denna brottsliga verksamhet.

1.7.3   Dessutom bör Frontex med hjälp av GMES-systemet aktivt bidra till att rädda migranter som råkat i svårigheter i Medelhavsområdet, i enlighet med medlemsstaternas riktlinjer.

1.7.4   Mot bakgrund av vad som sagts ovan föreslår kommittén en kontinuerlig kontakt och ett nära samarbete med de icke-statliga organisationerna.

1.7.5   Enligt EESK:s uppfattning är det absolut nödvändigt att involvera de icke-statliga organisationerna, mot bakgrund av deras roll som stöd och interkulturella medlare i alla faser av de förfaranden som föreskrivs i EU:s bestämmelser och i de nationella bestämmelserna om människor som befinner sig i en svår situation.

2.   Inledning

2.1   Gränser ”ställer” två stater eller geografiska områden ”mot varandra” och skiljer dem åt på ett sätt som begränsar befolkningens inbördes kontakter.

2.1.1   Naturliga gränser (berg, floder, vatten) har alltid orsakat rivalitet mellan befolkningen på ömse sidor.

2.1.2   Även politiska och överenskomna gränser är resultatet av konflikter och kompromisser under långa perioder av historiska omvälvningar.

2.1.3   I och med globaliseringen tenderar den snabba ökningen av de internationella förbindelserna att främja mångdubbling av identiteter och antalet självständiga nationer ökar, i och med uppkomsten av nya nationalstater och regionala ”nationer”.

2.1.4   Detta har lett till fler gränser och ”okränkbara” enskilda stater, vars bräckliga gränser utgör en källa till potentiella och verkliga konflikter.

2.2   De europeiska länderna är ett viktigt undantag internationellt sett, eftersom de genom Schengenavtalet har slopat de interna gränskontrollerna. Därigenom har den nationella suveränitetens betydelse minskat.

2.2.1   Det pågående starka migrationstrycket på EU:s land- och sjögränser skapar emellertid ett behov av att stärka och utveckla nya gemensamma system för övervakning av de yttre gränserna (Eurosur).

2.3   EUROSUR

2.3.1   EU håller för närvarande på att undersöka möjligheterna att inrätta ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur).

2.3.2   Genomförandet av detta projekt bör innebära att antalet olagliga invandrare minskar, liksom det antal som omkommer på väg till något EU-land, samt att den gränsöverskridande kriminaliteten förhindras och att den interna säkerheten ökas.

2.3.3   Det finns planer på att inrätta ett europeiskt system för integrerad gränsförvaltning, baserat på ett gemensamt nätverk av informations- och övervakningssystem.

2.3.4   Ett ”säkrat datoriserat kommunikationsnät” ska inrättas för datautbyte och samordning av åtgärder mellan centrumen i medlemsstaterna och mellan dessa centrum och Frontex (4).

2.4   Vägen till FRONTEX

2.4.1   Genom rådets förordning (EG) nr 2007/2004 inrättades en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser.

2.4.2   Genom förordning (EG) nr 863/2007 inrättades sedan en mekanism för upprättande av snabba gränsinsatsenheter (Rabit). Genom denna förordning ändrades rådets förordning (EG) nr 2007/2004 vad beträffar den mekanismen och regleringen av gästande tjänstemäns uppgifter och befogenheter.

2.4.3   En medlemsstat kan således genom byrån begära att snabba gränsinsatsenheter bestående av specialutbildade experter från andra medlemsstater placeras ut på dess territorium (5).

2.5   I direktiv 2008/115/EG föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna vid återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen, ”i överensstämmelse med grundläggande rättigheter … inklusive flyktingsskydd och de förpliktelser att respektera mänskliga rättigheter som följer av internationella fördrag”.

2.5.1   Gemenskapsreglerna för visum trädde i kraft inom Schengenområdet, som omfattar 22 medlemsstater och tre associerade stater den 5 april 2010 efter antagandet av handledningen för behandling av visumansökningar (6), som finns tillgänglig för personalen vid samtliga medlemsstaters konsulat.

2.5.2   Haag-programmet (7) öppnar möjligheten att utveckla Frontex på grundval av ett fastställt program.

2.5.3   I det fleråriga Stockholmsprogrammet för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, som antogs av Europeiska rådet den 10–11 december 2009, beslutades det att förstärka Frontex kapacitet, bland annat genom en översyn av den rättsliga ramen, och det fastställdes särskilt att EU ska ha en integrerad gränsförvaltning.

3.   Sammanfattning av kommissionens förslag

3.1   Kommissionen föreslår en översyn av Frontex rättsliga ram enligt följande huvudpunkter:

Medlemsstaterna behåller ansvaret för att kontrollera sina yttre gränser i enlighet med subsidiaritetsprincipen (artikel 74 i fördraget) med sina egna polisstyrkor och sin egen underrättelseverksamhet.

Medlemsstaterna kan vända sig till byrån för bistånd i form av samordning när andra medlemsstater är berörda och det krävs mer omfattande tekniskt och operativt bistånd.

På grund av den för närvarande mycket omfattande tillströmningen av tredjelandsmedborgare som försöker resa in i medlemsstaterna illegalt krävs det att Frontex roll i samband med EU:s invandringspolitik förstärks.

Den konsekvensbedömning som medföljer förslaget (8) innehåller undantag till Frontex rättsliga ram och ändringen av förordningen betraktas som en utveckling av Schengenregelverket i syfte att bekämpa den olagliga invandringen.

Syftet med den föreslagna ändringen är att öka samordningen och det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna genom mer harmoniserade kriterier och förfaranden för en bättre och enhetligare förvaltning av övervakningen.

Den tekniska utrustningen och personalen måste förstärkas. I detta syfte skulle man kunna inrätta en reserv av gränsbevakningstjänstemän bestående av högt kvalificerade, specialutbildade nationella experter.

4.   Allmänna kommentarer

4.1   I hela Frontex verksamhet måste principen om non-refoulement strikt respekteras i enlighet med Genèvekonventionen, FN:s konvention om förbud mot ”omänsklig eller förnedrande behandling”, och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.

4.2   Frontex uppdrag måste genomföras med det överordnade målet att skydda människoliv, samt skydda kvinnor, barn och de mest utsatta människorna. Man måste undvika att ”externalisera” gränskontrollerna till länder (9) som inte erkänner asylrätten och Genèvekonventionen (10).

4.3   Frontex verksamhet bör huvudsakligen fokuseras på följande prioriterade värderingar:

Bekämpa och oskadliggöra de internationella kriminella nätverk som organiserar människohandel.

Se till att asylrätten blir en realitet för människor som drabbats av orättvisor, såsom fastställts i EU-fördraget.

Bistå migranter som råkat i svårigheter, även på internationellt vatten.

4.4   EESK stöder bestämmelsen i förslaget till förordning om att medlemsstaterna får, under förutsättning att byråns befogenheter respekteras, fortsätta det operativa samarbete de inlett med andra medlemsstater och/eller tredjeländer vid de yttre gränserna, om detta samarbete ”kompletterar” byråns verksamhet, i enlighet med respekten för de mänskliga rättigheterna och europeiska kristet-sociala och rättsliga traditioner.

4.5   För att säkra bästa möjliga samarbete bör Frontex erhålla nödvändiga resurser (fartyg, flygplan och helikoptrar). Alla medlemsstater måste identifiera och informera om resurser som används för Frontex-insatser. Frontex bör med beaktande av budgetkonsekvenserna kunna utnyttja dessa resurser inom ramen för en samordning med alla övriga nationella instanser som redan har tilldelats sådana resurser.

4.6   EESK stöder den möjlighet Frontex fått att finansiera och genomföra projekt för tekniskt bistånd i tredjeländer och att sända sambandsmän, förutsatt att icke-statliga organisationer med lång och solid erfarenhet av utvecklingsbistånd och utbildning och skydd av den mänskliga värdigheten involveras i projekten och biståndet.

4.7   Frontex bör snarast möjligt använda det nya SIS II-systemet (11) (andra generationen av Schengens informationssystem).

4.8   Frontex skulle kunna få stor hjälp när det gäller att rädda migranter som råkat i svårigheter i Medelhavsområdet genom att använda GMES-data från Neustrelitz-stationen (12).

4.9   Även Frontex roll som koordinator för de gemensamma insatserna för återsändande bör genomföras i nära samarbete med humanitära icke-statliga organisationer, som man vet har kunskaper om och en lång erfarenhet av att ta hand om människor i svåra och utsatta situationer.

4.10   Kommittén anser att Frontex endast bör få begränsade befogenheter i fråga om behandling av personuppgifter i samband med bekämpning av kriminella nätverk som organiserar illegal invandring, och att det alltid bör ske i nära samarbete med den nationella åklagarmyndigheten.

5.   Särskilda kommentarer

5.1   EESK anser att de föreslagna ändringarna överensstämmer med målet om att stärka Frontex roll och uppgifter, vilket har som syfte att förbättra kontrollen vid EU:s yttre gränser och samtidigt säkra frihet och inre säkerhet i medlemsstaterna.

5.2   Följande punkter bör emellertid framhållas:

5.2.1   Skäl (10) – skulle kunna göras mer juridiskt bindande om orden ”samtidigt som” ersätts med ”samtidigt som man säkerställer att”.

5.2.2   Skäl (13) – ordet ”förteckningar” bör ersättas med uttrycket ”förteckningar för detta ändamål” som förefaller lämpligare när det gäller att fastställa ett krav på en strikt förvaltning resurserna.

5.2.3   Skäl (14) – uttrycket ”ett lämpligt antal kvalificerade gränsbevakningstjänstemän” bör efter ordet ”kvalificerade” utökas med orden ”utbildade och specialiserade”.

5.2.4   Skäl (15) – uttrycket ”på halvpermanent bas” är för vagt och bör ersättas med en mer exakt formulering.

5.2.5   Skäl (23) – Det bör fastställas klara ”gränser” för byråns möjlighet att ”inleda och finansiera projekt för tekniskt bistånd” osv.

5.3   Artikel 1a.2 – uttrycket ”intill” bör specificeras närmare i syfte att undvika oberättigade ingrepp i den nationella suveräniteten.

5.3.1   Artikel 2.1 c) – Byråns befogenhet att genomföra ”riskanalyser” bör utvidgas till att även omfatta de ”kostnader” som är nödvändiga för att klara trycket vid de mest utsatta medlemsstaternas yttre gränser. Det förefaller rimligt att samtliga medlemsstater och inte enbart ”gränsländerna” ska dela på denna kostnad.

5.3.1.1   Bestämmelsen bör dessutom samordnas med bestämmelserna i den följande artikel 4.

5.3.2   Artikel 2.1 iii) h) – Det bör preciseras att Frontex endast kan få ”begränsade rättigheter” att behandla personuppgifter för att bekämpa kriminella nätverk som organiserar olaglig invandring. Bestämmelsen bör dessutom samordnas med bestämmelserna i artikel 11, 11a och 11b.

5.3.3   Artikel 14.1 – Det förefaller lämpligt att specificera de närmare bestämmelserna för hur byrån ska ”underlätta” det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna och tredjeländer.

5.3.4   Artikel 14.2 – Byråns möjligheter att sända sambandsmän till tredjeländer bör klargöras tydligare, eftersom sambandsmän som sänds ut som observatörer och/eller konsulter endast ska ”utplaceras i tredjeländer vars gränsförvaltningsmetoder följer miniminormer för mänskliga rättigheter” och med tillägget att ifrågavarande tredjeländer också formellt måste ha undertecknat de bindande internationella konventionerna om mänskliga rättigheter, asyl och internationellt skydd.

Bryssel den 15 juli 2010

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Mario SEPI


(1)  I enlighet med artikel 77 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt får tjänstemän vid Frontex utföra uppgifter enligt instruktioner från medlemsstaternas gränsbevakningstjänstemän, alltså i överensstämmelse med medlemsstatens suveränitet.

(2)  Förutom oenighet med andra medlemsstater om korrekt användning av bestämmelserna för mottagande och förbud mot att avvisa flyktingar har italienska domstolar nu anklagat civila och militära ämbetsmän för övergrepp i samband med att 75 illegala invandrare, som stoppades på internationellt vatten, sändes tillbaka till Libyen 2009. Den italienska regeringen är emellertid inte enig med åklagarmyndigheten i Syrakusa. FN:s flyktingkommissariat hävdar att avvisandet omintetgjorde invandrarnas möjligheter att utnyttja rätten att söka asyl i Italien.

(3)  Alla medlemsstater har nu ratificerat protokoll 14 till konventionen om skyddet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, dess artikel 17 och nu när Lissabonfördraget är ratificerat och EU kan ansluta sig till den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna är det ännu nödvändigare att Frontex får denna inriktning.

(4)  Det datoriserade kommunikationsnätet måste sedan samordnas med kommissionens beslut av den 20 januari 2006 om genomförandebestämmelser för rådets beslut 2004/904/EG om inrättande av ett säkrat webbaserat informations- och samordningsnätverk för de myndigheter och liknande som hanterar migrationsfrågor i medlemsstaterna (Iconet), framför allt genom ett snabbt informationsutbyte för att bekämpa olaglig invandring.

(5)  Ovannämnda uppgifter är nära kopplade till Europeiska polisbyråns (Europol) uppgifter. Den inrättades 1992 i syfte att hantera underrättelseverksamheten om kriminalitet inom EU. Denna ram omfattar även Schengens informationssystem (SIS), som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna i Schengenländerna att utväxla uppgifter om vissa personers och varors identitet.

(6)  Antogs av kommissionen den 19 mars 2010.

(7)  EUT C 53, 3.3.2005, s. 1.

(8)  SEK (2010) 149.

(9)  Exempelvis Libyen.

(10)  I Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG (som träder i kraft från december 2010) fastställs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna vid återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen, ”i överensstämmelse med grundläggande rättigheter … inklusive flyktingsskydd och de förpliktelser att respektera mänskliga rättigheter som följer av internationella fördrag”.

(11)  SIS, Schengens informationssystem, bör vara klart att tas i bruk den 31.12.2011 (Europaparlamentets betänkande, föredragande: Carlos Coelho).

(12)  Neustrelitz-stationen i Tyskland säkrar tillrättaläggande och produktion av högresolutionsdata för Europa och Medelhavet via de optiska satelliterna Geo, Eye-1 och Ikonos.