Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Den externa dimensionen av EU:s energipolitik”

Vid sin plenarsession den 16–17 januari 2008 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett initiativyttrande om

Facksektionen för yttre förbindelser, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 11 december 2008. Föredragande var Ulla SIRKEINEN.

Vid sin 450:e plenarsession den 14–15 januari 2009 (sammanträdet den 14 januari 2009) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 181 röster för, 4 emot och 3 nedlagda röster.

1.1 Energifrågorna har länge haft en central plats i den internationella politiken. Världspolitikens andra stora aktörer har kraftfulla energipolitiska strategier, både öppna och dolda, och energifrågorna används även ofta som ett instrument eller till och med ett vapen i internationella konflikter.

1.2 EU-medborgarna är oroade över energiförsörjningstryggheten, de höga och instabila energipriserna samt över klimatförändringarna och den överlag ohållbara internationella utvecklingen. EESK menar att EU behöver en omfattande och tydligt definierad extern energistrategi för att bemöta medborgarnas farhågor samt, i synnerhet, vilja och beslutsamhet att genomföra strategin.

1.3 Många av delarna i en sådan strategi finns redan i dag. Energiförsörjningstryggheten behandlades i Europeiska rådets slutsatser av den 15–16 oktober 2008, och den 13 november 2008 presenterade kommissionen ytterligare förslag i den andra strategiska energiöversynen (1), som EESK kommer att behandla i detalj i ett senare yttrande.

1.4 EU:s energipolitik har hittills inriktats på att skapa en inre marknad för energi, i synnerhet för el och gas.

1.5 Europa har både ett ansvar och en möjlighet att genomdriva en tredje industriell revolution, med genomgripande förändringar av energiförbrukningsmönstren.

1.6 Ny och förbättrad teknik är av avgörande betydelse för att möta utmaningarna på energiområdet på kort och lång sikt, både inom EU och på det internationella planet.

1.7 De energi- och utrikespolitiska bestämmelserna i Lissabonfördraget lär förbättra EU-ländernas möjligheter att agera tillsammans och att ytterligare påverka den internationella energipolitiken.

Det viktigaste kravet är att EU-länderna verkligen agerar i samförstånd, och därför bör strategin baseras på en klar förståelse av unionens, medlemsstaternas och de ekonomiska aktörernas respektive roller.

1.8.1 På den internationella, rent politiska nivån ligger befogenheterna hos medlemsstaterna. En positiv utveckling har noterats den senaste tiden, särskilt i förbindelserna med Ryssland, vad gäller den utmanande uppgiften att ”tala med en röst”.

1.8.2 EU har en gemensam handelspolitik som grundar sig på enhetliga principer. Kommissionen ansvarar för att leda handelsförhandlingar efter rådets bemyndigande.

1.8.3 Avtal om inköp, infrastruktur och andra projekt ingås och genomförs på företagsnivå. Regeringar spelar ofta en betydande eller t.o.m. avgörande roll i kontraktsförhandlingar.

1.9 Den externa energipolitiken ska syfta till att bemöta människors behov och önskemål i privat- och yrkeslivet.

1.10 Det organiserade civila samhället och de ekonomiska och sociala råden har inflytande och därmed också ett eget ansvar vad gäller utformningen av EU:s externa energipolitik.

1.11 Dialogen och förhandlingarna om internationella förbindelser på energiområdet förs i många olika forum p.g.a. att frågorna är så geopolitiskt och innehållsmässigt komplexa. En öppen dialog som i möjligaste mån täcker in de olika aspekterna på området skulle bidra till en bredare förståelse och delaktighet bland de berörda parterna.

2.1 Energifrågorna kommer att fortsätta vara topprioriterade runt om i världen. Denna situation förstärks av de politiska och även militära oroshärdarna, med klara kopplingar till energiområdet. Bakgrunden är den ökande efterfrågan i främst utvecklingsländerna, till följd av den höjda levnadsstandarden i dessa länder, och den förväntade bristen på vissa fossila bränslen. Dessutom kännetecknas olje- och gasförsörjningen av ett starkt beroende av ett fåtal producentländer. Tillgångarna beräknas dessutom bli än mer koncentrerade i framtiden.

2.2 Den ekonomiska turbulensen i världen har kopplingar till energipriserna. För mindre än två år sedan började oljepriserna och därefter gaspriserna att stiga kraftigt, vilket resulterade i hög inflation och stora svårigheter för konsumenterna och samhället som helhet. I dag har oljepriset sjunkit dramatiskt, vilket i sin tur ger upphov till oro över produktionstakten och försörjningstryggheten. Energipriserna beräknas öka i det instabila klimatet på grund av marknadsbalansen och, i synnerhet, de politiska åtgärderna för att bekämpa klimatförändringarna. De svagaste grupperna i våra samhällen hotas av energifattigdom.

2.3 I dagsläget importeras 53 % av all primärenergi som används inom EU. Importberoendet ligger på 40 % för fasta bränslen, 56 % för gas och 82 % för olja (2005 års siffror). Kommissionens uppdatering av grundscenariot år 2007 pekar på ett samlat importberoende på 67 % år 2030. Enligt den andra strategiska energiöversynen som presenterades nyligen beräknas importen av fossila bränslen ligga kvar runt dagens nivåer år 2020, då EU:s klimat- och energipolitik kommer att vara helt genomförd.

2.4 Mer än 40 % av EU:s gasimport och en fjärdedel av oljeimporten kommer från Ryssland. I synnerhet gasens andel kommer att öka. De näst största oljeleverantörerna är Mellanöstern och Norge. Norge är också den näst största gasleverantören, följt av Algeriet. Beroendet är ömsesidigt eftersom leverantörerna är beroende av EU:s efterfrågan. Detta gäller särskilt Ryssland där mer än hälften av energiexporten går till EU.

2.5 Det höga importberoendet samt det faktum att man främst importerar från vissa länder, som inte alla följer samma marknadsmässiga och politiska regler som EU, har gett frågan om energiförsörjningstryggheten en prioriterad plats på EU:s dagordning. Denna situation har ytterligare förstärkts genom några fall av leveransavbrott från Ryssland samt av den senaste tidens militära insatser i Georgien.

2.6 Energisektorn är inte homogen när den gäller externa eller andra energipolitiska strategier. Oljan dominerar på transportområdet och är inte lätt att ersätta. EU är en del av den internationella oljemarknaden och har därför begränsat handlingsutrymme. Andra energikällor och teknologier erbjuder skiftande användningsområden och är till stor del utbytbara. Handeln med kol och uran sker på en öppen internationell marknad. Handeln med gas bör däremot uppmärksammas p.g.a. den snabbt växande efterfrågan och leverantörernas begränsade antal och särskilda egenskaper.

2.7 Under de senaste åren har EU vid flera tillfällen vidtagit åtgärder som syftar till att trygga den externa energiförsörjningen.

2.8 Europeiska rådet begärde den 15–16 oktober 2008 att kommissionen ska presentera förslag eller initiativ angående energiförsörjningstryggheten och identifierade sex prioriterade områden. Kommissionen har reagerat på detta i sin andra strategiska energiöversyn. EESK kommer att utarbeta ett separat, detaljerat yttrande om översynen och det medföljande förslagspaketet.

3.1 Många politiska insatser inom EU och i medlemsstaterna kan bana väg för ett minskat externt energiberoende, förbättrad energiförsörjningstrygghet och en stärkt ställning för EU när det gäller unionens externa energipolitiska insatser. Dessa åtgärder kommer endast att nämnas helt kort här eftersom de har behandlats grundligt i andra yttranden från kommittén.

3.2 Förbättrad energieffektivitet är den första och viktigaste åtgärden eftersom den påverkar utvecklingen i fråga om efterfrågan på energi och därmed beroendet av energi utifrån.

3.3 En balanserad energimix samt en diversifiering av energikällorna mot framför allt egna energikällor med låga koldioxidutsläpp som t.ex. bioenergi, vind- och kärnkraft bör främjas.

3.4 Vad gäller fossila bränslen bör man främja högeffektiv, kombinerad värme- och elproduktion samt avskiljning och lagring av koldioxid.

3.5 Man bör öka konkurrensen inom handeln med gas genom att främja inrättandet av LNG-terminaler och annan infrastruktur.

3.6 En väl fungerande inre energimarknad gynnar resurseffektivitet och lösningar på eventuella lokala och regionala energiförsörjningsproblem. Det krävs tillräckliga investeringar i infrastruktur liksom öppet tillträde till nät och annan infrastruktur. Ett effektivt samarbete mellan energitillsynsmyndigheterna är en förutsättning för fungerande förbindelser.

3.7 Specifika åtgärder krävs för att hantera de risker som är förenade med energiförsörjningen. Effektiva mekanismer för solidaritet och tidig varning bör inrättas inför ett gemensamt agerande i händelse av energikriser och leveransavbrott. EESK kommer i sinom tid att avge ett yttrande om de förslag som kommissionen nyligen har presenterat om dessa frågor.

3.8 EESK förespråkar i synnerhet effektiva åtgärder för att ansluta perifera delar av EU, särskilt de baltiska staterna, till den inre marknaden för energi och säkerställa en tillfredsställande och diversifierad energiförsörjning.

4.2 Sådana strategier kräver en kortsiktig och en långsiktig vision. Eftersom en storskalig ersättning av energikällor och infrastruktur tar tid behöver man på kort sikt öka energitillförseln, och samtidigt vidta alla kortsiktiga åtgärder som står till buds för att minska efterfrågan. På längre sikt, när investeringarna i forskning och ny teknik börjar ge avkastning, kommer efterfrågan på energi att kunna minskas ytterligare och framförallt kommer begränsade eller på annat sätt problematiska energikällor att kunna ersättas med alternativa energikällor.

4.3 EESK räknar emellertid med att klimatförändringsinsatserna kraftigt kommer att påverka energiområdet genom dels högre priser, dels minskat beroende av fossila bränslen.

4.4 Ny teknik är det bästa medlet för att öka energianvändningen och ersätta problematiska energikällor. Eftersom Europa har en ledande ställning inom energi- och klimatpolitiken bör vi ta tillfället i akt att utveckla den nya teknik som behövs, hjälpa andra att lösa sina problem och skapa nya sysselsättningstillfällen. För att så ska ske krävs att man redan i dag investerar tillräckligt i energiforskning och teknikutveckling.

5.1 EU har vid ett flertal tillfällen på bilateralt och multilateralt plan verkat för en utvidgning av unionens bestämmelser till resten av världen, särskilt till unionens energipartner. Framgångarna har hittills varit begränsade och ett kraftfullare agerande krävs.

5.2 Ömsesidiga investeringsvillkor behövs omgående. Många energiproducerande länder behöver utländska investeringar för att utveckla sina energikällor och sin infrastruktur, men detta kommer inte att ske så länge lagstiftning saknas, är oklar eller inte tillämpas systematiskt. Man bör bibehålla överenskommelserna i energistadgan och inkludera liknande strategier i framtida bilaterala energiavtal.

5.3 Detsamma gäller andra regleringsfrågor, t.ex. lika behandling, avtalsfrihet, avtalsefterlevnad och tillgång till transitinfrastruktur.

5.4 EU bör aktivt hävda och försvara europeiska företags rättigheter och möjligheter att investera i utveckling av energikällor och infrastruktur.

5.5 Europa behöver försörjningstrygghet medan unionens leverantörer, särskilt Ryssland, påpekar att de behöver säkerhet vad gäller efterfrågan för att göra de nödvändiga investeringarna. Ofta behövs längre avtal som stöd för utveckling av storskaliga infrastrukturer. För att uppnå en bättre maktbalans bör sådana avtal utarbetas inom en europeisk ram. Detta förutsätter informationsutbyte mellan medlemsstaterna och nära samarbete med aktörerna på marknaden.

5.6 EU:s prioriterade sammanlänkningsplan omfattar ett fåtal stora sammankopplingsprojekt, inklusive ett externt projekt, nämligen Nabuccoledningen för gasleveranser från Kaspiska havet till Centraleuropa. Dessa projekt är av mycket stor betydelse men kommer kanske inte att visa sig vara tillräckliga för Europa på medellång sikt.

5.7 Flera nya rörledningar, utöver Nabuccoprojektet, kan komma att krävas för att förbinda EU med Kaukasus och Centralasien. EU bör lägga fram förslag som syftar till att samordna stora regionala projekt samt mobilisera offentliga och privata investeringar.

5.8 EESK noterar de sex prioriterade infrastrukturåtgärder som kommissionen föreslår i sin andra strategiska energiöversyn. Kommittén kommer att ta ställning till dessa förslag samt till grönboken ”Mot ett tryggt, hållbart och konkurrenskraftigt europeiskt energinät” (2).

5.9 Dialogen med Opec and Gulfstaternas samarbetsråd måste fördjupas och avtalen med Azerbajdzjan och Kazakstan genomföras fullt ut. Starkare band med producentländer i Centralasien, t.ex. Turkmenistan och Uzbekistan, krävs för att underlätta energitransporterna från Kaspiska havet till EU.

5.10 Afrikas betydelse som energileverantör har ökat betydligt. Det behövs ett omfattande och vittgående partnerskap med Afrika, som på ett balanserat sätt främjar hållbar utveckling i afrikanska olje- och gasproducerande länder.

5.11 Samarbetet i Medelhavsområdet, som befinner sig i stark utveckling, har en viktig roll att spela i dag eftersom det omfattar olika energirelaterade aspekter som produktion, transitering och förbrukning.

5.12 Den nordliga dimensionen kommer att öka i betydelse. Olje- och gasfälten i Norra ishavet och samarbetet i norr bör ges högre prioritet i EU:s externa energipolitik. Samarbetet i Baltikum omfattar i sin tur framför allt energiförbruknings- och transitländer och kopplingen till Ryssland utgör ett centralt inslag.

5.13 Vad gäller Ryssland bör målsättningen vara ett solitt, omfattande ramavtal baserat på jämlikhet, ömsesidig förståelse och ömsesidighet. Ryssland bör tillåta gastransitering i det ryska nätet och göra det möjligt för europeiska företag att investera i utveckling av ryska energinät och energikällor. Det är Rysslands uppgift att dämpa oron beträffande dess trovärdighet som energileverantör, på samma sätt som landets europeiska partner förväntas följa sina avtal och åtaganden.

5.14 EU bör även utveckla samarbetet med andra energiförbrukande länder, både inom Internationella energiorganet och på annat sätt.

6.1 Det nuvarande energiförbrukningsmönstret skapades i Europa och USA i och med den första industriella revolutionen. Många utvecklingsländer som nu försöker höja levnadsstandarden befinner sig i dag i samma fas som Europa för några årtionden sedan. För dessa länder innebär detta en snabb ökning av energiförbrukningen. Det är deras rättighet och en nödvändighet för den globala säkerheten och den fredliga utvecklingen. Europa har i dag både ett ansvar och en möjlighet att genomdriva en tredje industriell revolution, med genomgripande förändringar av energiförbrukningsmönstren.

6.2 Omkring 2 miljarder människor i världens utvecklingsländer saknar i dag tillgång till el och måste förlita sig på trä, dynga och jordbruksavfall. Därigenom har förorenad inomhusluft kommit att bli en av världens tio vanligaste orsaker till förtida död. En av de viktigaste uppgifter som världen har att hantera handlar om att bereda dessa människor tillgång till elnät och produktionskapacitet. Detta innebär enorma investeringar och ökningar av den globala energiförbrukningen. Dessa investeringar måste dock till för att alla människor ska få anständiga och värdiga levnadsvillkor och möjlighet att uppnå en högre levnadsstandard.

6.3 EU har med rätta tagit ledningen på det klimatpolitiska området. Eftersom både effekterna av den globala uppvärmningen och de ökande växthusgasutsläppen kommer att vara som störst utanför Europa bör det huvudsakliga målet vara att uppnå ett fungerande internationellt avtal som omfattar alla länder. Klimatkonferensen i Köpenhamn i december 2009 kommer att utgöra grunden för de internationella förhandlingarna och EU bör därför satsa så mycket som möjligt på denna konferens. Unilaterala insatser från EU:s sida skulle dock innebära en ohållbar börda för EU:s ekonomi.

6.4 EU:s har tagit fram och håller på att vidareutveckla instrument för att lindra klimatförändringarna som t.ex. förnybar energi, annan energiteknik med låga koldioxidutsläpp och energieffektiv teknik. Denna teknik bör ges en effektiv global spridning, vilket även bör öka efterfrågan på europeiskt know-how och produkter och skapa nya sysselsättningstillfällen.

6.5 EESK ger sitt fulla stöd till idén om ett internationellt avtal om energieffektivitet mellan de stora energiförbrukande länderna (USA, Kanada, Japan, Australien, Indien och Kina). Det forum som G8 enades om i Japan i juli 2008 utgör ett steg i denna riktning. Man måste dock säkerställa att alla dessa viktiga energiförbrukande länder deltar i avtalet och drar sitt strå till stacken. Avtalet bör, förutom att främja energieffektivitetsstrategier och utveckling och spridning av teknik och förnybara energikällor, även förebygga dubbel prissättning, t.ex. subventionerade energipriser för landets användare. Detta resulterar i ett betydande energislöseri.

6.6 EU bör även aktivt verka för energieffektivitet i utvecklingsländerna. I det hänseendet bör man undvika att investera i energiintensiv produktion och konsumtion. EU:s utvecklingsstrategier bör i detta syfte utnyttjas bättre.

6.7 Det främsta verktyget i samarbetet med utvecklingsländerna på energiområdet bör vara utbildningsstöd.

6.8 EESK framhåller att man i allt samarbete, särskilt med utvecklingsländerna, måste ta hänsyn till målet om hållbar utveckling i dessa länder, inklusive utveckling av demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna.

Bryssel den 14 januari 2009.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Mario SEPI

(1) Meddelande från kommissionen: En handlingsplan för energitrygghet och energisolidaritet, SEC(2008) 2794, SEC(2008) 2795.

(2) Grönbok: Mot ett tryggt, hållbart och konkurrenskraftigt europeiskt energinät, KOM(2008) 782 slutlig.