Bryssel den 1.9.2005 KOM(2005) 391 slutlig 2005/0167 (COD) Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (framlagt av kommissionen){SEK(2005) 1057} MOTIVERING 1) BAKGRUND Kommissionen konstaterade i sitt meddelande av den 15 november 2001 om en gemensam politik om olaglig invandring att återvändandepolitiken är en integrerad och viktig del i kampen mot olaglig invandring. Återvändandepolitiken bör grundas på tre element: gemensamma principer, gemensamma normer och gemensamma åtgärder. Grönboken om en gemenskapspolitik av den 10 april 2002 för återvändande tog på ett mer ingående sätt upp frågan om återvändande som en integrerad del av en övergripande gemenskapspolitik om invandring och asyl. I grönboken betonades behovet av tillnärmning och förbättrat samarbete om återvändande mellan medlemsstaterna. En rad tänkbara inslag i ett framtida förslag till lagstiftning om gemensamma normer togs upp för att stimulera en bred diskussion mellan alla som har ett intresse av dessa frågor. I det därpå följande kommissionsmeddelandet av den 14 oktober 2002 om en gemenskapspolitik för återvändande tog man hänsyn till resultaten av detta offentliga samråd och skisserade ett konkret program för fortsatta insatser. Vikten av en helhetssyn betonades särskilt. I meddelandet klargjordes att för att åtgärder för återvändande skall få full effekt måste de vara väl anpassade en verklig hantering av migrationsfrågor, vilket kräver en kristallklar konsolidering av kanalerna för laglig invandring och lagliga invandrares situation, ett effektivt och generöst asylsystem som baserar sig på snabb handläggning och ger ett verkligt skydd för dem som behöver det samt en stärkt dialog med tredjeländer som i större utsträckning kommer att erbjudas att verka som partner i hanteringen av migrationsfrågor. På grundval av detta meddelande antog rådet den 28 november 2002 ett handlingsprogram för återvändande där man förespråkade bättre operativt samarbete mellan medlemsstaterna, ökat samarbete med tredje länder och införande av gemensamma normer i syfte att underlätta det operativa återvändandet. Slutligen togs denna fråga upp även i Haagprogrammet, som antogs av Europeiska rådet i samband med toppmötet i Bryssel den 4–5 november 2004. Europeiska rådet ansåg att det borde införas gemensamma standarder för personers återvändande på ett humant sätt och med full respekt för deras mänskliga rättigheter och värdighet. Kommissionen uppmanades att lägga fram ett förslag i början av 2005. Syftet med detta förslag är att tillmötesgå denna uppmaning och införa tydliga, öppna och rättvisa gemensamma regler om återvändande, återsändande, användning av tvångsmedel, tillfälligt frihetsberövande och återinresa, som fullt ut beaktar respekten för de berörda personernas mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Samarbetet mellan medlemsstaterna har förutsättningar att lyckas om det baseras på en gemensam syn på vissa nyckelfrågor. Därför bör det införas gemensamma standarder för att underlätta de berörda myndigheternas arbete och möjliggöra ett bättre samarbete mellan medlemsstaterna. På längre sikt kommer sådana standarder att lägga grunden för lämplig och likvärdig behandling av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, oavsett vilken medlemsstat som handlägger återvändandeärendet. - Befintliga bestämmelser inom det område som omfattas av förslaget En rad lagstiftningsåtgärder och andra typer av åtgärder har antagits som konkret uppföljning av handlingsplanen för återvändande från november 2002[1]. När det gäller samarbete om återvändande är följande rättsakter viktiga hörnstenar: rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg och rådets beslut 2004/573/EG av den 29 april 2004 om organisation av gemensamma flygningar för återsändande. Rådets direktiv 2001/40/EG om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land ger, tillsammans med rådets beslut 2004/191/EG om fastställande av kriterier och närmare föreskrifter för ersättning för finansiella obalanser, en rättslig ram för ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning. Beträffande den finansiella dimensionen av återvändandefrågan har kommissionen föreslagit inrättande av en europeisk återvändandefond för perioden 2008–2013, som en del av det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” (KOM(2005) 123, 6.4.2005). Förberedande åtgärder för 2005–2007 kommer att bidra till infasningen av detta planerade finansiella instrument. 2) SAMRÅD MELLAN BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNING Grönboken från 2002 om en gemenskapspolitik för återvändande (KOM(2002) 175) utlöste en bred diskussion som inkluderade ett offentligt samråd med över 200 deltagare. Ett trettiotal experter yttrade sig i frågan. Samrådet gav alla intressenter en möjlighet att uttrycka åsikter om och synpunkter på frågorna som behandlas i detta förslag. Utifrån idéerna i grönboken diskuterades nuvarande praxis på återvändandeområdet och alternativ för en framtida gemensam EU-politik om återvändande för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Samrådet gav förutsättningar för ett öppet utbyte av synpunkter mellan företrädare för EU-institutioner, medlemsstater, kandidatländer, ursprungs- och transitländer, andra mottagarländer (än EU-medlemsstaterna), internationella organisationer, myndigheter på regional och lokal nivå, icke-statliga organisationer och akademiska institutioner. De skriftliga bidrag som inkom i samband med samrådet har offentliggjorts via internet. Under andra halvåret 2004 blev dessutom experter på återvändandefrågor i medlemsstaterna tillfrågade om ett preliminärt förslag till direktiv om återvändandeförfaranden. 3) RÄTTSLIGA ASPEKTER - Sammanfattning av den föreslagna åtgärden För en väl fungerande och trovärdig invandringspolitik krävs en effektiv politik för återvändande. Det måste antas tydliga, öppna och rättvisa bestämmelser som är utformade med hänsyn till detta behov, samtidigt som de berörda personernas mänskliga rättigheter och grundläggande friheter respekteras. Dessa mål skall man enligt förslaget försöka uppnå på följande sätt: 1. Genom att införa en regel om att olaglig vistelse skall fås att upphöra genom ett rättvist och öppet förfarande. 2. Genom att understödja principen om frivilligt återvändande med införandet av en allmän regel om att en “avreseperiod” som regel skall beviljas. 3. Genom att fastställa ett i princip harmoniserat förfarande i två steg: Man skulle först fatta ett beslut om återvändande och först därefter, om det behövs, utfärda ett beslut om återsändande. Detta skulle innebära att de nuvarande systemen i medlemsstaterna i viss mån anpassas till varandra. 4. Genom att komma till rätta med situationen för personer som vistas olagligt i en medlemsstat, men som för tillfället inte kan återsändas. 5. Genom att föreskriva en viss nivå av rättssäkerhetsgarantier. 6. Genom att begränsa användningen av tvångsmedel, binda användningen av tvångsmedel till proportionalitetsprincipen och fastställa miniminormer för påtvingat återvändande. 7. Genom att ge nationella åtgärder för återvändande en europeisk dimension med införandet av ett förbud mot återinresa som gäller i hela EU. 8. Genom att belöna personer som följer reglerna (inklusive en möjlighet att häva ett förbud mot återinresa) och bestraffa personer som inte följer dem (inklusive en möjlighet att förlänga ett förbud mot återinresa). 9. Genom att skydda statens intressen vid allvarliga hot mot den nationella och allmänna säkerheten (inklusive en möjlighet att förlänga ett förbud mot återinresa). 10. Genom att begränsa användningen av tillfälligt frihetsberövande och koppla sådan användning till proportionalitetsprincipen. 11. Genom att införa miniminormer för tillfälligt frihetsberövande. 12. Genom att reglera situationer där en tredjelandsmedborgare som omfattas av ett beslut om återsändande eller återvändande grips på en annan medlemsstats territorium. Det har övervägts huruvida frågan om utvisning/återsändande i den nationella och allmänna säkerhetens intresse borde tas upp inom ramen för detta förslag, särskilt med hänsyn till frågan om utvisning av misstänkta terrorister. Förslaget innehåller ingen särskild bestämmelse om detta av följande tre skäl: - Alla EG-direktiv som antas på asyl- och invandringsområdet innehåller redan bestämmelser om “allmän ordning” som gör det möjligt för medlemsstaterna att återkalla uppehållstillstånd och utvisa tredjelandsmedborgare som utgör ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Kommissionen konstaterade i sitt ”post-september 11” arbetsdokument KOM(2001) 743 av den 5 december 2001 att “det framstår som om en strängare tillämpning av dessa bestämmelser är effektivare ur säkerhetssynpunkt än att i någon betydande omfattning ändra de olika förslagen i fråga”. - Det ligger inte alltid i en stats intresse att utvisa en misstänkt terrorist. Ibland kan det vara att föredra att väcka åtal mot en sådan person eller hålla vederbörande under övervakning hellre än att utvisa henne eller honom till ett tredjeland. - Även om det skulle finnas skäl för en ytterligare harmonisering av bestämmelserna om utvisning på grund av hot mot den allmänna ordningen och säkerheten, skulle en sådan harmonisering ändå inte tas upp i ett direktiv som behandlar upphörande av olaglig vistelse och återvändande, utan snarare i direktiv som reglerar villkoren för inresa och vistelse och lagliga vistelsers upphörande. Om en tredjelandsmedborgares lagliga vistelse har upphört av hänsyn till den allmänna ordningen, skall denne emellertid vid tillämpningen av detta direktiv anses som en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som därmed omfattas av direktivets bestämmelser. - Rättslig grund Artikel 63.3 b i Fördraget. - Grundläggande rättigheter Förslaget har genomgått en ingående granskning för att garantera att dess bestämmelser är i full överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna som allmänna principer för gemenskapsrätten och med internationell rätt, inklusive flyktingskydd och de skyldigheter att respektera mänskliga rättigheter som följer av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Som en följd av detta har särskild omsorg ägnats åt de bestämmelser som handlar om rättssäkerhet, familjesammanhållning, tillfälligt frihetsberövande och tvångsmedel. - Subsidiaritetsprincipen Subsidiaritetsprincipen gäller, eftersom förslaget avser ett område där gemenskapen inte är ensam behörig. Av följande skäl kan målen med förslaget inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna: Målet med förslaget är att tillhandahålla gemensamma bestämmelser om återvändande, återsändande, användning av tvångsmedel, tillfälligt frihetsberövande och återinresa. Dessa gemensamma bestämmelser, som syftar till att garantera lämplig och likvärdig behandling i hela EU av personer som vistas där olagligt, oavsett i vilken medlemsstat de grips, måste antas på gemenskapsnivå. Gemenskapsbestämmelser behövs särskilt för att reglera situationer där en tredjelandsmedborgare, som redan omfattas av ett beslut om återvändande, ett beslut om återsändande och/eller ett förbud mot återinresa som utfärdats i en medlemsstat, grips i en annan medlemsstat eller försöker att resa in i en annan medlemsstat. I Haagprogrammet finns en uttrycklig begäran om att detta kommissionsförslag skall läggas fram. Denna begäran är ett bevis på att medlemsstaterna inser att de inte på egen hand kan uppnå målen med en effektiv europeisk återvändandepolitik och att EU är i en bättre position att åstadkomma detta. - Proportionalitetsprincipen Förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen av följande skäl: Direktivet innehåller allmänna regler men överlåter på medlemsstaterna som det riktar sig till att välja lämpliga former och metoder för att genomföra dessa regler i sina rättssystem och på ett allmänt plan. Förslaget syftar till att stödja effektivt återsändandearbete på det nationella planet och undvika dubbelarbete mellan medlemsstaterna. När förslaget har antagits bör det således leda till en minskad administrativ börda för de myndigheter som ansvarar för tillämpningen. - Val av regleringsform Föreslagen regleringsform: direktiv Det var nödvändigt att välja ett bindande rättsligt instrument som lätt kan införlivas med de olika nationella systemen. En förordning skulle ha varit för oflexibel, medan till exempel en rekommendation (som räknas som så kallad soft law ) saknar nödvändig bindande verkan. - Deltagande i rättsakten Förslagets rättsliga grund finns i avdelning IV i EG-fördraget. Det innebär – i den utsträckning det avser tredjelandsmedborgare som inte uppfyller villkoren för inresa i enlighet med konventionen om tillämpning av Schengenavtalet – en utveckling av Schengenregelverket som skall föreslås och antas i enlighet med protokollen till Amsterdamfördraget om Förenade kungarikets och Irlands respektive Danmarks ställning och protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar. I enlighet med avtalen med Island och Norge respektive med Schweiz är förslaget – i den utsträckning som angivits ovan – en utveckling av bestämmelserna i Schengenregelverket. 4) ÖVRIGA UPPLYSNINGAR - Kommentarer till de enskilda artiklarna Kommentarerna nedan omfattar de viktigaste aspekterna av förslaget. Mer detaljerade kommentarer finns i bilagan. Kapitel I En grundläggande förutsättning för att direktivet skall vara tillämpligt är att det är fråga om “olaglig vistelse". Förslaget syftar – som en åtgärd mot olaglig invandring på grundval av artikel 63.3 b i fördraget – till att införa horisontella bestämmelser som är tillämpliga på alla tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat, oavsett skälet till att vistelsen är olaglig (till exempel att en visering har löpt ut, att ett uppehållstillstånd har löpt ut, att ett uppehållstillstånd har återkallats, att en asylansökan har avslagits utan vidare möjligheter att överklaga, att en beviljad flyktingstatus har återkallats eller att personen i fråga har rest in olagligt i landet). Detta förslag till direktiv tar inte upp skälen bakom en olaglig vistelse eller förfarandena för att få en olaglig vistelse att upphöra. Kapitel II Förslaget föreskriver ett förfarande i två steg som leder till att den olagliga vistelsen upphör. Ett beslut om återvändande måste utfärdas till varje tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Frivilligt återvändande skall prioriteras. Om tredjelandsmedborgaren inte återvänder frivilligt, skall medlemsstaten genomdriva skyldigheten att återvända genom ett beslut om återsändande. Under det samråd som föregick förslaget uttryckte flera medlemsstater en oro för att tvåstegsförfarandet skulle kunna leda till förseningar i handläggningen av ärenden. Som ett svar på detta klargörs det uttryckligen i förslaget att medlemsstaterna kan utfärda såväl återvändande- som återsändandebeslut inom ramen för ett enda beslut. De materiella bestämmelserna i detta kapitel, särskilt de som gäller skydd mot återsändande och möjligheten till frivilligt återvändande, måste följas av medlemsstaterna, oavsett deras valfrihet att utfärda återvändande- och återsändandebeslutet antingen som två separata beslut eller i form av ett enda beslut. Genom direktivet införs ett “förbud mot återinresa”, som hindrar återinresa på medlemsstaternas territorier. Ett sådant förbud skall åtfölja beslut om återsändande. Åtgärden att ge nationella återvändandeåtgärder en europeisk dimension är avsedd att ha en förebyggande funktion och skapa tilltro till en verkligt europeisk återvändandepolitik. Längden på ett förbud mot återvändande kommer att fastställas med vederbörlig hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I normala fall bör förbudet inte gälla längre än i fem år. Endast om det finns ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet får förbudet utfärdas för en längre period. Kapitel III I förslaget föreskrivs en rätt till effektiva rättsmedel mot återvändande- och återsändandebeslut. Rättsmedlet skall antingen ha uppskjutande verkan eller innebära en rätt för den berörda tredjelandsmedborgaren att ansöka om uppskov med verkställigheten av återvändande- eller återsändandebeslutet. Effekten blir att verkställigheten skjuts upp till dess att beslutet har vunnit laga kraft eller inte längre kan överklagas med uppskjutande verkan. Kapitel IV Syftet med bestämmelserna i detta kapitel är att begränsa användningen av tillfälliga frihetsberövanden och se till den typen av åtgärder används på ett proportionellt sätt. Tillfälligt frihetsberövande skall bara användas om det är nödvändigt för att hindra en person från att avvika och om andra åtgärder som innebär ett mindre mått av tvång är otillräckliga. Skälen för att hålla en person tillfälligt frihetsberövad måste omprövas regelbundet av en domstol. Övre tidsgränser skall fungera som en garanti för att tillfälligt frihetsberövande inte kan förlängas på ett oskäligt sätt. Denna harmonisering av nationella bestämmelser om tillfälligt frihetsberövande syftar också till att förebygga att personer som är föremål för åtgärder enligt detta direktiv för att de vistas olagligt i EU förflyttar sig till en annan medlemsstat med förmånligare villkor (sekundär förflyttning). Kapitel V Detta kapitel innehåller ett antal flexibla bestämmelser som skall tillämpas om en tredjelandsmedborgare som omfattas av ett återsändande- eller återvändandebeslut som utfärdats i en medlemsstat (“den första medlemsstaten”) grips på en annan medlemsstats (“den andra medlemsstaten”) territorium. Medlemsstaterna kan välja mellan olika alternativ, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Den andra medlemsstaten kan erkänna återvändande- eller återsändandebeslutet som utfärdades i den första medlemsstaten. Då inträder den kompensationsmekanism som fastställdes genom beslut 2004/191/EG. Alternativt kan den andra medlemsstaten anmoda den första medlemsstaten att återta den berörda tredjelandsmedborgaren eller inleda ett nytt/självständigt återvändandeförfarande enligt den egna lagstiftningen. Koppling till Schengens informationssystem : Det kommer vara av största betydelse att medlemsstaterna delar information med varandra för ett effektivt och snabbt genomförande av bestämmelserna i förslaget. Medlemsstaterna behöver ha snabb tillgång till uppgifter om återvändandebeslut, återsändandebeslut och förbud mot återinresa som utfärdats av andra medlemsstater. Denna informationsdelning kommer att ske i enlighet med bestämmelserna om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II). 2005/0167 (COD) Förslag till EUROPAPAPRLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 b i detta, med beaktande av kommissionens förslag[2], i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget, och av följande skäl: 13. Vid sitt möte den 4–5 november 2004 efterlyste Europeiska rådet gemensamma standarder för personers återsändande på ett humant sätt och med full respekt för deras mänskliga rättigheter och värdighet. 14. Det är viktigt att införa tydliga, öppna och rättvisa regler för att tillhandahålla en effektiv återvändandepolitik som en nödvändig del av en väl förvaltad migrationspolitik. 15. Detta direktiv bör fastställa ett antal horisontella bestämmelser som gäller alla tredjelandsmedborgare som inte uppfyller villkoren för att vistas i en medlemsstat. 16. Medlemsstaterna bör se till att olagliga vistelser upphör genom ett rättvist och öppet förfarande. 17. Som huvudregel bör ett harmoniserat tvåstegsförfarande användas, med ett beslut om återvändande som första steg, om nödvändigt följt av ett beslut om återsändande som andra steg. För att undvika eventuella förseningar i förfarandet bör medlemsstaterna dock ha möjlighet att utfärda både ett återvändandebeslut och ett återsändandebeslut inom ramen för ett och samma beslut. 18. Om det saknas anledning att anta att det skulle underminera syftet med ett återvändandeförfarande, är frivilligt återvändande att föredra framför påtvingat återvändande och en period inom vilken frivilligt återvändande är möjligt bör beviljas. 19. För att säkerställa ett effektivt skydd för de berörda individernas intressen bör det införas gemensamma miniminormer för vilka rättssäkerhetsgarantier som skall gälla vid återvändande- och återsändandebeslut. 20. Hänsyn bör tas till situationen för personer som vistas olagligt i ett land men för tillfället inte kan återsändas. Det bör införas miniminormer med avseende på villkoren för dessa personers vistelse, med hänsyn till bestämmelserna i rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna[3]. 21. Användningen av tvångsmedel bör vara uttryckligen knuten till proportionalitetsprincipen och det bör införas miniminormer för påtvingat återvändande, med hänsyn till rådets beslut 2004/573/EG av den 29 april 2004 om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om återsändande[4]. 22. Verkningarna av nationella återvändandeåtgärder bör ges en europeisk dimension genom införande av ett förbud mot återinresa som hindrar återinresa på alla medlemsstaters territorium. Längden på förbudet mot återinresa bör bestämmas med hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet, men i normala fall inte överstiga fem år. I fall som innebär allvarliga hot mot allmän ordning och säkerhet, bör medlemsstaterna ha rätt att ålägga längre återinreseförbud. 23. Användningen av tillfälligt frihetsberövande bör vara begränsad och kopplad till proportionalitetsprincipen. Tillfälligt frihetsberövande bör användas endast om det är nödvändigt för att förhindra att den berörda personen avviker och om andra åtgärder som innebär ett mindre mått av tvång är otillräckliga. 24. Det bör regleras hur man skall hantera situationen för tredjelandsmedborgare som omfattas av ett återsändandebeslut eller ett återvändandebeslut utfärdat av en medlemsstat och som grips på en annan medlemsstats territorium. 25. Detta direktiv innehåller bestämmelser om erkännande av återvändandebeslut och återsändandebeslut som har företräde framför rådets direktiv 2001/40/EG om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land[5]. Det direktivet bör därför upphävas. 26. I rådets beslut 2004/191/EG[6] fastställs kriterier och närmare föreskrifter för ersättning för finansiella obalanser som uppstår till följd av ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning som också bör tillämpas vid erkännande av återvändandebeslut och återsändandebeslut enligt detta direktiv. 27. Medlemsstaterna bör ha snabb tillgång till uppgifter om återvändandebeslut, återsändandebeslut och förbud mot återinresa som utfärdats av andra medlemsstater. Denna informationsdelning bör ske i enlighet med [beslut/förordning … om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II)][7]. 28. Eftersom målet med detta direktiv, nämligen att införa gemensamma regler om återvändande, återsändande, användning av tvångsmedel, tillfälligt frihetsberövande och återinresa, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, och de därför, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går förordningen inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. 29. Medlemsstaterna bör genomföra bestämmelserna i detta direktiv utan diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. 30. I överensstämmelse med 1989 års FN-konvention om barnets rättigheter bör barnets intressen komma i främsta rummet när medlemsstaterna genomför detta direktiv. I överensstämmelse med Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna bör rätten till skydd för familjelivet komma i främsta rummet när medlemsstaterna genomför detta direktiv. 31. Tillämpningen av detta direktiv påverkar inte de förpliktelser som följer av Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 om flyktingars rättsliga ställning, i dess lydelse enligt New York-protokollet av den 31 januari 1967. 32. Denna rättsakt respekterar de grundläggande rättigheterna och iakttar de principer som erkänns såsom allmänna gemenskapsrättsliga principer, bland annat i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 33. I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Danmarks ställning, deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt i Danmark. Eftersom detta direktiv – i den omfattning som det gäller för tredjelandsmedborgare som inte uppfyller villkoren för inresa i enlighet med konventionen om tillämpning av Schengenavtalet[8] – bygger på Schengenregelverket enligt bestämmelserna i avdelning IV i tredje delen av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, bör Danmark, i enlighet med artikel 5 i nämnda protokoll, inom en tid av sex månader efter det att rådet har antagit detta direktiv besluta om huruvida landet skall genomföra det i sin nationella lagstiftning. 34. Detta direktiv utgör – i den omfattning som det gäller för tredjelandsmedborgare som inte uppfyller villkoren för inresa i enlighet med konventionen om tillämpning av Schengenavtalet – i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa två staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket vilka omfattas av det område som avses i artikel 1.C i rådets beslut 1999/437/EG[9] om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtalet. 35. Detta direktiv utgör, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket vilka omfattas av det område som avses i artikel 4.1 i rådets beslut 2004/860/EG[10] om provisorisk tillämpning av vissa bestämmelser i det avtalet. 36. Detta direktiv utgör – i den omfattning som det gäller för tredjelandsmedborgare som inte uppfyller villkoren för inresa i enlighet med konventionen om tillämpning av Schengenavtalet – en rättsakt som bygger vidare på Schengenregelverket eller som på annat sätt hänför sig till det regelverket i den mening som avses i artikel 3.2 i anslutningsfördraget. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. Kapitel I ALLMÄNNA BESTÄMMELSER Artikel 1 Syfte I detta direktiv föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som skall tillämpas i medlemsstaterna vid återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för gemenskapsrätten och med internationell rätt, inklusive flyktingsskydd och de förpliktelser att respektera mänskliga rättigheter som följer av internationella fördrag. Artikel 2 Tillämpningsområde 37. Detta direktiv skall tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium, det vill säga som 38. inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, villkoren för inresa enligt artikel 5 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, eller 39. på annat sätt vistas olagligt på en medlemsstats territorium. 40. Medlemsstaterna får besluta att tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som har vägrats inresa i en medlemsstats transitområde. De skall dock se till att den behandling och det skydd som sådana tredjelandsmedborgare får inte är mindre förmånlig än vad som föreskrivs i artiklarna 8, 10, 13 och 15. 3. Direktivet skall inte tillämpas på tredjelandsmedborgare 41. som tillhör en unionsmedborgares familj och som har utövat sin rätt till fri rörlighet inom gemenskapen, eller 42. som enligt avtal mellan gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och de länder i vilka de är medborgare å den andra, åtnjuter en rätt till fri rörlighet som är likvärdig med unionsmedborgarnas. Artikel 3 Definitioner I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: (a) tredjelandsmedborgare : personer som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget. (b) olaglig vistelse : närvaro på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller eller inte längre uppfyller villkoren för att vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten. (c) återvändande : återresa till ursprungslandet, transitlandet eller ett annat tredjeland, oavsett om detta sker frivilligt eller med tvång. (d) beslut om återvändande : beslut av förvaltningsmyndighet eller domstol som anger att en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och ålägger denne att återvända. (e) återsändande : genomdrivandet av skyldigheten att återvända, det vill säga den faktiska transporten ut ur landet. (f) beslut om återsändande : beslut av förvaltningsmyndighet eller domstol om att en tredjelandsmedborgare skall återsändas. (g) förbud mot återinresa : beslut av förvaltningsmyndighet eller domstol om förbud mot återinresa på en medlemsstats territorium för en bestämd tid. Artikel 4 Förmånligare bestämmelser 43. Detta direktiv skall inte påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i 44. bilaterala eller multilaterala avtal mellan gemenskapen, eller gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan och en eller flera tredjeländer å den andra, 45. bilaterala eller multilaterala avtal mellan en eller flera medlemsstater och ett eller flera tredjeländer. 2. Detta direktiv skall inte påverka tillämpningen av eventuella förmånligare bestämmelser för tredjelandsmedborgare i gemenskapslagstiftningen om invandring och asyl, särskilt i 46. rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening[11], 47. rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning[12], 48. rådets direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna[13], 49. rådet direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet[14], 50. rådets direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete[15], 51. rådets direktiv 2005/XX/EG om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte[16]. 52. Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som de är tillämpliga på, förutsatt att dessa förmånligare bestämmelser är förenliga med detta direktiv. Artikel 5 Familjeband och barnets bästa Vid genomförandet av detta direktiv skall medlemsstaterna ta hänsyn till hur tredjelandsmedborgarens familjeband ser ut och hur starka dessa band är, hur länge vederbörande har vistats i den berörda medlemsstaten och huruvida det finns familjeband eller kulturella och sociala band med dennes ursprungsland. De skall också ta hänsyn till barnets bästa, i enlighet med 1989 års FN-konvention om barnets rättigheter. Kapitel II DEN OLAGLIGA VISTELSENS UPPHÖRANDE Artikel 6 Beslut om återvändande 53. Medlemsstaterna skall utfärda beslut om återvändande till tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. 54. I återvändandebeslutet skall det fastställas en lämplig period för frivilligt återvändande på upp till fyra veckor, om det inte finns skäl att anta att den berörda personen kan avvika under denna period. Vissa förpliktelser som syftar till att förhindra att den berörda personen avviker, till exempel regelbunden anmälan hos myndigheter, ställande av borgen, inlämnande av handlingar eller skyldighet att stanna på en viss plats, får åläggas under perioden i fråga. 55. Beslutet om återvändande skall utfärdas som ett separat beslut eller tillsammans med ett beslut om återsändande. 56. Om medlemsstaterna är bundna av förpliktelser rörande mänskliga rättigheter som en följd av i synnerhet Europeiska konventionen om skydd av de mänskliga rättigheterna, till exempel förbudet mot avvisning eller utvisning ( non-refoulement ), rätten till utbildning och rätten till familjesammanhållning, skall inget återvändandebeslut utfärdas. Om ett sådant beslut redan har utfärdats, skall det återkallas. 57. Medlemsstaterna får när som helst bevilja ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet av humanitära eller andra skäl till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. I sådana fall skall inget beslut om återsändande utfärdas; om ett sådant beslut redan har utfärdats skall det återkallas. 58. Om en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium har ett giltigt uppehållstillstånd som utfärdats av en annan medlemsstat, skall den första medlemsstaten avstå från att utfärda ett beslut om återsändande om personen i fråga frivilligt återvänder till den medlemsstat som utfärdat uppehållstillståndet. 59. Om en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium är föremål för ett förfarande för att förnya hans eller hennes uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att stanna i landet, skall den berörda medlemsstaten vänta med att utfärda ett beslut om återvändande till dess att ärendet har avslutats. 60. Om en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium är föremål för ett förfarande för att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att stanna i landet, skall den berörda medlemsstaten vänta med att utfärda ett beslut om återvändande till dess att ärendet har avslutats. Artikel 7 Beslut om återsändande 61. Medlemsstaterna skall utfärda ett beslut om återsändande gentemot en tredjelandsmedborgare som omfattas av ett beslut om återvändande, om det finns en risk för att den berörda personen avviker eller om skyldigheten att återvända inte har följts inom den period för frivilligt återvändande som beviljas i enlighet med artikel 6.2. 62. Beslutet om återsändande skall särskilt ange vid vilken tidpunkt återsändandet kommer att verkställas och det land som personen skall återsändas till. 63. Beslutet om återsändande skall utfärdas antingen som ett separat beslut eller tillsammans med beslutet om återvändande. Artikel 8 Uppskjutande 64. Medlemsstaterna får skjuta upp verkställigheten av ett beslut om återvändande för en lämplig period, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. 65. Medlemsstaterna skall skjuta upp verkställigheten av ett beslut om återsändande så länge följande omständigheter föreligger: 66. Tredjelandsmedborgaren kan inte resa eller bli transporterad till mottagarlandet på grund av hans eller hennes fysiska eller psykiska tillstånd. 67. Tekniska omständigheter, som brist på transportkapacitet eller andra problem som gör det omöjligt att verkställa återsändandet på ett humant sätt och med full respekt för den berörda tredjelandsmedborgarens grundläggande rättigheter och värdighet. 68. Ovisshet om huruvida underåriga utan medföljande vuxen kan överlämnas på avresestället eller vid ankomsten till mottagarlandet till en familjemedlem, en person med motsvarande ställning, en förmyndare eller en behörig tjänsteman i mottagarlandet, sedan det gjorts en bedömning av förhållandena på den plats dit barnet skall återvända. 69. Om verkställighet av ett beslut om återvändande eller ett beslut om återsändande skjuts upp i enlighet med punkterna 1 och 2, kan den berörda tredjelandsmedborgaren åläggas vissa förpliktelser i syfte att förhindra att denne avviker, till exempel regelbunden anmälan hos myndigheter, ställande av borgen, inlämnande av handlingar eller skyldighet att stanna på en viss plats. Artikel 9 Förbud mot återinresa 70. Beslut om återsändande skall omfatta ett förbud mot återinresa som gäller i högst fem år. Beslut om återvändande får omfatta ett sådant förbud mot återinresa. 71. Längden på förbudet mot återinresa skall bestämmas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet, särskilt om den berörda tredjelandsmedborgaren (a) är föremål för ett beslut om återsändande för första gången, (b) redan har varit föremål för mer än ett beslut om återsändande, (c) reste in i medlemsstaten under ett förbud mot återinresa, (d) utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Förbudet mot återinresa får utfärdas för en längre period än fem år om den berörda tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. 72. Förbudet mot återinresa kan återkallas, särskilt i situationer där den berörda tredjelandsmedborgaren (a) är föremål för ett beslut om återvändande för första gången, (b) har anmält sig vid ett av medlemsstatens konsulat, (c) har ersatt alla kostnader för det tidigare återvändandeförfarandet. 73. Förbudet mot återinresa får i undantagsfall skjutas upp tillfälligt, om det befinnes lämpligt i det enskilda fallet. 74. Tillämpningen av punkterna 1 och 4 skall inte påverka rätten att söka asyl i någon av medlemsstaterna. Artikel 10 Återsändande 75. Om medlemsstaterna använder tvångsmedel i samband med verkställigheten av beslut om återsändande av tredjelandsmedborgare som motsätter sig återsändande, skall dessa åtgärder vara proportionerliga och inte innebära orimligt tvång. De skall genomföras i överensstämmelse med grundläggande rättigheter och med vederbörlig respekt för den berörda tredjelandsmedborgarens värdighet. 76. Vid genomförandet av återsändanden skall medlemsstaterna ta hänsyn till de gemensamma riktlinjer för säkerhetsbestämmelser vid gemensamma flygningar för återsändande som fastställs i bilagan till beslut 2004/573/EG. Kapitel III RÄTTSSÄKERHETSGARANTIER Artikel 11 Form 77. Beslut om återvändande och beslut om återsändande skall utfärdas skriftligen. Medlemsstaterna skall se till att de faktiska och de rättsliga omständigheterna tas upp i beslutet och att den berörda tredjelandsmedborgaren underrättas skriftligen om vilka rättsmedel som finns tillgängliga. 78. Medlemsstaterna skall på begäran tillhandahålla en skriftlig eller muntlig översättning av de viktigaste delarna av beslutet om återvändande eller återsändande, på ett språk som tredjelandsmedborgaren rimligen kan förväntas förstå. Artikel 12 Rättsmedel 79. Medlemsstaterna skall se till att den berörda tredjelandsmedborgaren har tillgång till ett effektivt rättsmedel som ger henne eller honom möjlighet att vända sig till domstol för att överklaga eller begära omprövning av ett beslut om återvändande eller återsändande. 80. Detta rättsmedel skall antingen ha en uppskjutande verkan eller ge tredjelandsmedborgarens rätt att ansöka om uppskjutande av verkställigheten av beslutet om återvändande eller återsändande, vars verkställighet i så fall skjuts upp till dess att det vunnit laga kraft eller inte längre kan överklagas eller bli föremål för omprövning med uppskjutande verkan. 81. Medlemsstaterna skall se till att den berörda tredjelandsmedborgaren har möjlighet att få juridisk rådgivning och biträde av ett juridiskt ombud samt, om så är nödvändigt, språkligt stöd. Rättshjälp skall ställas till förfogande för dem som saknar tillräckliga tillgångar, i den utsträckning sådan hjälp är nödvändig för att garantera en faktisk möjlighet att få saken prövad inför domstol. Artikel 13 Garantier i väntan på återvändande 82. Medlemsstaterna skall se till att vistelsevillkoren för tredjelandsmedborgare för vilka verkställigheten av ett beslut om återvändande har skjutits upp eller vilka inte kan återsändas av sådana skäl som avses i artikel 8 i detta direktiv, inte är mindre förmånliga än de som anges i artiklarna 7–10, artikel 15 och artiklarna 17–20 i direktiv 2003/9/EG. 83. Medlemsstaterna skall se till att de personer som avses i punkt 1 erhåller en skriftlig bekräftelse på att verkställigheten av beslutet om återvändande har skjutits upp för en viss period eller att beslutet om återsändande tillfälligt inte kommer att verkställas. Kapitel IV TILLFÄLLIGT FRIHETSBERÖVANDE INFÖR ÅTERSÄNDANDE Artikel 14 Tillfälligt frihetsberövande 84. Om det finns allvarliga skäl att anta att en tredjelandsmedborgare som omfattas eller kommer att omfattas av ett beslut om återsändande eller återvändande kan avvika och att det inte skulle vara tillräckligt att använda åtgärder som innebär ett mindre mått av tvång, till exempel regelbunden anmälan hos myndigheter, ställande av borgen, inlämnande av handlingar eller skyldighet att stanna på en viss plats eller andra åtgärder för att förebygga denna risk, skall medlemsstaterna tillfälligt frihetsberöva tredjelandsmedborgaren. 85. Beslut om tillfälligt frihetsberövande skall utfärdas av domstol. I brådskande fall kan beslut om tillfälligt frihetsberövande utfärdas av administrativa myndigheter, men då skall beslutet bekräftas av domstol inom 72 timmar från det att det tillfälliga frihetsberövandet ägde rum. 86. Beslut om tillfälligt frihetsberövande skall omprövas av domstol minst en gång i månaden. 87. Ett tillfälligt frihetsberövande får förlängas av domstol, men aldrig överstiga sex månader. Artikel 15 Villkor för tillfälligt frihetsberövande 88. Medlemsstaterna skall se till att tillfälligt frihetsberövade tredjelandsmedborgare behandlas humant och värdigt med hänsyn till deras grundläggande rättigheter och i överensstämmelse med internationell och nationell rätt. De skall på egen begäran ges möjlighet att utan dröjsmål ta kontakt med juridiska ombud, familjemedlemmar och behöriga konsulära myndigheter samt med relevanta internationella och icke-statliga organisationer. 89. Tillfälligt frihetsberövande skall verkställas i särskilda anläggningar för tillfälligt frihetsberövande. Om en medlemsstat inte kan tillhandahålla sådana särskilda anläggningar, utan måste använda fängelseanläggningar, skall medlemsstaten se till att tillfälligt frihetsberövade tredjelandsmedborgare hålls permanent avskilda från vanliga interner. 90. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt situationen för sårbara personer. Medlemsstaterna skall se till att underåriga inte hålls tillfälligt frihetsberövade i vanliga fängelseanläggningar. Underåriga utan medföljande vuxen skall hållas avskilda från vuxna om det inte anses att det ligger i barnets intresse att inte hållas avskild från vuxna. 91. Medlemsstaterna skall se till att internationella och icke-statliga organisationer har möjlighet att besöka anläggningar för tillfälligt frihetsberövande för att bedöma de villkor som råder under tillfälligt frihetsberövande. Det skall vara möjligt att kräva att den besökande organisationen först begär tillstånd. Kapitel V GRIPANDE I ANDRA MEDLEMSSTATER Artikel 16 Gripande i andra medlemsstater Om en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller eller inte längre uppfyller villkoren för inresa och vistelse enligt artikel 5 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och som omfattas av ett beslut om återvändande eller återsändande som utfärdats i en medlemsstat (”den första medlemsstaten”) grips på en annan medlemsstats (”den andra medlemsstaten”) territorium, skall den andra medlemsstaten vidta följande åtgärder: (a) Erkänna det återvändande- eller återsändandebeslut som utfärdats av den första medlemsstaten och verkställa återsändandet, varvid medlemsstaterna genom analogisk tillämpning av rådets beslut 2004/191/EG skall kompensera varandra för eventuella ekonomiska obalanser som uppstår. (b) Anmoda den första medlemsstaten att återta den berörda tredjelandsmedborgaren utan dröjsmål, i vilket fall den första medlemsstaten skall vara skyldig att tillmötesgå begäran om den inte kan visa att personen i fråga har lämnat medlemsstaternas territorium efter det att den första medlemsstaten utfärdade återvändande- eller återsändandebeslutet. (c) Inleda ett återvändandeförfarande enligt sin egen nationella lagstiftning. (d) Utfärda eller avstå från att återkalla ett uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att stanna i landet på grund av skyddsbehov, medkänsla, humanitära grunder eller andra skäl, efter samråd med den första medlemsstaten i enlighet med artikel 25 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet. Kapitel VI SLUTBESTÄMMELSER Artikel 17 Rapportering Kommissionen skall med jämna mellanrum rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv i medlemsstaterna och vid behov föreslå nödvändiga ändringar. Kommissionen skall lämna sin första rapport senast fyra år efter den dag som anges i artikel 18(1). Artikel 18 Införlivande 92. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den (24 månader från offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning ). De skall genast överlämna texterna till dessa bestämmelser till kommissionen tillsammans med en jämförelsetabell för dessa bestämmelser och bestämmelserna i detta direktiv. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda. 93. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Artikel 19 Förhållandet till Schengenkonventionen Detta direktiv ersätter artiklarna 23 och 24 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet. Artikel 20 Upphävande Direktiv 2001/40/EG skall upphöra att gälla. Artikel 21 Ikraftträdande Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det ha offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning . Artikel 22 Adressater Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Utfärdat i Bryssel den På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar Ordförande Ordförande [1] En uttömmande förteckning över dessa åtgärder finns i kommissionens arbetsdokument ”Årlig rapport om utarbetandet av en gemensam politik om olaglig invandring, människosmuggling och människohandel, yttre gränser och återsändande av personer som vistas olagligt i medlemsstaterna” av den 25.10.2004, SEK(2004) 1349. [2] EUT C […], s. […]. [3] EGT L 31, 6.2.2003, s. 18. [4] EUT L 261, 6.8.2004, s. 28. [5] EGT L 149, 2.6.2001, s. 34. [6] EUT L 60, 27.2.2004, s. 55. [7] [8] EGT L 239, 22.9.2000, s. 19. [9] EGT L 176, 10.7.1999, s. 31. [10] EGT L 370, 17.12.2004, s. 78. [11] EUT L 251, 3.10.2003, s. 12. [12] EUT L 16, 23.1.2004, s. 44. [13] EUT L 261, 6.8.2004, s. 19. [14] EUT L 304, 30.9.2004, s. 12. [15] EUT L 375, 23.12.2004, s. 12. [16] EUT L XX