455:E PLENARSESSIONEN DEN 15 OCH 16 JULI 2009

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Integrering av transport- och markanvändningspolitiken för mer hållbara stadstransporter”

(förberedande yttrande)

(2009/C 317/01)

Föredragande: Frederic Adrian OSBORN

I en skrivelse av den 3 november 2008 uppmanade kommissionen i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att utarbeta ett förberedande yttrande om

”Integrering av transport- och markanvändningspolitiken för mer hållbara stadstransporter”.

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 26 juni 2009. Föredragande var Frederic Adrian Osborn.

Vid sin 455:e plenarsession den 15–16 juli 2009 (sammanträdet den 16 juli 2009) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 114 röster för och 1 röst emot:

1.   Sammanfattning

1.1   Människor behöver transporter för att komma till sina arbeten, affärer, skolor och andra viktiga platser i dagens samhälle. Utveckling och underhåll av alla former av transportsystem utgör en viktig uppgift inom den offentliga politiken. Transporter har dock även avigsidor. De skapar föroreningar, trafikstockningar och olyckor. Transportleder (eller avsaknaden av dem) kan splittra och isolera kommuner, men också främja dem. Transporter medför också stora koldioxidutsläpp och bidrar till det växande klimatförändringsproblemet.

1.2   Därför finns ett allt större behov av att offentliga myndigheter på alla nivåer etablerar hållbarare transportmönster som tillgodoser medborgarnas transportbehov och samtidigt minskar de negativa följdverkningarna till ett minimum. Problemen är störst i stadsområden, och det är i dessa områden som behovet av hållbarare transportstrategier är som mest angeläget.

1.3   Transportmönster i stadsområden är nära kopplade till markanvändningsmönster. För att uppnå hållbarare transporter krävs det därför att man antar integrerade strategier och politiska riktlinjer för markanvändning och transporter.

1.4   Det främsta ansvaret för utveckling och genomförande av integrerade strategier faller på den lokala och nationella nivån. Vissa framsteg mot en hållbarare utveckling har redan gjorts i ett antal enskilda kommuner, städer och länder i Europa. Framstegen har dock hittills varit ojämna. Det finns utrymme för och behov av initiativ på EU-nivå för att främja och påskynda antagandet och genomförandet av hållbarare integrerade strategier för markanvändning och transporter i kommuner och städer runtom i Europa.

1.5   De centrala inslagen i sådana initiativ bör vara följande:

2.   Allmänna synpunkter

2.1   Dagens samhällen är i stor utsträckning beroende av transporter. Som enskilda individer är vi beroende av transporter för att ta oss till våra arbeten, affärer, fritidsaktiviteter och nästan alla andra platser vi vill nå. Företag är också beroende av transporter för att tillverka och leverera produkter och tjänster runtom i världen.

2.2   Under de två senaste århundradena har den tekniska utvecklingen på transportområdet radikalt ökat de resavstånd som kan tillryggaläggas bekvämt till rimliga kostnader, och utvidgat det sortiment av varor, tjänster och livsstilar som människor har möjlighet att välja mellan. Även det sätt på vilket stadssamhällen utvecklas har förändrats. De behöver inte längre byggas kring små centrum med gångavstånd till de faciliteter som staden tillhandahåller. De kan sprida ut sig över större områden med färre människor och kopplas ihop med hjälp av väg- och transportnät.

2.3   Dessa förändringar har medfört många fördelar, men även betydande nackdelar. Ständigt ökande efterfrågan på transporter skapar trafikstockningar och förseningar. Sammanhållningen i samhällena luckras upp efter hand som lokala faciliteter ersätts av sådana som ligger längre bort, och invånarna förlorar kontakten med sina grannar. De flesta motordrivna transportsätt ger upphov till buller och föroreningar. Flertalet orsakar också koldioxidutsläpp, och den fortsatta tillväxten i efterfrågan på transporter är en av de främsta orsakerna till klimatförändringarna.

2.4   Under många år betraktade de statliga myndigheterna utvidgningen av resemöjligheterna som en del av välfärden. Den offentliga politiken och de statliga investeringarna på transportområdet syftade till att bygga ut transportnäten och göra dem mer lättillgängliga för alla.

2.5   En lång rad andra offentliga politiska strategier och program har också bidragit till den växande efterfrågan på fler och längre resor. Många nya bostadsområden byggs med lägre densitet och lämpar sig därför inte för kollektivtrafik. I dessa områden förutsätts invånarna använda sig av privata transporter för att ta sig fram. Omstruktureringar av skolor, sjukhus och andra offentliga tjänster har lett till en utveckling mot större men mer avlägset belägna inrättningar. Vid planering av köpcentrum föredrar man i samma anda större anläggningar utanför stadskärnorna.

2.6   Successivt förändras attityderna. Människor ser fördelarna med transporter, men börjar också inse deras nackdelar. Även den offentliga politiken anpassas. Politiken och programmen på transportområdet måste fortfarande tillgodose grundläggande transportbehov på ett tillfredsställande sätt. Samtidigt blir det alltmer uppenbart att man inom transportpolitiken, markanvändningspolitiken och andra politikområden måste vidta åtgärder för att minska eller begränsa det allmänna transportbehovet och uppmuntra människor att göra bruk av mer hållbara transportsätt, till exempel att använda offentliga transporter, promenera eller cykla i stället för att köra bil.

2.7   Det växande klimatförändringshotet och osäkerhet kring oljeförsörjningen gör dessa dilemman än mer överhängande och ökar behovet av åtgärder för att minska efterfrågan på transporter och begränsa utbudet till förmån för hållbarare alternativ. Situationen kan komma att kräva genomgripande förändringar i mönstren för landanvändning och rörlighet i städer.

2.8   Fyra nya centrala politiska mål för hållbar utveckling inom transport och markanvändning kan idnetifieras:

2.9   Den sociala och ekonomiska drivkraften bakom det ständigt växande transportbehovet är enorm, och det är ingen lätt uppgift att stoppa eller omdirigera den. Erfarenheterna visar att uppgiften bara kan lösas med framgång om politiken integreras och transport- och markanvändningspolitiken och annan politik är ömsesidigt förstärkande och utvecklas på ett öppet, överskådligt och demokratiskt sätt för att säkerställa tillräckligt politiskt och allmänt stöd på alla förvaltningsnivåer. Man bör särskilt uppmärksamma äldre människor, funktionshindrade och hushåll med låg inkomst i samband med utformningen av nya strategier och politiska riktlinjer.

3.   Komponenter i en samordnad politik för hållbara transporter och fysisk planering

3.1   Markanvändningspolitik och annan därtill kopplad politik som kan bidra till mer hållbara stadstransporter omfattar följande:

3.2   En transportpolitik som kan bidra till hållbarare stadstransporter bör vara inriktad på följande:

3.3   Av erfarenhet vet man emellertid att åtgärder av detta slag inte kan genomföras punktvis. En förutsättning för att de ska nå framgång och bli politiskt accepterade är att de införs som ett led i en allomfattande strategi som integrerar målsättningar för fysisk planering och transport och omfattar stora delar av den offentliga sektorn och ett flertal privata aktörer.

3.4   Åtgärder för att begränsa användningen av privata transporter i städer, exempelvis genom att minska antalet parkeringsplatser eller införa vägavgifter eller parkeringsavgifter, är inte acceptabla och effektiva förrän kollektivtrafikalternativen har blivit tillräckligt attraktiva, dvs. är rena, säkra och pålitliga, med täta förbindelser och till rimliga priser. Dessutom är det viktigt att i sammanhanget fästa särskild vikt vid äldre, människor med funktionshinder och hushåll med låga inkomster.

3.5   På samma sätt måste försök att främja cykling åtföljas av en rad åtgärder såsom särskilda cykelvägar, välfungerande och säkra cykelparkeringar både i privata och offentliga utrymmen, incitament till personer som har möjlighet att välja cykling i stället för bilkörning, stöd från arbetsgivarna för pendlingskostnader och etablering av en cykelvänlig kultur.

3.6   För att kunna främja lokala affärer och andra faciliteter behövs passande zonavgränsningskrav, både för att främja mindre, lokala verksamheter och för att hindra etablering av större faciliteter utanför stadskärnan som endast kan nås med bil. Dessutom behövs lokala skatteincitament, program för stadsförnyelse som syftar till att göra små lokala verksamheter mer attraktiva och lokala centrum som kan fungera som katalysatorer.

3.7   Det är inte någon enkel uppgift att vända de tendenser som dominerat utvecklingen av städer och stadstransporter under de senaste 100 åren. Flertalet av de åtgärder som vidtagits hittills har varit lokala punktinsatser som införts på försök. Konflikter mellan olika instanser och förvaltningsnivåer har hindrat framsteg på området. Många offentliga och privata egenintressen måste övervinnas.

3.8   Problemen blir alltmer brådskande efter hand som hotet från klimatförändringarna ökar och transportsektorns bidrag till Europas samlade växthusgasutsläpp växer. Vi kan inte tillåta status quo. Övergången till hållbarare stadstransporter och markanvändningsmönster måste ske betydligt snabbare.

4.   Åtgärder på lokal och nationell nivå

4.1   Nyckelrollen på lokal nivå spelas av lokala planeringsmyndigheter i samarbete med lokala trafik- och vägmyndigheter och andra offentliga instanser. Planeringsmyndigheterna måste etablera markanvändningsplaner som kan ligga till grund för utvecklingen och transportlänkarna på ett sätt som skapar möjligheter till hållbarare transportmönster på sikt (med utveckling av intelligenta transportsystem (ITS)). Transportmyndigheterna måste komplettera dessa planeringsåtgärder med åtgärder för att säkerställa att offentliga transportsystem är tillräckligt frekventa, pålitliga och billiga för att kunna fungera som rimliga alternativ till privata transporter. Tillsammans måste de skapa hållbarare integrerade strategier för markanvändning och transporter. Andra offentliga organ och större byggnadsföretag måste inbegripas och åläggas att fullt ut beakta transporteffekterna i sina egna framtida strategier.

4.2   Det kommer naturligtvis att ta tid att etablera ett mer hållbart mönster för stadstransporter och markanvändning. Målet med integrerade strategier måste vara att säkerställa att varje förändring av transportnäten, förändring i den fysiska miljön eller upprustningsprojekt utgör ett steg i rätt riktning. En del europeiska städer har redan gjort framsteg på det här området och infört viktiga innovativa politiska strategier för att främja hållbara transporter. I allmänhet hålls de flesta städer tillbaka på grund av bristande befogenheter och finansiella resurser, bristande politisk vilja eller bristande förståelse eller stöd från medborgarna. De är också under påtryckningar i konkurrensen om nya utvecklingsprojekt av icke-hållbar natur. Det finns behov av ett nytt samarbetsmönster som bygger på en strävan att etablera en mer polycentrisk form av kompakta, hållbara städer i framtiden. Sådana övergångsinitiativ för städer bör stödjas och uppmuntras.

4.3   Nationella (och regionala) myndigheter fyller en viktig funktion när det gäller att främja och möjliggöra rätt typ av åtgärd på lokal nivå. Nationella myndigheter kan ibland behöva omstrukturera lokala instanser och institutioner eller justera deras befogenhetsområden för att underlätta utvecklingen av verkligt integrerade strategier. De kan också ålägga eller uppmuntra olika berörda lokala organ och regeringsorgan att samarbeta för att utveckla integrerade strategier. De kan dessutom behöva skapa incitament, konsolidera kunskap och erfarenheter och säkerställa politisk samordning på alla nivåer.

4.4   Det är ofta de statliga myndigheterna som ansvarar för den grundläggande lagstiftningsramen för utformning av markanvändningsplaner och reglering av nya utvecklingsprojekt och som tillhandahåller resurser för lokala myndigheter att reglera utvecklingen på ett sätt som understödjer en integrerad strategi.

4.5   Det är vanligtvis de statliga myndigheternas ansvar att etablera grundläggande ekonomiska ramar för driften av offentliga transportföretag. Ofta måste de också stå för finansieringen av en del större investeringar som måste göras. Kontrollen över finanspolitiska ramar och skattemönster, avgifter och stöd som i stor utsträckning påverkar enskilda och kollektiva beslut om markanvändning, utveckling och transporter ligger också hos de nationella myndigheterna.

4.6   Framför allt har de statliga myndigheterna en viktig roll att spela när det gäller att informera om de faror som är kopplade till klimatförändringarna och resursutarmningen samt behovet av snabbare och kraftfullare åtgärder för att förändra etablerade transport- och resemönster. Det är viktigt att alla centrala myndigheter i Europa utvecklar omfattande strategier och ramar för integrering av transport- och markanvändningspolitiken i städer och kommuner.

5.   Åtgärder på europeisk nivå

5.1   Hittills har EU:s politik och åtgärder på transportområdet inriktats på att skapa och utvidga centrala transportnät som kopplar samman olika delar av Europa. Regionala fonder och sammanhållningsfonder har fyllt en viktig funktion i utvecklingen av dessa nät, i synnerhet utvidgningen av större vägnät. Genom dessa insatser har EU:s inflytande tenderat att främja ytterligare utvidgning och spridning av många större europeiska städer och gjort utvecklingen mot ett mer hållbart transport- och markanvändningsmönster svårare.

5.2   På senare tid har kommissionen tagit sig an utmaningen att främja hållbarare transportmönster i städer. I grönboken om hållbara transporter och den tekniska rapporten om hållbara transportstrategier för städer kartläggs många av de centrala frågorna på området. EU har beviljat investeringsstöd genom sina sammanhållnings- och strukturfonder via Europeiska investeringsbanken. EU har främjat utbyte av välfungerande metoder och möjliggjort småskaliga stödanslag till forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt, exempelvis genom Civitasprogrammet. Dessa projekt har varit till nytta och kan ofta fortsätta och även utvidgas, men de leder inte på något sätt till en omvandling.

5.3   Den nya utmaningen med klimatförändringarna och det brådskande behovet av åtgärder på alla områden för att begränsa koldioxidutsläppen ligger till grund för ett växande behov av en ny gemensam europeisk insats. Det är enbart genom ett omfattande EU-initiativ som man kan påskynda reformprocessen mot bättre samordnade transport- och markanvändningsmönster för framtiden.

5.4   EU har naturligtvis begränsade befogenheter på det här området, och i enlighet med subsidiaritetsprincipen kommer huvuddelen av det primära ansvaret för den lokala transport- och markanvändningsplaneringen även fortsättningsvis att ligga på de lokala och nationella nivåerna. Trots det anser kommittén att det finns utrymme för EU att göra betydligt större insatser för att påskynda och främja åtgärder på lokal och nationell nivå, i synnerhet med tanke på EU:s ledarroll när det gäller att bekämpa klimatförändringarna och verka för en minskning av koldioxidutsläppen.

5.5   Kommittén stöder Europaparlamentets och Regionkommitténs rekommendationer om utveckling av EU:s roll på området. Vi rekommenderar att kommissionen nu antar en fempunktsstrategi i form av en ny handlingsplan.

5.6   A. En omfattande ny forskningsinsats kring samspelet mellan transporter och fysisk planering i städer

Det finns en lång och förnämlig tradition av forskningsprojekt om samspelet mellan transporter och fysisk planering i städer inom EU:s fjärde och femte ramprogram för forskning (se t.ex. Marshall och Banister, red.: Land Use and Transport: European Research: Towards Integrated Policies. London/Amsterdam: Elseviers, 2007). Denna forskartradition har inte förts vidare i det sjätte och det sjunde europeiska ramprogrammet för forskning och utveckling. Klimatförändringarna och sinande energitillgångar i framtiden kommer att utgöra nya utmaningar inom stadsplaneringen. Politikorienterad forskning kommer att bli nödvändig för att politiska beslutsfattare ska kunna få tillgång till tillförlitlig information om de sannolika effekterna av eventuella integrerade strategier för att kunna hantera de stigande energipriserna och uppnå EU:s växthusgasmål. Därför är det nödvändigt att se över och uppdatera resultaten från tidigare studier i ljuset av dessa nya, och möjligen i grund och botten totalt förändrade villkor. I synnerhet följande politikfrågor måste undersökas snarast:

5.7   B. Utveckla en rad godkända indikatorer som visar vilka framsteg ett stadsområde har gjort i riktning mot hållbara transporter

Sådana indikatorer skulle till exempel kunna omfatta uppgifter om andelen av alla resor som företagits med hållbara transportsätt (till fots, med cykel eller med offentliga transportmedel) jämfört med privata transporter. De kan också innehålla uppgifter om storleken på upptagningsområden för alla faciliteter (skolor, sjukhus, myndighetskontor, shoppingcentrum) och hur dessa efter hand kan minskas genom att man främjar mindre, mer lokala faciliteter, med bibehållande av decentraliserade enheter för offentliga tjänster, med kortare transportavstånd.

5.8   C. Ta initiativ till en översyn av nuvarande praxis när det gäller transporter och fysisk planering

Den centrala målsättningen bör vara att kartlägga institutionella, lagstiftningsmässiga och finansiella system som skapar bäst förutsättningar för en övergång mot hållbara transporter och hållbar markanvändning. Översynen skulle eventuellt i första hand kunna inriktas på en del av de nyare och mer kontroversiella idéerna såsom

5.9   D. Utveckla en ny EU-ram för hållbar transport och markanvändning i städer

En sådan ram skulle kunna omfatta:

5.10   E. Granska andra delar av EU:s lagstiftning och program som inverkar på transporter och den fysiska planeringen

Större delen av det EU-stöd som beviljats på transportområdet har varit inriktat på en utvidgning av väg-, järnvägs-, eller luftfartsinfrastrukturen utifrån en målsättning om ökad tillväxt, men med begränsad bedömning av stödets koldioxid- och hållbarhetseffekt. Det vore nu lämpligt att omvärdera fördelningen av medel inom dessa program och införa en systematisk bedömning av investeringarnas CO2-effekt. Det vore också lämpligt att styra programmen, så att mer stöd beviljas för offentliga transporter, järnvägsnät och hållbar stadstransport på bekostnad av stöd till ytterligare utvidgning av den tunga, koldioxidutsläppande långdistanstrafiken.