20.5.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 120/123


Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa”

(2005/C 120/23)

Den 29 september 2004 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om: ”Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa”.

Med hänsyn till ärendets brådskande karaktär utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Henri Malosse till huvudföredragande vid sin 411:e plenarsession den 15–16 september 2004, och antog vid sin 412:e plenarsession den 27–28 oktober 2004 (sammanträdet den 28 oktober) följande yttrande med 166 röster för, 4 röster emot och 6 nedlagda röster:

1.   Inledning

1.1

I sitt yttrande av den 24 september 2003 (1) framförde Europeiska ekonomiska och sociala kommittén sitt stöd för utkastet till konstitutionellt fördrag. Kommittén underströk att den viktigaste utmaningen efter det att medlemsstaterna kommit överens skulle bli att få medborgarna och det civila samhället i unionens medlemsstater att stödja denna överenskommelse.

1.2

Vi har nu kommit till ett skede då debatten om ratificeringen av fördraget, vare sig denna skall ske i parlamentet eller genom en folkomröstning, skall inledas i unionens medlemsländer.

1.3

Inför denna för det europeiska byggets framtid så viktiga tidpunkt är det viktigt att uppmana var och en att se längre än sina personliga, sektorsinriktade, yrkesmässiga, lokala eller nationella intressen: fördraget skall granskas i ljuset av dess övergripande politiska betydelse mot bakgrund av den process som inleddes för 50 år sedan av de Europeiska gemenskapernas grundare.

1.4

EESK välkomnar mot denna bakgrund att Europaparlamentet, på initiativ av sitt utskott för konstitutionella frågor, begär kommitténs yttrande om det konstitutionella fördraget. Kommittén avser att till fullo utnyttja denna möjlighet att framföra

ett tydligt budskap till det organiserade civila samhället i unionen om det konstitutionella fördragets innehåll och räckvidd,

rekommendationer om vilka kommunikationsstrategier som bör användas för att mobilisera det civila samhället för det konstitutionella fördraget.

2.   Ett tydligt budskap

2.1   Som metod är konventet ett steg framåt i demokratiseringen av det europeiska bygget

2.1.1

Sättet att utarbeta det konstitutionella fördraget, genom ett konvent till huvuddelen bestående av nationella och europeiska parlamentariker, utgör i sig själv ett framsteg som bör framhållas för medborgarna. Satsningarna på att involvera det organiserade civila samhället genom hearingar, rådfrågningar och möjligheten till observatörer utsedda av arbetsmarknadens parter och EESK, har inneburit ett betydande framsteg. Detta gäller också i förhållande till den konstitutionella praxis som råder i flertalet medlemsstater. EESK framförde för övrigt i sitt yttrande av den 24 september 2003 (2) förslag till att i framtiden stärka det civila samhällets deltagande.

2.1.2

Trots vissa bakslag förändrade inte regeringskonferensen de centrala delarna i konventets text. Det konstitutionella fördraget grundar sig på samförstånd mellan de politiska grupperingarna: det är frukten av en verkligt demokratisk debatt.

2.1.3

Även om konventet inte hade några konstituerande befogenheter på grund av unionens sammansatta natur, en union av stater och folk, innebär den ett brott mot tidigare praxis helt utan deltagande av parlamentarisk representation och det civila samhället.

2.1.4

Om man nu överger det konstitutionella fördraget skulle det innebära ett misslyckande för den metod som använts. Därför är det av grundläggande betydelse att förespråka fortsatt användning av denna metod (vilket för övrigt föreskrivs även i det konstitutionella fördraget).

2.1.5

Av detta skäl står EESK, som deltog i konventets arbete, bakom fördragets legitimitet och uppmanar alla konventsdeltagare och observatörer som har skrivit under texten att göra detsamma.

2.2   En konstitution – en revolution i det europeiska byggets historia

2.2.1

Konstitutionen innebär en ny ram för unionens funktion. Den består av tre avdelningar, varav de två första är helt nyskapande: i den första avdelningen fastställs de principer och värden som ligger till grund för unionen, och i den andra avdelningen fastställs medborgarnas grundläggande rättigheter. Den tredje avdelningen innehåller den gemenskapspolitik som slås fast i tidigare fördrag, i aktualiserad form.

2.2.2

Genom konstitutionen ersätts de befintliga fördragen av en enda, fullständig text, vilket gör det lättare att förstå hur EU fungerar.

2.2.3

Konstitutionen ersätter inte de nationella konstitutionerna utan existerar vid sidan av dessa. Den skall tillämpas på hela Europeiska unionens territorium.

2.2.4

Även om innehållet inte i egentlig mening är revolutionärt, innebär det nya fördraget ett brott i de europeiska folkens kollektiva medvetande genom sin ambition och inriktning på en gemensam framtid. Kommittén känner sig manad att föra ut budskapet om detta framsteg i det europeiska bygget till medborgarna.

2.3   En mer demokratisk union som erkänner medborgarnas suveränitet i det europeiska bygget (avdelning I i fördraget)

2.3.1

Det konstitutionella fördragets syfte är tydligt angivet: att utarbeta en konstitution på de europeiska medborgarnas och de europeiska staternas vägnar.

2.3.2

De europeiska medborgarnas viktigaste förväntningar står i centrum för unionens viljeinriktning. Full sysselsättning, en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft, en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö nämns uttryckligen bland unionens målsättningar. På samma sätt skall unionen främja ”ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt solidaritet mellan medlemsstaterna” och erbjuda unionens medborgare ”ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”.

2.3.3

Den demokratiska legitimiteten i beslutsprocessen förbättras tydligt:

2.3.3.1

Europaparlamentet får ökade befogenheter som medlagstiftare. Denna utveckling kommer att bidra till att få medborgarna att inse hur viktig denna institution är.

2.3.3.2

De nationella parlamentens nya roll innebär en garanti mot onödig reglering på EU-nivå. Kommissionen är skyldig att informera parlamenten om alla nya initiativ, och ”mekanismen för tidig varning” ger dem befogenheter att kontrollera subsidiariteten.

2.3.4

Medborgarna kommer att ha möjlighet att hålla sig informerade om sin regerings ståndpunkt i rådet, som är skyldigt att tillämpa öppenhet när det agerar som lagstiftare.

2.3.5

För första gången erkänns deltagardemokratin som principiellt arbetssätt för unionen och nödvändigt komplement till den representativa demokratin.

2.3.5.1

EU-institutionerna bör arbeta på ett sätt som präglas av enhetlighet och öppenhet samtidigt som de skall föra en öppen och regelbunden dialog med det civila samhällets representativa sammanslutningar. Särskilt önskvärt är att man genom samråd med berörda parter undviker detaljreglering och bestämmelser som inte kan tillämpas på fältet. Kommissionen kommer också att vara skyldig att på ett bättre sätt utvärdera de ekonomiska och sociala konsekvenserna av dess förslag, även på regional och lokal nivå.

2.3.5.2

En av de stora nyheterna i konstitutionen är inrättandet av medborgarnas initiativrätt. EU-medborgarna (minst en miljon personer som kommer från ett betydande antal medlemsstater) kommer att kunna uppmana kommissionen att lägga fram ett lagförslag som motsvarar deras önskemål.

2.3.6

Arbetsmarknadsparternas roll som central beståndsdel i unionens demokratiska liv bekräftas genom respekten för den sociala dialogens oberoende.

2.3.7

Införandet av denna nya avdelning (I) borde göra det möjligt att minska det demokratiska underskottet i den utvidgade unionen.

2.4   En union som på ett bättre sätt skyddar EU-medborgarnas grundläggande rättigheter (avdelning II i fördraget)

2.4.1

Stadgan om de grundläggande rättigheterna utarbetades av ett konvent vars demokratiska legitimitet hade brett erkännande. Bidrag från organisationerna i det civila samhället spelade en viktig roll i utformandet av stadgans text.

2.4.2

Stadgan betraktas som ett framsteg eftersom den utan åtskillnad inbegriper alla typer av individuella och kollektiva rättigheter (medborgerliga och politiska rättigheter, sociala och ekonomiska rättigheter) samt – vilket är ett nytt inslag – rättigheter i samband med nutida företeelser (hållbar utveckling, konsumentskydd, jämlikhet mellan könen, bioetik, skydd för personuppgifter osv.).

2.4.3

Stadgan om medborgarnas grundläggande rättigheter ingår som en del i det konstitutionella fördraget, inte i ingressen.

2.4.4

Att den europeiska stadgan om grundläggande rättigheter ingår i fördraget är ett svar på krav från många organisationer i det europeiska civila samhället och har stor betydelse eftersom stadgan därmed får bindande rättsverkan.

2.4.5

I praktiken innebär detta framsteg att medborgarna kommer att åtnjuta ett bättre rättsligt skydd. De kommer att kunna åberopa stadgan inför de nationella myndigheterna i samband med beslut som har fattats av EU-institutionerna och av medlemsstaterna när dessa genomför gemenskapslagstiftningen.

2.4.6

EESK, som har deltagit i utarbetandet av den europeiska stadgan om grundläggande rättigheter, anser att införandet av stadgan i fördraget är ett betydande framsteg för skyddet av fysiska och juridiska personer.

2.5   En union som tack vare gemenskapsmetoden och gemenskapspolitiken kan motsvara medborgarnas förväntningar (avdelning III i fördraget)

2.5.1

De befintliga fördragen och särskilt gemenskapsmetoden har vid många tillfällen visat sina förtjänster. Därför innehåller konstitutionens tredje avdelning de centrala bestämmelserna i de befintliga fördragen när det gäller unionens gemensamma politik, och utsträcker möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet till ett tjugotal områden som tidigare krävt enhällighet. Dessutom fastställs medbeslutandeförfarandet som ”det vanliga lagstiftningsförfarandet”, vilket ökar Europaparlamentets befogenheter. Majoriteten av besluten om den gemensamma politiken kommer följaktligen att fattas på ett effektivare och mer demokratiskt sätt.

2.5.2

I den tredje avdelningen fastställs allmänna principer för de områden för vilka medlemsstaterna har beslutat att lägga samman sina resurser eller samarbeta. Men politikens innehåll är inte låst: det är beroende av vilka beslut som fattas, således av vad man vill i regeringarna och Europaparlamentet.

2.5.3

Det gäller exempelvis socialpolitiken, där man lagt till en allmän bestämmelse (en så kallad social klausul) enligt vilken EU vid fastställandet och genomförandet av politiken skall beakta ”de krav som är förknippade med främjandet av hög sysselsättning, garantier för ett fullgott socialt skydd, kampen mot social utestängning samt en hög utbildningsnivå och en hög hälsoskyddsnivå för människor”. Detsamma gäller kampen mot alla former av diskriminering och utestängning och erkännandet av den roll som de allmännyttiga tjänsterna spelar i främjandet av den sociala och territoriella sammanhållningen i EU och, i enlighet med fördraget, integreringen av miljödimensionen och kraven på konsumentskydd.

2.5.4

Svårigheten att föra ut det konstitutionella fördraget till medborgarna ligger i att dessa är vana att bli rådfrågade om åtgärder som skall vidtas, om ett politiskt projekt, inte om en verksamhetsram. Om man vill mobilisera medborgarna är det nödvändigt att inleda en debatt om vad medlemsstaternas medborgare vill göra, nu när principerna, värdena, målsättningarna och arbetssättet finns tydligt fastställda i konstitutionen.

2.5.5

EESK vill därför i detta skede upprätta ett samband mellan det konstitutionella fördraget och Lissabonstrategin, som snart skall bli föremål för halvtidsöversyn. Strategin bör tas upp i debatterna eftersom den visar medborgarna en vision för framtiden: konkurrenskraft, full sysselsättning, kunskapsutbyte, investering i mänskligt kapital, tillväxt samt bibehållen livskvalitet genom hållbar utveckling. Strategin fungerar inte idag eftersom genomförandeinstrumenten är bristfälliga och eftersom det råder en kronisk i brist på deltagande från medborgarsammanslutningar och från det civila samhället. En ny injektion med nya gemenskapsinitiativ behövs alltså i detta skede för att unionen som ekonomiskt och socialt projekt skall bli trovärdig.

2.5.6

I sitt yttrande till Europeiska rådet (3) begärde EESK att halvtidsöversynen skulle återföra Lissabonstrategin till medborgarna och aktörerna i det civila samhället. Man måste ta detta tillfälle i akt att sända ut ett tydligt politiskt budskap om vad unionen egentligen innebär.

2.5.7

Det är nödvändigt att göra medborgarna medvetna om att de tack vare de demokratiska framsteg som konstitutionen innebär har möjligheten att själva bestämma innehållet i den politik och de åtgärder som unionen konkret bör genomföra för att motsvara deras förväntningar. Att säga nej till det konstitutionella fördraget innebär att föredragen fixeras i sin nuvarande form.

2.6   Mobilisera det civila samhället i Europa till stöd för framstegen i det konstitutionella fördraget för att övervinna dess svagheter

2.6.1

Det handlar inte om att förtiga svagheterna i det konstitutionella fördraget. Ett stort antal av det civila samhällets krav har inte beaktats i konventets arbete och inte heller av regeringskonferensen. I sitt yttrande av den 24 september 2003 (4) påpekar EESK en serie svagheter i utkastet till konstitutionellt fördrag, bland annat följande:

2.6.1.1

Bristen på konkreta bestämmelser för genomförandet av principen om deltagardemokrati. EESK:s roll har inte stärkts på ett tillfredsställande sätt så att en effektiv civil dialog säkerställs.

2.6.1.2

Det finns inga bestämmelser som erkänner det organiserade civila samhällets betydelse för genomförandet av subsidiaritetsprincipen (särskilt när det gäller subsidiariteten i praktiken) i protokollet om tillämpningen av denna princip.

2.6.1.3

Gemenskapens styresskick är bristfälligt när det gäller ekonomisk politik och sysselsättningspolitik. Dessutom saknas bestämmelser om att Europaparlamentet och EESK skall rådfrågas inom områden som i första hand berör aktörerna i det civila samhället.

2.6.1.4

Det finns ingen skyldighet att rådfråga EESK när det gäller tillämpningen av principen om icke-diskriminering, gemenskapens asyl- och invandringspolitik eller kulturpolitik, trots institutionens sakkunskap inom dessa områden.

2.6.2

Måste fördraget således förkastas? EESK anser att ett sådant steg skulle ge en negativ signal i fråga om det europeiska bygget både inom unionen och utåt, där fientliga krafter eller kritiker inte skulle vara sena att glädjas åt detta misslyckande. Kommittén anser tvärtom att det är möjligt att på ett positivt sätt utnyttja den föreslagna institutionella ramen och att förbättra den genom konkreta åtgärder:

2.6.2.1

Bestämmelserna om deltagardemokrati borde diskuteras i en serie meddelanden där man skulle fastställa rådfrågningsmetoder och EESK:s roll.

2.6.2.2

Det civila samhället bör få yttra sig om innehållet i den europeiska lag som föreskriver förfarandena för genomförandet av den folkliga initiativrätten. En begäran om ett förberedande yttrande skulle kunna tilldelas EESK. Kommittén skulle för övrigt kunna stödja initiativ från det civila samhället.

2.6.2.3

Principen om deltagardemokrati borde tillämpas på unionens stora strategier för tillväxt, sysselsättning och hållbar utveckling.

2.6.3

Inom ramen för det konstitutionella fördrag som har antagits är det dessutom viktigt att informera medborgarna om de mekanismer som kan medföra större flexibilitet och utveckling utan att detta fördrag revideras:

2.6.3.1

De medlemsstater som vill driva den europeiska integrationsprocessen längre kan på ett lättare sätt upprätta ett ömsesidigt samarbete.

2.6.3.2

Om den politiska viljan finns i alla medlemsstater kommer man att kunna fördjupa integrationen inom viktiga områden där enhälliga beslut fortfarande krävs, till exempel när det gäller skatte- eller socialpolitik. Enligt den klausul som tillåter en partiell revidering av fördraget kan man utsträcka förfarandet med kvalificerad majoritet till dessa områden.

2.6.4

Genom att inta en engagerad, kritiskt och konstruktiv attityd kan det organiserade civila samhället bidra med god information till medborgarna och bibehållet tryck på regeringarna. Det vore illa om den politiska sfären får bekräftelse för den tyvärr mycket spridda åsikten att det europeiska bygget inte intresserar medborgarna. Denna tanke är falsk – medborgarna förväntar sig mycket av Europa, bl.a. en bättre vardag och en vision för framtiden.

2.6.5

EESK anser inte att antagandet av det konstitutionella fördraget utgör en slutpunkt. Antagandet öppnar för ett stärkande av deltagardemokratin. Om vi förkastar fördraget förkastar vi också de framsteg som det civila samhället har kunnat åstadkomma med hjälp av konventsmetoden.

3.   Effektiv kommunikation

EESK anser att kvaliteten i kommunikationsstrategin kommer att vara avgörande för huruvida de europeiska folken kommer att anta det konstitutionella fördraget. Vi förordar således ett pragmatiskt och professionellt tillvägagångssätt för att säkerställa effektiviteten i denna strategi. EESK rekommenderar att kommunikationsstrategin byggs upp runt följande fyra åtgärder:

3.1   Tillräckliga medel: informationsverktyg och finansiering

3.1.1.

Komplexiteten i det konstitutionella fördraget kräver informationsverktyg som kan användas tidigt i informationsprocessen för att lansera kampanjer eller organisera debatter.

3.1.2.

Det bör vara medlemsstaternas uppgift att med stöd av Europaparlamentets informationskontor och kommissionens representationer i medlemsstaterna ta fram informationsverktyg och göra dem tillgängliga.

3.1.3.

Man kan till exempel göra schematiska framställningar av det konstitutionella fördraget, med hänsyn till farhågorna hos olika befolkningskategorier i de olika medlemsstaterna. Ju mer skräddarsydda åtgärderna är, desto effektivare kan de användas av medierna, det civila samhällets organisationer, politiska grupper samt regionala och lokala myndigheter för informationsspridning och mobilisering av medborgarna.

3.1.4.

Tillräcklig finansiering är nödvändig för genomförandet av en kommunikationsstrategi som motsvarar medborgarnas förväntningar.

3.2   Informationskampanjer via media och kommunikationskanaler som är närmast medborgarna

3.2.1.

När medlen finns tillgängliga kommer medierna, de regionala och lokala myndigheterna, politiska grupper och organisationer i det civila samhället att ha möjlighet att fungera som informationskanaler. De kan sända tydliga budskap, anpassade till lokala frågor om det konstitutionella fördragets konsekvenser.

3.2.2.

I ett första skede kan det finnas skäl att på medlemsstatsnivå ta reda på hur det konstitutionella fördraget uppfattas i olika befolkningskategorier som underlag för diskussioner om vilket budskap som skall sändas. Med utgångspunkt i detta skall budskapen syfta till att övervinna medborgarnas oro och ge svar på deras respektive frågor.

3.2.3.

Dessutom bör informationskanaler och medel väljas med omsorg. Många olika typer av aktörer måste engageras för att säkerställa att kampanjen präglas av mångfald. På samma sätt främjar närhet till medborgarna trovärdigheten och benägenheten att acceptera budskapen, vilket innebär att det är viktigt att åtgärderna vidtas på lokal och regional nivå.

3.2.4.

EESK rekommenderar Europaparlamentet att inrätta arbetsgrupper med sakkunniga inom området institutionell kommunikation i varje medlemsstat. Dessa grupper skall sedan lägga fram konkreta förslag till regeringarna på nödvändiga åtgärder och medel för att informationskampanjerna skall bli effektiva i medlemsstaterna. EESK är redo att bidra med sin sakkunskap inom området samt sina kontakter med respektive organisationer i medlemsstaterna, de nationella ekonomiska och sociala råden och liknande institutioner.

3.3   Anordna debatter som är öppna för alla medborgare för att stimulera utbyte av idéer och åsiktsbildning

3.3.1

Informationskampanjerna bör leda till att man inleder en verklig dialog med medborgarna. Möjligheter att ställa frågor och möta olika argument bör erbjudas så att medborgarna kan bilda sig en åsikt och framföra den.

3.3.2

Denna dialog är bara möjlig i form av decentraliserade debatter. Den information som på så vis förs ut till medborgarna gör det lättare att uppfylla deras behov och svara på deras frågor, och säkerställer också debatternas demokratiska karaktär.

3.3.3

De nationella och europeiska institutionerna bör erbjuda dessa initiativ infrastrukturellt stöd. De nationella ekonomiska och sociala råden eller liknande institutioner skulle kunna samordna debatterna på nationell nivå genom att ta fram en tidsplan för olika evenemang och samarbeta med EESK, som skulle kunna tillhandahålla dokumentation och förmedla kontakter med olika talare.

3.3.4

För att kunna säkerställa en viss samordning av dessa initiativ uppmanar EESK Europaparlamentet och kommissionen att låta initiativ från företrädare för det organiserade civila samhället får tillgång till samma stöd som de folkvalda och företrädarna för europeiska, nationella, regionala och lokala myndigheter inom ramen för satsningen ”1000 debatter för Europa”. Det civila samhällets deltagande får inte sättas på undantag.

3.3.5

EESK uppmanar Europaparlamentet att avsätta en stor del av unionens kommunikationsbudget till debatten om det konstitutionella fördraget, som komplement till de resurser som ställs till förfogande av nationella och lokala offentliga myndigheter samt organisationer i det civila samhället.

3.4   Att ge debatten och ratificeringen en europeisk dimension

3.4.1

Det är viktigt att se till att antagandet av det konstitutionella fördraget inte enbart styrs av inrikespolitiska frågor.

3.4.2

Mot denna bakgrund rekommenderar EESK att man ger en verklig transnationell dimension åt debatterna och ratificeringen av det konstitutionella fördraget:

3.4.2.1

Dels bör EU-institutionerna bidra till samordningen av de informationssatsningar som görs av politiska rörelser, regionala och lokala myndigheter samt organisationer i det civila samhället. Det kan finnas skäl att främja utbytet av goda metoder inom området och att fördela satsningarna. EESK skulle till exempel kunna underlätta utbytet av goda metoder (och kunskapsutbyte) på europeisk nivå mellan de organisationer i det civila samhället som genomför informationssatsningar. Kommittén skulle också kunna inrätta ett system för att föra upp information på europeisk nivå, dvs. utvärdera förslag, kritik och rekommendationer från medborgarna inom ramen för debatter som organiseras av det civila samhället. Kommittén skulle slutligen kunna stödja gränsöverskridande eller multinationella initiativ.

3.4.2.2

EESK stöder också förslaget från Europaparlamentets utskott för konstitutionella frågor om att i möjligaste mån koncentrera ratificeringen runt ett datum med symbolvärde (till exempel den 8 eller 9 maj).

3.4.3

EESK anser alltså att EU-institutionerna bör delta aktivt i utarbetandet och genomförandet av en kommunikationsstrategi för det konstitutionella fördraget. Det är viktigt att samarbeta med medlemsstaterna och att ge medborgarna en stark och positiv signal i fråga om Europa.

3.4.4

EESK åtar sig för sin del att sända tydliga budskap till det civila samhället i Europa om de demokratiska framsteg som det konstitutionella fördraget innebär, särskilt när det gäller medborgarskap och deltagande.

Bryssel den 28 oktober 2004

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Se EUT C 10, 14.1.2004, s. 43.

(2)  Se föregående fotnot.

(3)  Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén till Europeiska rådet om halvtidsöversynen av Lissabonstrategin (1438/2004).

(4)  Se fotnot 1.