RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN - Utvärdering av verksamheten vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Europaparlamentets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (Artikel 15)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Utvecklingen av kampen mot bedrägerier: reformens nyckelpunkter

Uppdrag och metod

Utvärderingsrapportens struktur

1. BYRÅNS OPERATIVA UPPDRAG: EN NY HÅLLNING

1.1. Operativa uppdrag

1.1.1. Interna utredningar

1.1.2. Externa utredningar

1.2. Operativt samarbete

1.2.1. Samarbete med medlemsstaterna

1.2.2. Juridiskt stöd och rådgivning

1.2.3. Samordning av åtgärderna på gemenskapsnivå

1.2.4. Samarbete inom EU och internationellt

2. KOMMISSIONENS ALLMÄNNA UPPDRAG: BYRÅNS SÄRSKILDA KUNSKAPER

2.1. Den strategiska delen av kampen mot bedrägerier

2.2. Förebyggande arbete

2.2.1. Täppa till kryphål för bedrägerier

2.2.2. Yrkesetik

2.2.3. Utvidgningen

2.3. Lagstiftningen mot bedrägerier

2.4. Stärka den rättsliga aspekten

2.5. Bestämmelserna om tekniskt stöd

2.6. Uppgiften att företräda kommissionen och sköta samarbetet

3. OBEROENDE OCH ANKNYTNING: DEN BLANDADE STÄLLNINGEN

3.1. Organisation och personal

3.1.1. Byråns interna organisation

3.1.2. Byråns personal

3.2. Byråns budget

3.3. Information och kommunikation

3.3.1. Skyldighet att lämna upplysningar

3.3.2. Åtgärder för kommunikation

3.3.3. Tillgång till handlingar

3.4. Kontroll av utredningsverksamheten

3.4.1. Administrativ kontroll

3.4.2. Politisk kontroll

3.4.3. Rättslig kontroll

3.5. Politiskt ansvar och förhållandet till övervakningskommittén

3.5.1. Kommissionens politiska ansvar

3.5.2. Förbindelserna med övervakningskommittén

FRAMTIDEN

Att konsolidera reformen

Mot en europeisk åklagare

BILAGOR - Sammanfattning av rekommendationerna

UTVECKLINGEN AV KAMPEN MOT BEDRÄGERIER: REFORMENS NYCKELPUNKTER

Enligt fördragen delar gemenskapen och medlemsstaterna ansvaret för att skydda EU:s finanser. Kommissionen har långtgående befogenheter att bekämpa bedrägerier, korruption och annan olaglig verksamhet som skadar gemenskapens intressen. Behörigheten har gradvis samlats vid en enhet som bekämpar bedrägerier. Detta låg i linje med Europaparlamentets och rådets önskemål. Arbetet anpassades efter hand för att konsolidera bestämmelserna från 1988, då en enhet för samordning av kampen mot bedrägerier (UCLAF) inrättades vid generalsekretariatet under ledning av kommissionens ordförande. [1] Efter konsolideringen kunde omfattningen på UCLAF:s verksamhet anpassas och utvidgas även till gemenskapens övriga intressen och initiativ mot vissa former av internationell ekobrottslighet som varumärkesintrång, piratkopiering och förfalskning av euron.

[1] Det var för att främja utvecklingen av en sammanhängande politik för kampen mot bedrägerier som kommissionen inrättade UCLAF (kommissionens rapport om skärpning av kampen mot bedrägerier som skadar gemenskapens allmänna budget KOM(1987) 572 slutlig) som i första hand skulle arbeta med enhetsövergripande samordning för att vässa de rättsliga instrumenten, öka samarbetet med medlemsstaterna och effektivisera den interna organisation som var splittrad på olika generaldirektorat. Sedan 1992 har revisionsrätten i sin särskilda rapport nr 2/92 om kontrollen av exportbidragen för mjölkprodukter till vissa stora företag (EGT C 101, 22.4.1992) rekommenderat "att gemenskapen inrättar en oberoende enhet som skall utföra kontroller ad hoc" och i ett meddelande från kommissionens ordförande om kampen mot bedrägerier (SEK(1992) 2045 slutlig) preciserade uppdraget för enheten för samordning av kampen mot bedrägerier (UCLAF), vissa operativa uppdrag, med inriktning på ärenden som avsåg flera finansiella instrument lades till de befintliga samordningsuppdragen. År 1995 fick UCLAF det övergripande ansvaret för allt arbete i kampen mot bedrägerier eftersom enheten fick "ansvar för alla operativa frågor i kampen mot bedrägerier och till stöd för denna" och ägnade sig därmed åt "alla frågor som rör kampen mot bedrägerier", särskilt "skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, kampen mot bedrägerier på alla områden, utveckla infrastruktur som behövs för kampen mot bedrägerier (...), samla information om bedrägeriärenden och behandla denna information (kommissionens meddelande om kampen mot bedrägerier och organisationen inom kommissionen - SEK(1995) 249 slutlig) Från och med 1995 kunde lagstiftaren utarbeta en horisontell rättslig grund dels genom en definition av oegentligheter (första pelaren), dels begreppet bedrägerier (tredje pelaren) som omfattar ett flertal brottsliga överträdelser (se EGT C 316, 27.11.1995, ingressen till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen där det sägs att "bedrägerier som riktar sig mot gemenskapernas inkomster och utgifter i många fall inte är begränsade till ett enda land och att de ofta genomförs i form av organiserad brottslighet" och även hänvisningen till kriminella organisationer i EGT L 292, 15.11.1996, skäl 7 i rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96). Att det finns en bred definition på begreppet bedrägerier bör ge kommissionen möjlighet att på ett sammanhängande sätt bestämma arbetsuppgifterna för sin enhet för samordning av kampen mot bedrägerier (UCLAF), både operativt och när det gäller att förbereda politiken och lagstiftningen, i och med att den från och med den 1 maj 1998 omvandlas till en arbetsgrupp för samordning av kampen mot bedrägerier och att förtydliga dess roll när det gäller interna utredningar (meddelande från kommissionens ordförande, Anita Gradin och Erkki Liikanen från juli och december 1998 - C(1998) 2049 och C(1998) 3232).

Efter den kris som ledde till att kommissionen avgick i mars 1999 inrättades Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF). Reformen startade på kommissionens initiativ och genomfördes i den takt som fastställdes av stats- och regeringscheferna vid Europeiska rådets möte i Wien i december 1998, för att fullbordas "före Europeiska rådets möte i Köln" i juni 1999. För att underlätta samråd mellan institutionerna inrättade det tyska ordförandeskapet i januari 1999 en politisk högnivågrupp med företrädare för ordförandeskapet, Europaparlamentet och kommissionen. [2] Reformen fullföljdes i samförstånd på mindre än sex månader för att återupprätta förtroendet för skyddet av EU:s offentliga medel och kampen mot bedrägerier. [3]

[2] Dessa institutioner inrättade den politiska högnivågruppen som infördes genom Europeiska rådets tyska ordförandeskap, Europaparlamentet (budgetkontrollutskottet), ordförandeskapet för rådet (Ecofin) samt kommissionen (kommissionsledamöterna Karel Van Miert, Anita Gradin och Mario Monti).

[3] Se den första rapporten från "de vises kommitté" som drog slutsatsen att det var nödvändigt att omarbeta bestämmelserna om kampen mot bedrägerier (rapporten av den 15 mars 1999 om påstådda bedrägerier, illa skött förvaltning och nepotism vid Europeiska kommissionen, som följdes av en andra rapport den 10 september 1999 om reformen av kommissionen, analys av gällande praxis och förslag till lösningar på förvaltningsproblem, oegentligheter och bedrägerier).

Kommissionen och lagstiftaren behöll den nya byrån inom kommissionen men gav den möjlighet att göra oberoende utredningar inom gemenskapen, utan att det påverkar ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna och EU. Byrån fick samtidigt ett interinstitutionellt uppdrag att förebygga och bekämpa allvarliga oegentligheter som skadar förtroendet för EU-tjänstemännen och EU-institutionerna.

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning är alltså ett viktigt led i det arbete med att skydda gemenskapens ekonomiska intressen som inleddes redan 1976 (då förslaget till Eurocrime-fördrag kom [4]). Efter reformen 1999 utvecklades OLAF till en effektiv och synlig specialiserad utredningsenhet för gemenskapens kamp mot brott som skadar de ekonomiska intressena.

[4] EGT C 222, 7.3.2001.

UPPDRAG OCH METOD

I artikel 15 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073 /1999 av den 25 maj och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) [5] står det: "Under det tredje året efter det att denna förordning har trätt i kraft skall kommissionen överlämna en utvärderingsrapport om byråns verksamhet till Europaparlamentet och rådet, åtföljd av övervakningskommitténs yttrande och vid behov åtföljd av förslag om förändring eller utökning av byråns uppgifter". Med hänsyn till lagstiftarens krav inrättade kommissionen i ett beslut av den 15 januari 2002 en enhetsövergripande högnivågrupp. [6] Gruppen utarbetade en not och den här rapporten, som inriktas på den rättsliga ramen för byråns verksamhet.

[5] Se även skäl 20.

[6] PV(2002) 1551. Se även SEK(2002) 33/2.

Utvärderingen bygger på de rättsliga grunderna [7] och sektorsbestämmelserna [8] för byrån samt många andra handlingar, t.ex. kommissionens rapporter om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och kampen mot bedrägerier [9], övervakningskommitténs rapporter, revisionsrättens rapporter, Europaparlamentets och rådets rapporter (bland annat när ansvarsfrihet för budgetens genomförande beviljats), samt byråns egna rapporter. I vissa av rapporterna görs ingående utredningar av den operativa verksamheten och de har varit till god hjälp för utvärderingen. Analyserna gjorde att gruppen kunde koncentrera sig på de rättsliga grunderna, byråns ställning och funktion. I den här rapporten förekommer inga analyser av siffror eller trender, eftersom sådana kvantitativa utvärderingar redan gjorts i byråns och kommissionens övriga rapporter.

[7] Kommissionens beslut av den 28 april 1999, 1999/352/EG, EKSG, Euratom om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF) (EGT L 136, 31.5.1999, s. 20), Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EGT L 136, 31.5.1999, s. 1 och 8), Interinstitutionellt avtal av den 25 maj 1999 mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och europeiska gemenskapernas kommission om interna utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) (EGT L 136, 31.5.1999, s. 15) och modellbeslutet.

[8] När det gäller sektorsbestämmelserna kan den här bedömningen inte bli uttömmande när det gäller rättsliga grunder och byråns möjligheter att ingripa. Lagstiftningen om skyddet av gemenskapens intressen som åtföljer gemenskapens olika politikområden och instrument har nämligen utarbetats under arbetet med att bygga EU, utan att någonsin ha sammanställts.

[9] I sista hand KOM(2000) 718 slutlig, KOM(2001) 255 slutlig och KOM(2002) 348 slutlig.

Syftet med utvärderingen är att komplettera byråns och övervakningskommitténs analyser [10] med en helhetsbedömning av byråns verksamhet utifrån dess uppdrag, medel och problem. Arbetet tar hänsyn till principerna för kampen mot bedrägerier och skyddet av gemenskapens intressen, budgetgenomförande och en sund och strikt ekonomisk förvaltning. Utvärderingen beaktar även hur reformen påverkar det förebyggande arbetet, samarbetet, de avskräckande effekterna och beivrandet. Hänsyn tas även till subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen, respekten för de grundläggande mänskliga rättigheterna och bättre insyn och kostnadseffektivitet (skalekonomi). De interinstitutionella aspekterna (förtroendet för institutionerna och EU-tjänstemännens integritet) har naturligtvis också beaktats. Helhetsbedömningen bör ge en bättre överblick av för- och nackdelarna med den struktur som inrättades efter reformen 1999.

[10] Övervakningskommitténs rapporter i EGT C 360, 14.12.2000 för perioden juli 1999 till juli 2000, i EGT C 365, 20.12.2001 för perioden juli 2000 till september 2001 och i EGT C 234, 30.9.2002 för perioden september 2001 till juli 2002. OLAF: rapporter av den 23 maj 2000 (avseende perioden från den 1 juni 1999 till den 31 maj 2000), av den 18.10.2001 (avseende perioden från den 1 juni 2000 till den 31 maj 2001) och av den 17.10.2002 (fram till juni 2002) som skall kompletteras i nästa rapport.

Utvärderingen avser juni 1999 till december 2002, en period då OLAF ersatte UCLAF med alla de inkörningsproblem detta ledde till. [11] Trots det kan man ändå göra en första bedömning av arbetet med lagstiftarens intentioner, som genomförts i etapper enligt kommissionens övergripande strategi för kampen mot bedrägerier för perioden från juni 2000 till slutet av 2005. [12]

[11] Juridiska och politiska krav, frister för att utse chefer och blockerad rekrytering, resurskrävande hantering av pågående ärenden från enheten för samordning av kampen mot bedrägerier (UCLAF), förseningar i att börja tillämpa nya metoder.

[12] Kommissionens övergripande strategi för kampen mot bedrägerier och skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen från juni 2000. KOM(2000) 358 slutlig. Se även handlingsplanen för 2001-2003, KOM(2001) 254 slutlig.

UTVÄRDERINGSRAPPORTENS STRUKTUR

Rapporten analyserar 1999 års reform och byråns verksamhet. Det operativa uppdraget presenteras skilt från det mer allmänna uppdraget att utarbeta den politiska strategin och initiativ till lagstiftning.

Reformen var nyskapande och skulle göra utredningarna tillförlitligare och effektivare. Byrån fick i uppdrag att utföra interna utredningar vid alla institutioner och kommissionen delegerade sin behörighet att göra utredningar till byrån. Detta åtföljdes av ett mer nyskapande institutionellt grepp, nämligen byråns rätt till oberoende i den operativa verksamhet som hänger nära samman med utredningsverksamheten (del ett).

Bestämmelserna leder till att en och samma avdelning vid kommissionen skall arbeta både med oberoende utredningar och med att förbereda och genomföra sådana åtgärder som ingår i kommissionens grundläggande behörighet, bland annat när det gäller lagstiftning (del två).

Oberoendet vid utredningar och anknytningen till kommissionen är de principer som ligger till grund för byråns styrelseform och den blandade ställning som både är nyskapande och ger kontinuitet (del tre).

Även det långsiktiga arbetet med ett straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen utvärderas. Därför behandlas och analyseras även hur olika förslag utvecklas, bland annat avseende en europeisk åklagare och konventet om EU:s framtid (framtiden).

I bilagorna finns en förteckning över rekommendationerna i rapporten (bilaga I). För att ge bättre överblick har rekommendationerna sorterats efter vilken nivå som skall genomföra dem (bilaga II).

*

1. BYRÅNS OPERATIVA UPPDRAG: EN NY METOD

Byråns operativa uppdrag utförs enligt nya befogenheter från lagstiftaren och det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 (interna utredningar) samt befogenheter som kommissionen haft en längre tid (externa utredningar). Byrån utför helt oberoende utredningar. Oberoendet omfattar både interna och externa administrativa utredningar (operativa uppdrag). Byrån är även delvis oberoende i samarbetet med medlemsstaterna, arbetet med juridiskt bistånd och rättslig uppföljning samt i förhållande till samarbetsparterna inom gemenskapen eller på annat håll (operativt samarbete).

1.1. Operativa uppdrag

Byrån får utöva kommissionens befogenheter att göra kontroller och inspektioner på plats i medlemsstaterna och tredje land (externa utredningar) och gör utredningar vid alla EU:s institutioner, organ och byråer (interna utredningar).

Byråns oberoende ställning i utredningsverksamheten följer rättsligt av artiklarna 3, 4 och 5 i kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF), artiklarna 11 och 12 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF).

Byrån skall i första hand utföra sitt operativa uppdrag, särskilt sådana utredningar som anges i artikel 2 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999. När byråns utredningar kan få straffrättsliga påföljder kan de användas för nationella straffrättsliga åtgärder (se 1.2.2 nedan).

Utredningarnas räckvidd fastställs i artikel 2.1 i kommissionens beslut om inrättande av OLAF. I sista stycket sägs att "kommissionen eller de övriga institutionerna, organen eller byråerna skall kunna anförtro åt byrån att genomföra utredningsuppdrag inom andra områden". Denna möjlighet har hittills aldrig utnyttjats.

1.1.1. Interna utredningar

OLAF får göra administrativa interna utredningar av alla EU:s institutioner, organ och byråer. Att uppdraget är interinstitutionellt var ett av de nyskapande inslagen i reformen 1999. Det ligger i linje med ett meddelade från kommissionen från 1997 och revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 [13] som betonade att det var "en betydande svaghet i de rättsliga och organisatoriska ramarna för kampen mot bedrägeri" att den tidigare enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri (UCLAF) inte fick utreda andra institutioner än kommissionen.

[13] Kommissionens meddelande Att ingripa mot brister i yrkesutövningen, ekonomiska oegentligheter, bedrägerier och korruption, SEK(97) 2198. Revisionsrättens rapport om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, i synnerhet "Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri" (UCLAF), EGT C 230, 22.7.1998.

* De interna utredningarnas räckvidd

De interna utredningarnas räckvidd har fastställts av lagstiftaren och av Europaparlamentet, rådet och kommissionen när de undertecknade det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999. [14]

[14] Ett interinstitutionellt avtal är en rättsakt som i gemenskapsrätten betraktas som en del av praxis och har till syfte att inom ramen för var och ens behörighet klargöra samarbetet mellan två eller flera institutioner genom pragmatiska metoder. Arbetssättet utgör en överenskommelse som klart uttalar de ömsesidiga förpliktelser som följer av lojalt samarbete och ömsesidigt förtroende mellan de berörda institutionerna. I det enskilda fallet uttrycker avtalet en önskan om att förfoga över ett instrument som åtföljer reformen och förordningen om genomförandet i väntan på lämpliga bestämmelser i tjänsteföreskrifterna. Praktiskt gör avtalet det möjligt att bättre tillämpa förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999. Politiskt gör avtalet de tre undertecknande institutionernas åtaganden offentliga så att dessa kan utsträckas till övriga institutioner, organ och byråer genom politiska uppmaningar. När det gäller metodiken utgör avtalet en förlaga för hur samarbetet och samrådet mellan institutionerna bör fungera i idealfallet. Avtalet bidrar slutligen till att åstadkomma en bättre förståelighet och insyn.

Enligt artikel 1.3 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 skall de interna utredningarna "bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen" och "efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter, chefer eller medlemmar av personalen, som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna".

Det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 kräver ingen koppling till just de ekonomiska intressena utan tillåter interna utredningar av alla "omständigheter av allvarlig art" som rör gemenskapens intressen (se avsnitt 1.2.3 om disciplinära instanser). För att skyddet skulle bli likvärdigt uppmanade Europaparlamentet, rådet och kommissionen övriga institutioner, organ och byråer att använda modellbeslutet i bilagan till det interinstitutionella avtalet för att anta det gemensamma systemet. [15] Också enligt artikel 2.1 i kommissionens beslut om OLAF har de interna utredningarna samma materiella tillämpningsområde som enligt det interinstitutionella avtalet.

[15] För rådet se beslut 1999/394/EG, Euratom (EGT L 149, 16 juni 1999, s. 36). För kommissionen se beslut 1999/396/EG, EKSG, Euratom (EGT L 149, 16 juni 1999, s. 57). För Europaparlamentet se parlamentets beslut av den 18 november 1999 som inarbetats i Europaparlamentets förordning (bilaga XI).

Olikartade bestämmelser

Inga andra institutioner, organ eller byråer har anslutit sig till det interinstitutionella avtalet sedan det skrevs under av de första tre institutionerna.

Däremot har de flesta institutioner, organ och byråer antagit egna interna bestämmelser. Det verkar dock inte finnas någon enhetlig tolkning av de nya bestämmelserna i förordning (EG) nr 1073/1999 och (Euratom) nr 1074/1999 (artikel 4.6) och det interinstitutionella avtalet. I vissa institutioners och organs bestämmelser finns avvikelser som inte motiveras av några sådana särskilda omständigheter som avses i stycke 2 i avtalet. Ibland får till exempel tjänstemännen inte lämna information direkt till OLAF utan klartecken från sin ledning och ibland inskränks byråns interna utredningar till att bara gälla tjänstefel som kan ha skadat gemenskapens ekonomiska intressen. Bestämmelserna är därför ofta smalare än modellbeslutet (se rekommendation 1).

Tvister

De nya interinstitutionella bestämmelserna om interna utredningar har lett till några tvister. När Europaparlamentet antog beslutet om interna utredningar väckte 71 ledamöter talan, med åberopande av att beslutet kränker parlamentsledamöternas immunitet och oberoende. Efter ett interimistiskt förfarande resulterade talan i ett beslut av förstainstansrättens ordförande och därefter meddelades dom i förstainstansrätten den 26 februari 2002. [16] Rätten avvisade talan med hänvisning till att "sökandena inte bevisat att det föreligger omständigheter som med avseende på det omtvistade beslutet försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till". Enligt rätten "kan risken att OLAF inom ramen för en utredning utför en handling som kränker den immunitet som varje parlamentsledamot åtnjuter inte a priori uteslutas. Även om en sådan situation uppkom skulle emellertid en parlamentsledamot, som ställdes inför en rättsakt av denna beskaffenhet som han ansåg gick honom emot, ha tillgång till det rättsliga skydd och de möjligheter att väcka talan som införts genom fördraget". [17] Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken har antagit var sitt internt beslut som kommissionen efter analys ansåg oförenliga med förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999. Talan väcktes och ärendet behandlas för närvarande i EG-domstolen. Hittills har generaladvokaten i ett förslag till avgörande av den 3 oktober 2002 förordat att Europeiska centralbankens och Europeiska investeringsbankens beslut skall ogiltigförklaras. [18]

[16] Mål T-17/00R och T-17/00. Förstainstansrättens dom har överklagats till EG-domstolen.

[17] Punkt 72 och 73 i domen.

[18] Europeiska centralbankens beslut 1999/726/EG av den 7 oktober 1999 om bedrägeribekämpning (EGT L 291, 13.11.1999, s. 36) Europeiska investeringsbankens styrelses beslut av den 10 november 1999 om samarbetet med byrån. Mål C-11/00 och C-15/00.

Tvisterna är bra material för utvärderingen och tyder på att de nya bestämmelserna inte medger några undantag utan skall tillämpas på alla de institutioner, organ och byråer som inrättats genom EG-fördragen, Euratomfördraget eller rättsakter som antagits enligt dessa fördrag. För att de interna utredningarna skall kunna göras på likvärdiga villkor vid alla institutioner, organ och byråer uppmanades de av stats- och regeringscheferna vid Europeiska rådets möte i Köln att ansluta sig till det interinstitutionella avtalet.

Kommissionen anser att den interinstitutionella aspekten är väsentlig för lagstiftarens mål och att det interinstitutionella avtalet leder till interna utredningar som skyddar institutionernas integritet på ett likvärdigt sätt.

Rekommendation 1 (R.1)

Kommissionen uppmanar alla institutioner, organ och byråer att snarast ansluta sig till Europaparlamentets, rådets och kommissionens interinstitutionella avtal av den 25 maj 1999.

Kommissionen uppmanar institutionerna, organen och byråerna att anta interna beslut enligt modellbeslutet i bilagan till det interinstitutionella avtalet.

* Genomförande av interna utredningar

Byråns rätt att göra interna utredningar följer av artikel 4 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999. Behörigheten avser

- rätt att "få tillgång" till "alla uppgifter som institutionerna, organen och byråerna innehar samt tillträde till deras lokaler" med förbehåll för bestämmelserna i artikel 4.4 [19],

[19] Där sägs att de berörda institutionerna, organen och byråerna "skall informeras när byråns anställda gör en utredning i deras lokaler och när de tar del av handlingar eller begär annan information som institutionerna, organen och byråerna innehar."

- rätt att "kopiera" och "begära utdrag ur alla handlingar och ur innehållet i all datorbaserad information",

- rätt att begära "muntliga uppgifter" från institutionernas och organens ledamöter, från cheferna för byråerna samt från institutionernas, organens och byråernas personal,

- rätt att göra kontroller på plats, på de villkor och enligt de bestämmelser som anges i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96, hos berörda ekonomiska aktörer som kan besitta information som berör interna utredningar (se 1.1.2 nedan),

- rätt att "från varje berörd person" begära information som byrån anser nödvändig.

Enligt de tidigare nämnda förordningarna och interna besluten vid institutionerna, organen och byråerna måste de interna utredningarna utföras med hänsyn till enskildas rättigheter (principen att misstänkta är oskyldiga tills motsatsen bevisats, respekten för privatlivet samt rätten till försvar och en oberoende prövning). Dessa frågor har tagits upp i de pågående tvisterna, i flera rapporter från byråns övervakningskommitté och av Europeiska ombudsmannen.

För att strama upp rutinerna vid interna utredningar och skydda de berörda anser kommissionen att byrån bör anta interna administrativa bestämmelser om insatser och åtgärder under interna utredningar (se 3.4.1 och 1.1.2 nedan).

Rekommendation 2 (R.2)

Kommissionen rekommenderar att byrån i sin handbok för interna förfaranden inför administrativa bestämmelser om insatser och åtgärder under interna och externa utredningar.

* Bestämmelser om interna utredningar

Förfarandegarantierna för interna utredningar har visat att rutinerna i praktiken varierar. Det gäller både den information byrån lämnar ut (se avsnitt 3.3. om information och kommunikation) och den information byrån tar emot vid interna utredningar.

Rutinerna för att informera byrån

Den skyldighet att informera byrån som följer av artikel 2 i modellbeslutet skulle tas in i tjänsteföreskrifterna enligt det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999. [20] Enligt kommissionens förslag till rådets förordning om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna skall skyldigheten att informera byrån bli direkt tillämplig på alla EU-tjänstemän. Förslaget diskuteras och håller på att utredas. [21] Utredningen bör se till att tjänsteföreskrifterna är förenliga med modellbeslutet. Tjänsteföreskrifterna [22] bör inte heller inskränka byråns befogenheter jämfört med förordning (EG) nr 1073/1999, förordning (Euratom) nr 1074/1999, det interinstitutionella avtalet och modellbeslutet.

[20] Artikel 2 avser direkt information till byrån om en tjänsteman eller annan anställd vid en institution, ett organ eller en byrå "får kännedom om omständigheter som tyder på förekomst av eventuella fall av bedrägeri, korruption eller all annan olaglig verksamhet (...) eller om omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen". Se skäl 7 i det interinstitutionella avtalet när det gäller ändring av tjänsteföreskrifterna.

[21] KOM(2002) 213 slutlig. Se särskilt artikel 22a i förslaget.

[22] Artikel 86.

Utvecklingen av interna utredningar

Med hjälp av byråns och övervakningskommitténs senaste rapporter har kommissionen undersökt hur de interna utredningarna utvecklats. Man tycks prioritera de interna utredningarna som skall öka förtroendet för EU-tjänstemännen och deras integritet, och OLAF:s befogenheter har utvidgats från kommissionen till att gälla också andra institutioner, organ och byråer.

* De interna utredningarnas förhållande till vissa administrativa förfaranden

Enligt reformen av kommissionen vidtas åtgärder för att få EU-tjänstemännen och övriga anställda att följa etiska krav och principer för en sund ekonomisk förvaltning. Dessa bestämmelser bör samordnas med bestämmelserna om byråns interna utredningar (se avsnitt 1.2.3 nedan angående disciplinära instanser och instanser som är specialiserade på ekobrott).

* Den särskilda frågan om immunitet

OLAF:s administrativa utredningar hindras inte av EU-tjänstemännens och övriga anställdas immunitet eftersom byrån har samma behörighet som gemenskapen. Däremot måste immuniteten hävas om nationella domstolar efter intern utredning vill vidta straffrättsliga åtgärder mot EU-tjänstemän eller andra anställda.

Vissa nationella myndigheter anser att det är komplicerat att efter OLAF:s utredningar häva immuniteten för en tjänsteman eller annan anställd så att de rättsliga myndigheterna kan väcka åtal. I praktiken brukar de rättsliga myndigheterna vända sig till OLAF, som förmedlar begäran till den berörda institutionen, organet eller byrån. De nationella rättsliga myndigheterna uppger att det ofta tar lång tid att få svar via OLAF.

Kommissionen anser att dagens praxis bör förenklas om man i den slutliga utredningsrapporten till rättsliga myndigheter tydligt anger vem som är behörig att häva den tystnadsplikt som föreskrivs i artikel 19 i tjänsteföreskrifterna eller immuniteten.

1.1.2. Externa utredningar

Till och med 1995 var de rättsliga bestämmelserna om gemenskapens kontroller på plats huvudsakligen integrerade i bestämmelserna om kontroll av att räkenskaperna var riktiga, att gemenskapsrätten tillämpades riktigt, att medlemsstaternas system för förvaltning av gemenskapsmedlen var effektiva och att kommissionen upprätthöll sin roll som fördragens väktare. Varje generaldirektorat vid kommissionen utarbetade politiska riktlinjer och ramlagstiftning för sitt ansvarsområde. De fastställde och fastställer fortfarande vilka kontroller som skall utföras enligt sektorsbestämmelserna. Rutinkontrollerna och de riktade kontrollerna som bygger på riskanalys hade och har fortfarande till syfte att spåra eventuella administrativa fel eller oegentligheter, men efterforskar inte omständigheter eller oegentligheter som kan leda till individuellt ansvar i ett administrativt eller straffrättsligt förfarande (bedrägeriutredningar). Trots att kampen mot bedrägerier inte är ett särskilt ansvar enligt sektorsbestämmelserna kan de ändå användas för att efterforska ekonomiska överträdelser.

Efter 1995 har kommissionens kamp mot bedrägerier preciserats och konsoliderats genom en övergripande rättslig grund (som omfattar den första och tredje pelaren) och som sammanför administrativa utredningar av faktiska omständigheter och deras konsekvenser med de straffrättsliga aspekterna på allvarliga oegentligheter som skadat gemenskapens ekonomiska intressen. De nya bestämmelserna är särskilt inriktade på att bekämpa bedrägerier och bygger på ett närmare samarbete med medlemsstaterna enligt subsidiaritetsprincipen och principen om fördelning av ansvaret för gemenskapens ekonomiska intressen.

År 1999 ville kommissionen och lagstiftaren göra gemenskapens insatser i medlemsstaterna tillförlitligare och effektivare och gav därför byrån principiell rätt att utföra också externa utredningar oberoende. Detta påverkar inte ansvarsfördelningen och balansen mellan medlemsstaterna och gemenskapen. Det påverkar inte heller kommissionens generella ansvar för skyddet av de ekonomiska intressena och kampen mot bedrägerier (artikel 280 i EG-fördraget), som hänger nära samman med kommissionens skyldighet att genomföra budgeten enligt artikel 274 i EG-fördraget.

o

Begreppet extern administrativ utredning får en ganska bred definition i artiklarna 2 och 3 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999. Begreppet omfattar både utredningar som leds av gemenskapen och nationella utredningar som begärts av gemenskapen eller där gemenskapen deltar. I definitionen framhålls att externa administrativa utredningar kan leda till straffrättsliga påföljder. Byråns rapport kan alltså bli den första etappen i nationella straffrättsliga åtgärder.

Med tanke på hur gemenskapsrätten utvecklats på olika områden anser kommissionen att byrån måste få fortsätta använda olika rättsliga grunder för sin operativa verksamhet och självständiga utredningar, eller med stöd i relevanta fakta och sektorsbestämmelser begära att en nationell utredning skall inledas och delta i den. Bestämmelserna om utredningar (övergripande förordningar om kampen mot bedrägerier och sektorsbestämmelser om kontroll av gemenskapsbestämmelsernas tillämpning och av räkenskaperna) gör att byrån bekämpar bedrägerier effektivt enligt sina prioriteringar av olika situationer och av den nationella samarbetspartens behörighet.

Kommissionen anser att det är byrån som skall lägga upp sin operativa verksamhet och utveckla sin strategiska och operativa underrättelseverksamhet så att de många bestämmelserna används på bästa sätt utan att det krävs några närmare bestämmelser om samarbete. Det är också byrån som skall hävda sitt oberoende, utan att störa samarbetsuppdragen med medlemsstaterna enligt artikel 280.3 i EG-fördraget eller andra kommissionsavdelningars ansvar för administrativ och ekonomisk uppföljning av utredningar eller påföljder. Dessa uppdrag bör helt klart utövas enligt kommissionens behörighet och inte enligt det oberoende som skall förbehållas de operativa uppgifterna och utredningarna (se bl.a. avsnitt 1.2.1, 2.4 och 2.5 nedan).

* De externa utredningarnas räckvidd

De externa utredningarnas räckvidd definieras i gemenskapsbestämmelserna utifrån varje bestämmelses mål eller särskilda syfte.

I förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 sägs att byrån "skall utöva de befogenheter som kommissionen har att utföra kontroller och inspektioner på platsen i medlemsstaterna och, i enlighet med gällande samarbetsavtal, i tredje land" (artikel 1.1 och artikel 3) och fastställa om oegentligheter förekommit, men "dessa utredningar skall inte påverka medlemsstaternas behörighet i fråga om lagföring" (artikel 2 i förordningarna).

När externa utredningar inleds på byråns initiativ eller på begäran från en medlemsstat enligt förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 [23] skall efterforskningarna enligt artikel 2 i förordningen avse "omfattande eller gränsöverskridande" oegentligheter eller "sådana oegentligheter i vilka ekonomiska aktörer som är verksamma i flera medlemsstater kan vara inblandade" eller "när situationen i en medlemsstat är sådan att det i ett enskilt fall krävs förstärkning av kontrollerna och inspektionerna på platsen för att förbättra skyddet av de finansiella intressena för att säkerställa en likvärdig skyddsnivå inom gemenskapen". Enligt förordning (EG) 515/97 [24] får byrån i samråd med nationella myndigheter inleda utredningar i tredje land, enligt gällande avtal, för att efterforska överträdelser eller transaktioner som strider mot bestämmelserna i förordningen.

[23] Rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den 11 november1996 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (EGT L 292, 15.11.1996, s. 2). En handbok utarbetades i oktober 1997 om hur kommissionens avdelningar skall tillämpa förordningen.

[24] Se bland annat artikel 20 i 1997 års förordning om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen, EGT L 82, 22.3.1997, s. 1.

Sådana externa utredningar avser "varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning" (artikel 1.2 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95), vilket även omfattar oegentliga transaktioner eller sådana överträdelser som avses i bestämmelserna om ömsesidigt bistånd (se artikel 20 i förordning (EG) nr 515/97).

Dessa utredningar avser "fysiska eller juridiska personer, liksom andra enheter som enligt nationell lag har rättskapacitet, och som har begått oegentligheten", "personer som har deltagit i genomförandet av oegentligheten" samt de "som är skyldiga att stå till svars för oegentligheten eller förhindra att den begås". Utredningar kan även göras hos andra berörda ekonomiska aktörer som innehar relevanta uppgifter om de omständigheter som är föremål för kontroller och inspektioner på plats (se artikel 7 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 [25] och artikel 5 i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96).

[25] Rådets förordning av den 18 december 1995, om 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EGT L 312, 23.12.1995, s. 1.

I artikel 9 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 hänvisas till kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen får genomföra enligt villkoren i reglerna för varje sektor. Dessa rättsliga grunder avser alla byråns arbetsområden, vare sig det är frågan om gemenskapens egna medel, strukturfonder, den gemensamma jordbrukspolitiken, handels- eller tullfrågor. [26]

[26] Se artikel 18 i förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000, EGT L 130, 31.5.2000, s. 1 och artikel 38 i förordning (EG) nr 1260/1999, EGT L 161, 26.6.1999, s. 1 samt kommissionens förordning (EG) nr 438/2001 (EGT L 63, 3.3.2001, s. 21) och förordning nr 448/2001 (EGT L 64, 6.3.2001, s.13) om genomförandebestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1260/1999. Se artikel 6 i förordning (EEG) nr 595/91, EGT L 67, 14.3.1991, s. 11 och artikel 18 i den tidigare nämnda förordningen (EG) nr 515/97.

Bestämmelsernas räckvidd påverkas inte av förordning (EG) nr 1073/1999 eller förordning (Euratom) nr 1074/1999. Reformen år 1999 utvidgade alltså inte de externa utredningarnas räckvidd på samma sätt som de interna utredningarna.

Kommissionen anser att bestämmelsernas räckvidd bör fortsätta diskuteras eftersom vissa brister i byråns arbete konstaterats. Brister finns i samarbetet och samordningen med de nationella myndigheterna, där både informationsutbytet (se avsnitt 1.2.2 nedan) och det administrativa biståndet kan förbättras (t.ex. i fråga om indirekt beskattning, penningtvätt och eventuellt andra områden). Brister förekommer vidare i byråns egna utredningar och där kan gemenskapens bestämmelser om direkta utgifter förbättras för att skydda de ekonomiska intressena. [27]

[27] Ett förslag till förordning håller på att utarbetas om administrativ bistånd och informationsutbyte mellan kommissionen och medlemsstaterna om mervärdesskatt och penningtvätt. Möjligheten att utarbeta en förordning om tillämpningen av olika administrativa åtgärder i fråga om direkta utgifter håller på att utredas.

Rekommendation 3 (R.3)

Enligt den övergripande strategin för kampen mot bedrägerier och arbetsprogrammet [28] kommer kommissionen att ta initiativ i syfte att

[28] Kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram för 2003, KOM(2002) 590 slutlig/2.

- utvidga bestämmelserna om samarbete och bistånd till att gälla gränsöverskridande ärenden för indirekt beskattning, penningtvätt och eventuellt andra områden samt ge gemenskapen rätt att be medlemsstaternas förebyggande och utredande organ att inleda bedrägeriutredningar, och

- öka gemenskapens möjligheter att utreda bedrägerier med direkta utgifter (förordning (Euratom, EG) nr 2185/96).

* Genomförande av externa utredningar

Sektorsbestämmelserna ger kommissionen rätt att på plats kontrollera nationella organ som utövar tillsyn över förvaltningen och uppbörden av egna medel, för att kontrollera att bestämmelserna tillämpats riktigt och bistå behöriga nationella myndigheter med undersökningar.

Förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 ger däremot gemenskapens utredare rättigheter som liknar de nationella kollegornas. Detsamma gäller OLAF:s administrativa utredningar i tredje land enligt förordning (EG) nr 515/97. I artikel 7.1 i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 sägs att "På samma villkor som de nationella administrativa kontrollanterna och i överensstämmelse med nationell lagstiftning, skall kommissionens kontrollanter få tillgång till alla de uppgifter och all den dokumentation om berörda transaktioner som behövs för att kontrollerna och inspektionerna på platsen skall förlöpa på bästa sätt. De får använda samma hjälpmedel för att kontrollera som de nationella administrativa kontrollanterna och får bl.a. ta kopior av relevanta handlingar". Därefter följer en icke uttömmande förteckning över olika sorters kontroller och inspektioner på plats. [29]

[29] Kontroller och inspektioner på platsen kan göras av affärsböcker och affärshandlingar som fakturor, specifikationer, lönespecifikationer, följesedlar och bankkontoutdrag, som de ekonomiska aktörerna förfogar över, datauppgifter, system och metoder för tillverkning, förpackning och leverans, fysisk kontroll av varornas eller det utförda arbetets typ och omfattning, provtagning och undersökning av prover, lägesrapporter om arbeten och investeringar som finansierats samt om hur genomförda investeringar har använts, budget- och bokföringshandlingar, det finansiella och tekniska genomförandet av de projekt som fått bidrag.

När förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 utvärderades år 2000 upptäcktes vissa tillämpningssvårigheter, särskilt då de ekonomiska aktörerna vägrar medverka eller motsätter sig kontroller genom att inte bevilja tillgång till lokaler eller handlingar. [30]

[30] Bland annat indirekt berörda ekonomiska aktörer. Kommissionens interna arbetsdokument SEK(2000) 844.

Kommissionen noterar att byrån anser att utredningsarbetet skulle vinna på effektivare system för kontroll och inspektion av ekonomiska aktörer som förhalar administrativa utredningar, eventuellt med konkurrensrätten och nationella bestämmelser på området som förebild.

Rekommendation 4 (R.4)

Kommissionen rekommenderar att byrån gör en jämförande studie av när kontroller vägrats, för att i förekommande fall kunna lägga ett förslag.

*

* Bestämmelser om externa utredningar

Beroende på den rättsliga grunden görs externa utredningar enligt gemenskapens sektorsbestämmelser, som reglerar när kommissionen får delta i nationella utredningar, enligt gemenskapens övergripande bestämmelser (förordning (Euratom, EG) nr 2185/96), eller enligt bestämmelser i nationell rätt.

Vissa gemenskapsbestämmelser finns. I artikel 9 i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 sägs till exempel att berörda medlemsstater skall "med tillämpning av nationella bestämmelser lämna kommissionens kontrollanter det biträde de behöver så att deras uppdrag att utföra kontroller och inspektioner på platsen kan fullgöras" och "vid behov och i enlighet med nationell rätt vidta de åtgärder som är nödvändiga". Enligt artikel 7.2 i förordningen får kommissionen dessutom be medlemsstaterna att "vidta lämpliga säkerhetsåtgärder (...), särskilt för att säkra bevismaterial".

* Gemenskapsbestämmelsernas förhållande till nationella förfaranden

Byråns rätt att göra externa utredningar följer subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. För att byråns arbete skall komplettera och vara förenligt med nationella myndigheters arbete bedrivs i praktiken ett nära samarbete med medlemsstaterna (se avsnitt 1.2.1 nedan). Insatserna ingår inte alltid i byråns oberoende utredningsverksamhet. De måste vidare vara både korrekta och effektiva.

Kravet på korrekthet

Byråns kontroller och inspektioner på plats måste följa medlemsstaternas gällande lagar och förordningar [31] och även den avslutande undersökningsrapporten måste utformas med hänsyn till kraven i nationell lagstiftning (artikel 8.1 i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96). Det är ofta svårt att identifiera medlemsstaternas gällande administrativa och rättsliga bestämmelser om förfaranden eftersom de är mycket olika och komplicerade. Ibland är det svårt att tillämpa dem på ärendena, i synnerhet när utredningen är gränsöverskridande. Byråns juridiska sakkunskap bidrar i viss mån till att lösa problemen.

[31] Respekten för den berörda medlemsstatens nationella rätt vid externa utredningar är ett krav som följer av artikel 9 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999. Det föreskrivs även i artikel 6.1, tredje stycket i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96.

Kommissionen anser att byrån behöver så god kännedom som möjligt om de nationella bestämmelserna. Därför bör byrån inrätta ett centralminne, kontinuerligt uppdatera informationen och göra den lättillgänglig för de anställda. Kommissionen anser också att man bör fortsätta utarbeta administrativa bestämmelser om gränsöverskridande externa utredningar, vid sidan om de administrativa bestämmelserna om interna utredningar (se rekommendation 2).

Kravet på effektivitet

Gemenskapen och medlemsstaterna delar ansvaret för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Ansvarsfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna är därför avgörande för effektiviteten. [32] Ett verkligt framsteg på längre sikt är att inrätta en avdelning för strategisk och operativ underrättelseverksamhet vid byrån. Avdelningen skall målinrikta gemenskapens utredningar, undvika dubbelarbete och arbete som inte är förenligt med de nationella myndigheternas verksamhet (se 1.2.1 nedan) samt öka effektiviteten.

[32] Övervakningskommittén har framhållit behovet av att fastställa i vilka situationer och i vilka former byråns arbete skall föregå eller åtfölja nationella utredningar (insyn för de nationella samarbetsparterna).

OLAF:s nya kansli kommer att öka insynen i verksamheten, efter övervakningskommitténs invändningar (se 3.4.1 nedan). Uppföljningen av de externa utredningarna ingår i effektivitetskravet och förutsätter naturligtvis att byrån informeras (se 1.2.2 nedan).

1.2. Operativt samarbete

Byråns operativa uppdrag följer subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Det är medlemsstaterna som är huvudansvariga och har de bästa verktygen för externa utredningar, vilket byrån tar hänsyn till. Byråns operativa uppdrag förutsätter alltså gott samarbete med de olika aktörer som bidrar till att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa ekobrottsligheten. Uppdraget går ut på att utbyta information, använda uppgifter från den strategiska och operativa underrättelseverksamheten samt samarbeta regelbundet med olika EU-organ samt andra organ inom gemenskapen och internationellt.

1.2.1. Samarbete med medlemsstaterna

Samarbetet med behöriga nationella myndigheter är avgörande för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier. Det gäller både samarbete i bred bemärkelse när byrån på eget initiativ utför oberoende utredningar (se 1.1.1 och 1.1.2 ovan) och det samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen som byrån bedriver i egenskap av kommissionsavdelning (artikel 280.3 i EG-fördraget).

Byrån har ett särskilt samarbete med behöriga nationella myndigheter om tillämpningen av gemenskapsrätten för att åstadkomma ett likvärdigt skydd inom hela gemenskapen. Samarbetet bygger på de sektorsbestämmelser som avses i artikel 9.1 och 9.2 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 och bestämmelserna om ömsesidigt bistånd i de frågor som omfattas av förordning (EG) nr 515/97 (bl.a. jordbruk, tull och handel).

Också vid byråns egna utredningar, kontroller och inspektioner på plats står samarbetet med medlemsstaterna i centrum enligt förordning (Euratom, EG) nr 2185/96. På så vis undviker man så långt som möjligt dubbelarbete (enligt artikel 3, andra stycket, skall kommissionen "beakta sådana pågående eller avslutande kontroller som en medlemsstat utfört med stöd av sin lagstiftning i fråga om samma handlingar hos de berörda ekonomiska aktörerna"). Det bidrar till lojalt samarbete i alla skeden av en kontroll på platsen (i artikel 4 sägs att "Kontroller och inspektioner på platsen skall förberedas och ledas av kommissionen i nära samarbete med de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten, vilka skall underrättas i god tid om föremålet för, syftet med och den rättsliga grunden för kontrollerna och inspektionerna, så att de kan lämna all den hjälp som behövs. I detta syfte får tjänstemän från den berörda medlemsstaten delta i kontrollerna och inspektionerna på platsen. Om den berörda medlemsstaten så önskar, får kommissionen och medlemsstatens behöriga myndigheter gemensamt utföra kontroller och inspektioner på platsen").

I praktiken är det ibland svårt att samarbeta med medlemsstaterna på ett likartat sätt, bland annat eftersom administrativa och rättsliga behörigheter är asymmetriska. I stort sett är dock resultatet bra och det operativa samarbetet effektivt, vilket framgår av kommissionens årliga rapporter om kampen mot bedrägerier och byråns verksamhetsrapporter. Metoden med arbetsgrupper för brådskande insatser på vissa områden (cigaretter, alkohol och olivolja) bör utvecklas. Också protokoll som ingåtts med vissa specialiserade nationella organ, till exempel Direzione Nationale Antimafia, bör utvecklas och utnyttjas för att skärpa kampen mot ekobrottsligheten (se rekommendation 5). Vikten av ett gott samarbete med medlemsstaterna blir tydlig i komplicerade gränsöverskridande ärenden, till exempel det ärende som gällde illegal bananimport med falska importlicenser eller ärendet avseende urkundsförfalskning, brukande av förfalskning och svindleri med direkta utgifter vid flera icke-statliga organisationer. [33] Samarbetet konkretiseras i de gemenskapsteam som inrättats för att göra utredningar i tredje land, där också de främst berörda medlemsstaterna deltar. Det yttrar sig också i behandlingen av ärenden som inte bara påverkar gemenskapens ekonomiska intressen utan också andra områden, till exempel livsmedelsförsörjning (galna kosjukan) eller varumärkesintrång (cigarettsmuggling). Samarbete förekommer enligt bestämmelser både inom den första och den tredje pelaren - byrån ger till exempel medlemsstaterna tekniskt bistånd vid gemensamma bevakningsuppdrag till havs som utförs enligt förordning (EG) nr 515/97 och konventionen om tullinformationssystemet.

[33] Se de tidigare nämnda årliga rapporterna från kommissionen år 1999, 2000 och 2001 samt byråns verksamhetsrapport för perioden från den 1 juni 2000 till den 31 maj 2001.

Genom samarbetet kan byrån utveckla sin strategiska och operativa underrättelseverksamhet och tillsammans med de nationella myndigheterna anpassa sig till förändringarna i den gränsöverskridande eller organiserade brottsligheten, och behåller samtidigt möjligheten att vidta överraskande åtgärder på fältet. De nationella myndigheterna kan därmed lättare målinrikta sina egna åtgärder på fältet.

Kommissionen uppmuntrar byrån att överväga hur samarbetet med de nationella myndigheterna kan stärkas ytterligare. Kommissionen anser att byrån bör låta alla medlemsstaternas behöriga organ delta i bedrägeriutredningar (se rekommendation 3). En sådan bestämmelse med inriktning på allvarliga överträdelser bör ge bättre synergi mellan medlemsstaterna och gemenskaperna, med full hänsyn till subsidiaritetsprincipen.

Kommissionen anser att byrån bör utveckla underrättelseverksamheten och slutföra projektet med en tjänsteplattform, enligt kommissionens strategi. [34] Projektet går ut på att presentera byråns olika aktiviteter och inventera dess sakkunskaper för att få ett konkret mervärde på gemenskapsnivå, särskilt för nationella myndigheter som gör administrativa utredningar eller är behöriga som kriminalpolis. Projektet skall främja utbytet av kunskaper, arbetsmetoder och erfarenheter som kan bidra till ett bättre skydd av gemenskapens intressen.

[34] Se bland annat punkt 4.2 om tillämpningsområdet och gemenskapens åtgärder i strategin.

De samförståndsavtal byrån redan ingått med vissa behöriga myndigheter i medlemsstaterna kan utvidgas till andra nationella myndigheter.

Rekommendation 5 (R.5)

Kommissionen rekommenderar att byrån fortsätter utveckla sin strategiska och operativa underrättelseverksamhet, enligt den övergripande strategin för 2000-2005.

Kommissionen rekommenderar byrån att utreda om samförståndsavtalen med vissa nationella myndigheter bör utvidgas till andra behöriga nationella myndigheter.

1.2.2. Juridiskt stöd och rådgivning

Effektiviteten i byråns administrativa utredningar beror till stor del på hur de används administrativt, disciplinärt och rättsligt. Användningen bygger på ett nära samarbete mellan byrån och de nationella polis- och rättsväsendena (artikel 2 i kommissionens beslut av den 28 april 1999). I riktlinjerna till kommissionens övergripande strategi från juni 2000 prioriteras därför de straffrättsliga aspekterna.

Byrån arbetar dels med allmän juridisk uppföljning och rådgivning (t.ex. i förvaltningsrättsliga och EG-rättsliga frågor), dels med rådgivning och uppföljning i domstolsärenden (nationell rätt). I det dagliga arbetet lämnas på eget initiativ eller på begäran juridiskt stöd och rådgivning över fackgränserna eller stöd i domstolsfrågor från byråns åklagarenhet, som är direkt underställd generaldirektören (i fortsättningen kallad byråns direktör). Tjänsteplattformen bör erbjuda sådant stöd vid utredningar i samarbete med nationella myndigheter. Byråns samarbete med nationella straffrättsliga myndigheter bör göra det lättare att utarbeta en sådan handbok som nämns i kommissionens övergripande strategi. Handboken skall inte innehålla tvingande bestämmelser utan är avsedd att hjälpa de nationella operativa organen att hantera samarbetet och fortsätta utnyttja byråns medel och sakkunskap på bästa sätt.

* Tillämpningsområde

Byråns arbete bygger på ett nära och regelbundet samarbete enligt artikel 280 i EG-fördraget samt på följande bestämmelser:

- Avseende stöd till rättsliga myndigheter sägs i artikel 2.2 i kommissionens beslut om inrättande av OLAF att "Byrån skall ha i uppgift att företräda kommissionen i samarbetet med medlemsstaterna på området för bedrägeribekämpning". Samma bestämmelse återkommer i artikel 1.2 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999. Byråns agerande regleras även i artikel 7.1, andra stycket, i det andra protokollet [35] till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen som håller på att ratificeras, och som i sak återfinns i ett av kommissionens förslag till direktiv [36] där det sägs att "Kommissionen skall i detta syfte lämna sådan teknisk och operativ hjälp som de behöriga nationella myndigheterna kan behöva för att underlätta samordningen av sina undersökningar".

[35] EGT C 221, 19.7.1997, s. 11.

[36] Om straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen KOM(2001) 272 slutlig.

- När det gäller rättslig uppföljning sägs i artikel 2.6 i beslutet om inrättande av OLAF att "Byrån skall också sköta de direkta kontakterna med polismyndigheter och rättsliga myndigheter". Behörigheten utvidgas genom artiklarna 9 och 10 och skäl 16 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999.

Kommissionen anser visserligen att de straffrättsliga åtgärderna skulle bli effektivare om man inrättade liknande brottsbeskrivningar och lämpliga straffprocessrättsliga bestämmelser, men att arbetet med tillgängliga verktyg under tiden bör gå vidare för att stärka byråns samarbete med medlemsstaternas rättsliga myndigheter om både externa utredningar och den rättsliga uppföljningen av interna utredningar. Därmed kan byrån fortsätta knyta samman straffrättslig expertis för att nå konkreta lösningar och bekämpa bedrägerier och korruption. Det skulle även förbättra rådgivningen, biståndet och samordningen vid nationella straffrättsliga åtgärder mot allvarliga överträdelser som skadar gemenskapens intressen.

* Åtgärdstyp

Arbetet med juridiskt stöd och rättslig uppföljning är särskilt viktigt för att byråns utredningar skall användas i rätten på bästa sätt. Behandlingen möter dock vissa hinder. Det främsta hindret för byråns arbete med externa utredningar är att informationen brister i de obligatoriska anmälningarna och problem med att få tag i information. Anmälningarna och upplysningarna är varken systematiska eller uttömmande. Vissa medlemsstater inskränker anmälningsplikten med hänvisning till nationella bestämmelser om sekretess i rättsärenden och gör handlingarna i målen tillgängliga bara för målsägande. Medlemsstaterna är ansvariga för att bekämpa bedrägerier och kommissionen väcker inte alltid enskild talan som målsägande avseende indirekt gemenskapsfinansiering. Inte heller har alla medlemsstater sådana bestämmelser eller erbjuder en sådan möjlighet.

Sektorsbestämmelserna innehåller visserligen bestämmelser om medlemsstaternas anmälningsplikt men den praktiska tillämpningen kan ge problem om saken lett till straffrättsliga åtgärder. Medlemsstaterna är inte skyldiga att informera byrån om hur dess externa utredningar följts upp, till skillnad från vad som gäller för institutionerna, organen och byråerna vid interna utredningar (artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 [37]).

[37] Enligt artikeln skall de institutioner, organ och byråer som berörs av interna utredningar "vidta de åtgärder, i synnerhet disciplinära och rättsliga åtgärder, som resultaten av de interna utredningarna påkallar, och inom den tidsfrist som byråns direktör fastställer i slutsatserna till sin rapport, informera denne om uppföljningen av utredningarna".

Kommissionen anser att informationsplikten i vissa sektorsbestämmelser bör bli allmän och utvidgas till att omfatta alla externa utredningar och den rättsliga uppföljningen av interna utredningar (se rekommendation 6). Detta skulle väsentligt höja kvaliteten på den uppföljningsverksamhet som bland annat kommissionen bär ansvaret för.

Om medlemsstaternas nationella straffrättsliga myndigheter ville erkänna vilken roll byråns anställda har skulle ännu ett problem vara löst. Tillämpningen av det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen bör underlätta detta. Därmed skulle byrån bättre kunna leva upp till berörda rättsliga myndigheters förväntningar. Man bör analysera om ett sådant erkännande kan lämnas enligt olika nationella system.

Eftersom gemenskapen inte har någon behörighet i fråga om straffrättsliga åtgärder anser kommissionen att det är viktigt att stärka samarbetet inom ramen för tjänsteplattformen, när byrån lämnar råd och stöd samt vid rättslig uppföljning, särskilt genom att i en handbok ta upp utbytet mellan byråns åklagarenhet och deras kollegor i medlemsstaterna i operativa frågor. Gemenskapens nu gällande rättsmedel bör ge bättre reaktionsförmåga avseende straffrättslig uppföljning av byråns utredningar.

Kommissionen konstaterar att nästan ingen medlemsstat ratificerat det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och att det hindrar byrån från att lämna operativt bistånd till nationella rättsliga myndigheter. [38] Det är ett av skälen till att kommissionen lagt fram sitt tidigare nämnda förslag till direktiv. Förslaget återtar huvudsakligen bestämmelserna om vertikalt samarbete i artikel 7 i det andra protokollet.

[38] Endast konventionen och det första protokollet trädde i kraft den 17 oktober 2002.

Kommissionen erinrar om att förslaget till direktiv lades fram för rådet i maj 2001 [39] då medlemsstaterna samtidigt uppmanades att ratificera det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, för att stärka tillämpningen av denna. Kommissionen anser att OLAF:s problem med att följa upp hur de ärenden som överlämnats till straffrättsliga myndigheter utvecklas är ett mycket starkt argument för att inrätta en europeisk åklagare (se rekommendation 13).

[39] KOM(2001) 272. Kommissionen lade fram ett ändrat förslag den 16 oktober 2002. KOM(2002) 577 slutlig.

Rekommendation 6 (R.6)

För arbetet med juridiskt stöd och rådgivning och den rättsliga uppföljningen skall bli effektivare uppmanar kommissionen

- medlemsstaterna att ratificera det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, och

- rådet att anta förslaget till direktiv om straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen.

Kommissionen kommer att lägga ett förslag om att medlemsstaterna måste informera om hur OLAF:s utredningar följs upp.

Kommissionen rekommenderar att OLAF utarbetar en sådan handbok som förordas i kommissionens övergripande strategi.

1.2.3. Samordning av åtgärderna på gemenskapsnivå

Verksamheten vid OLAF och kommissionens övriga avdelningar har utformats för att vara kompletterande, skydda gemenskapens intressen effektivt och fullgöra kraven på en sund förvaltning. Detta gäller kommissionens avdelningar, de disciplinära instanserna, de instanser som är specialiserade på ekonomiska oegentligheter och revisionsrätten.

* Kommissionens avdelningar

De dagliga kontakterna mellan OLAF och andra avdelningar vid kommissionen som till exempel är utanordnande, förvaltar gemenskapsmedel, eller utarbetar gemenskapens politik och lagstiftning kompletterar skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och kampen mot bedrägerier. Det fungerar tillfredsställande men bör samordnas bättre, bland annat informationsutbytet. Informationsutbytet mellan vissa avdelningar och byrån sker enligt olika mönster på båda hållen. Byrån anser att informationen på ett tidigt stadium bör kanaliseras av andra avdelningar som skall välja ut uppgifter enligt vissa på förhand utarbetade kriterier eller parametrar. Avdelningarna vill ha mer information från byrån för att kunna fullgöra sina uppgifter. Förbättras praxis skulle byrån kunna utnyttja sina utredningsverktyg mer effektivt och samtidigt bättre komplettera kampen mot bedrägerier enligt sektorsbestämmelserna om de utanordnande eller förvaltande avdelningarnas kontroller och inspektioner på plats av att bestämmelserna tillämpas riktigt, att räkenskaperna stämmer eller av att de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar väl.

Vissa utanordnande enheter ställer av försiktighetsskäl in utbetalningarna av direkta utgifter när uppgifter lämnats till OLAF eller OLAF gör en utredning. Samråd och bättre samordning krävs för att ändra förfarandet så att det blir mer konsekvent. [40] I artikel 106.4 i genomförandebestämmelserna till budgetförordningen [41] sägs att "Om den behörige utanordnaren får kännedom om uppgifter som kan tyda på att vissa utgifter som angivits i begäran om utbetalning inte berättigar till medel från gemenskapen får han förlänga betalningsfristen på så sätt att kompletterande kontroller kan utföras, inklusive kontroller på platsen".

[40] I åtgärd 59 i vitboken om reformen av kommissionen (KOM(2000) 200 slutlig) klargörs att överlämnandet av ett fall till OLAF för utredning inte innebär att chefer inom kommissionen kan avstå från att vidta egna mått och steg för att rätta till felaktigheter som har kommit till deras kännedom.

[41] Kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. EGT C 357, 31.12.2002, s. 1.

Det är viktigt att resurserna används rationellt och att verksamheten inriktas på de viktigaste ärendena som kräver ett ingripande från gemenskapen enligt subsidiaritetsprincipen. Byrån skulle lättare kunna utarbeta det program för den operativa verksamheten som krävs enligt artikel 11 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 om ärenden kunde väljas ut på ett tidigt stadium i nära samarbete med de nationella myndigheterna och regelbundet samarbete med de avdelningar som kontrollerar hur bestämmelserna tillämpas och de ekonomiska medlen förvaltas.

Med hänsyn till tidigare erfarenheter anser kommissionen att informationsutbytet bör förbättras och samarbetet mellan byrån och avdelningarna stärkas. Kommissionens övriga avdelningar bör få yttra sig om åtgärd 93 i vitboken om reformen av kommissionen, som gäller bättre samordning mellan byrån och vissa avdelningar för att effektivisera kampen mot oegentligheter, bedrägerier och korruption och för att använda de tillgängliga resurserna bättre. En överenskommelse finns med internrevisionstjänsten och Gemensamma forskningscentret, och förhandlingar pågår med generaldirektoratet för sysselsättning och socialpolitik och Byrån för samarbete EuropeAid. Man har även infört rutiner för OLAF:s samarbete och informationsutbyte med övriga generaldirektorat, bl.a. generaldirektoratet för skatter och tullar. De praktiska formerna för en nära och regelbunden samordning mellan avdelningarna kan regleras i avtalsprotokoll enligt handlingsplanen 2001-2003 mellan OLAF och de avdelningar som kontrollerar den nationella förvaltningen av gemenskapsmedel eller egna medel.

Rekommendation 7 (R.7)

För att göra den operativa verksamheten målinriktad rekommenderar kommissionen att OLAF utarbetar och tillämpar avtalsprotokoll enligt handlingsplanen 2001-2003 på samarbetet med kommissionens övriga avdelningar, bland annat dem som förvaltar gemenskapsmedel.

* Kommissionens internrevisor

Vid interna och externa utredningar kan byrån, utöver den direkta kampen mot bedrägerier, även upptäcka missförhållanden i kontrollsystemen som påverkar tillämpningen av gällande bestämmelser eller god förvaltning. Sådan information bör i första hand förmedlas till den ansvariga ledningen så att den kan vidta de korrigeringar som krävs. Byrån kan även anmäla fel i system eller internkontroller för systematisk uppföljning av kommissionens internrevisionstjänst och internrevisionen vid generaldirektoratet eller avdelningen. Enligt gängse normer för internrevision får också kommissionens internrevisionstjänst och internrevisionen vid generaldirektoraten anmäla allt som väcker misstanke om eventuella bedrägerier till OLAF.

* Disciplinära instanser

Enligt artikel 1.3 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 och det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 skall OLAF utföra administrativa utredningar för att

- "bekämpa bedrägeri, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot gemenskapernas ekonomiska intressen", och

- efterforska "sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter, chefer eller medlemmar av personalen, som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna."

Kommissionen konstaterar att de disciplinära instanserna, när de överhuvudtaget finns, bara är behöriga att utreda den institution, det organ eller den byrå de tillhör och att de inte som OLAF har bred behörighet att göra interna utredningar av alla institutioner, organ och byråer, även av ledamöter eller personal som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna. Eftersom institutionerna, organen och byråerna har rätt att utreda disciplinära frågor och har ett eget ansvar [42] måste OLAF:s verksamhetsfält avgränsas, så att OLAF behåller sin behörighet vid eventuella behörighetskonflikter.

[42] Se skäl 6 i modellbeslutet i bilaga till det tidigare nämnda interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999, enligt vilket "Dessa utredningar skall utföras på samma villkor inom alla institutioner (...) utan att överlämnandet av denna uppgift till byrån skall påverka institutionernas (...) eget ansvar".

Trots att inga andra institutioner, organ eller byråer har någon liknande instans har kommissionen inrättat ett direktorat för disciplinärenden och undersökningar (IDOC) [43] som enligt artikel 2 i kommissionens beslut av den 19 februari 2002 skall utföra administrativa utredningar och förbereda tillsättningsmyndighetens disciplinära förfaranden. Kommissionen har bekräftat att OLAF har företräde inom ramen för sin behörighet (att skydda de ekonomiska intressena och i fråga om "omständigheter av allvarlig art"). Om OLAF redan inlett en utredning eller har för avsikt att göra en utredning skall direktoratet för disciplinärenden och undersökningar avstå från att göra en parallell utredning. I artikel 5.2 i det nämnda beslutet av den 19 februari 2002 sägs att innan generaldirektören för personal och administration inleder en utredning skall OLAF höras (...) för att kontrollera att den inte bedriver en egen utredning eller har för avsikt att göra det. Kommissionens beslut och administrativ praxis tyder på att direktoratet för disciplinärenden och undersökningar kommer att vara sekundärt behörig i förhållande till OLAF, vilket förebygger dubbla administrativa utredningar. En effektiv disciplinär uppföljning av interna utredningar kräver dessutom att OLAF tar hänsyn till egenheterna i de disciplinära bestämmelserna.

[43] Kommissionens beslut av den 19 februari 2002 C(2002) 540.

En bättre samordning och komplementaritet tycks kräva bättre insyn i OLAF:s arbete enligt olika interventionskriterier. Vissa parametrar bör bygga på specialiseringsprincipen, till exempel när det gäller straffrättslig uppföljning eller kunskap om kampen mot grov ekobrottslighet. [44] För brott i samband med tjänsteutövning bör OLAF vara behörig om ärendet kräver kunskaper i ekobrottslighet.

[44] Det bör vidare framhållas att institutionernas ledamöter inte omfattas av tjänsteföreskrifterna och därför inte heller underställs de disciplinära instansernas kontroll. Det är på grund av denna situation som lagstiftaren tydligt föreskrivit att byrån är behörig.

Kommissionen anser att OLAF:s och den disciplinära instansens utredningar skulle kunna inramas av samförståndsavtal som begränsar byråns ingripanden till allvarliga överträdelser som är att jämställa med ekobrottslighet. En beskrivning av olika beteenden skulle avgränsa behörigheten tydligare. Detta kräver dock omfattande insatser för att definiera och klassificera olika sorters överträdelse av tjänstekraven.

Rekommendation 8 (R.8)

Kommissionen rekommenderar att samförståndsavtal ingås för att öka insynen i den praktiska arbetsfördelningen mellan OLAF och disciplinära instanser.

* Instanser som är specialiserade på ekonomiska oegentligheter

Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget [45] påverkar inte bestämmelserna i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 avseende byråns behörighet.

[45] Offentliggjord i EGT L 248, 16.9.2002, s. 1.

När det gäller att "undersöka förekomsten av finansiella oegentligheter samt konsekvenserna av sådana oegentligheter" skall varje institution enligt budgetförordningen inrätta "en särskild självständigt fungerande instans". Efter yttrande från denna instans skall institutionen sedan besluta om ett förfarande för disciplinåtgärder eller krav på ekonomisk kompensation skall inledas. [46]

[46] Artikel 66.4 i budgetförordningen.

Det är viktigt att på ett lämpligt sätt förena ingripanden från dessa instanser med OLAF:s ingripanden och bevara byråns behörighet. För att kunna yttra sig måste instanserna bedöma om oegentligheter förekommit, hur allvarliga de varit och vilka konsekvenser de kan ha haft. Om analysen tyder på att OLAF är behörig i ärendet bör byrån informeras snarast.

Kommissionen anser att systemet bör prövas innan det utvärderas och eventuellt förbättras.

* Revisionsrätten

Revisionsrätten skall enligt artiklarna 246 och 248 i EG-fördraget kontrollera räkenskaperna och i detta syfte granska räkenskaperna över gemenskapens samtliga inkomster och utgifter, pröva om de varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. Revisionsrätten kontrollerar systemens tillförlitlighet utan något principiellt krav på föregående misstanke. Revisionsrätten skall inte i första hand spåra brott och har till skillnad från byrån inte heller den behörighet som krävs för att fastställa individuellt ansvar. För ett gott samarbete har byrån och revisionsrätten enats om att revisionsrätten skall upplysa OLAF om fall som kan involvera bedrägerier, medan byrån i sin tur håller revisionsrätten informerad om hur de följs upp.

Kommissionen anser att praxis ger gott underlag för OLAF:s och revisionsrättens samarbete.

Om denna typ av arrangemang kan underlätta för byrån att göra interna utredningar på likvärdiga villkor vid alla institutioner, organ och byråer anser kommissionen att man bör utreda om det är lämpligt att OLAF ingår särskilda samförståndsavtal med övriga institutioner, organ och byråer.

Rekommendation 9 (R.9)

Kommissionen rekommenderar att OLAF utreder om det är lämpligt att utsträcka samförståndsavtalen till att omfatta övriga institutioner, organ och byråer.

1.2.4. Samarbete inom EU och internationellt

Ekobrottslighetens gränsöverskridande karaktär och gemenskapens åtgärder inom ramen för samarbetet med tredje land kräver att alla instanser samarbetar. En förutsättning är byråns förbindelser och samarbete med Europol och Eurojust. Förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 innehåller inga bestämmelser i frågan. OLAF ingår i en EU-institution som bär ett ansvar som är fristående från de nationella nivåerna. Europol och Eurojust lyder däremot under den tredje pelaren och deras uppgifter inriktas på att samordna nationella åtgärder.

* Europol

Enligt artikel 2.6 i kommissionens beslut av den 28 april 1999 om inrättandet av OLAF skall byrån sköta de direkta kontakterna med polismyndigheter. Genom rådets beslut av den 6 december 2001 [47] utvidgades Europols mandat till att omfatta de allvarliga former av internationell brottslighet som finns förtecknade i bilagan till Europolkonventionen. Europols mandat omfattar bland annat svindleri och bedrägeri, samt korruption. I ett av skälen till beslutet anges att detta inte påverkar kommissionens roll. Enligt en förklaring bilagd till beslutet uttalar rådet "att det förhållandet att bedrägeri ingår bland de former av brottslighet som anges i bilagan till Europolkonventionen gör det nödvändigt att ta hänsyn till OLAF:s befogenheter i fråga om bedrägerier och måste leda till förhandlingar om ett avtal mellan Europol och kommissionen".

[47] EGT C 362, 18.12.2001, s. 1.

Kommissionen och Europol undertecknade ett samarbetsavtal den 18 februari 2003 som ger möjlighet till direkta arrangemang mellan Europol och OLAF på de områden där byrån gör oberoende utredningar.

Kommissionen konstaterar att både OLAF och Europol eftersträvar ett bättre samarbete. För att förbättra samarbetet och Europols information till byrån krävs ett enhälligt beslut av rådet. Detta framgår av artikel 10.4 och artikel 18 i Europolkonventionen. Med tanke på de rättsliga begränsningarna är det operativa utbytet mellan Europol och byrån fortfarande relativt blygsamt. Alla sätt att förbättra situationen bör undersökas, till exempel att OLAF mer regelbundet deltar i Europols styrelse vilket skulle främja personliga kontakter och synen på nyttan av ett utbyte.

* Eurojust

Enligt artikel 2.6 i kommissionens beslut av den 28 april 1999 om inrättandet av OLAF skall byrån också sköta de direkta kontakterna med rättsliga myndigheter. När gemenskapen är behörig, till exempel i fråga om skyddet av de ekonomiska intressena, bör kontakter om operativt samarbete eller rättslig uppföljning av OLAF:s utredningar tas direkt inom ramen för byråns arbete med rådgivning och rättslig uppföljning.

Eurojust är ett av de EU-organ som skall samordna det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter och har egna prioriteringar för sitt arbete. Eurojust inrättades genom rådets beslut av den 28 februari 2002 [48] och ersatte då den provisoriska enheten Pro-Eurojust från den 1 mars 2001. I skäl 8 i rådets beslut sägs att "Eurojusts behörighet påverkar inte gemenskapens behörighet när det gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen". För att privilegiera gemenskapens regelverk har kommissionen gjort en förklaring som bifogats till rådets beslut. [49] Eurojust får inte göra egna utredningar på EU-nivå. Eurojust är ett rättsligt organ som skall förbättra samordningen och samarbetet mellan nationella straffrättsliga myndigheter och lämna övrigt stöd för att effektivisera deras utredningar och åtal av allvarliga brott.

[48] EGT L 63, 6.3.2002, s. 1.

[49] Där sägs att "Skyddet för gemenskapens ekonomiska intressen är ett ansvar som delas mellan gemenskapen och medlemsstaterna, och i detta avseende är det viktigt att betona att när det gäller fördragen är artikel 280 i EG-fördraget den specifika rättsliga grunden för samarbetet med de behöriga nationella myndigheterna (...) eller de nödvändiga åtgärder som rör förebyggande av och kamp mot bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen (...). Det är särskilt inom denna ram som det nära och regelbundna samarbetet mellan Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och de nationella åklagarmyndigheterna, å ena sidan, och mellan kommissionen (OLAF) och Eurojust, å andra sidan, bör säkerställas".

Kommissionen konstaterar att förhandlingar pågår om ett sådant samförståndsavtal med OLAF som föreskrivs i artikel 22 i Eurojusts arbetsordning. Samförståndsavtalet skall innehålla ytterligare praktiska anvisningar för informationsutbyte och samarbete i konkreta ärenden, samt i mer allmänna frågor som berör både OLAF och Eurojust.

o

När det gäller OLAF:s förhållande till EU-organ som Europol eller Eurojust anser kommissionen att det är viktigt att ta hänsyn till EU-institutionerna särskilda ansvar för skyddet av gemenskapens intressen, i synnerhet de ekonomiska intressena. Kommissionen och budgetmyndighetens båda avdelningar har ett avgörande ansvar. [50] Gemenskapens regelverk medger inte något tillbakaträdande i frågan.

[50] Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen är kopplat till institutionernas nuvarande ansvar och i synnerhet kommissionens ansvar för att budgeten genomförs korrekt (artiklarna 274-276 i EG-fördraget) i nära koppling till det delade ansvaret enligt artikel 280 i EG-fördraget.

* Tredje land

Såsom en av kommissionens avdelningar förhandlar byrån fram avtal eller protokoll om ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor med tredje land. Det finns redan 41 avtal. Förhandlingar pågår bland annat med Syrien och Kina. Kommissionen anser att OLAF bör fortsätta förhandla fram sådana avtal och protokoll med fler länder och stärka informationsutbytet och samarbetet. Hur bestämmelserna tillämpas följs upp av de gemensamma kommittéerna.

Ett avtal om kampen mot bedrägerier och övrig olaglig verksamhet som skadar parternas ekonomiska intressen håller på att förhandlas fram med Schweiz (administrativt bistånd och rättsligt samarbete).

Under arbetet med att skydda euron mot förfalskning (se avsnitt 2.3 nedan) betonades vikten av samarbete med tredje land. Artikel 9 i förordning (EG) nr 1338/2001 skall därför uttryckas konkret i bestämmelser om kampen mot bedrägerier i samarbetsavtal, associeringsavtal och föranslutningsavtal.

Kommissionen anser att OLAF:s samförståndsavtal med vissa myndigheter i tredje land (till exempel den ryska skattepolisen) bör utsträckas till andra myndigheter i landet.

Rekommendation 10 (R.10)

Kommissionen rekommenderar att OLAF fortsätter förhandla fram internationella avtal om ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor, bland annat för att öka informationsutbytet och samarbetet mellan gemenskapen och myndigheterna i tredje land.

Kommissionen rekommenderar även att bestämmelser om informationsutbyte mellan gemenskapen och myndigheterna i tredje land införs i samarbetsavtal, associeringsavtal och föranslutningsavtal inom ramen för kampen mot penningförfalskning.

Kommissionen rekommenderar att OLAF utreder om samförståndsavtalen med myndigheterna i vissa tredje länder bör utvidgas till att omfatta andra myndigheter.

* Internationella organ

Byrån upprätthåller lämpliga kontakter med olika internationella aktörer som Interpol, Världstullorganisationen och Världsbanken. Byrån deltar bland annat i olika internationella organisationers forum och kommer 2003 att anordna den årliga konferensen för internationella utredare. Byrån kan själv besluta att stärka samarbetet med dessa olika partners. OLAF har observatörsstatus i flera av Världstullorganisationens kommittéer och utbyter i den operativa verksamheten uppgifter om bl.a. cigarettsmuggling mellan sitt datasystem och Världstullorganisationens databank. Kommissionens övervakningskommitté för kampen mot bedrägerier, där byrån är ordförande, har föregått med gott exempel och i sitt praktiska arbete påvisat intresset av att koppla in Interpol på arbetet med att skydda euron mot förfalskning. Detta har givit goda resultat när det gäller att tillämpa internationella bestämmelser mot penningförfalskning och att inarbeta regelverket i gemenskapens bestämmelser (nationella byråer eller centrala kontaktpunkter).

*

2. KOMMISSIONENS ALLMÄNNA UPPDRAG OCH BYRÅNS SÄRSKILDA KUNSKAPER

Liksom kommissionens andra avdelningar skall byrån förbereda, utarbeta och genomföra åtgärder och verkställa kommissionens beslut. Enligt bestämmelserna på området ansvarar byrån utöver skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen också för övrig verksamhet som skall skydda gemenskapens intressen mot sådana oegentligheter som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder. [51] Byråns arbetsbeskrivning omfattar därför "alla de befogenheter som hittills utövats av arbetsgruppen för samordning av bedrägeribekämpning, särskilt de som avser förberedelse av lagstiftning och andra regleringsåtgärder rörande byråns verksamhetsområden, även när det är fråga om instrument som grundar sig på avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen.". [52]

[51] Se bland annat skäl 6 i beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom och skäl 5 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999.

[52] Artikel 2.1-2.7 och skäl 7 i beslut 1999/352/EG; EKSG, Euratom.

Enligt lagstiftarens intentioner med skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen har kommissionen, genom att inrätta OLAF, behållit kontakten mellan det kreativa arbetet och arbetet på fältet.

Det kreativa arbetets räckvidd beror bland annat på målen i artikel 280 i EG-fördraget, artikel 1.2 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 samt artikel 2 i beslutet 1999/352/EG, EKSG, Euratom om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF). Arbetet går huvudsakligen ut på att förbereda insatserna i kampen mot bedrägerier strategiskt eller att lagstifta om förebyggande, samarbete och bekämpning av bedrägerier. [53] Det gäller även att utveckla infrastruktur och lämna tekniskt bistånd, samla in och utnyttja information samt att företräda kommissionen och samarbeta med behöriga nationella myndigheter.

[53] Se även artikel 1.2 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 där det sägs att byrån "skall bidra till att skapa och utveckla metoder för att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen".

Den här utvärderingen och de många åtgärder som vidtagits visar att OLAF:s koppling till kommissionens allmänna uppdrag har främjat den operativa verksamheten.

2.1. Den strategiska delen av kampen mot bedrägerier

Att kommissionen velat utnyttja erfarenheterna från sin tidigare enhet för samordning av kampen mot bedrägerier (UCLAF) [54] framgår av den strategi för skyddet av de ekonomiska intressena och kampen mot bedrägerier som antogs 1994 och kommissionens arbetsprogram för kampen mot bedrägerier för 1998-1999. Den tvärfackliga sakkunskapen gjorde att arbetet utsträcktes även till andra delar av gemenskapslagstiftningen som är sårbara för beteenden eller oegentligheter som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder. Därför ålades UCLAF, och senare OLAF, i egenskap av kommissionsavdelning att förbereda och bidra till kommissionens strategi i kampen mot bedrägerier.

[54] KOM(1994) 92 slutlig och KOM(1998) 278 slutlig. Strategin byggde på fyra huvudpunkter (att vidareutveckla den praktiska och strategiska verksamheten, att stärka samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna - inklusive bättre utnyttjande och analys av uppgifter - att förbättra gemenskapens lagstiftning och att öka förenligheten mellan nationella lagar). Se även kommissionens senare årsrapporter om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och kampen mot bedrägerier, bland annat år 1995-1997 (KOM(1996) 173 slutlig, KOM(1997) 200 slutlig och KOM(1998) 276 slutlig).

Riktlinjerna för kampen mot bedrägerier från juni 2000 [55] och genomförandeåtgärderna utgör ett konkret uttryck för principen om tillnärmning mellan utredningar, information (strategisk och operativ underrättelseverksamhet), användning av de operativa resultaten och de för kommissionen allmänt förekommande uppgifterna vid byrån.

[55] Den övergripande politiken för lagstiftning mot bedrägerier, det nya operativa samarbetet, de interinstitutionella åtgärderna för att förebygga och bekämpa korruption och en starkare straffrättslig dimension.

Såsom en av kommissionens avdelningar bidrar byrån till strategin genom att utarbeta instrument som ger ett helhetsperspektiv på gränsöverskridande bedrägerier. Detta främjar ett konkret, nära och regelbundet samarbete och undviker att kunskaperna avskärmas och splittras. Arbetet åtföljs av instrument, medel och åtgärder som skall underlätta det förebyggande arbetet, samarbetet och beivrandet av gränsöverskridande brottslighet. Några exempel på framsteg är att man har utarbetat en tolkningsförklaring om anmälan av oegentligheter som skall samordna informationen i underrättelseverksamheten och utredningarna, att kommissionens rådgivande samordningskommitté för förebyggande av bedrägerier använder sakkunskapen (se 2.6 nedan) och att bestämmelser antagits för att göra lagstiftningen heltäckande mot bedrägerier (se 2.2.1 nedan).

Planeringen av åtgärderna och den årliga utvärderingen (rapporter enligt artikel 280 i EG-fördraget) kan ge vägledning för gemenskapens åtgärder och kommissionens kamp mot bedrägerier.

Ansvaret för budgetens genomförande (artikel 274 i EG-fördraget) hänger nära samman med ansvaret för att skydda de ekonomiska intressena (artikel 280 i EG-fördraget) och därför anser kommissionen att den kan fastställa riktlinjer för kampen mot bedrägerier och bidra till riktlinjerna för byråns operativa strategi utan att för den skull inskränka byråns oberoende. Det gör det även möjligt att ta hänsyn till rekommendationer från övriga institutioner (Europaparlamentets betänkanden, revisionsrättens rapporter och rådets slutsatser). Kommissionen kommer att fastställa arbetsgången (se 3.5.1 nedan) så att byrån kan ta hänsyn till synpunkter från kommissionen och övriga institutioner för att utarbeta det arbetsprogram som föreskrivs i artikel 11 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999.

Rekommendation 11 (R.11)

Kommissionen rekommenderar att OLAF utarbetar ett arbetsprogram, med hänsyn till synpunkter och bidrag från institutionerna när det gäller kampen mot bedrägerier och med hjälp av den strategiska och operativa underrättelseverksamheten.

2.2. Förebyggande arbete

Det förebyggande arbetet är en av utmaningarna i kommissionens strategi från juni 2000 för kampen mot bedrägerier. Byrån deltar direkt när man utarbetar och genomför åtgärder enligt strategin och vitboken om reformen av kommissionen. OLAF:s roll enligt vitboken visar att kommissionen har en klar politisk vilja att bekämpa bedrägerier effektivt, bland annat med hjälp av byråns sakkunskap.

2.2.1. Att göra lagstiftningen heltäckande mot bedrägerier

Åtgärd 94 i vitboken om reformen av kommissionen och strategin från juni 2000 gör att kommissionen mer konsekvent utvecklat det förebyggande arbetet mot bedrägerier genom att försöka göra gemenskapens lagstiftning och kontraktsförvaltning heltäckande.

Därför antog kommissionen den 7 november 2001 ett meddelande [56] om att OLAF regelbundet skall bistå andra avdelningar på alla gemenskapens budgetområden. Byrån kan med utgångspunkt i erfarenheterna av det operativa arbetet även spåra eventuella svagheter i gällande lagstiftning. Därför har en modell utarbetats för att på ett tidigt stadium kunna samarbeta om nya lagförslag med stor politisk eller ekonomisk vikt. OLAF bistår kommissionens behöriga avdelningar med att identifiera risksektorer. Samarbetsmodellen skall även tillämpas på kontraktsförvaltningen, offentlig upphandling och bidrag - bland annat direkta utgifter som förvaltas av kommissionen.

[56] Om skydd mot bedrägerier genom heltäckande lagstiftning och i kontraktsförvaltningen SEK(2001) 2029.

Kommissionen noterar att Europaparlamentet nyligen [57] betonat fördelarna med metoden, som främjar effektiviteten i det förebyggande arbetet eftersom OLAF deltar och bidrar med sin sakkunskap. Kommissionen fortsätter att genomföra åtgärd 94 i vitboken med bestämdhet.

[57] Europaparlamentets resolution av den 10 oktober 2002 om kommissionens tidigare citerade meddelande om skydd mot bedrägerier genom heltäckande lagstiftning och i kontraktsförvaltningen, PE 323.627.

2.2.2. Yrkesetik

I vitboken om reformen sägs i åtgärd 92 att "Riktlinjer kommer att införas för att se till att tjänstemännen handlägger program och projekt på ett korrekt och affärsmässigt sätt, från utformningen ända fram till utvärderingen av slutresultaten". Avsikten är att göra tjänstemännen mer uppmärksamma på "handlande som (...) kan leda till oavsiktliga fel, intressekonflikter och oegentligheter" (se avsnitt 1.2.3 ovan angående disciplinära instanser).

För att stärka och utveckla yrkesetiken vid kommissionen har OLAF på denna grund utarbetat ett förslag till handbok med en rad yrkesetiska normer och konkreta exempel.

Förslaget skall godkännas av kommissionens kollegium och meddelas övriga institutioner, organ och byråer. Handboken kan även användas som underlag för utbildning om yrkesetik.

2.2.3. Utvidgningen

För att redan före anslutningen av kandidatländerna utveckla det förebyggande arbetet har kommissionen undersökt det återstående behovet av åtgärder i vissa kandidatländer. För att genomföra gemenskapens regelverk korrekt i kampen mot bedrägerier och korruption krävs förutom ny lagstiftning även att kandidatländerna har operativ kapacitet att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen på ett effektivt och i princip likvärdigt sätt. OLAF hjälper behöriga myndigheter i dessa länder att före anslutningen utarbeta vissa riktlinjer för strukturer (institutionsuppbyggnad), organisera det förebyggande arbetet och utarbeta en egen utredningspolitik för att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen.

Kommissionen anser att OLAF:s sakkunskaper på området är särskilt viktiga för att kandidatländerna skall kunna tillämpa gemenskapens regelverk i det förebyggande arbetet och kampen mot bedrägerier nationellt. Tillsammans med byrån fortsätter kommissionen det förebyggande arbetet mot bedrägerier och lämnar tekniskt och operativt stöd till kandidatländerna. OLAF bör även fortsätta att aktivt bidra till utbildningar om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

2.3. Lagstiftningen mot bedrägerier

Arbetet vid enheten för samordning av kampen mot bedrägerier (UCLAF) och sedan 1999 vid OLAF ledde till flera förslag från kommissionen på lagstiftning enligt en övergripande metod som skall lägga grunden till, komplettera och sammanföra bestämmelser från den första och tredje pelaren. Förslagen bygger på erfarenheterna av det praktiska arbetet, av kryphål i lagstiftningen och behovet av att förtydliga gällande bestämmelser så att normgivningen blir effektiv, avskräckande och proportionerlig, och målen i artikel 280 i EG-fördraget kan genomföras.

Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 skulle vinna på att kompletteras med bestämmelser om administrativa påföljder på gemenskapsnivå. Man bör även följa upp revisionsrättens krav på bland annat lämpligare påföljder i forskningsfrågor.

Erfarenheterna av att skydda gemenskapens ekonomiska intressen låg även till grund för liknande förslag om förfalskning av euron som antogs strax innan den gemensamma valutan infördes. [58] Kommissionen anser att OLAF:s sakkunskap är värdefull när man utarbetar förslag till lagstiftning om skydd av gemenskapens ekonomiska intressen eller förslag som skall konsolidera den rättsliga ramen för byråns operativa uppdrag (se rekommendation 3).

[58] Se särskilt rådets förordning av den 28 juni 2001 (EG) nr 1338/2001 om fastställande av nödvändiga åtgärder för skydd av euron mot förfalskning och rådets förordning nr 1339/2001 om att låta verkningarna av förordning (EG) nr 1338/2001 om fastställande av nödvändiga åtgärder för skydd av euron mot förfalskning även omfatta de medlemsstater som inte har antagit euron som gemensam valuta (EGT L 181, 4.7.2001), samt rådets beslut av den 17 december 2001 2001/923/EG om inrättande av ett handlingsprogram för utbyte, stöd och utbildning med avseende på skydd av euron mot förfalskning (Periklesprogrammet) och rådets beslut 2001/924/EG om att låta verkningarna av beslutet om inrättande av ett handlingsprogram för utbyte, stöd och utbildning med avseende på skydd av euron mot förfalskning (Periklesprogrammet) även omfatta de medlemsstater som inte har antagit euron som gemensam valuta (EGT L 339, 21.12.2001).

Rekommendation 12 (R.12)

Kommissionen skall utreda möjligheten att föreslå att de administrativa påföljder som förekommer i jordbruksfrågor även utvidgas till andra områden, samt att göra påföljderna i tullfrågor enhetligare.

2.4. Förstärkning av den rättsliga aspekten

Byrån har konstaterat vissa tillkortakommanden i arbetet med de straffrättsliga inslagen och den rättsliga uppföljningen av utredningarna som bland annat beror på splittringen inom det europeiska straffrättsliga området (de nationella rättsliga gränserna kvarstår), motstridiga kriminalpolitiska hållningar och varierande bestämmelser om åtalsunderlåtelse. Detta understryker vikten av kommissionens övergripande strategi från juni 2000, som syftar till att stärka de rättsliga aspekterna.

OLAF har gradvis utvecklat UCLAF:s sakkunskap i operativt samarbete med polismyndigheter och andra myndigheter som skall skydda de ekonomiska intressena inom tredje pelaren. Arbetet går ut på att erbjuda stöd vid rättslig uppföljning [59] (se avsnitt 1.2.2 ovan).

[59] Den åklagarenhet som är direkt underställd byråns direktör bidrar till att underlätta samarbetet med nationella straffrättsliga myndigheter.

Analyserna från kommissionen och en högnivågrupp som forskar i skyddet av de ekonomiska intressena har närt debatten och bidragit till de diskussioner om en europeisk åklagare som förts i konventet om Europeiska unionens framtid. [60] Den senaste utvecklingen i frågan framgår av kommissionens rapport om uppföljningen av grönboken om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare (se sista stycket i avsnitt 3.4 nedan och rubriken "framtiden").

[60] Inlägg från Michaele Schreyer, överlämnat av Michel Barnier och António Vitorino om en europeisk åklagare, WD 27, 25 november 2002.

Rekommendation 13 (R.13)

För att effektivisera de straffrättsliga åtgärderna uppmanar kommissionen konventet om Europeiska unionens framtid att överväga kommissionens förslag om att inrätta en europeisk åklagare i fördragets konstitutionella del, vilket skulle främja både rättssäkerheten och kontrollerna av OLAF:s operativa verksamhet.

2.5. Bestämmelser om tekniskt stöd

Enligt artikel 280 i EG-fördraget och artikel 1.2 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 skall byrån förmedla kommissionens hjälp till medlemsstaterna för att organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan deras behöriga myndigheter så att de kan samordna sina åtgärder för att skydda Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier. Detsamma gäller mellanstatliga åtgärder inom ramen för tredje pelaren (se 1.2.1). Kommissionen har givit byrån i uppdrag att utveckla den infrastruktur som kampen mot bedrägerier kräver och att samla in och utnyttja information. Byrån har ett särskilt ansvar för att följa upp återvinning enligt åtgärd 96 i vitboken om reformen. [61] En effektiv administrativ och ekonomisk uppföljning är ju viktig för att bättre skydda de ekonomiska intressena och återvinna utestående krav. Bestämmelserna om centralisering och informationsanvändning bidrar till kommissionens administrativa och ekonomiska uppföljning av att ekonomiska transaktioner på olika politikområden faktiskt förekommit och är korrekta, och eventuell återvinning av belopp som gått förlorade på grund av oegentligheter. För att åstadkomma ett nära samarbete med de olika berörda avdelningarna har OLAF inrättat en avdelning som administrativt och ekonomiskt följer upp byråns utredningar av direkta utgifter. [62] OLAF kan dessutom inhämta ytterligare klargöranden när kommissionen skall besluta om finansiella justeringar nationellt eller inom gemenskapen. Erfarenheterna av det operativa samarbetet mellan OLAF och de nationella administrativa och rättsliga myndigheterna har hjälpt fram vissa av kommissionens initiativ för medlemsstaternas räkning som gjort gemenskapen till en direkt aktör - till exempel en skadeståndstalan mot amerikanska tobaksproducenter i en federal domstol i USA.

[61] Enligt kommissionens meddelande av den 13 december 2000 om återvinning av oriktigt utbetalade medel (SEK(2000) 2204) och kommissionens meddelande av den 3 december 2002 "Att förbättra inkasseringen av gemenskapens fordringar i samband med direkt och delad förvaltning av gemenskapens utgifter" (KOM(2002) 671 slutlig) har kommissionen utsett byrån som ansvarig för att inleda skadeståndstalan (eller därmed jämställda åtgärder enligt tillämplig nationell rätt) när byråns utredningar av direkta utgifter får rättsliga följder. Kommissionen kommer i sammanhanget att ge byrån, i egenskap av en av kommissionens avdelningar, samma behörighet som rättstjänsten har att föra skadeståndstalen på övriga områden. På begäran från kommissionens övriga avdelningar kan byrån även inom ramen för sina möjligheter hjälpa till med att spåra försvunna gäldenärer.

[62] Utanordnande generaldirektorat, räkenskapsföraren vid generaldirektoratet för budget och kommissionens rättstjänst.

OLAF lämnar även tekniskt stöd, t.ex. utbildning av behöriga nationella myndigheter. Då anordnar OLAF seminarier, träffar, arbetsateljéer och besök eller deltar aktivt i arrangemang hos olika samarbetsparter. Erfarenheterna av den operativa verksamheten, det förebyggande arbetet, samarbetet och beivrandet gör att OLAF har information (om tekniska, operativa eller rättsliga aspekter) som ökar mottagarnas medvetenhet om arbetets europeiska dimension. Det är också OLAF som förvaltar det handlingsprogram för personalutbyte, stöd och utbildning som rådet antog i slutet av 2001 för att skydda euron mot förfalskning (Periklesprogrammet).

Byrån har också inrättat ett nätverk för informatörer i kampen mot bedrägerier (Anti-Fraud Communicators' Network). [63] Nätverket består av kontaktpersoner vid de utredande organ i medlemsstaterna som samarbetar med byrån. Målet är bland annat att starta en dialog och via nätverket informera och uppmärksamma de nationella myndigheterna och yrkesverksamma på den vikt gemenskapen fäster vid det förebyggande arbetet.

[63] OLAF:s Anti-Fraud Communicators' Network förkortas OAFCN.

Kommissionen anser att byrån utöver det operativa uppdraget bör utveckla sitt tekniska stöd för att förbättra den administrativa och ekonomiska uppföljningen vid kommissionens utanordnande eller förvaltande enheter samt vid de nationella myndigheterna och att OLAF bör lämna förslag till kommissionen om finansiella justeringar. OLAF bidrar särskilt till samarbetet med och stödet till nationella utredande organ i medlemsstaterna och bättre utbildning av verksamma i kampen mot bedrägerier och skyddet av gemenskapens intressen. Byrån bidrar även till att informera om och popularisera dessa frågor.

2.6. Uppgiften att företräda kommissionen och hålla i samarbetet

Enligt beslutet av den 28 april 1999 skall OLAF företräda kommissionen gentemot behöriga nationella myndigheter och i de sammanhang där byrån är behörig. OLAF lägger då fram och försvarar kommissionens förslag i förhandlingar med rådet eller Europaparlamentet.

OLAF håller även i samarbetet och samordningen via ett antal rådgivande kommittéer på olika sektorer som jordbruk eller tull. OLAF är ordförande i kommissionens rådgivande samordningskommitté för förebyggande av bedrägerier, både vad gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och skyddet av euron. [64] När kommittén inrättades beslutade kommissionen att de nationella företrädarna skulle arbeta tvärfackligt, för att få ett så brett underlag som möjligt och synpunkter på såväl finanser, tull, jordbruk och strukturåtgärder som polis- och rättsväsende. [65]

[64] Kommissionens beslut 94/140/EG av den 23 februari 1994 om inrättande av en rådgivande samordningskommitté för förebyggande av bedrägerier, EGT L 61, 4.3.1994, s. 27.

[65] Deltagandet utvidgas till fyra företrädare per medlemsstat.

Kommissionen anser att den rådgivande samordningskommittén för förebyggande av bedrägerier gör goda bedömningar av lämpligheten i initiativ på alla områden i kampen mot bedrägerier, till exempel att även på andra områden använda de säkerhetsåtgärder som skall skydda EUGFJ:s garantidel mot opålitliga aktörer (förordningen om "svartlistning").

Kommissionen anser att lagstiftningen regelbundet bör utvärderas av OLAF, kommissionens övriga avdelningar och de nationella myndigheterna i den rådgivande samordningskommittén för förebyggande av bedrägerier eller andra kommittéer och arbetsgrupper där den rådgivande kommittén är ordförande [66] för att bedöma om medlemsstaternas arbetsbörda bör anpassas [67] till kommissionens, institutionernas och medlemsstaternas faktiska behov. Vissa begrepp bör förtydligas, till exempel begreppet olaglig verksamhet (artikel 280.1 i EG-fördraget), för att förbättra informationsutbytet och samarbetet både i OLAF:s oberoende verksamhet och den verksamhet som regleras i förordningarna.

[66] Se i synnerhet förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 (om egna medel), (EG) nr 515/97 (om ömsesidigt bistånd på tull- och jordbruksområdet), (EEG) nr 595/91, (EG) nr 1469/95 och nr 745/96 (EUGFJ-garanti), (EG) nr 1681/94 och nr 1831/94 (strukturåtgärder) samt (EEG) nr 218/92 (indirekt beskattning).

[67] Förutom harmoniserade trösklar för när anmälan krävs. Medlemsstaterna måste anmäla oegentligheter till kommissionen om de berör 10 000 euro när det gäller egna medel och 4 000 när det gäller utgifter från EUGFJ:s garantisektion och strukturåtgärderna.

Kommissionen anser att ett ökat samarbete med alla nationella myndigheter kräver uppdatering av beslutet om att inrätta en rådgivande samordningskommitté för förebyggande av bedrägerier. Detta skulle betona OLAF:s arbete med att skydda gemenskapens ekonomiska och andra intressen samt euron (även straffrättsligt) och stärka dess roll i den rättsliga uppföljningen och i de direkta kontakterna med polismyndigheter och rättsliga myndigheter.

Rekommendation 14 (R.14)

Enligt den övergripande strategin för kampen mot bedrägerier och arbetsprogrammet rekommenderar kommissionen ökat samarbete med alla nationella myndigheter som arbetar med att förebygga och bekämpa bedrägerier och annan olaglig verksamhet (en tvärfacklig tjänsteplattform).

Kommissionen skall föreslå en uppdatering av beslutet om inrättande av en rådgivande samordningskommitté för förebyggande av bedrägerier, för att betona de rättsliga aspekterna och de direkta kontakterna med polismyndigheter och rättsliga myndigheter.

*

3. OBEROENDE OCH ANKNYTNING: EN BLANDAD STÄLLNING

Tanken med byråns särskilda ställning var att förena det oberoende som utredningarna kräver med en fortsatt anknytning till kommissionen av de skäl som behandlats ovan, bland annat i avsnittet om utvecklingen av kampen mot bedrägerier. Målet var att på kortast möjliga tid få fram arbetsformer som kunde öka effektiviteten och tillförlitligheten i kampen mot bedrägerier, korruption och annan olaglig verksamhet.

I inledningsskedet föreslog kommissionen att man skulle inrätta ett externt organ. [68] Förslaget skulle göra byrån så organisatoriskt oberoende som möjligt. Kommissionens ordförande Jacques Santer uttalade därför i Europaparlamentet den 2 december 1998 att en tydlig separation mellan kontrollanter och kontrollerade är sund. För att undanröja alla tvivel måste man ta steget fullt ut och grundligt diskutera frågan om entreprenad. Vi har därmed kommit till slutsatsen att den mest effektiva och välmotiverade lösningen är att inrätta en helt oberoende byrå som inte på något sätt är underställd kommissionen eller någon annan institution. [69]

[68] Se kommissionens förslag till förordning om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeriundersökningar av den 1 december 1998, KOM(1998) 717 slutlig.

[69] Han uttalade även i Europaparlamentet den 6 oktober 1998 att om kommissionens insatser i kampen mot bedrägerier ifrågasätts därför att UCLAF ingår i vår institutions struktur föredrar jag att utredningsverksamheten läggs ut på entreprenad.

Lagstiftaren avvisade denna lösning. Förutom de politiska aspekterna på reformen framhölls även vissa institutionella och rättsliga överväganden som gjorde att kommissionen formulerade om det ursprungliga förslaget. Kommissionen föreslog då en byrå som skulle vara administrativt och budgetmässigt integrerad men samtidigt bedriva oberoende utredningar. Lagstiftaren befäste denna blandade ställning och vidtog flera åtgärder för att säkra byråns operativa oberoende och funktion vid kommissionen. Bland annat fick byråns generaldirektör en självständig beslutanderätt. Generaldirektören utses enligt ett särskilt uttagningsförfarande och en övervakningskommitté inrättades för att garantera byråns oberoende och bistå direktören. [70]

[70] Se artikel 5.1 i beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF) och bland annat skäl 17 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999.

Också byråns särskilda ställning bör utvärderas för att se om den är lämplig för arbetsuppgifterna. Ställningen analyseras utifrån byråns organisation, budget, informations- och kommunikationspolitik, kontrollerna av utredningsarbetet, kommissionens politiska ansvar och övervakningskommitténs kontroller.

3.1. Organisation och personal

Byråns oberoende utredningar och administrativa anknytning till kommissionen uttrycks av flera särdrag i den interna organisationen av arbetet och personalen.

3.1.1. Byråns interna organisation

I artikel 6.4 i beslutet 1999/352/EG, EKSG, Euratom om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF) sägs att "de interna besluten för kommissionens organisation skall tillämpas även på byrån, i den utsträckning som de är förenliga med de regler för byrån som gemenskapslagstiftaren fastställer samt med det här beslutet och dess tillämpningsföreskrifter".

Kommissionen har tagit konsekvenserna av sitt beslut om byråns allmänna administrativa ram. De förfaranden som enligt reformen av kommissionen tillämpas på olika generaldirektorat för att göra dem mer oberoende tillämpas i princip även på byrån. Decentralisering, delegering och internrevision är begrepp och verktyg som kan överföras även på byråns verksamhet. Kommissionen kan dessutom företa internrevision av byrån via internrevisionstjänsten, vilket för övrigt regleras i samförståndsavtal mellan byrån och internrevisionstjänsten. Enligt avtalet skall internrevisionstjänsten inte utföra revision av sakinnehållet i byråns utredningar eller uppgifter som erhållits i samband med utredning utan bara byråns interna kontroller och förvaltning av verksamheten.

Vitboken om reformen föreskriver ett antal åtgärder för ekonomisk förvaltning, planering av prioriterad verksamhet och administrativa åtgärder [71] som skall förbättra kommissionens arbete och åstadkomma en bättre kollektiv förvaltning av dess åligganden. Dessa åtgärder gynnar även byrån, men kan enligt byrån ge problem med oberoendet. Kommissionen anser att problem som kan komma att uppstå bör lösas i samförstånd med övervakningskommittén.

[71] För att på ett mer insynsvänligt sätt jämställa medlen med kommissionens verksamhet enligt principen om verksamhetsbaserad förvaltning (activity-based management) och verksamhetsbaserad budgetering (activity-based budgeting) samt bättre planering av kommissionens verksamhet via årlig politisk strategi och årlig förvaltningsplan anser kommissionen att det att man i förväg fastställer politiska prioriteringar och hur medlen skall användas inte bör få inskränka byråns handlingsfrihet. Den bästa användningen av de medlen och ett krav på att generaldirektörerna skall göra en förklaring i sina årliga verksamhetsrapporter bör också utvärderas med hänsyn till byråns särskilda ställning. Också när det gäller personalförvaltningen genom det integrerade resursförvaltningssystemet (IRMS) ser kommissionen till att byråns oberoende respekteras.

3.1.2. Byråns personal

När kampen mot bedrägerier reformerades 1999 inrättade Europeiska rådets tyska ordförandeskap en högnivågrupp som uttryckte vissa farhågor. Därför vidtog kommissionen åtgärder för att byrån skulle kunna rekrytera kvalificerad personal och skaffa den särskilda sakkunskap som dess uppdrag och en effektiv kamp mot bedrägerier kräver. Institutionerna hade varken tillräcklig utbildning eller anslag för att anlita sakkunniga från polis- eller rättsväsendet. Byråns generaldirektör fick samma behörighet som tillsättningsmyndigheten har enligt tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (artikel 6.1 i beslutet om inrättandet av OLAF). Därmed kan direktören själv fastställa rekryteringens villkor och former, bland annat avtalens löptid och förnyelse, under förutsättning att det följer tjänsteföreskrifterna och delar av kommissionens allmänna personalpolitik samt tillgodoser byråns behov av särskild expertis.

Denna politiska styrning återspeglar det egenartade i byråns blandade ställning och har ibland lett till problem. Problemen har två huvudorsaker. Dels överfördes den tidigare enhetens anställda i klump till den nya byrån, dels är det helt nya bestämmelser som ger direktören rätt att göra undantag från de bestämmelser som utarbetats av kommissionens administration.

Byrån valde att inte inrätta någon egen personalavdelning eftersom det är budgetmyndigheten som beviljar tjänster för kampen mot bedrägerier. Eftersom det är mest rationellt använder byrån resurserna och erfarenheterna vid kommissionens generaldirektorat för personal och administration, som organiserar byråns struktur och personal. I inledningsskedet ledde detta till missförstånd om byråns särskilda ställning och direktörens befogenheter.

Högnivågruppen rekommenderade rekrytering av tillfälligt anställda. De ger tillsammans med byråns fast anställda tillräcklig sakkunskap. Fördelningen mellan tillfälligt och fast anställda samt balansen mellan olika tjänstekategorier, bland annat kategori A och B, ifrågasattes dock i revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98. För att hushålla med resurserna och undvika dubbelarbete ville man att de flesta tjänstemän och anställda skulle arbeta både med frågor som rör den centrala administrationen och frågor som rör det oberoende arbetet.

Att byråns personal rekryteras via kommissionens uttagningsprov undergräver inte direktörens handlingsmarginal, eftersom han har samma befogenheter som tillsättningsmyndigheten och vid behov kan besluta att anordna särskilda uttagningsprov eller urval och i förekommande fall fattar beslut om inledande lönegrad.

OLAF:s interna personalrutiner bör med tanke på tjänsteföreskrifterna enbart avse byråns specifika krav, bland annat för utredningsverksamheten och stödet till den (kampen mot bedrägerier, lagstiftning och uppföljning). Byråns direktör får förlänga de tillfälliga anställningsavtalen för att kunna bygga upp och konsolidera sakkunskapen och utnyttja de särskilda kunskapskombinationer som varje tjänst erbjuder. Rätten att förlänga avtalet bör förenas med rätten att erbjuda en ny lönegradsplacering för att garantera en normal befordringstakt och likabehandling.

Neutraliteten i valet av byråns chefer garanteras genom den särskilda sammansättningen på rådgivande kommittén i utnämningsfrågor, där kommissionens generalsekreterare är ordförande och generaldirektören för personal och administration deltar. Med hänsyn till byråns särskilda ställning och interinstitutionella uppdrag finns där även företrädare för EG-domstolen, revisionsrätten, övervakningskommittén och en extern rådgivare.

Kommissionen noterar att OLAF:s tjänstemän och anställda inte är edsvurna. Europaparlamentet och övervakningskommittén rekommenderar denna lösning, som bör analyseras utifrån sitt eventuella rättsliga mervärde. Att ålägga byråns anställda att avlägga ed ger ingen ytterligare behörighet men att byråns rapporter upprättas av edsvurna anställda kan eventuellt stärka bevisvärdet. En jämförande analys av de nationella systemen kan göras för att bedöma om åtgärden är lämplig.

Målet måste vara att behålla bestämmelser och rutiner som följer tjänsteföreskrifterna för att byrån skall kunna rekrytera personal också från kommissionens övriga avdelningar eller andra institutioner, utan att för den skull hämma den fast anställda personalens rörlighet - en princip som ju gäller alla institutioner.

Eftersom de som arbetar vid OLAF enligt tjänsteföreskrifterna är tjänstemän och anställda vid kommissionen, som när som helst kan förflyttas mellan avdelningarna, anser kommissionen att OLAF måste kunna motivera varför särskilda bestämmelser tillämpas på personalen.

Rekommendation 15 (R.15)

Kommissionen rekommenderar att OLAF skall fastställa den närmare utformningen på sin interna personalpolitik med hänsyn till tjänsteföreskrifterna och kravet på insyn.

3.2. Byråns budget

Byråns blandade ställning ger egenheter också i fråga om budgeten, vilket återspeglas i bestämmelserna.

I artikel 13 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 sägs dels att "Anslagen till byrån skall i sin helhet föras in under en särskild budgetrubrik i del A i kommissionens avsnitt i unionens allmänna budget och redovisas närmare i en bilaga till samma del", dels att "De tjänster som tilldelas byrån skall redovisas i en bilaga till kommissionens tjänsteförteckning".

I artikel 6.2 och 6.3 i beslutet om inrättande av OLAF sägs att byråns direktör "skall i god tid och efter samråd med övervakningskommittén överlämna ett preliminärt budgetförslag till generaldirektören för budget, vilket är avsett att föras in under den budgetrubrik som avser byrån i gemenskapernas allmänna budget" och att "Direktören skall vara utanordnare vid genomförandet av anslagen under den särskilda rubrik i del A i budgeten som gäller byrån och de särskilda rubrikerna rörande bedrägeribekämpning i budgetens del B. Direktören skall ha rätt att delegera denna befogenhet".

När budgetförordningen antogs bad övervakningskommittén att OLAF skulle behandlas som en institution och bli mer oberoende ur budgethänseende. Tanken framfördes även i kommitténs tredje rapport, med ombudsmannen som förebild. I artikel 171 och följande i den nya budgetförordningen bekräftas dock att byrån är knuten till kommissionen, som i sin tur sköter kontakterna med budgetmyndigheten. Lagstiftaren ville alltså ännu inte göra OLAF självständigare i budgethänseende.

När det gäller preliminära budgetförslag bör det framhållas att kommissionen är skyldig att ta hänsyn till samtliga politiska prioriteringar, även om OLAF och övervakningskommittén uttalat att kommissionens interna beslut inte får skada byråns ansökningar. För att öka insynen bifogar kommissionen till sitt preliminära budgetförslag även det förslag OLAF lämnat till generaldirektören för budget med en motivering av varför förslaget eventuellt inte följts. Denna pragmatiska lösning ger budgetmyndigheten kännedom om eventuellt avvikande bedömningar. Under de två första budgetåren fastställdes budgetanslaget i ett avtal mellan kommissionen och Europaparlamentet, genom vilket OLAF:s personal fördubblades. Målet nåddes år 2001. I det preliminära budgetförslaget 2003 tillstyrkte övervakningskommittén OLAF:s preliminära budgetförslag men uttalade att byråns operativa prioriteringar för 2003 inte var tillräckligt klart definierade och inte motiverade ytterligare ansökningar.

Kommissionen anser att OLAF fått tillräckliga resurser för sitt uppdrag även om budgetramarna lett till vissa praktiska missförstånd. Byråns finansiella ställning förtydligas i den nya budgetförordning som trädde i kraft den 1 januari 2003. Innan den prövats i praktiken bör inte beslutet av den 28 april 1999 eller förordningarna av den 25 maj 1999 ändras. Kommissionens agerande för att öka insynen gör också byråns budgetramar rättvisare.

3.3. Information och kommunikation

Informationsflödet och insynen är särskilt viktig för byråns verksamhet. Byrån har en avvikande praxis för viss information, vilket ibland skapat osäkerhet vid uppföljningen av ärenden. Byråns utredningar uppmärksammas ibland också såväl av institutionerna som av massmedia och allmänheten.

Enligt förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 skall vissa informationsinsatser göras direkt av OLAF. Härmed avses information om pågående utredningar som lämnas till berörda institutioner och personer samt behöriga myndigheter i medlemsstaterna. Det är känsligare och mer problematiskt att lämna ut operativ information till allmänheten och institutioner som inte är direkt berörda av utredningarna.

3.3.1. Upplysningsplikt

Bestämmelserna om utredningarna innehåller en rad förfarandegarantier om att byrån skall informera berörda institutioner, personer och behöriga myndigheter i medlemsstaterna.

* Information från byrån till berörda institutioner och personer

OLAF är skyldig att informera institutioner, organ och byråer om OLAF företar utredningar i deras lokaler, tar del av handlingar eller begär annan information som institutionerna, organen och byråerna innehar (artikel 4.4 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999). Informationsplikten åtföljs av ett krav på att utredarna skall framvisa ett skriftligt bemyndigande för uppdraget där syftet med utredningen anges.

Enligt artikel 10.3 i de ovannämnda förordningarna får OLAF "när som helst till den berörda institutionen, det berörda organet, kontoret eller byrån överlämna information som inhämtats i samband med interna utredningar".

Om utredningarna visar att en enskild ledamot, chef, tjänsteman eller annan anställd kan vara personligen involverad skall den institution, det organ eller den byrå där denne är verksam informeras. Om det är nödvändigt med absolut sekretess med avseende på utredningen eller om utredningsåtgärder som faller under en nationell rättslig myndighets befogenheter används, kan man avvakta med denna information (artikel 4, paragraf 5 av de tidigare nämnda förordningarna).

Liksom i modellbeslutet i bilagan till det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 sägs i artikel 4 i kommissionens beslut 1999/396/EG, EKSG, Euratom av den 2 juni 1999 att innan slutsatser får dras om namngivna personer skall berörda "snabbt informeras, om detta inte riskerar att skada utredningen" och ges "möjlighet att yttra sig över alla uppgifter som rör honom". Skyldigheten åtföljs av ett undantag som bygger på "absolut sekretess med avseende på utredningen och om utredningsåtgärder som faller under en nationell rättslig myndighets befogenheter används". För att OLAF skall få skjuta upp den berördas möjlighet att yttra sig krävs tillstånd från kommissionens ordförande (om en ledamot av kommissionen avses) eller från generalsekreteraren (om en tjänsteman eller annan anställd avses). Rådets beslut 1999/394/EG, Euratom av den 25 maj 1999 innehåller en liknande bestämmelse (tillstånd från rådets ordförande krävs när saken gäller en ledamot i rådet eller dess instanser eller från generalsekreteraren när saken gäller tjänstemän eller andra anställda). Principen gäller även Europaparlamentet (tillstånd krävs från Europaparlamentets talman när saken gäller en ledamot och från generalsekreteraren när tjänstemän eller andra anställda berörs).

När OLAF slutfört en intern utredning överlämnas en utredningsrapport till den berörda institutionen, organet eller byrån med en redogörelse för de omständigheter som konstaterats, uppgifter om eventuell ekonomisk skada samt utredarnas slutsatser, inklusive rekommendationer från OLAF:s direktör om lämplig uppföljning, samt alla andra relevanta handlingar som rör utredningen (artikel 9.1 och 9.4 i de tidigare nämnda förordningarna).

* Information från byrån till behöriga myndigheter i medlemsstaterna

Förutom den information som ges till medlemsstaternas behöriga myndigheter vid kontroller och inspektioner på platsen (se avsnitt 1.1.2 nedan) skall OLAF till rättsliga myndigheter i medlemsstaterna lämna ut uppgifter från interna utredningar av sådant som kan leda till straffrättsliga åtgärder. Med förbehåll för de krav som utredningen ställer skall direktören samtidigt informera den berörda medlemsstaten (artikel 10.2 i de tidigare nämnda förordningarna).

När OLAF avslutat en extern utredning överlämnas en rapport till de berörda medlemsstaternas behöriga myndigheter, bland annat om vilka omständigheter som konstaterats, uppgifter om eventuell ekonomisk skada samt utredarnas slutsatser, inklusive rekommendationer från OLAF:s direktör om lämplig uppföljning, samt alla andra relevanta handlingar som rör utredningen (artikel 9.1 och 9.3 i de tidigare nämnda förordningarna).

o

I praktiken har OLAF:s tillämpning av bestämmelserna lett till osäkerhet och problem, bland annat följande:

- Kommissionen informerades inte om att en utredning avslutats, trots att en av dess operativa avdelningar upplystes informellt. I en utredning meddelade OLAF den berörda institutionen att information skulle lämnas senare, vilket ännu inte skett.

- Ibland har berörda institutioner inte fått tillräcklig information under utredningens gång för att kunna vidta förebyggande åtgärder.

- I ett klagomål till Europeiska ombudsmannen angående informationen till berörda åberopas att en av de misstänkta inte informerats om att en intern utredning pågick. Ombudsmannen framhåller att det är ett absolut krav att misstänkta skall få yttra sig innan några slutsatser dras.

- Generalsekreterare som medger uppskov med att informera berörda personer har vanligen ingen information för att motivera ställningstagandet, eftersom uppgifterna är mycket känsliga ur operativ synpunkt.

Kommissionen anser att man bör ändra formerna för uppskov med information till berörda så att de behöriga myndigheterna får underlag för sitt medgivande, utan att det föregriper byråns rätt att besluta när uppgifter skall överlämnas till rättsliga myndigheter. Det skulle stärka systemets konsekvens och skyddet av EU-tjänstemännens integritet. I annat fall bör man se över kravet på att inhämta tillstånd från de berörda institutionernas ordförande eller generalsekreterare enligt artikel 4.2 i modellbeslutet i bilagan till det interinstitutionella avtalet och de särskilda besluten.

Kommissionen välkomnar att OLAF i sina utredningar planerar att standardisera kontakterna med behöriga nationella myndigheter, institutioner, organ och byråer samt berörda personer för att kunna lämna information på ett enhetligt sätt. OLAF skall tillämpa artikel 10.3 i förordning 1073/1999 och förordning 1074/1999 för att informera berörda institutioner, organ eller byråer, eller behöriga nationella myndigheter vid behov, i synnerhet när säkerhetsåtgärder bör vidtas under pågående utredning.

Enligt de senaste erfarenheterna av OLAF:s förbindelser med berörda institutioner, organ och byråer anser kommissionen att informationsutbytet om interna och externa utredningar bör förbättras, med hänsyn till de bestämmelser som är tillämpliga på OLAF:s verksamhet.

Rekommendation 16 (R.16)

Kommissionen rekommenderar att OLAF utvecklar rutiner för att följa och tillämpa normer för informationen till behöriga nationella myndigheter, berörda institutioner, organ och byråer samt berörda personer.

3.3.2. Kommunikationsinsatser

Kommunikationspolitiken syftar främst till att byrån skall behandla institutionernas och andra berördas ansökningar om information likvärdigt och objektivt. Det bör framhållas att det ramavtal som reglerar förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen och som trädde i kraft den 1 januari 2001 utesluter att viss information om OLAF:s utredningar överlämnas med hänvisning till bestämmelserna om byrån - det vill säga de särskilda och strängare bestämmelserna i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999.

Med tanke på regelverket för informationsutlämningen i operativa frågor utarbetade OLAF i juni 2002 riktlinjer för internt bruk som strukturerar informationsåtgärderna i tiden med hänsyn såväl till uppdraget och institutionernas eller medlemsstaternas ansvar som berörda personers legitima rättigheter.

Byråns kommunikationsinsatser sker dels enligt relevanta bestämmelser i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999, dvs huvudsakligen artikel 12.3 (rapportering till Europaparlamentet, rådet, kommissionen och revisionsrätten om resultaten av byråns utredningar), artikel 8 (sekretess och skydd av uppgifter) och artikel 10 (överlämnande av uppgifter från byrån som erhållits vid pågående externa och interna utredningar), dels enligt andra bestämmelser i sekundärrätten, i synnerhet i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 (artikel 8.1).

Förutom vilken typ av information som får lämnas ut regleras vem som har rätt till information [72], hur rätten utövas, vilka kriterier som ställs på frivilligt utlämnande av information, vilka garantier överlämnandet ger, vilken rättsverkan de utlämnade handlingarna har och vilket ansvar som följer av detta samt hur informationen kan lämnas ut, till exempel bakom stängda dörrar. Riktlinjerna är bara avsedda för internt bruk och används bara av OLAF.

[72] Man skiljer på information som avser byråns administrativa verksamhet och sådana som avser straffrättsliga utredningar vilka behandlas separat. Berörda inom och utom institutionerna, bland annat ekonomiska aktörer som berörs av en extern utredning och personer som berörs av en intern utredning.

Kommissionen anser att riktlinjerna och rekommendationen om byråns informationsenhet ramar in informationsutlämningen till bland annat institutionerna så att alla bättre kan fullgöra sina respektive uppdrag.

Rekommendation 17 (R.17)

Kommissionen rekommenderar att OLAF inrättar en informationsenhet för att hantera den dagliga kommunikationsverksamheten och bistå direktören med utgångspunkt i byråns riktlinjer.

3.3.3. Tillgång till handlingar

Bestämmelserna om tillgång till information om byråns utredningar i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 har ett snävare mål än Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. [73] Även om dessa förordningar har ett snävare mål måste de tillämpas konsekvent. Informationen till institutionerna enligt förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 kan inte rimligtvis vara mindre omfattande än allmänhetens tillgång till handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Vissa ledamöter av Europaparlamentet begär ofta att få tillgång till handlingar om OLAF:s utredningar enligt förordning (EG) nr 1049/2001.

[73] EGT L 145, 31.5.2001, s. 43.

Förordning (EG) nr 1049/2001 är fullt tillämplig på byråns verksamhet, även utredningarna, vilket även avser undantagen från att bevilja tillgång till handlingar. Förordningen antogs enligt artikel 255 i EG-fördraget som innehåller allmänna principer (och gränser för) "rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar" för "varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat". Undantagen enligt artikel 4 i förordningen skall skydda bland annat enskildas privatliv och integritet samt syftet med inspektioner, utredningar och revisioner.

I kommissionens beslut 2001/937/EG, EKSG, Euratom av den 5 december 2001 om ändring av dess arbetsordning [74] antogs särskilda bestämmelser om förfarandet för att bevilja tillgång till byråns handlingar. Beslutet behandlar både ursprungliga ansökningar och bekräftande ansökningar.

[74] EGT JO L 345, 29.12.2001, s. 94.

Ansökningar om att få tillgång till handlingar som gäller utredningar eller det operativa samarbetet med medlemsstaterna skall behandlas av den direktör eller tjänsteman byrån utsett när det gäller en ursprunglig ansökan eller av byråns direktör om det gäller en bekräftande ansökan. Byråns övriga handlingar omfattas inte av undantagsbestämmelserna. När byråns direktör fattar beslut om bekräftande ansökningar enligt den delegerade behörigheten krävs förhandstillstånd från kommissionens rättstjänst. Om rättstjänsten och byråns direktör är oeniga skall frågan avgöras av kommissionen.

Kommissionen anser att kravet på förhandstillstånd från kommissionens rättstjänst för bekräftande ansökningar om tillgång till handlingar inte inskränker byråns oberoende, eftersom det är rättstjänsten som måste försvara kommissionen om talan väcks. Kommissionen anser att byråns begäran om att självständigt få bedöma undantag från principen om allmänhetens tillgång till handlingar bör lösas pragmatiskt i samråd med rättstjänsten för att fastställa tillgången till byråns operativa handlingar.

3.4. Kontroll av utredningsverksamheten

Den kontroll av utredningsverksamheten som byråns blandade ställning kräver är grundläggande. Både byråns interna och externa utredningar kontrolleras. Eftersom utredningarna påverkar enskildas rättigheter bör utredningsåtgärder kontrolleras ur flera aspekter, bland annat rättssäkerheten och rätten till insyn och effektivitet. Kontrollerna skall ge ett effektivt rättsligt och administrativt skydd och sker i dag på olika nivåer av byråns verksamhet.

3.4.1. Administrativ kontroll

De administrativa kontrollerna utförs både av ledningen och av övervakningskommittén. En annan typ av kontroll görs när ärenden anhängiggörs vid Europeiska ombudsmannen eller via revisionsrätten.

* Kontroll av ledningen

Denna typ av kontroll utövas inom byråns operativa ramar och ingår i direktörens ansvar, enligt artikel 5.1 i beslutet av den 28 april 1999. Hur utredningar skall utföras regleras huvudsakligen i artiklarna 5, 6 och 9 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 som ger byråns direktör ansvaret för varje viktig etapp i utredningen (inledande, genomförande, slutrapport efter utredning och uppföljning av utredningarna). Enligt artikel 8.3 och 8.4 i förordningarna har byråns direktör även ett särskilt ansvar dels för att byråns personal "följer gemenskapsbestämmelserna och nationella bestämmelser om skydd av personuppgifter", dels för tillämpningen av artiklarna 286 och 287 i EG-fördraget och artikel 194 i Euratomfördraget. Materiella problem med uppdragets omfattning [75] har gjort att direktören när utredningar inleds [76] tar hjälp av den verkställande kommittén för utredningar och insatser vid byrån [77] utan att för den skull begränsa sitt ansvar eller beslutanderätt. Byråns direktör tar även hjälp av samma kommitté för att genomföra byråns plan för utredningsverksamheten enligt artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999.

[75] Den 30 juni 2002 fanns 2 900 ärenden registrerade i byråns ärendehanteringssystem (Case Management System). Se punkt 1.3 (statistik) i byråns senaste rapport som nämns ovan.

[76] I förordningarna sägs uttryckligen att utredningar skall inledas efter beslut av byråns direktör, men de är mindre exakta när det gäller hur utredningar skall avslutas. När en utredning avslutats skall en slutrapport utarbetas enligt artikel 9 i förordningarna "under direktörens överinseende". Den första versionen av handboken för interna förfaranden hänvisar uttryckligen till att utredningar avslutas på direktörens ansvar (principen om parallellism).

[77] Som bland annat har företrädare för utredningsverksamheten och den strategiska och operativa underrättelseverksamheten även för arbetet med juridiskt stöd och rådgivning samt rättslig uppföljning.

Byråns direktör får även hjälp med interna kontroller av den personal som ansvarar för juridiskt stöd och rådgivning. Kontrollerna avser i synnerhet byråns utredningsarbete, som måste följa principerna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, skäl 10 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 samt bestämmelserna i dessa förordningar (artikel 4.6) som reglerar enskilda beslut vid institutionerna, organen och byråerna. OLAF försöker att på bästa sätt kontrollera att de åtgärder och insatser som vidtas i samband med utredningar är korrekta.

Kommissionen förordar att man antar tillämpningsföreskrifter till bestämmelserna om de grundläggande rättigheterna genom beslut av byråns direktör eller omarbetning av handboken för interna förfaranden [78] (se rekommendation 2). Förslaget beaktar övervakningskommitténs yttranden.

[78] Den första utgåvan kom i februari 2001. Kommissionen har noterat att byrån förutom sin allmänna handbok för förfaranden vill utarbeta en handbok för interna förfaranden vid utredningar.

* Övervakningskommitténs kontroller

Dessa kontroller avser huvudsakligen byråns oberoende och utredningsmetoder. Det rör sig om en sorts administrativa efterhandskontroller. Enligt artikel 11 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 skall övervakningskommittén "stödja byråns oberoende" genom "regelbunden kontroll av utredningsarbetet" och skall utan att störa pågående utredningar "avge yttranden om byråns verksamhet". Övervakningskommittén informeras när ärenden måste överlämnas till någon medlemsstats rättsliga myndigheter och får byråns årliga plan för verksamheten (artikel 11.7). Övervakningskommittén skall särskilt kontrollera att tidsfristerna följs [79], bland annat niomånadersfristen för att slutföra utredningar. Enligt artikel 8.4 i förordningarna kontrollerar övervakningskommittén vidare att bestämmelserna om sekretess och skydd av uppgifter tillämpas korrekt (artiklarna 286 och 287 i EG-fördraget samt artikel 194 i Euratomfördraget).

[79] Skyldigheten att utredningar skall pågå kontinuerligt under en tidsperiod som skall vara avpassad efter omständigheterna och ärendets komplexitet enligt artikel 6.5 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 som hänger samman med skyldigheten att informera övervakningskommittén om orsakerna till att utredningen inte har kunnat avslutas inom nio månader och när detta beräknas kunna ske (artikel 11.7).

Kommissionen anser att det är övervakningskommittén som bör uttala sig om sina kontroller och bedöma byråns uppföljning. Övervakningskommittén anger liksom byrån att det ofta tar längre tid att slutföra utredningarna än vad som krävs i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 ("utredningar som pågår längre än nio månader"). Därför bör man fastställa vilken tidpunkt eller vilket skeende som anses inleda en utredning.

Övervakningskommittén rekommenderar att byrån inrättar ett kansli för att hantera ärendeakter och handlingar noggrannare och öka insynen i den operativa verksamheten (identifiering av rutinerna i vissa etapper). Då kan byråns ledning styra den operativa verksamheten för att dels minska antalet ärenden som är under bedömning utan att formellt ha inletts, dels kontrollera hur arbetet fortlöper. Kommissionen stödjer förslaget, som byrån håller på att genomföra. [80]

[80] Byrån har idag infört ett ärendehanteringssystem på dator som fortsätter utvecklas, i synnerhet för att införa information om underrättelseverksamhet/information och om uppföljningen.

* Europeiska ombudsmannen

Ombudsmannen är behörig enligt artikel 195 i EG-fördraget och kan kopplas in i frågor som rör OLAF:s verksamhet, även byråns utredningar. Ombudsmannens handläggning av klagomål bidrar också till kontrollen av byråns operativa verksamhet. [81]

[81] Ombudsmannen har till exempel kritiserat omfattningen av uttalanden från byråns företrädare i massmedierna, när det gäller de grundläggande rättigheterna. Se även punkt 1.1.1.

* Revisionsrätten

Förutom att kontrollera hur byrån förvaltat de budgetposter den själv utanordnar gör revisionsrätten även externa kontroller av att förvaltningen är ekonomiskt sund och av byråns utredningsarbete. Revisionsrätten kan också utarbeta en särskild rapport. I sin årliga rapport om budgetåret 2000 [82] kommenterade revisionsrätten uppföljningen av den särskilda rapporten 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri.

[82] EGT C 359, 15.12.2001.

3.4.2. Politisk kontroll

Den övergripande kontrollen av kampen mot bedrägerier sköts av Europaparlamentet, rådet och kommissionen. Det är dessa tre institutioner som deltar i utnämningen av byråns direktör och utser ledamöterna i övervakningskommittén.

Europaparlamentet och rådet har tillgång till kommissionens årliga rapport om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen enligt artikel 280 i EG-fördraget, revisionsrättens årliga rapport och särskilda rapporter, byråns verksamhetsrapporter och övervakningskommitténs rapporter. De är goda källor för att kunna bedöma och målinrikta politiken och åtgärderna i kampen mot bedrägerier.

Europaparlamentet och rådet som utgör budgetmyndighetens båda grenar utövar också kontroller enligt artikel 276 i EG-fördraget eftersom de på rådets rekommendation beviljar kommissionen ansvarsfrihet för budgetens genomförande.

Europaparlamentet, rådet, kommissionen och revisionsrätten får regelbundet information om byråns verksamhet, bland annat i rapporter från byråns direktör enligt artikel 12.3, tredje stycket, i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999. Den parlamentariska kontrollen utövas särskilt enligt artikel 197 i EG-fördraget (skriftliga eller muntliga frågor från parlamentet till kommissionen). [83]

[83] Se även artikel 194 i EG-fördraget om rätten att göra framställningar.

Den parlamentariska kontrollen av byrån utövas på samma villkor som kontrollen av kommissionen, till vilken byrån administrativt är knuten.

Situationen kan skapa förväntningar som byrån har svårt att leva upp till. När ansvarsfrihet skall beviljas eller Europaparlamentets frågor besvaras bör byrån å ena sidan hjälpa kommissionen fullgöra sina skyldigheter mot Europaparlamentet, som begärt information för att kunna kontrollera den ekonomiska förvaltningen, men måste å andra sidan följa den rättsliga ramen som inskränker byråns rätt att lämna ut information om utredningar. Också kommissionen har en svår position, eftersom Europaparlamentets frågor om pågående utredningar måste besvaras men kommissionen på grund av byråns oberoende vanligen saknar upplysningar och dessutom måste följa principen om sekretess i utredningarna.

Kommissionen anser att problemen inte är olösliga. OLAF bör bedöma behovet av informationen och fastställa normer för när information lämnas ut till institutionerna. OLAF bör då skilja information som kan lämnas ut från sådan information om oberoende utredningar som inte får lämnas ut fritt enligt bestämmelserna om den operativa verksamheten. Byrån bör även stödja sig på sina riktlinjer (se 3.3.2 ovan).

3.4.3. Rättslig kontroll

Personer utanför institutionerna, organen och byråerna kan väcka talan mot kommissionen enligt artikel 230 i EG-fördraget. Tjänstemän och anställda har rätt att väcka talan enligt artikel 90 i tjänsteföreskrifterna och kan ansöka om interimistiska åtgärder vid förstainstansrätten. Detta ger möjlighet att kontrollera att rättsakter som går någon emot är lagliga, bland annat när det gäller respekten för enskildas grundläggande rättigheter. I artikel 14 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 preciseras att bestämmelserna inrättats i väntan på ändring av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna. Förhandlingarna om ändringarna av tjänsteföreskrifterna bör komplettera bestämmelserna i förordningarna om kampen mot bedrägerier utan att påverka räckvidden. Det handlar huvudsakligen om att i de nya tjänsteföreskrifterna införa bestämmelserna i det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 och modellbeslutet.

De pågående förhandlingarna om tjänsteföreskrifterna bör liksom EG-domstolens domar klargöra vad som gäller för byråns handlingar och hur långt byråns befogenheter sträcker sig. I ett beslut av den 17 oktober 2002 [84] betonade förstainstansrätten att käranden måste kunna visa att en handling som nämner honom eller henne personligen går honom emot.

[84] Mål T-215/02 R.

Även om byråns verksamhet inte kontrolleras av de nationella domstolarna måste de konkreta arbetsresultaten kunna tillåtas som bevis nationellt, till exempel i en rättegång. De nationella domstolarna måste därmed kontrollera om byråns utredningsrapporter är förenliga med de förfaranden och garantier som ställs i nationella lagar och förordning samt med gemenskapsrätten.

o

Lagstiftaren har infört skyddsåtgärder för byråns administrativa befogenheter. När enskildas rättigheter påverkas är det viktigt att OLAF tar full hänsyn till mänskliga rättigheter och grundläggande friheter (skäl 10 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999). Utvecklingen av byråns operativa verksamhet kräver utöver dagens skyddsåtgärder skärpta bestämmelser och förfarandegarantier för utredningsverksamheten. Kommissionen överväger bland annat att inrätta ett permanent rättsligt organ på gemenskapsnivå som skulle kunna kontrollera byråns handlande och insatser som påverkar de berördas grundläggande rättigheter.

Frågan behandlades när kommissionens grönbok gick på remiss och när konventet om Europeiska unionens framtid diskuterade inrättandet av en europeisk åklagare i fördragets konstitutionella del [85] (se rekommendation 13 i avsnitt 2.4 ovan och rubriken "framtid" nedan).

[85] Grönbok om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare, KOM(2001) 715 slutlig. Se även den tidigare nämnda tredje rapporten från övervakningskommittén och kommitténs yttrande om grönboken samt Theato-betänkandet av den 27 mars 2003 (Europaparlamentet. A5.0048/2003).

3.5. Politiskt ansvar och förhållandet till övervakningskommittén

3.5.1. Kommissionens politiska ansvar

Byråns oberoende utredningsverksamhet innebär att varken kommissionen eller dess ledamot med ansvar för kampen mot bedrägerier får lämna några instruktioner om byråns operativa verksamhet eller uppdrag. De får heller ingen information om pågående utredningar.

Kommissionen har helhetsansvar för den kamp mot bedrägerier som byrån deltar i. När byrån ingriper för att fastställa den politiska eller lagstiftningsmässiga strategin eller för att utarbeta förslag på området agerar den som vilken som helst av kommissionens avdelningar och ansvarsfrågan är inget problem. För den operativa utredningsverksamheten får byrån varken begära eller ta emot instruktioner. Ibland måste kommissionen dock besvara frågor från institutionerna eller medlemsstaterna om pågående utredningar (frågor från parlamentsledamöter, frågor när Europaparlamentets beviljar ansvarsfrihet eller frågor om kommissionsledamöternas tjänsteresor i medlemsstaterna). I sådana fall bör byrån ge kommissionen möjlighet att besvara frågorna så långt som möjligt. För att inte störa pågående utredningar utgår OLAF från förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999, samt riktlinjerna för informationsutlämningen (se avsnitt 3.3.2 ovan).

Eftersom kommissionen och den kommissionsledamot som ansvarar för kampen mot bedrägerier bär det politiska ansvaret fastställer de riktlinjerna för politiken, så att byrån i sin tur kan utarbeta en strategi och ett arbetsprogram utifrån de utmaningar skyddet av gemenskapens intressen innebär. Kommissionen har en väsentlig politisk roll i kampen mot bedrägerier. Kommissionen kan rekommendera att OLAF prioriterar ett visst område i den operativa verksamheten. Liksom övriga institutioner, organ och byråer kan också kommissionen uppmana OLAF att utreda vissa uppgifter. Att kommissionen utarbetar allmänna riktlinjer för kampen mot bedrägerier påverkar varken byråns oberoende eller byråns ansvar för att bedöma om ett ärende bör gå vidare till utredning eller inte. Det politiska ansvaret följer av kommissionens uppgifter enligt fördraget, särskilt artikel 280 i EG-fördraget (att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen) i förening med artikel 274 i EG-fördraget (genomförande av budgeten) men också ansvaret för allmänintresset (se 2.1 ovan).

Liksom övriga institutioner kan även kommissionen följa OLAF:s verksamhet genom övervakningskommitténs yttranden och årliga rapporter. Då bedöms om byrån uppfyller målet att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier.

3.5.2. Förbindelserna med övervakningskommittén

Övervakningskommittén skall garantera OLAF:s oberoende utredningsverksamhet. Kommittén är administrativt knuten till kommissionen men är sammansatt av oberoende utomstående. Övervakningskommittén kontrollerar den operativa verksamheten enligt lagstiftarens bestämmelser (se 3.4.1 ovan). Kommittén bistår även byråns direktör. Kommittén avger yttranden, i synnerhet om byråns budget. Kommittén hjälper till att utarbeta förteckningen över sökande till tjänsten som direktör för byrån och konsulteras om kommissionen planerar att vidta disciplinära åtgärder mot byråns direktör.

Europaparlamentet, rådet och kommissionen skall garantera övervakningskommitténs existens och att den fungerar väl. Var och en av institutionerna deltar när ledamöter utnämns i övervakningskommittén.

Övervakningskommittén har påpekat problem och föreslagit lösningar samt betonat vikten av att fortsätta utveckla byråns organisatoriska oberoende. Kommissionen uppskattar inlägget, som ger en praktisk lösning på byråns blandade ställning, och fortsätter dialogen med kommittén. Kommissionen kan dock komma att välja en annan lösning i samma syfte, nämligen att effektivisera OLAF:s verksamhet och garantera den oberoende utredningsverksamheten.

Några organisatoriska problem beror på att övervakningskommittén visserligen är oberoende men har sitt sekretariat vid OLAF (artikel 11.6 i förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999). Förutom institutionella aspekter gäller problemen hur driftsanslagen genomförs och var övervakningskommitténs sekretariat är lokaliserat. Kommissionen och övervakningskommittén bör lösa problemen konstruktivt och pragmatiskt med full hänsyn till bestämmelserna.

*

FRAMTIDEN

Reformen av OLAF:s uppdrag utvärderas efter en övergripande bedömning av verksamheten. Utvärderingen avser en ganska kort övergångsperiod, men har dock visat på för- och nackdelar och deras konsekvenser för helhetsutvecklingen. Kommissionen har med utgångspunkt i detta formulerat en rad rekommendationer.

Rekommendationerna är förslag på hur byråns arbete kan förbättras. Vissa förslag avser sekundärrätten. Andra avser praxis och samarbete med olika parter, bland annat på nationell nivå. Projektet med en tjänsteplattform kommer att stärka samverkan mellan och med de behöriga nationella myndigheterna i kampen mot bedrägerier.

Utöver reformen och dess positiva följder bör de kvarvarande problemen inte förringas. De avser huvudsakligen kommissionens politiska och juridiska ansvar för OLAF och den operativa verksamheten, byråns oberoende arbete inom denna ram samt byråns budget och personalpolitik. Bland problemen finns även risken för inblandning, som bygger på tanken att kommissionen skulle kunna störa byråns interna utredningar. Det är snarare spekulation än en faktisk risk. Byråns direktör framförde själv i förordet till OLAF:s tredje verksamhetsrapport för ettårsperioden fram till juni 2002 att "kommissionen noggrant respekterat oberoendet". De flesta problem bottnar i att reformen genomförts tvärt, övergångsperiodens längd eller den ofrånkomliga personalomsättningen vid byrån. Utvecklingen av den operativa verksamheten och de interna utredningarna har spätt på svårigheterna.

Svårigheter har signalerats regelbundet, till exempel i dialog mellan institutionerna och övervakningskommittén. De tvister som pågår understryker att övriga institutioner, organ och byråer ifrågasätter OLAF:s ställning och befogenheter. Utredningarnas karaktär gör ju att friktioner alltid kan uppkomma mellan OLAF och gemenskapens institutioner, organ och byråer. Kommissionen anser att OLAF:s operativa uppdrag skulle vinna på om man inrättade ett kansli, utarbetade administrativa regler, införde normer för informationslämning enligt förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999, skärpte arbetsmetoderna och övervakningskommitténs roll samt utvecklade underrättelseverksamheten.

De svårigheter som uppstått har väckt tanken på entreprenad. Det föreslog kommissionen 1998, men tanken avvisades av lagstiftaren och stöter fortfarande på politiska, institutionella och rättsliga hinder. Redan 1999 års reform av kampen mot bedrägerier avspeglade svagheterna i EG-fördraget och de praktiska svårigheterna med att inrätta en instans för straffrättsliga åtgärder på gemenskapsnivå. Inget har hänt i frågan sedan 1999 och därför kan entreprenad inte användas om inte de institutionella bestämmelserna ändras.

ATT KONSOLIDERA REFORMEN

Utvärderingen bör inte stanna vid en bedömning av olika problem. Huvudsaken är att problemen utvärderas mot bakgrund av den metod som valdes 1999.

Flera faktorer talar för att bestämmelserna från 1999 för konsolideras. Det är mer rationellt att tillsammans med byrån fördela arbetsuppgifterna inom en och samma struktur än att införa separata arbetsområden, vilket skulle bli följden av entreprenad. Just därför fick byrån en särskild ställning och man försökte få synergi mellan det operativa uppdraget och det allmänna uppdraget att bekämpa bedrägerier och bistå lagstiftningsarbetet. Den tillträdande kommissionens strategi från i juni 2000 befäste och förlängde metoden (2001-2005). Det är ännu för tidigt att ändra strategin, vilket för övrigt skulle öka kostnaderna och kanske försvaga systemet.

Helhetsutvärderingen av byråns verksamhet efter tre år ger också anledning att konstatera att övergångsperiodens problem har mildrats. Problemen finner ofta en pragmatisk lösning allt eftersom. Därmed blir arvet från den äldre enheten för samordning av kampen mot bedrägerier (UCLAF) väsentligt lättare att hantera. OLAF:s ledning fortsätter inrätta nya strukturer och operativa riktlinjer i samråd med sin avdelning för strategisk och operativ underrättelseverksamhet, och har nödvändiga resurser för att organisera sig, målinrikta insatserna på fältet och bidra till tjänsteplattformen.

På Europaparlamentets förslag och med stöd av rådet har kommissionen hittills alltid sökt pragmatiska lösningar genom att dels utnyttja sin bedrägeribekämpningsbyrå som ju i praktiken arbetar nära samman med nationella ekobrottsmyndigheter, dels göra medlemsstaternas rättsliga och operativa instrument mer förenliga. I juni 2000 konsoliderades arbetet i den nya övergripande strategin för kampen mot bedrägerier, som framhåller värdet av det operativa samarbetet, en starkare straffrättslig aspekt och OLAF:s interinstitutionella uppdrag.

De ärenden där talan väckts i förstainstansrätten eller i EG-domstolen har ännu inte lett till några domar eller förslag till avgöranden som bestrider relevansen i reformen. De första analyserna visar tydligt att byrån visserligen utför sina traditionella administrativa uppdrag såsom en av kommissionens avdelningar men utövar sitt särskilda operativa uppdrag på ett oberoende sätt, utan hinder av att byrån ingår i kommissionens administrativa och budgetmässiga strukturer. Generaladvokatens yttrande är klargörande på denna punkt. [86]

[86] I synnerhet i mål C-11/00. I domen sägs att OLAF inte är en avdelning vilken som helst och att de institutionella och rättsliga bestämmelserna ger OLAF ett långtgående operativt oberoende även om byrån ingår i kommissionens administration och budget.

Tvärvetenskaplig expertis och kommissionens rättsliga instrument kan användas för att främja och dynamisera samarbetet i kampen mot bedrägerier trots många olika normer i medlemsstaterna, inom gemenskapen och internationellt. Genom att kombinera medlen kan man lösa olika situationer i praktiken (vid medlemsstaternas eller byråns utredningar) på ett sätt som är arbetsbesparande, till exempel i fråga om kontroller som kommissionens övriga avdelningar utför. Det är viktigt att bibehålla och främja den övergripande hållning [87] som kommissionen förordat sedan 1994. Byråns synlighet och specialisering på ekobrott stärker denna inriktning. På gemenskapsnivå är det ännu viktigare än nationellt att samla resurserna så att de utnyttjas och används bättre. Att behålla byrån inom kommissionen ger resurser med en kritisk massa och av sådan storlek att det gör gemenskapens åtgärder inom EU och internationellt effektivare och synligare.

[87] Kommissionens övergripande strategi tycks progressivt anammas vid de nationella myndigheter som skall förbättra de nationella systemen för att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Det framgår av interna diskussioner, vissa omorganisationer eller centralisering av polis- och rättsväsendets resurser.

I dagsläget bör man därför i första hand konsolidera byråns ställning. Arbetet och uppföljningen av corpus juris [88], grönboken om skyddet av de ekonomiska intressena och kommissionens förslag om inrättande av en europeisk åklagare är goda exempel på den synergi som uppkommer genom kommissionens närhet till det praktiska arbetet, förberedelserna och förhandlingarna om initiativen. Den interna reformen, lagstiftningen och bidragen till konventet om Europeiska unionens framtid uttrycker att kommissionen tagit vara på synergin.

[88] "Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'UE". Ed. Economica 1997.

Kommissionen går i bräschen för en effektiv kamp mot alla brott som skadar gemenskapens ekonomiska resurser. Kommissionen anser att det är för tidigt att ifrågasätta den lösning som valdes vid reformen 1999. Liksom revisionsrätten och övervakningskommittén förordar kommissionen att man stärker dagens struktur och rättsliga instrument. Byrån bör konsolideras på lång sikt och behöver en period med stabilitet. Det är målet och tanken med de rekommendationer som lämnas i den här utvärderingen.

Byråns utveckling bör kunna ta avstamp i den senaste tidens utveckling och diskussioner om en central gemenskapsinstans för utredningar och åtal med rättsligt ansvar - en europeisk åklagare.

PÅ VÄG MOT EN EUROPEISK ÅKLAGARE

Redan i revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98 konstaterades att UCLAF "har administrativa uppgifter (...) men också ansvar vad gäller rättsliga utredningar (...), utan stöd av en oberoende europeisk rättslig myndighet kapabel att sätta i gång och styra utredningar och väcka åtal när så behövs". Det har nu blivit tydligt att den administrativa karaktären på gemenskapens utredningar begränsar kampen mot allvarlig, internationell och ofta välorganiserad ekobrottslighet. Det gör även bristerna i det rättsliga samarbetet med medlemsstaterna och avsaknaden av likartade brottsbeskrivningar för brott som riktar sig mot EU.

Med tanke på Europeiska konventets och regeringskonferensens översyn av fördragen krävs nya lösningar för att stärka institutionernas straffrättsliga ram och skydda gemenskapens intressen. Utvidgningen gör att det brådskar. Efter regeringskonferensen i Nice föreslog kommissionen att EG-fördraget skulle ses över för att inrätta en europeisk åklagare som skall utreda, åtala och lagföra dem som begått överträdelser som skadat gemenskapens ekonomiska intressen och föra talan vid behöriga domstolar i medlemsstaterna. [89] Kommissionen upprepade förslaget i en "Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning" den 4 december 2002. [90] I december 2001 inledde kommissionen en bred remissrunda om sin grönbok om den europeiska åklagaren. Med hjälp av svaren och den livliga debatt grönboken inspirerade antog kommissionen den 19 mars 2003 en uppföljningsrapport om grönboken, som bekräftade behovet av en europeisk åklagare.

[89] KOM(2000) 608 slutlig.

[90] KOM(2002) 728 slutlig.

Den europeiska åklagarens institutionella och demokratiska behörighet förutsätter en ändring av fördragens konstitutionella del. Fördraget bör innehålla bestämmelser om den materiella behörigheten. Ställningen och arbetsmetoderna kan sedan fastställas i sekundärrätten. Denna prioriterade och ofrånkomliga reform bör inte skjutas på obestämd framtid, eftersom principen då måste ratificeras ännu en gång efter utvidgningen av EU. Institutionerna kommer ändå att kunna behandla OLAF:s förhållande till den nya europeiska åklagaren närmare. Då kan man även precisera OLAF:s ställning och ställning i förhållande till Europol, eller eventuellt närma dem till varandra. Komplementariteten och konvergensen mellan uppdraget vid Eurojust respektive den europeiska åklagaren gör att också de kanske bör närma sig varandra.

Då kan man återigen överväga entreprenad för byrån, som skulle kunna bistå domstolar vid interna och externa utredningar.

Det krävs nu ett helhetsgrepp istället för att en instans efter den andra inrättas, vilket ofta leder till behörighetskonflikter, förvirring eller till och med missförhållanden. Kommissionen vill därför framhålla att OLAF och gemenskapens rättsliga verktyg bör stärkas och påminner institutionerna och medlemsstaterna om att det är viktigt att, utan åthävor men bestämt, arbeta vidare på att tillsammans ge EU de mål och medel som behövs för att försvara sig mot ekobrottsligheten i framtiden.

*

FÖRTECKNING ÖVER REKOMMENDATIONERNA

BILAGA I

R.1 Kommissionen uppmanar alla institutioner, organ och byråer att snarast ansluta sig till Europaparlamentets, rådets och kommissionens interinstitutionella avtal av den 25 maj 1999. Kommissionen uppmanar institutionerna, organen och byråerna att anta interna beslut enligt modellbeslutet i bilagan till det interinstitutionella avtalet.

R.2 Kommissionen rekommenderar att byrån i sin handbok för interna förfaranden inför administrativa bestämmelser om insatser och åtgärder under interna och externa utredningar.

R.3 Enligt den övergripande strategin för kampen mot bedrägerier och arbetsprogrammet kommer kommissionen att ta initiativ i syfte att

- utvidga bestämmelserna om samarbete och bistånd till att gälla gränsöverskridande ärenden för indirekt beskattning, penningtvätt och eventuellt andra områden samt ge gemenskapen rätt att be medlemsstaternas förebyggande och utredande organ att inleda bedrägeriutredningar, och

- öka gemenskapens möjligheter att utreda bedrägerier med direkta utgifter (förordning (Euratom, EG) nr 2185/96).

R.4 Kommissionen rekommenderar att byrån gör en jämförande studie av när kontroller vägrats, för att i förekommande fall kunna lägga fram ett förslag.

R.5 Kommissionen rekommenderar att byrån fortsätter utveckla sin strategiska och operativa underrättelseverksamhet, enligt den övergripande strategin för 2000-2005.

Kommissionen rekommenderar byrån att utreda om samförståndsavtalen med vissa nationella myndigheter bör utvidgas till andra behöriga nationella myndigheter.

R.6 För arbetet med juridiskt stöd och rådgivning och den rättsliga uppföljningen skall bli effektivare uppmanar kommissionen

- medlemsstaterna att ratificera det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, och

- rådet att anta förslaget till direktiv om straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen.

Kommissionen kommer att lägga ett förslag om att medlemsstaterna måste informera om hur OLAF:s utredningar följs upp.

Kommissionen rekommenderar att OLAF utarbetar en sådan handbok som förordas i kommissionens övergripande strategi.

R.7 För att göra den operativa verksamheten målinriktad rekommenderar kommissionen att OLAF utarbetar och tillämpar avtalsprotokoll enligt handlingsplanen 2001-2003 på samarbetet med kommissionens övriga avdelningar, bland annat dem som förvaltar gemenskapsmedel.

R.8 Kommissionen rekommenderar att samförståndsavtal ingås för att öka insynen i den praktiska arbetsfördelningen mellan OLAF och disciplinära instanser.

R.9 Kommissionen rekommenderar att OLAF utreder om det är lämpligt att utsträcka samförståndsavtalen till att omfatta övriga institutioner, organ och byråer.

R.10 Kommissionen rekommenderar att OLAF fortsätter förhandla fram internationella avtal om ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor, bland annat för att öka informationsutbytet och samarbetet mellan gemenskapen och myndigheterna i tredje land.

Kommissionen rekommenderar även att bestämmelser om informationsutbyte mellan gemenskapen och myndigheterna i tredje land införs i samarbetsavtal, associeringsavtal och föranslutningsavtal inom ramen för kampen mot penningförfalskning.

Kommissionen rekommenderar att OLAF utreder om samförståndsavtalen med myndigheterna i vissa tredje länder bör utvidgas till att omfatta andra myndigheter.

R.11 Kommissionen rekommenderar att OLAF utarbetar ett arbetsprogram, med hänsyn till synpunkter och bidrag från institutionerna när det gäller kampen mot bedrägerier och med hjälp av den strategiska och operativa underrättelseverksamheten.

R.12 Kommissionen skall utreda möjligheten att föreslå att de administrativa påföljder som förekommer i jordbruksfrågor utvidgas även till andra områden, samt att göra påföljderna i tullfrågor enhetligare.

R.13 För att effektivisera de straffrättsliga åtgärderna uppmanar kommissionen konventet om Europeiska unionens framtid att överväga kommissionens förslag om att inrätta en europeisk åklagare i fördragets konstitutionella del, vilket skulle främja både rättssäkerheten och kontrollerna av OLAF:s operativa verksamhet.

R.14 Enligt den övergripande strategin för kampen mot bedrägerier och arbetsprogrammet rekommenderar kommissionen ökat samarbete med alla nationella myndigheter som arbetar med att förebygga och bekämpa bedrägerier och annan olaglig verksamhet (en tvärfacklig tjänsteplattform).

Kommissionen skall föreslå en uppdatering av beslutet om inrättande av en rådgivande samordningskommitté för förebyggande av bedrägerier, för att betona de rättsliga aspekterna och de direkta kontakterna med polismyndigheter och rättsliga myndigheter.

R.15 Kommissionen rekommenderar att OLAF skall fastställa den närmare utformningen på sin interna personalpolitik med hänsyn till tjänsteföreskrifterna och kravet på insyn.

R.16 Kommissionen rekommenderar att OLAF utvecklar rutiner för att följa och tillämpa normer för informationen till behöriga nationella myndigheter, berörda institutioner, organ och byråer samt berörda personer.

R. 17 Kommissionen rekommenderar att OLAF inrättar en informationsenhet för att hantera den dagliga kommunikationsverksamheten och bistå direktören med utgångspunkt i byråns riktlinjer.

BILAGA II

>Plats för tabell>