52001DC0428

Styrelseformerna i EU - Vitbok /* KOM/2001/0428 slutlig */

Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr 287 , 12/10/2001 s. 0001 - 0029


STYRELSEFORMERNA I EU - VITBOK

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

INLEDNING

I. VARFÖR MÅSTE STYRELSEFORMERNA I EU FÖRÄNDRAS-

II. PRINCIPER FÖR GODA STYRELSEFORMER

III. FÖRSLAG TILL FÖRÄNDRINGAR

3.1. Bättre delaktighet

3.2 Bättre politiska beslut, lagstiftning och genomförande

3.3. EU:s bidrag till internationella styrelseformer

3.4. Tydligare mål för politiken och institutionerna

IV. STYRELSEFORMERNA OCH EUROPAS FRAMTID

INLEDNING

Politikerna i hela Europa befinner sig idag i en paradoxal situation. Å ena sidan förväntar sig Europas medborgare att politikerna skall finna lösningar på samhällsproblemen. Å andra sidan visar människorna ett allt större misstroende mot institutioner och politik eller intresserar sig helt enkelt inte för dem.

Både nationella parlament och regeringar är medvetna om problemet, men det är särskilt akut på EU-nivå. Många människor börjar tappa tron på att detta komplicerade system, som inte många är särskilt förtrogna med, skall kunna driva den politik som de efterlyser. EU ses ofta som avlägset och på samma gång alltför påträngande.

Irlands nej till Nicefördraget illustrerar hur många människor som påverkas av dessa problem. Det framgick inte bara av folkomröstningens utgång, utan också av det låga valdeltagandet och kvaliteten på debatten före valet.

Samtidigt förväntar sig medborgarna att EU skall ta ledningen, utnyttja globaliseringens möjligheter till ekonomisk och mänsklig utveckling och ta itu med miljöproblem, arbetslöshet, oro över livsmedelssäkerhet, brottslighet och regionala konflikter. De förväntar sig att unionen skall agera lika synligt som regeringarna.

Demokratiska institutioner och företrädare för medborgarna på nationell nivå och EU-nivå kan och måste få EU och medborgarna att närma sig varandra. Detta är en förutsättning för effektivare och mer relevanta politiska beslut.

Kommissionen fastslog nya styrelseformer i EU som en av sina fyra strategiska prioriteringar i början av år 2000. Den politiska utvecklingen därefter har visat på att unionen har två viktiga frågor att ta itu med: för det första finns det ett behov av att snabbt anpassa styrelseformerna inom ramen för gällande fördrag, för det andra krävs det en bredare debatt om Europas framtid inför nästa regeringskonferens.

EU måste börja anpassa sina institutioner och sätta beslutsfattande i sitt sammanhang redan inom ramen för de gällande fördragen. Det måste bli tydligare vad unionen gör och vad den står för. En union med en mer konsekvent politik blir starkare på hemmaplan, men också en bättre ledare på det internationella planet. Den blir också bättre rustad för utvidgningen.

Vitboken om styrelseformerna i EU handlar om hur unionen använder den makt som den har fått av folket. Reformarbetet måste inledas nu, så att människor märker förändringarna långt före nästa omgång av revideringar av fördragen.

I vitboken föreslås att beslutsprocessen skall göras öppnare, så att fler människor och organisationer involveras i arbetet med att utforma och genomföra EU:s politik. Det innebär större insyn, tydligare ansvarsfördelning och också ett ökat ansvarstagande för alla inblandade. Detta kan göra det lättare för människor att se hur medlemsstaterna, genom EU-samarbetet, kan angripa sina problematiska angelägenheter på ett effektivare sätt.

Kommissionen kan inte göra de här förändringarna på egen hand. Vitboken skall inte heller ses som en patentlösning. Förändringar kräver insatser från övriga EU-institutioner, från statliga, regionala och lokala myndigheter samt från det civila samhället i dagens och morgondagens medlemsstater. Vitboken riktar sig i första hand till dem. Vi föreslår en rad inledande åtgärder. Somliga av dem innebär att kommissionen renodlar och prioriterar vissa av sina roller enligt fördraget: uppgiften att ta initiativ till förslag, verkställande organ, fördragets väktare och EU:s företrädare internationellt. De inledande åtgärderna kommer att genomföras omedelbart. Vitboken innebär också startskottet för en remissrunda som kommer att pågå till slutet av mars 2002 och som gäller behovet av insatser från andra EU-institutioner och medlemsstaterna.

I slutet av 2002 kommer kommissionen att lägga fram en rapport om hur arbetet framskrider med beaktande av synpunkterna från remissrundan. Därmed kommer en grund att ges för att föra arbetet vidare tillsammans med övriga EU-institutioner.

Kommissionen kommer också att delta aktivt i förberedelserna inför Europeiska rådets möte i Laeken och lägga fram sin uppfattning om vilka politiska mål som Europeiska unionen bör sträva efter och vilken institutionell struktur som krävs för att uppnå dem. Kommissionen kommer härvidlag att stödja sig på principerna i vitboken.

FÖRSLAG TILL FÖRÄNDRINGAR

Unionen måste förnya den så kallade gemenskapsmetoden genom att frångå "uppifrån och ned"-perspektivet och komplettera dess hittills viktigaste politiska verktyg - lagstiftningen, med andra åtgärder.

Vidgad delaktighet och ökad insyn

Oavsett hur EU-politiken förbereds så måste det ske på ett öppnare sätt, som är lättare att följa och förstå. Kommissionen kommer att tillhandahålla

* uppdaterad information via Internet under hela beslutsprocessen.

Det behövs bättre samspel med regionala och lokala myndigheter och det civila samhället. Ansvaret för detta ligger i första hand på medlemsstaterna, men kommissionen kommer att

* inleda en mer regelmässig dialog med nationella och europeiska sammanslutningar av regionala och lokala myndigheter, och detta på ett tidigare stadium i beslutsprocessen,

* skapa större utrymme för att ta regionala och lokala hänsyn när gemenskapslagstiftning genomförs,

* upprätta och publicera minimikrav för samråd / konsultation om EU-beslut,

* upprätta partnerskap som sträcker sig längre än minimikraven inom vissa utvalda områden, där kommissionen måste rådfråga fler instanser men i gengäld får garantier för att de organisationer som rådfrågas är öppna och representativa.

Bättre politiska beslut, lagstiftning och genomförande

För att EU:s beslut skall kunna förbättras måste unionen ställa sig två frågor innan den vidtar åtgärder. Krävs det åtgärder- Om ja, måste de vidtas av EU- Om svaret på båda dessa frågor blir jakande, måste man överväga vilka politiska instrument som skall användas.

När EU väljer lagstiftning, måste man också hitta sätt att få lagstiftningsprocessen att gå snabbare. Vi måste finna en lämplig avvägning för att å ena sidan uppnå enhetlighet om och när det behövs och å andra sidan tillåta en flexiblare tillämpning på fältet. Tilltron till hur expertkunskaper påverkar de politiska besluten måste ökas.

Kommissionen kommer att

* öka användningen av olika former av politiska instrument (förordningar, ramdirektiv, mekanismer för samreglering),

* förenkla gällande EU-lagstiftning ytterligare och uppmana medlemsstaterna att förenkla bestämmelserna för genomförandet av den,

* utarbeta riktlinjer för anlitande av sakkunniga, så att det framgår klart vilka synpunkter dessa lämnar, varifrån de kommit, hur de använts och vilka alternativa åsikter som finns.

En effektivare tillämpning av gemenskapslagstiftningen behövs, inte bara för att den inre marknaden skall fungera, utan också för att stärka EU:s och dess institutioners trovärdighet.

Kommissionen kommer att

* utarbeta kriterier för att fokusera sitt arbete med att utreda överträdelser av gemenskapslagstiftningen,

* fastställa kriterier för inrättandet av nya tillsynsmyndigheter och ramen för dessas arbete.

Internationella styrelseformer

Vitboken begränsar sig inte till Europa utan bidrar till debatten om styrelseformer på det internationella planet. Unionen bör tillämpa principerna om goda styrelseformer även för sina internationella åtaganden.. Unionen bör sträva efter att öka effektiviteten och beslutsbefogenheterna hos internationella institutioner.

Kommissionen kommer att

* förbättra dialogen med länder och icke-statliga organisationer utanför gemenskapen när den bereder förslag som påverkar omvärlden,

* föreslå en översyn av hur unionen företräds internationellt, så att den oftare kan uttala sig "med en röst".

Målinriktade EU-institutioner

EU-institutionerna och medlemsstaterna måste tillsammans utarbeta en övergripande politisk strategi. Unionens beslutsfattande måste koncentreras och institutionernas arbetssätt anpassas.

Kommissionen kommer att

* intensifiera arbetet med att skapa en konsekvent politik och fastställa långsiktiga mål,

* lägga fram förslag vid nästa regeringskonferens för att åter sätta kommissionens verkställande uppgifter i centrum.

Kommissionen uppmanar rådet att förbättra sin förmåga att fatta beslut och att sätta sig över särintressen. Rådet bör också skapa en starkare koppling mellan EU:s politik och medlemsstaternas handlingar. Genom att ta det politiska ansvar som gemenskapsmetoden förutsätter kan rådet hjälpa Europeiska rådet att renodla sin roll, nämligen att fastställa och följa långsiktiga strategiska målsättningar.

Rådet och Europaparlamentet bör inrikta sig mer på att fastslå de grundläggande inslagen i politiken och kontrollera hur de genomförs. Parlamentet bör vidgade sina möjligheter att berika den politiska debatten med väljarnas åsikter.

synpunkter på vitboken

Synpunkter på vitboken kan skickas direkt till kommissionen före den 31 mars 2002. Webbplatsen http://europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm kommer att innehålla uppdaterad information och länkar till interaktiva diskussionsforum, däribland debatter om styrelseformer som inletts av offentliga och icke-statliga organisationer, debatter om Europas framtid samt kommissionens portal om interaktiv utformning av politiken.

Synpunkter till kommissionen kan skickas via e-post till:

sg-governance@cec.eu.int

eller per post till:

Vitboken om styrelseformer Europeiska kommissionen C80 05/66 Rue de la Loi 200 B-1049 Bryssel Belgien

Synpunkterna kommer att publiceras på webbplatsen. Meddela kommissionen om ni vill att era synpunkter skall behandlas konfidentiellt.

I. VARFÖR MÅSTE STYRELSEFORMERNA I EU FÖRÄNDRAS-

Den europeiska integrationen har gett oss femtio år av stabilitet, fred och ekonomisk välstånd. Den har bidragit till höjd levnadsstandard, skapat en inre marknad och stärkt unionens ställning på det internationella planet. Unionen har gett resultat som medlemsstaterna var för sig inte hade kunnat uppnå. I flera omgångar har nya stater valt att ansluta sig till det europeiska samarbetet och om några år kommer unionen att utvidgas till att omfatta nästan hela den europeiska kontinenten. Unionen har också tjänat som förebild för regional integration i andra delar av världen.

Allt detta har uppnåtts på demokratisk väg. Unionen bygger på rättsstatsprincipen, den kan stödja sig på stadgan om de grundläggande rättigheterna och den har dubbel demokratisk förankring: genom ett parlament som företräder EU-medborgarna och ett råd med företrädare för medlemsstaternas folkvalda regeringar.

Men trots dessa framgångar känner sig många européer främmande inför EU:s arbete.

Denna känsla gäller inte bara EU-institutionerna, utan rent allmänt politiska institutioner i och utanför EU. Men i EU:s fall återspeglar det särskilt markerade spänningar och osäkerhet om vad unionen är, vad den vill bli, hur dess geografiska gränser kommer att se ut, vilka politiska mål den strävar efter och hur dess makt är delad med medlemsstaterna.

Det sjunkande valdeltagandet i valen till Europaparlamentet och irländarnas "nej" till Nicefördraget visar också på den ökande klyftan mellan Europeiska unionen och den allmänhet den är satt att tjäna.

* Människor upplever att EU saknar förmåga att handla effektivt när det verkligen behövs, till exempel i fråga om arbetslöshet, larm om osäkra livsmedel, kriminalitet och konflikter i EU:s närområde och internationellt arbete.

* När EU verkligen agerar effektivt, uppmärksammas det inte alltid. Många människor kan inte se kopplingen mellan ökade rättigheter eller bättre livskvalitet och EU-beslut, utan tror att besluten fattats av det egna landet. På samma gång väntar de sig att unionen skall agera lika effektivt och synligt som regeringarna.

* Samtidigt förklarar inte medlemsstaterna ordentligt vad EU sysslar med och varför de är med i EU. Det är alltför lätt för medlemsstaterna att skylla på "Bryssel" vid svåra beslut, som de själva varit med om att fatta eller rentav efterlyst.

* Slutligen känner många människor inte till skillnaderna mellan institutionerna. De förstår inte vem som fattar besluten och känner inte att institutionerna på ett bra sätt företräder deras åsikter och önskemål.

Människor känner sig däremot inte nödvändigtvis mindre som européer. De förväntar sig ändå insatser på Europanivå inom många områden, men litar inte längre på att det komplicerade systemet skall kunna uppfylla deras förväntningar. Med andra ord: människor känner sig besvikna, men förväntningarna finns där ändå.

Debatten om det framtida Europa och vitbokens innehåll

Denna desillusion hos medborgarna och därmed de grundläggande frågorna om Europas framtid kommer att diskuteras intensivt fram till nästa regeringskonferens. Men unionen kan inte vänta på ytterligare institutionella förändringar, utan måste inleda reformprocessen nu. Unionens arbete kan förändras även med fördragen som de ser ut idag. Det är därför kommissionen i början av 2000 satte upp en förändring av styrelseformerna i EU [1] som ett strategiskt mål - i god tid före Europeiska rådet i Nice.

[1] Med ordet "styrelseformer" avses de regler, processer och beteendemönster som påverkar hur makten utövas i EU och särskilt vad gäller öppenhet, delaktighet, tydlig ansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens.

En reform av styrelseformerna har att göra med frågan om hur unionen använder den makt som den har fått av medborgarna. Det handlar om hur saker och ting kan och bör göras. Målet är att göra fler delaktiga i beslutsfattandet och förtydliga beslutsfattarnas ansvar. För att makten ska utövas på ett bättre sätt bör EU närma sig medborgarna och det i sig leder till bättre beslut.

För att uppnå detta måste EU på ett bättre sätt kombinera olika politiska redskap såsom lagstiftning, social dialog, strukturfonder och handlingsprogram. Därigenom kan "gemenskapsmetoden" förstärkas.

En förändring av styrelseformerna i EU innebär också att kommissionen åter måste koncentrera sig på sina huvuduppgifter. Förslagen i vitboken kommer att förbättra kvaliteten på kommissionens initiativ. Det i sin tur kommer att leda till tydligare och effektivare verkställande av beslut och säkra att kommissionens arbete som "fördragets väktare" får största möjliga inverkan.

Vad innebär gemenskapsmetoden-

Den så kallade gemenskapsmetoden kombinerar respekt för olikheter med förmåga att fatta beslut. Alla medlemsstater, från de största till de minsta, behandlas lika. Gemenskapsmetoden är ett sätt att balansera olika intressen genom att låta dem passera genom två "filter": det gemensamma intresset tillgodoses av kommissionen och den demokratiska legitimiteten, både på EU-nivå och nationell nivå, genom rådet och Europaparlamentet, som tillsammans utgör EU:s lagstiftare.

- Europeiska kommissionen arbetar fram förslag till lagstiftning och politik . Dess oberoende gör det lättare att verkställa politiska beslut, fungera som fördragets väktare och företräda gemenskapen vid internationella förhandlingar.

- Lagstiftningen och budgeten antas av ministerrådet (som företräder medlemsstaterna) och Europaparlamentet (som företräder medborgarna). Användandet av kvalificerad majoritet i rådet är ett av de bärande inslagen i gemenskapsmetoden, vilket i mångt och mycket garanterar dess effektivitet. Kommissionen och medlemsstaternas myndigheter bär ansvaret för att verkställa besluten.

- EG-domstolen står som garant för att rättsstatsprincipen respekteras.

Kommissionen kan inte ensam förbättra styrelseformerna i EU. Vitboken innehåller inte heller någon patentlösning. Alla EU-institutioner, nuvarande och framtida medlemsstater, regionala och lokala myndigheter samt företrädare för det civila samhället måste tillsammans verka för en förändring. Vitboken vänder sig i första hand till alla dessa. Deras beslutsamhet att förändra styrelseformerna i EU är av största betydelse om förtroendet skall kunna återvinnas före nästa omgång institutionella reformer. Folkvalda företrädare på olika nivåer, i synnerhet nationellt, har en nyckelroll i detta sammanhang.

Unionens trovärdighet bedöms i slutändan utifrån två kriterier. Har den något att tillföra - har den ett "mervärde" för att tala jargong - för medlemsstaternas politik- Kan unionen tillfredsställa medborgarnas önskemål med större framgång på det europeiska och internationella planet- Vitboken visar på de verktyg som krävs för att skapa större konsekvens i unionens politik och underlätta EU-institutionernas arbete. Vitboken framhåller vikten av att EU:s åtgärder är balanserade och står i proportion till de politiska mål som eftersträvas. Detta blir ännu mer avgörande i en utvidgad union. Slutligen kommer förändrade styrelseformer i EU att öka unionens förmåga att påverka utvecklingen i världen.

Arbetet efter vitboken

Vitboken innehåller en rad inledande åtgärder. Några av dem innebär att kommissionen åter koncentrerar sig på sina huvuduppgifter. De kommer att vidtas omedelbart, och kan förhoppningsvis också tjäna som inspiration för förändringar inom andra EU-institutioner. Vitboken är också startskottet till en debatt om behovet av att vidta ytterligare åtgärder, i synnerhet för övriga EU-institutioner och medlemsstaterna.

Remisstiden för vitboken går ut den 31 mars 2002. Vi räknar med att kunna dra nytta av det nätverk av över 2 500 organisationer och enskilda som redan deltagit i debatten om styrelseformer i alla delar av Europa, inklusive kandidatländerna. [2] I slutet av 2002 kommer kommissionen att rapportera om arbetet med beaktande av remissvaren. Detta kan tjäna som grund för ytterligare samarbete mellan EU-institutionerna för en förändring av styrelseformerna i EU inom ramen för gällande fördrag.

[2] Arbetsgrupper inom kommissionen har dessutom kommit med bidrag. Deras rapporter kommer att publiceras samtidigt med vitboken och kan nås via webbplatsen "Governance" (se ovan). Rapporterna ger inte uttryck för kommissionens officiella ståndpunkt. Vidare har en kvalitativ opinionsundersökning i de 15 medlemsstaterna och i nio kandidatländer tjänat som underlag för vitboken.

Under tiden kommer debatten om Europas framtid, som skall leda till institutionella reformer vid nästa regeringskonferens, att intensifieras. Kommissionen kommer att delta aktivt i förberedelserna inför Europeiska rådets möte i Laeken och lägga fram sin uppfattning om vilka politiska mål som Europeiska unionen bör sträva efter och vilken institutionell struktur som krävs för att uppnå dem. Kommissionen kommer att utgå från principerna i vitboken. Vitboken anger också riktmärken för Europas framtid och på vilka områden utvecklingen av nya arbetsformer kommer att hindras om inte fördragen ändras.

II. PRINCIPER FÖR GODA STYRELSEFORMER

Fem principer kännetecknar goda styrelseformer och ligger till grund för förslagen i vitboken: öppenhet, delaktighet, tydlig ansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens. Var och en av dessa principer är viktiga för att skapa mer demokratiska styrelseformer. De är utmärkande för hur demokratin och rättsstatsprincipen fungerar i medlemsstaterna, men de gäller för alla styrelsenivåer - internationellt, europeiskt, nationellt, regionalt och lokalt. De är särskilt viktiga för unionen, om den skall kunna ta itu med de utmaningar som nämndes i föregående avsnitt.

* Öppenhet. Institutionerna bör arbeta öppnare. Tillsammans med medlemsstaterna bör de informera om EU:s arbete och de beslut som fattas. Institutionerna bör använda ett språk som är lättillgängligt och begripligt för vanligt folk. Detta är av särskild betydelse för att öka förtroendet för komplicerade institutioner.

* Delaktighet. EU:s politiska beslut måste ha kvalitet, relevans och vara effektiva. För detta krävs bred delaktighet i hela beslutsprocessen - från beredning till tillämpning. Ökad delaktighet skapar mer förtroende för besluten och de institutioner som har fattat dem. Det stora ansvaret för att säkra delaktighet vilar på medlemsstaternas centrala myndigheter: de måste inta en öppen attityd när de utvecklar och genomför EU:s beslut.

* Tydlig ansvarsfördelning. Rollfördelningen i den lagstiftande och verkställande verksamheten måste bli tydligare. Var och en av EU-institutionerna måste förklara och ta ansvar för vad den sysslar med. Men medlemsstaterna och alla andra som utvecklar och genomför EU:s beslut måste också vara tydligare och ta ökat ansvar.

* Effektivitet. De politiska besluten måste vara effektiva och fattas vid rätt tidpunkt. De måste uppnå vad som krävs baserat på klara målsättningar, en bedömning av framtida verkningar och om möjligt tidigare erfarenheter. Effektivitet innebär också att EU-beslut tillämpas på ett proportionerligt sätt och att besluten fattas på rätt nivå.

* Konsekvens. Beslut och åtgärder måste vara konsekventa och lättbegripliga. Behovet av konsekvens i EU-samarbetet växer. Uppgifterna har ökat, och utvidgningen kommer att medföra större olikheter. Insatser krävs för att lösa frågor såsom klimatförändring och demografiska förändringar, som överskrider gränserna för unionens traditionellt indelade politikområden. Regionala och lokala myndigheter deltar alltmer aktivt i EU-politiken. För konsekvens krävs politiskt ledarskap och en stark ansvarskänsla hos EU-institutionerna, så att man kan upprätthålla en gemensam och enhetlig linje inom ett komplicerat system.

Var och en av dessa principer är viktig i sig själv. Men de kan inte förverkligas genom separata insatser. Om besluten skall få avsedd verkan, krävs en bredare delaktighet när de bereds, genomförs och tillämpas.

De fem principerna kompletterar principerna om proportionalitet och subsidiaritet. I alla skeden - från de politiska beslutens utformning till deras tillämpning - måste man välja på vilken nivå åtgärder skall vidtas (från EU till lokal nivå). De verktyg som används måste stå i proportion till det mål som eftersträvas. Det innebär att man, innan man tar ett initiativ, alltid måste kontrollera (a) om det offentliga verkligen behöver ingripa, (b) om EU-nivån är den mest lämpliga och (c) om de åtgärder som väljs står i proportion till målen.

Unionen förändras också. Dess verksamhetsområde omfattar numera även utrikes- och försvarspolitik, migrationsfrågor och brottsbekämpning. Nya medlemsstater tillkommer. Unionen kommer inte bara att bli bedömd utifrån sin förmåga att ta bort handelshinder eller fullborda en inre marknad - dess legitimitet bygger idag på deltagande och delaktighet. Det innebär att den vertikala beslutsmodellen (uppifrån och ned) måste ersättas med en cirkelmodell, som bygger på respons, nätverk och bred delaktighet - från beredning till tillämpning - på alla nivåer.

III. FÖRSLAG TILL FÖRÄNDRINGAR

Förslagen till förändringar är indelade i fyra avsnitt. Det första avsnittet handlar om bredare deltagande i utformningen och genomförandet av EU:s politik. Det andra gäller förbättrad kvalitet och tillämpning av EU-beslut. I det tredje avsnittet förespråkas en närmare koppling mellan styrelseformerna i EU och unionens roll i världen. I det fjärde avsnittet behandlas avslutningsvis EU-institutionernas roll.

3.1. Bättre delaktighet

Ett öppnare EU

En förutsättning för demokrati är att människor kan delta i den allmänna debatten. För att göra det måste de ha tillgång till pålitlig information om EU-frågor och kunna granska beslutsprocessens olika stadier. Ett stort framsteg gjordes 2001 i och med antagandet av nya bestämmelser som ger allmänheten ökad tillgång till gemenskapens handlingar.

Men EU-institutionerna och medlemsstaterna måste också föra en aktivare dialog med allmänheten om EU-frågor. Kommissionens och de övriga EU-institutionernas informationspolitik [3] kommer att främja informationsverksamhet på nationell och lokal nivå med hjälp av nätverk, gräsrotsorganisationer samt nationella, regionala och lokala myndigheter. Informationen bör anpassas till lokala behov och frågeställningar och måste finnas tillgänglig på alla EU:s officiella språk, annars utestängs en stor andel av befolkningen - en stor utmaning som blir än svårare med tanke på utvidgningen.

[3] Se kommissionens meddelande En ny ram för samarbetet inom informations- och kommunikationspolitiken i Europeiska unionen, KOM(2001) 354, 27.6.2001.

Den nya informationstekniken är av stor betydelse. EU:s webbplats Europa [4] skall utvecklas till en interaktiv referenspunkt för information, utbyte av synpunkter samt debattsom länkar samman parallella nätverk i hela unionen.

[4] www.europa.eu.int

Mer information och effektivare dialog är en förutsättning för att framkalla känslan av att tillhöra Europa. Målet är att skapa ett mångnationellt utrymme där medborgare från olika länder kan diskutera vad de ser som viktiga uppgifter för unionen. Det är ett sätt för beslutsfattarna att lyssna till den allmänna opinionen och identifiera EU-projekt som har folkligt stöd.

EU-institutionerna bör tillsammans fortsätta att utveckla EUR-LEX [5] som en direktansluten informationspunkt på alla språk, där allmänheten kan följa politiska förslag genom hela beslutsprocessen (tidsram: 2002).

[5] Portalen EUR-LEX innehåller redan mycket information om föreslagen och antagen gemenskapslagstiftning (www.europa.eu.int/eur-lex/sv/index.html).

Rådet och Europaparlamentet bör snabbare göra information tillgänglig om alla stadier i medbeslutandeförfarandet, i synnerhet det sista stadiet, det så kallade förlikningsförfarandet (tidsram: från och med början av 2002).

Medlemsstaterna bör främja den allmänna debatten om EU-frågor.

Att närma sig medborgarna genom regional och lokal demokrati

Utvidgningen av EU:s verksamhetsområde under de senaste femton årenhar gjort att regioner och kommuner i stad och på landsbygden nu är närmare och dessutom ofta ansvariga för att tillämpa EU-beslut, som gäller allt från jordbruk och strukturfonder till miljönormer. Att regionala och lokala myndigheter i högre grad är delaktiga i EU:s politik återspeglar också att de fått större ansvarsområden i vissa medlemsstater och att människor och gräsrotsorganisationer är mer engagerade i det lokala beslutsfattandet. [6]

[6] Regionkommitténs yttrande Nya styrelseformer: Europa - en ram för medborgarinitiativ, 14.12.2000 (CdR 182/2000).

Men som EU fungerar för närvarande finns det inte utrymme för tillräckligt samspel mellan olika beslutsnivåer - ett samspel där myndigheter på central nivå fullt ut involverar regioner och kommuner i beslutsfattandet på EU-nivå. Regioner och kommuner känner ofta att deras potential som folkvalda samtalspartner med allmänheten om EU-frågor inte utnyttjas, trots att de fått ökat ansvar för tillämpningen av EU-beslut.

Det riktas också kritik mot att den lagstiftning som antas av rådet och Europaparlamentet antingen är alltför detaljerad eller dåligt anpassad till lokala förhållanden och erfarenheter, vilket ofta står i stark kontrast till kommissionens ursprungliga förslag.

Kritiken riktas inte bara mot unionen. Det huvudsakliga ansvaret för att skapa regionalt och lokalt engagemang i EU-frågor vilar, och bör fortsätta att vila, på medlemsstaternas statsförvaltning. Men statsförvaltningen upplevs ofta som föga lyhörd för regionala och lokala intressen när den tar ställning i EU-frågor. Varje medlemsstat bör skapa lämpliga ramar för breda remissförfaranden när de diskuterar EU-beslut och genomför EU-politik med lokala verkningar. Vid utformningen av EU-politiken, och i synnerhet vid tidsplaneringen, bör medlemsstaterna ha möjlighet att lyssna på och lära av regionala och lokala erfarenheter.

På EU-nivå kan medlemsstaternas åtgärder kompletteras inom tre områden och därigenom skapa partnerskap mellan olika nivåer.

* Delaktighet i politikens utformning. Kommissionen bör se till att hänsyn tas till regionala och lokala erfarenheter och förhållanden vid beredningen av förslag. Därför bör en dialog regelmässigt föras med europeiska och nationella sammanslutningar för regionala och lokala myndigheter - naturligtvis utan att medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser och administrativa strukturer sätts åt sidan. Kommissionen välkomnar det pågående arbetet med ökat samarbete mellan sådana sammanslutningar och Regionkommittén. Personalutbyte mellan, och gemensam utbildning för, myndigheter på olika nivåer kan också bidra till bättre kunskaper om varandras målsättningar, arbetsmetoder och redskap.

* Större flexibilitet. Eftersom lokala förhållanden varierarär det ibland svårt att införa enhetliga bestämmelser för hela unionen. Risken är att sådan lagstiftning blir alltför komplicerad. Det krävs fler olika sätt att genomföra lagstiftning och program med stora verkningar på det lokala planet. Samtidigt får man inte äventyra de rättvisa spelreglerna på den inre marknaden. Kommissionen är också positiv till att pröva huruvida genomförandet av vissa EU-beslut skulle kunna bli bättre med hjälp av trepartsavtal med fastställda mål. Naturligtvis skulle detta ske endast så långt fördraget tillåter det. Avtalen skulle slutas mellan medlemsstater, regioner och lokala myndigheter som medlemsstaterna har utsett för detta syfte samt kommissionen. Statsförvaltningen skulle ha en nyckelroll vid avtalens upprättande och skulle behålla huvudansvaret för att de fullgörs. Avtalen skulle gå ut på att regionala eller lokala myndigheter åtar sig att vidta vissa bestämda åtgärder för att därigenom uppnå mål som finns angivna i ramlagstiftning. Avtalen skulle innehålla bestämmelser om tillsyn. Metoden skulle närmast vara lämpad för förordningar eller direktiv inom områden där regionala och lokala myndigheter, enligt den institutionella eller administrativa uppbyggnaden i medlemsstaterna, är ansvariga för lagstiftningens tillämpning. Miljöpolitiken skulle kunna vara ett lämpligt område att försöksvis införa metoden. Kommissionen har redan åtagit sig att öka decentraliseringen inom den framtida regionalpolitiken. [7]

[7] Andra sammanhållningsrapporten, KOM(2001) 21, 31.1.2001 (ej tillgänglig på svenska).

* Konsekvent politik. EU-beslutens påverkan på lokala förhållanden inom områden såsom transporter, energi eller miljöskydd bör undersökas. Dessa beslut måste bygga på en helhetssyn vilket poängteras i EU:s andra sammanhållningsrapport. Alltför snävt tänkesätt uppdelat på sektorer måste undvikas. På samma sätt måste beslut som fattats regionalt och lokalt stämma överens med ett antal principer om en hållbar och jämnt fördelad utveckling inom unionen. Kommissionen tänker använda den förbättrade dialogen med medlemsstaterna, deras regioner och kommuner, och tillsammans med dem utveckla indikatorer för att identifiera var mer konsekvens behövs. Det kommer att bygga på tidigare arbete, till exempel programmet för regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv, som antogs 1999 av medlemsstaternas ministrar med ansvar för markanvändningsplanering och regional utveckling. Arbetet med att skapa bättre konsekvens mellan regionalpolitiska åtgärder på olika nivåer kan också vara av betydelse vid genomförandet av strategin för en hållbar utveckling. [8]

[8] Hållbar utveckling i Europa för en bättre värld, meddelande från kommissionen, KOM(2001) 264, 15.5.2001.

Kommissionen kommer att

- inleda en mer regelmässig dialog med europeiska och nationella sammanslutningar av regionala och lokala myndigheter i ett tidigt skede i beslutsprocessen (tidsram: 2002 och framåt),

- på försök införa avtal med fastställda mål inom ett eller flera områden, som ett smidigare sätt att genomföra EU:s politiska beslut (tidsram: 2002 och framåt).

Regionkommittén bör

- delta i beredningen av besluten i ett tidigare skede, till exempel genom att göra utredningar innan kommissionen lägger fram sina förslag,

- samla in föredömliga exempel på hur lokala och regionala myndigheter involveras i beredningen av EU-beslut i medlemsstaterna,

- se över vissa direktivs inverkan på lokala och regionala förhållanden, och rapportera till kommissionen om möjligheten av en mer flexibel tillämpning (tidsram: före slutet av 2002). Kommissionen kommer sedan att överväga hur man mer regelmässigt kan införa sådan flexibilitet i fråga om vissa delar av gemenskapslagstiftningen.

Medlemsstaterna bör

- utreda hur man kan förbättra lokala och regionala aktörers delaktighet i EU:s beslutsprocess,

- främja ingående av avtal med regioner och kommuner.

Att engagera det civila samhället

Det civila samhället är av stor betydelse för att framföra medborgarnas önskemål och för att erbjuda tjänster som svarar mot människors behov. Kyrkor och religiösa samfund har ett särskilt ansvar för att bidra. Det civila samhället består av organisationer som mobiliserar människor och stöder till exempel utslagna och diskriminerade grupper. Unionen har uppmuntrat framväxten av det civila samhället i kandidatländerna som ett led i förberedelserna för medlemskap. Icke-statliga organisationer spelar en viktig roll internationellt inom utvecklingspolitiken. De fungerar dessutom ofta som väckarklocka i den allmänna debatten. [9]

[9] Det civila samhället omfattar fackföreningar och arbetsgivarorganisationer (arbetsmarknadens parter), icke-statliga organisationer, yrkes-, välgörenhets- och gräsrotsorganisationer, organisationer som ger medborgarna möjlighet att engagera sig i lokalt samhällsliv, där kyrkor och andra religiösa samfund har en särskild uppgift. Definitionen är delvis hämtad från Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande Det organiserade medborgarsamhällets roll och bidrag vid byggandet av Europa, EGT C 329, 17.11.1999, s. 30.

Fackföreningar och arbetsgivarorganisationer har en särskild uppgift och ett särskilt inflytande. Enligt EG-fördraget skall kommissionen samråda med arbetsmarknadens parter när den förbereder förslag, i synnerhet inom socialpolitikens område. Under vissa förutsättningar får de ingå bindande avtal som därefter omvandlas till gemenskapslagstiftning (inom ramen för den sociala dialogen). Arbetsmarknadens parter bör uppmuntras att använda sig ytterligare av denna befogenhet från fördraget och ingå frivilliga avtal.

Det civila samhället ser i ökad utsträckning Europa som en möjlig väg att förändra politikens inriktning och samhället. Det finns här en verklig möjlighet att bredda debatten om Europas roll, en chans att mer aktivt involvera medborgarna i arbetet för att uppnå unionens mål. De kan erbjudas en möjlighet att i strukturerad form uttryckarespons, kritik och protester. [10] Så sker redan inom handels- och utvecklingspolitiken och har nyligen föreslagits för fiskeripolitiken. [11]

[10] Detta skulle i synnerhet innebära en uppföljning av kommissionens diskussionsunderlag Kommissionen och de enskilda organisationerna - för ett stärkt samarbete, KOM(2000) 11 slutlig, 18.1.2000.

[11] Grönbok om den framtida gemensamma fiskeripolitiken, KOM(2001) 135, 20.3.2001.

Större engagemang innebär ökat ansvar. Det civila samhället måste efterleva principerna för goda styrelseformer, även de om klar ansvarsfördelning och öppenhet. Kommissionen tänker före årets slut upprätta en heltäckande databas, tillgänglig via Internet, med uppgifter om det civila samhällets organisationer med Europatäckande verksamhet. Den kan fungera som en sporre för dessa organisationer att förbättra sin interna uppbyggnad.

Ekonomiska och sociala kommittén bör delta i arbetet med att skapa nya relationer, grundade på ömsesidigt ansvar, mellan EU-institutionerna och det civila samhället, i enlighet med de ändringar av artikel 257 i EG-fördraget [12] som man kom överens om i Nice. Därför måste kommitténs struktur och uppgifter ses över. Medlemsstaterna bör ta hänsyn till de nya uppgifterna när de utser ledamöter i kommittén.

[12] "[Ekonomiska och sociala k]ommittén skall vara sammansatt av företrädare för de olika ekonomiska och sociala grupperingarna i det organiserade civila samhället, särskilt företrädare för tillverkare, jordbrukare, transportföretag, arbetstagare, köpmän, hantverkare, fria yrken, konsumenter och allmänna samhällsintressen".

Ekonomiska och sociala kommittén bör, i likhet med Regionkommittén, få en aktivare roll och avge yttranden och förberedande rapporter för att bidra till att utforma politiken på ett mycket tidigare stadium i beslutsprocessen. Som fördraget nu ser ut skall båda kommittéerna yttra sig efter, inte före, överlämnandet av förslagen till lagstiftaren. Detta minskar kommittéernas inflytande. Nya samarbetsformer mellan kommissionen och Ekonomiska och sociala kommittén, som påminner om dem som diskuteras med Regionkommittén, är snart färdiga och de kommer att innebära att ESK får en mer aktiv roll på ett tidigt skede.

Effektivare och öppnare samrådsformer - en naturlig del av EU:s beslutsprocess

Kommissionen samråder redan med berörda parter på olika sätt, till exempel genom grön- och vitböcker, meddelanden, rådgivande kommittéer, företagspaneler [13] och informella remisser. Kommissionen håller också på att utveckla samråd på Internet genom initiativet om interaktiv utformning av politiken. [14]

[13] www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/panel/index.htm

[14] www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/citizen/ipm/htm

Samråd av det här slaget är en hjälp för kommissionen och de övriga EU-institutionerna att göra avvägningar mellan olika intressen och behov och att utarbeta politiken på längre sikt. Delaktighet är inte en fråga om att formalisera protestyttringar. Det handlar om ökad effektivitet i att fatta bättre beslut grundade på samråd på ett tidigt stadium och tidigare erfarenheter.

Hur kommissionens samråd går till: exemplet telekompaketet [15]

[15] Telekompaketet består av sex förslag till lagstiftning och är en översyn av gällande regelverk för telekommarknaderna, som började liberaliseras den 1 januari 1998. Bestämmelserna måste nu ajourföras efter flera års effektiv konkurrens. Förslagen behandlar regelverkets villkor och uppbyggnad, tillståndsgivning, samtrafik och tillträde, samhällsomfattande tjänster, skydd av personuppgifter och privatlivet samt frekvenstilldelning.

Telekompaketet består av sex förslag till lagstiftning som för närvarande behandlas i rådet och Europaparlamentet. Det tillkom efter en bred remissbehandling.

1998-1999 Ett antal studier av marknaden och regleringsfrågor utarbetas. Studierna läggs fram och debatteras vid seminarier.

Maj/juni 1999 Arbetsdokument om regleringsprinciperna för telekom sänds på remiss.

Nov 1999 Meddelande med allmänna riktlinjer som inleder 1999 års telekomöversyn. Synpunkter efterlyses.

Jan 2000 Tvådagars offentlig utfrågning med 550 deltagare.

April 2000 Meddelande om resultatet av 1999 års översyn. Över 200 svar från medlemsstaternas tillsynsmyndigheter, handelsorganisationer, konsumentorganisationer, näringslivet och enskilda.

Maj 2000 Lagstiftningsförslag offentliggörs i fem arbetsdokument. Snabbremiss.

Juli 2000 Kommissionen antar sex förslag i ett paket. De behandlas för närvarande i rådet och Europaparlamentet.

Europaparlamentet och dess utskott vänder sig ofta till allmänheten och sakkunniga för synpunkter genom remisser och offentliga utfrågningar. Därigenom förbättras beslutens kvalitet. Somliga medlemsstater sänder regelmässigt ut förslag i rådet på remiss på hemmaplan.

Mer bör och måstegöras inom alla dessa områden.

EU-institutionerna och medlemsstaternas myndigheter måste bli bättre på att samråda om EU-beslut. Bättre samråd kompletterar EU-institutionernas beslutsfattande, och ersätter det inte.

Vad som krävs är att samråd och dialog blir något självklart, en naturlig del av EU-institutionernas verksamhet, där i synnerhet Europaparlamentet deltar i remissbehandlingar i egenskap av företrädare för medborgarna. Europaparlamentet bör gå i bräschen för detta genom till exempel ökad användning av offentliga utfrågningar. Vidare är europeiska politiska partier en viktig faktor i det europeiska integrationsarbetet. De bidrar till europeisk integration och till att skapa en känsla av europeisk samhörighet samt att förmedla medborgarnas åsikter.

Medlemsstaternas parlament och deras EU-utskott bör också uppmuntras att delta, vilket Europaparlamentet redan gör.

I nuläget råder oklarhet om hur samråd går till och vilka det är som EU-institutionerna lyssnar på. Kommissionen har nästan 700 informella remissinstanser inom en rad politikområden. Internationella förhandlingar ökar och leder till ytterligare informella samråd. Kommissionen anser att den bör rationalisera detta svårhanterliga system, inte för att tysta debatten, utan för att göra systemet effektivare och med tydligare ansvarsfördelning, både för de sakkunniga och för dem som tar emot synpunkterna. Kommissionen kommer som ett första steg att offentliggöra en översikt av befintliga remissinstanser inom olika områden.

Samråd kan inte göras till något självklart genom rättsregler. Det skulle leda till stelbenthet och riskera att försena antagandet av vissa beslut. Det bör snarare ske genom riktlinjer med minimikrav för vad man skall samråda om, när, med vem och hur. Minimikraven kommer att minska risken för att de politiska beslutsfattarna bara lyssnar på argument från en sida eller från särskilda grupper som har lättare att få tillträde till maktens korridorer på grund av exempelvis sin branschtillhörighet eller nationalitet. Detta är en uppenbar svaghet hos det nuvarande systemet med informella samråd. Minimikraven bör kunna säkra ett representativt urval av företrädare för det civila samhället och formalisera dessas diskussioner med EU-institutionerna.

Inom vissa politikområden, där remissbehandling redan utgör regel, skulle kommissionen kunna inrätta mer omfattande partnerskap. Från kommissionens sida skulle detta innebära att man åtar sig ett utvidgat samråd jämfört med minimikraven. I gengäld skulle det civila samhällets organisationer sporras att förbättra sin interna uppbyggnad, ge garantier för sin öppenhet och representativitet och visa sin förmåga att förmedla information eller leda diskussionen i medlemsstaterna.

Efter att ha prövat partnerskapen och riktlinjerna för samråd i praktiken kommer kommissionen att uppmana de övriga EU-institutionerna att anamma de nya metoderna i sin egen verksamhet.

Kommissionen kommer att

- anta minimikrav för samråd och offentliggöra dem i form av riktlinjer (tidsram: före slutet av 2001),

- inrätta mer omfattande partnerskap inom vissa områden (tidsram: 2002 och framåt)

Ekonomiska och sociala kommittén bör spela en mer aktiv roll genom att utreda ärenden på ett tidigare stadium, till exempel genom att göra förklarande utredningar.

Medlemsstaterna bör utreda hur deras remissbehandling av EU-frågor kan förbättras.

Rådet och Europaparlamentet bör se över sina förbindelser med det civila samhället och, med utgångspunkt i minimikraven för samråd, lämna bidrag till ett allmänt ramverk för samråd (tidsram: senast 2004).

Att arbeta med nätverk

Den europeiska integrationen, ny teknik, kulturella förändringar och ömsesidigt internationellt beroende över gränserna har lett till en explosionsartad utveckling av europeiska och internationella nätverk med olika inriktning. Somliga får EU-stöd. Nätverken kopplar samman till exempel företag, samhällsgrupperingar, forskningscentrum samt regionala och lokala myndigheter. De ger nya möjligheter till integration inom unionen och kontakter med kandidatländerna och världen. De verkar också som kunskapsspridare om EU och som exempel på politikens konkreta tillämpning.

Nätverksinitiativ: två exempel

Den bilfria dagen den 22 september varje år engagerar närmare 800 städer i 25 europeiska länder, helt på frivillig basis.

Netd@ys-initiativet har spridit kunskap om nya medier till skolor, elever och lärare. Förra året pågick omkring 300 Netd@ys-projekt med över 150 000 organisationer från 85 länder. Den europeiska webbplatsen hade över 8 miljoner besökare.

Många av nätverken, med förgreningar djupt ned i samhället, känner sig bortkopplade från EU:s beslutsprocess. Om nätverken blev öppnare och deras förbindelser med EU-institutionerna mer strukturerade, skulle de kunna lämna större bidrag till EU:s politik. Det finns konkreta exempel på regionala och lokala nätverk som deltar i gränsöverskridande samarbete, till exempel inom ramen för strukturfonderna, och som hålls tillbaka av de olika administrativa och juridiska villkor som gäller för nätverkens medlemmar.

Kommissionen kommer att

- utveckla mer systematiska metoder för att arbeta med viktiga nätverk på ett tidigare stadium, så att de kan bidra till beslutens utformning och genomförande,

- undersöka hur ramarna för gränsöverskridande samarbete mellan regionala eller lokala aktörer kan stödjas bättre på EU-nivå (tidsram: förslag före slutet av 2003).

3.2 Bättre politiska beslut, lagstiftning och genomförande

Europeiska unionens politik och lagstiftning blir alltmer komplicerad. Rådets och Europaparlamentets ovilja att lämna större utrymme åt kommissionen att genomföra lagstiftningen innebär att den ofta blir onödigt detaljerad. I medlemsstaterna skulle liknande problem lösas genom tillämpningsföreskrifter under parlamentets kontroll och inte direkt i lagarna.

Detaljrikedomen i EU-lagstiftningen gör det också svårare och mer tidskrävande att anpassa den till ny teknik och ändrade marknadsförhållanden. Följden blir bristande flexibilitet och sämre effektivitet. En långsam lagstiftningsprocess förvärras ytterligare genom långsam överföring till nationell rätt - av de 83 inremarknadsdirektiv som skulle ha varit införlivade 2000, hade endast fem införlivats av samtliga medlemsstater.

Om bestämmelser inte får stöd eller inte efterlevs, ifrågasätts EU-institutionerna som helhet. Utöver en ny beslutsprocess som är öppnare för andra deltagare, måste unionen öka tilltron till de utlåtanden från sakkunniga som besluten bygger på. Den måste förbättra lagstiftningens kvalitet, och däri ingår bättre genomförande och efterlevnad.

Tilltro till utlåtanden från sakkunniga

Vetenskapsmän och andra experter spelar en alltmer betydelsefull roll vid beredning och kontroll av besluten. I allt från folk- och djurhälsa till socialpolitisk lagstiftning förlitar sig EU-institutionerna på sakkunnigutlåtanden, och sakkunniga anlitas från början till slut i beslutsprocessen: för att upptäcka och identifiera problemställningar, för att fatta beslut och för att se till att risker kan förklaras klart och enkelt för allmänheten.

Bioteknikens utveckling visar med all önskvärd tydlighet de helt nya moraliska och etiska frågeställningar som teknik kan ge upphov till. Det visar också behovet av att vända sig till sakkunniga på områden utanför den rena vetenskapen.

De senaste årens livsmedelsskandaler har satt sökarljuset på vikten av att informera allmänhet och beslutsfattare om vad man vet och inte vet. Men de har också undergrävt allmänhetens förtroende för beslut som baseras på sakkunnigutlåtanden. Allmänhetens misstro blir inte mindre av EU:s svårgenomskådliga system med expertkommittéer och bristen på information om hur det fungerar. Det är ofta oklart vem som egentligen bestämmer - experterna eller politikerna. En allt bättre upplyst allmänhet ifrågasätter samtidigt i allt större utsträckning sakkunnigutlåtandenas innehåll och de sakkunnigas oberoende.

Dessa frågeställningar blir ännu mer brännande när unionen måste tillämpa försiktighetsprincipen och har till uppgift att sköta riskbedömningar och riskhantering. Kommissionen har under ett antal år arbetat med att råda bot på dessa problem. Ett exempel är omstöpningen av systemet med vetenskapliga kommittéer 1997, där man ser till att vetenskapliga råd från kommittéerna är allmänt tillgängliga. Det aktuella förslaget om en europeisk livsmedelsmyndighet kommer att förbättra EU:s vetenskapliga kapacitet, öppenhet och förmåga att bilda nätverk när det gäller livsmedelssäkerhet.

Inom flera andra områden har bildandet av europeiska eller rentav internationella nätverk visat sig ha klara fördelar. Experterna arbetar dock i allmänhet på nationell nivå. Det är väsentligt att resurserna sammanförs och fungerar bättre i EU-medborgarnas gemensamma intresse. Strukturerade och öppna nätverk bör bilda ett europeiskt vetenskapligt referenssystem som stöd för EU:s politiska beslutsfattande. [16]

[16] Inrättandet av sådana bredare vetenskapliga referenssystem är ett av målen med det europeiska området för forskningsverksamhet.

Kommissionen kommer att publicera riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden inom kommissionen i syfte att säkra att de anlitade experterna får ett tydligt ansvar, företräder olika åsikter och har hög integritet. Detta bör innefatta offentliggörande av de utlåtanden som avges. Med tiden skulle riktlinjerna kunna tjäna som grund för gemensamma metoder vid samtliga EU-institutioner och i medlemsstaterna (tidsram: juni 2002 och framåt).

Bättre bestämmelser, snabbare beslut: att kombinera politiska instrument för bättre resultat

Europeiska unionen kommer även i fortsättningen att bedömas utifrån bestämmelsernas verkningar i praktiken, vilket är helt rätt. Den måste hela tiden sträva efter bättre kvalitet, ökad genomslagskraft och förenkling av lagstiftningen. Effektivt beslutsfattande kräver också en kombination av olika politiska redskap (olika former av lagstiftning, program, riktlinjer, användning av strukturfonderna med mera) för att nå målen i fördraget. Genom att använda sig fullt ut av fördraget skulle kommissionen också kunna lägga förslag som för unionens mål framåt genom närmare samarbete.

Samtidigt måste unionen kunna reagera snabbare vid ändrade marknadsförhållanden och nya problem. Det tar inte sällan tre år eller mer att anta och genomföra gemenskapsbestämmelser. Denna tid måste förkortas. Det råder visserligen ett motsatsförhållande mellan snabbare beslut och bättre, men tidskrävande, remissrundor, men detta behöver inte vara ett problem: bra samråd på ett tidigt stadium kan leda till bättre lagstiftning som antas snabbare och som är lättare att tillämpa och verkställa.

Sju faktorer är avgörande för förbättringarna.

* För det första måste förslagen utarbetas först efter en analys som ger svar på följande frågor: Är det lämpligt att EU handlar- Behövs det en reglering- Om svaren blir ja, måste man också avgöra eventuella ekonomiska och sociala konsekvenser samt miljöpåverkan. Slutligen måste en kostnads- och intäktsanalys göras. Ett mycket väsentligt kriterium vid bedömningen är att förslagets syfte är klart angivet.

* För det andra är lagstiftning ofta endast en del av en bredare lösning, där formella bestämmelser kombineras med icke-bindande föreskrifter, till exempel rekommendationer, riktlinjer eller rentav självreglering inom en gemensamt fastställd ram. Detta visar på behovet av ett nära samband mellan olika politiska verktyg och av mer eftertanke vid valet av dem.

* För det tredje måste rätt typ av verktyg användas när lagstiftning krävs för att uppnå unionens mål.

- Förordningar skall användas när det behövs en enhetlig tillämpning och ett klart rättsläge i hela unionen. Detta är särskilt viktigt för att fullborda den inre marknaden. Fördelen är att man undviker den fördröjning det innebär att direktiv måste införlivas med inhemsk lagstiftning.

- Ramdirektiv bör användas mer. Sådana texter är mindre tunga och de erbjuder större smidighet vid genomförandet. De tenderar att antas snabbare av rådet och Europaparlamentet.

Oavsett vilken form av lagstiftning som väljs, måste man använda sig mer av ramlagstiftning, som är begränsad till de grundläggande bestämmelserna (de viktigaste rättigheterna och skyldigheterna och villkoren för att genomföra dem). Den verkställande makten får sedan ge mer tekniska bestämmelser i tillämpningsföreskrifter.

* För det fjärde borde genomförandebestämmelser på vissa villkor kunna utarbetas genom samreglering.

- Med samreglering förstås en blandning av lagstiftning och åtgärder som vidtas av de närmast berörda och som grundas på deras praktiska kunskaper. Därigenom får bestämmelserna en bredare förankring, eftersom de som närmast berörs av tillämpningsföreskrifterna deltar i deras utformning och genomförande. Resultatet blir ofta att de följs bättre, även när detaljreglerna inte är bindande.

- Samreglering har redan använts inom till exempel den inre marknaden (för produktstandarder enligt de så kallade direktiven enligt den nya metoden) och miljöområdet (för att minska bilavgaser).

- Samregleringens exakta utformning, avvägningen mellan lagstiftning och andra åtgärder och vem som tar initiativet - de berörda eller kommissionen - kommer att variera från område till område. Nedan anges på vilka villkor kommissionen kan tänka sig att använda samreglering, under förutsättning att det är ett effektivt sätt att uppnå EU:s mål.

Villkor för samreglering

Samreglering innebär att övergripande mål, de viktigaste rättigheterna samt bestämmelser om efterlevnad, överklagande och tillsyn fastställs i lagstiftning.

Samreglering bör endast användas där det helt klart innebär fördelar och tjänar det allmänna intresset. Det är bara lämpligt i sammanhang där grundläggande rättigheter eller viktigare politiska val inte är aktuella. Det bör inte användas när bestämmelser måste tillämpas på samma sätt i varje medlemsstat. De organisationer som deltar måste vara representativa, ha ett tydligt ansvar och kunna tillgodose kraven på insyn vid utformningen och tillämpningen av bestämmelserna. Detta är det viktigaste elementet när man bedömer fördelarna med samreglering i ett givet fall.

Samarbetet måste dessutom vara förenligt med EU:s konkurrensregler. Bestämmelserna måste offentliggöras på ett sätt så att människor känner till sina rättigheter och skyldigheter. Om samregleringen inte ger önskat resultat eller om vissa privata aktörer inte åtar sig att följa de överenskomna bestämmelserna, finns alltid en möjlighet för myndigheterna att ingripa och införa de bestämmelser som krävs.

* För det femte kan gemenskapsåtgärder inom vissa områden kompletteras eller förstärkas genom den så kallade öppna samordningsmetoden. Där deltar redan kandidatländerna i vissa fall.

- Den öppna samordningsmetoden används från fall till fall. Den är ett sätt att uppmuntra samarbete, utbyta goda erfarenheter och komma överens om gemensamma mål och riktlinjer för medlemsstaterna. I vissa fall backas den upp av nationella handlingsplaner. Det gäller till exempel för sysselsättning och social utslagning. Metoden grundas på regelbunden kontroll av att målen uppnås. Medlemsstaterna kan jämföra sina insatser och lära av varandra. Inom vissa områden, till exempel sysselsättning, socialpolitik och invandring, [17] används den tillsammans med program och lagstiftning. Inom andra har den fördelar när det finns lite utrymme för lagstiftningsinitiativ på europeisk nivå. Så är exempelvis fallet med EU:s arbete för att fastställa framtida mål för medlemsstaternas utbildningssystem.

[17] Se senast meddelandet om en öppen samordningsmetod för gemenskapens invandringspolitik, KOM(2001) 387, 11.7.2001.

- Kommissionen spelar redan en aktiv samordnarroll och är beredd att fortsätta med det. Samordningsmetoden får dock inte störa jämvikten mellan institutionerna eller urvattna gemensamma mål i fördraget. I synnerhet får inte Europaparlamentet utestängas från beslutsprocessen. Den öppna samordningsmetoden skall komplettera, inte ersätta, gemenskapsåtgärder.

Villkor för att använda den öppna samordningsmetoden

Den öppna samordningsmetoden får inte urvattna de gemensamma målen i fördraget eller EU-institutionernas politiska ansvar. Den bör inte användas när lagstiftning enligt gemenskapsmetoden är möjlig. Ansvarsfördelningen måste vara tydlig. I övrigt skall metoden uppfylla följande krav:

* Metoden skall användas för att uppnå mål som fastställts i fördraget.

* Regler för regelbunden rapportering till Europaparlamentet måste fastställas.

* Kommissionen skall delta aktivt och ha en samordnande funktion.

* De uppgifter och den information som samlas skall göras brett tillgänglig. De skall tjäna som grundval för bedömningen av huruvida lagstiftning eller programbaserade åtgärder behövs för att lösa särskilda problem.

* För det sjätte måste utvärdering och återkoppling/respons bli självklara inslag. Man måste kunna lära av tidigare framsteg och misstag. Därigenom kan man se till att förslagen inte innebär överreglering och att beslut fattas och verkställs på rätt nivå.

* För det sjunde har kommissionen åtagit sig för att dra tillbaka förslag om köpslående mellan institutionerna hotar att undergräva fördragets principer om subsidiaritet och proportionalitet eller förslagets syfte. Rådet och Europaparlamentet måste ägna sig åt lagstiftningens grundläggande inslag och undvika att göra förslagen alltför detaljerade och komplicerade. Rådet och Europaparlamentet måste också anstränga sig ytterligare för att påskynda lagstiftningsprocessen. När det är juridiskt möjligt bör rådet rösta så fort en kvalificerad majoritet tycks kunna uppnås, i stället för att fortsätta förhandlingarna för att uppnå enhällighet. Rådet och Europaparlamentet bör försöka att komma överens om förslag redan vid första behandlingen. Här kan kommissionen hjälpa till. På så sätt skulle tiden för att anta lagstiftning kunnas minskas med mellan sex och nio månader.

EG-rätten måste förenklas i grunden

Det krävs ett omfattande förenklingsprogram för gällande lagstiftning - gruppera om rättsakter, ta bort överflödiga eller föråldrade bestämmelser, omvandla mindre viktiga bestämmelser till tillämpningsföreskrifter.

EU:s förenklingsarbete måste åtföljas av motsvarande åtaganden från medlemsstaterna. Människor vill först och främst ha mindre byråkrati på hemmaplan - de bryr sig inte om huruvida den beror på EU:s eller det egna landets beslut. Ett av de största problemen är medlemsstaternas tendens att lägga till nya kostsamma förfaranden eller komplicera lagstiftningen när de genomför EG-direktiv. Nätverk bör upprättas mellan dem som arbetar med förenklad lagstiftning inom EU och i medlemsstaterna.

Kommissionen kommer att lägga fram en handlingsplan för bättre lagstiftning vid Europeiska rådet i Laeken. Inom den ramen kommer kommissionen att

- förespråka användning av olika politiska redskap (förordningar, ramdirektiv, riktlinjer och rekommendationer, samreglering). Dessa kan i lämpliga sammanhang kompletteras med den öppna samordningsmetoden.

- inrikta sina lagstiftningsförslag på väsentligheter, och ge ökat utrymme för tillämpningsföreskrifter för de tekniska detaljerna i förslagen.

- inleda ett ambitiöst program för att se över och förenkla gemenskapslagstiftning från tiden före 2000, med hjälp av påskyndade förfaranden i rådet och Europaparlamentet för detta arbete.

Rådet och Europaparlamentet bör inrikta lagstiftningen på väsentligheter.

Medlemsstaterna bör avstå från alltför detaljerade eller komplicerade administrativa bestämmelser när de genomför gemenskapslagstiftning.

Tillsynsmyndigheter: ett sätt att förbättra EU-bestämmelsernas tillämpning

Det finns en mängd tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna, med uppgifter inom områden där det finns behov av konsekvent och självständig reglering. Dessa myndigheter har en växande uppgift som tillämpare av gemenskapsrätten.

Inom EU har tolv oberoende myndigheter inrättats. Flertalet av dessa myndigheter har antingen ansvar för uppgiftsinsamling, såsom Europeiska miljöbyrån i Köpenhamn, eller också bistår de kommissionen vid genomförandet av särskilda EU-program och beslut, som Europeiska yrkesutbildningsstiftelsen i Turin. Tre av EU-organen har regleringsuppgifter. [18]

[18] Byrån för harmonisering inom den inre marknaden (Alicante) och Gemenskapens växtsortsmyndighet (Angers) fattar beslut i enskilda fall om registrering av europeiska varumärken och växtsorter. Europeiska läkemedelsmyndigheten (London) gör en teknisk bedömning av ansökningar om godkännande av nya mediciner, innan kommissionen fattar beslut.

Ytterligare inrättande av oberoende EU-byråer inom klart angivna områden skulle ha en positiv effekt på tillämpningen och efterlevnaden av lagstiftningen i unionen. Byråerna skulle ha behörighet att med tillämpning av föreskrifter fatta beslut i enskilda fall. De skulle ha ett visst oberoende och verka inom en tydlig ram som fastställts av lagstiftaren. Förordningen om inrättande av respektive byrå skulle ange gränserna för deras verksamhet, befogenheter och ansvar samt innehålla krav på öppenhet.

Fördelen med byråer är deras förmåga att använda sig av ett stort tekniskt kunnande inom begränsade områden, att de är synligare för berörda sektorer (och ibland för allmänheten) och att de erbjuder kostnadsbesparingar för näringslivet. För kommissionen innebär inrättandet av byråer också att den kan koncentrera sig på sina huvuduppgifter.

Villkor för att inrätta tillsynsmyndigheter på EU-nivå

Enligt fördragen får vissa uppgifter överlämnas direkt till självständiga organ. Det måste ske på ett sätt som inte påverkar befogenhetsfördelningen mellan EU-institutionerna eller deras uppgifter och befogenheter. Detta betyder följande:

- Byråer kan ges befogenhet att fatta beslut i enskilda ärenden inom vissa områden, men får inte anta generella föreskrifter. De får i synnerhet ges beslutsfattande befogenheter inom områden där ett enda allmänt intresse berörs och uppgifterna kräver särskild teknisk sakkunskap (till exempel flygsäkerhet).

- Byråer kan inte ges uppgifter inom områden där fördraget har gett kommissionen direkta beslutsfattande befogenheter (till exempel konkurrensfrågor).

- Byråer kan inte ges beslutsfattande befogenheter inom områden där de måste göra en avvägning mellan motstridiga allmänintressen, fatta politiska val eller utföra komplicerade ekonomiska bedömningar.

- Byråer måste vara underkastade effektiv tillsyn och kontroll.

Kommissionen kommer att överväga inrättandet av tillsynsmyndigheter från fall till fall. Nyligen lades förslag fram till rådet och Europaparlamentet om tre nya byråer: en europeisk livsmedelsmyndighet, en sjösäkerhetsbyrå och en flygsäkerhetsbyrå. Bara den sistnämnda skulle ha klara befogenheter att fatta beslut i enskilda fall.

Kommissionen kommer att

- fastställa kriterier för inrättandet av nya tillsynsmyndigheter och ramen för deras verksamhet i enlighet med ovan angivna villkor (tidsram: 2002),

- ange gemenskapens tillsynsuppgifter över myndigheterna.

Bättre tillämpning i medlemsstaterna

Resultatet av Europeiska unionens bestämmelser beror i slutändan på hur villiga och kapabla medlemsstaternas myndigheter är att se till att de införlivas och efterlevs, fullt ut och i tid. Förseningar i införlivandet, felaktigt införlivande och dålig tillämpning bidrar till att förstärka allmänhetens bild av att EU inte gör något. Huvudansvaret för detta ligger hos medlemsstaternas myndigheter och domstolar.

Att förbättra myndigheternas verksamhet ingår redan som ett viktigt led i kandidatländernas förberedelser inför anslutningen. Arbetet måste fortsätta även efter att de har blivit medlemmar. De nuvarande medlemsstaterna måste också försöka göra förbättringar på den fronten och avsätta tillräckliga resurser för detta. Unionen kan dra nytta av kandidatländernas erfarenheter, till exempel genom partnersamverkan. Nuvarande och blivande medlemsstater bör överväga att skapa centrala samordningsenheter inom statsförvaltningen i syfte att förbättra gemenskapsrättens tillämpning.

Samtidigt finns känslan kvar att gemenskapslagstiftningen är "utländsk rätt". EU-rätten är en del av den inhemska rättsordningen och måste tillämpas på samma sätt. Trots långvarigt samarbete med EG-domstolen måste medlemsstaternas jurister och domstolar göras mer medvetna om EU rätten. De måste ta sitt ansvar för att säkerställa ett konsekvent skydd av rättigheter som anges i fördraget eller EU-lagstiftning. Kommissionen kommer att fortsätta att stödja rättsligt samarbete och domares och andra juristers utbildning i gemenskapsrätt, men medlemsstaterna måste också anstränga sig ytterligare.

EU-ombudsmannen och Europaparlamentets utskott för framställningar måste kompletteras genom nätverk av liknande befintliga organ i medlemsstaterna, som kan handlägga tvister där medborgare och EU-frågor berörs. Människors kunskaper om sina rättigheter enligt gemenskapsrätten skulle därigenom kunna ökas, och organen skulle kunna hjälpa dem att finna rätt myndighet för att lösa deras problem. Inom vissa mycket avgränsade områden skulle inrättandet av europeiska tillsynsmyndigheter (se förslaget ovan) också kunna bidra till en mer enhetlig tillämpning av bestämmelserna i hela gemenskapen.

Unionen bygger på rättsstatsprincipen. En noggrann övervakning av gemenskapsrättens tillämpning är en av kommissionens viktigaste uppgifter. Endast på så sätt kan unionen bli verklighet för företag och enskilda medborgare. Kommissionen kommer därför att fortsätta att med kraft ingripa mot överträdelser av gemenskapsrätten. Här är klagomål från enskilda om överträdelser av stor betydelse. Kommissionen har redan infört bestämmelser för att effektivisera och påskynda den interna handläggningen av klagomål. Bestämmelserna bör nu samlas och offentliggöras.

För klagomål från enskilda är en långdragen juridisk procedur mot en medlemsstat inte alltid den mest praktiska lösningen. Huvudsyftet med ett överträdelseförfarande är att förmå den felande medlemsstaten att åtgärda överträdelsen av gemenskapsrätten. Men även efter en dom från EG-domstolen måste klaganden kanske vända sig till nationella domstolar för att få sina rättigheter tillgodosedda. Kommissionen kommer att sträva efter att handläggningen av klagomål skall få största möjliga verkan. Därför kommer kommissionen att fortsätta sitt arbete och slå fast vilka ärenden som är prioriterade. Riktlinjerna för prioriteringarna anges här nedan.

Prioriterade ärenden om överträdelse av gemenskapsrätten

Kommissionen kommer att inrikta sig på

* effektiviteten och kvaliteten hos direktivens genomförande såsom det lämpligaste sättet att undvika att enskilda problem uppstår i ett senare skede.

* ärenden som gäller nationell rätts förenlighet med gemenskapens grundläggande principer,

* ärenden med allvarliga följder för det gemensamma intresset (till exempel ärenden som har anknytning till flera länder) eller de intressen som lagstiftningen avsåg att skydda,

* ärenden där viss EU-lagstiftning skapar upprepade tillämpningsproblem i en medlemsstat,

* ärenden som berör finansiering från gemenskapen.

Ärenden av detta slag skall handläggas enligt det formella överträdelseförfarandet. I andra ärenden kan man undersöka om det finns andra tänkbara lösningar innan man sätter igång ett formellt överträdelseförfarande.

Slutligen kommer kommissionen att fortsätta att driva en aktiv dialog med medlemsstaterna om lagstiftningens tillämpning. Fördelen med detta är att man kan få bättre respons om hur bestämmelserna tillämpas i praktiken. Det går också att lösa eventuella överträdelseärenden utan rättegång och nå en snabbare lösning för den person som väckt klagomål.

Kommissionen kommer att

- föreslå partnersamverkan mellan medlemsstaternas myndigheter för att sprida goda exempel på tillämpning inom särskilda områden, utnyttja erfarenheterna från kandidatländerna och främja ökad kunskap om gemenskapsrätten bland domare och andra jurister i medlemsstaterna (tidsram: 2002),

- fastställa kriterierna för prioritering av vissa typer av överträdelser av gemenskapsrätten (tidsram: 2002),

- kodifiera de interna administrativa bestämmelserna för handläggning av klagomål

Medlemsstaterna bör öka sina insatser för att förbättra kvaliteten på införlivande och tillämpning. De måste bidra till arbetet med att öka kunskaperna om gemenskapsrätten och uppmuntra sina domstolar att vara aktivare i kontrollen av gemenskapsbestämmelsernas tillämpning. De bör göra det lättare att lösa tvister genom nätverk av ombudsmän eller medlare.

3.3. EU:s bidrag till internationella styrelseformer

Förslagen i vitboken har utformats mot bakgrund av utvidgningen, men de är också ett användbart bidrag till debatten om internationella styrelseformer. Om unionen skall kunna argumentera för förändring på internationell nivå måste man först genomföra en lyckad reform av styrelseformerna på hemmaplan.

EU:s interna målsättningar - fred, tillväxt, sysselsättning och social rättvisa - måste även föras fram internationellt om de skall kunna förverkligas såväl inom som utom unionen. Detta svarar också mot medborgarnas förväntningar på att unionen skall agera kraftfullt i världen. Framgångsrikt internationellt handlande stärker den europeiska identiteten och visar betydelsen av gemensamma värderingar inom unionen.

När EU tillämpar principerna om goda styrelseformer på den internationella arenan bör man vara mer tillgänglig för statliga och icke-statliga aktörer från andra delar av världen. Detta finns redan med i strategin för en hållbar utveckling, men det måste också motsvaras av ett åtagande från de övriga aktörernas sida som garanterar deras representativitet och att de kommer att ta sin del av ansvaret för att bekämpa världsomspännande problem. Unionen bör ta den internationella dimensionen med i beräkningen när man bedömer effekterna av beslut och fastställer riktlinjer för anlitande av sakkunniga, samt genom att delta i ett tidigare skede i internationella nätverk.

Genom att ge den internationella dimensionen större tyngd kommer unionen att stärka sin röst i multilaterala förhandlingar. EU bör sikta på att effektivisera och legitimera folkrättens utveckling och arbeta för att på medellång till lång sikt modernisera och reformera internationella och mellanstatliga institutioner, i syfte att göra dem mer effektiva och öka deras befogenheter att se till att reglerna efterlevs. I ett kortare perspektiv bör unionen ingå partnerskap med andra länder för att främja samarbete och samstämmighet mellan verksamheterna i befintliga internationella organisationer samt för att förbättra insynen i dem.

Internationellt agerande bör kompletteras med nya instrument. Många av idéerna i vitboken skulle kunna prövas internationellt, till exempel gemensam kontroll av genomförande av internationellt överenskomna mål eller mekanismer för samreglering för vissa aspekter av den nya ekonomin. Liksom inom unionen bör sådana instrument utgöra komplement till väl beprövade internationella instanser, framför allt Världshandelsorganisationen och Internationella domstolen.

För att kunna uppnå detta behöver unionen i ökad utsträckning tala med en enda röst. EU borde vara bättre företrädd i internationella och regionala sammanhang, till exempel när det gäller ekonomiska och finansiella styrelseformer, miljöfrågor, utvecklings- och konkurrenspolitik. I många fall kan och bör stora förbättringar genomföras redan nu, inom ramen för gällande fördrag, vilket skulle bidra väsentligt till att göra unionens internationella verksamhet bättre synlig. På vissa områden, till exempel i finansiella frågor, krävs först en ändring av fördraget.

Kommissionen kommer att

- förbättra dialogen med länder och icke-statliga organisationer utanför gemenskapen när den bereder förslag som påverkar omvärlden,

- främja utveckling av nya internationella instrument som komplement till bindande folkrättsliga regler,

- stimulera till en diskussion 2002 om hur unionen kan bidra till en djupgående reform av multilaterala institutioner samt förbättra samarbetet mellan och insynen i internationella organisationer,

- föreslå en översyn av hur unionen företräds internationellt inom ramen för gällande fördrag, så att unionen för en gemensam talan , och ge förslag till ändringar till nästa regeringskonferens.

3.4. Tydligare mål för politiken och institutionerna

Att närma Europeiska unionen till dess medborgare betyder att formulera tydliga program och mål inom ramarna för en övergripande vision av unionens framtid. Medborgarna behöver få en klarare föreställning om det politiska projekt som ligger till grund för unionen.

Detta är ingen lätt uppgift. Den stegvisa integration som karakteriserat unionens utveckling har lett till att politiken delats upp i snäva sektorer, var och en med sina egna målsättningar och instrument. Med tiden har möjligheterna att garantera konsekvens mellan dessa försämrats, och institutionernas nuvarande arbetsmetoder och deras förbindelser med medlemsstaterna hindrar dem från att utöva det ledarskap som krävs.

Som ett sätt att i någon mån ta itu med detta problem har unionen börjat anta åtgärdsprogram som förenar olika politikområden, till exempel i Tammerfors (1999) om området med frihet, säkerhet och rättvisa, i Lissabon (2000) för ekonomisk och social förnyelse fram till 2010 och i Göteborg (2001) med strategin för en hållbar utveckling.

Men mer behöver göras. EU-institutionerna och medlemsstaterna måste tillsammans utarbeta en övergripande politisk strategi och redan nu börja klarare målinrikta unionens beslutsfattande och anpassa institutionernas arbetssätt, utan att vänta på ändringar av fördragen.

Tydligare inriktning på EU:s politiska program

Eurons införande och utvidgningen kommer att utlösa genomgripande förändringar. Euron blir snart en konkret verklighet i medborgarnas plånböcker, vilket kommer att göra unionen mer synlig både på hemmaplan och ute i världen. Utvidgningen för med sig särskilda problem i form av de stora klyftorna mellan rika och fattiga länder, och nya utmaningar kring hanteringen av unionens yttre gränser och förbindelserna med våra nya grannländer.

För en tydligare inriktning på de politiska programmen krävs att unionen klarare formulerar sina långsiktiga mål. Om hållbar utveckling är det övergripande målet, kan de långsiktiga målen till exempel handla om att utveckla mänskliga resurser, kunskap och färdigheter, förstärka social sammanhållning och konkurrenskraft, att ta itu med utmaningar inom miljöområdet, stödja lokal och regional mångfald samt bidra till fred och stabilitet i EU:s närområde. En sådan målinriktning kommer att ge stöd åt den reform av politiken som äger rum för att förbereda utvidgningen. Den skall också se till att en utvidgning av unionen inte leder till en försvagning eller urvattning av dess nuvarande politik.

När institutionerna slår fast prioriteringar och försöker skapa konsekvens måste de vara på sin vakt mot att fatta beslut om framtida politik som bygger på kortsiktiga lösningar på långsiktiga problem. Risken för detta är påtaglig, eftersom det mycket snart kan bli så att förvaltningsreformer, viktiga politiska vägval, budgetförhandlingar och utvidgning äger rum samtidigt. Det kommer med all sannolikhet att ställa krav på unionens förmåga att visa ledarskap och ge en konsekvent vision av framtiden. Unionen måste även i fortsättningen se till att den har tillräckliga resurser för att kunna genomföra de uppgifter den åläggs.

Som en av de tre grundpelarna i kommissionens pågående interna förvaltningsreform har viktiga steg vidtagits för att förbättra kommissionens möjligheter till strategisk planering och beslutsfattande. De kommer till uttryck i årligen återkommande programpunkter som skall främja en politisk debatt inom ramen för de strategiska målen för kommissionens femåriga mandatperiod:

* Kommissionensårlig politisk strategi lägger i början av varje år fast strategiska prioriteringar för de närmaste två till tre åren. Detta möjliggör en mer konsekvent strategi på medellång sikt och ger tillfälle att kontrollera att nödvändiga resurser verkligen finns tillgängliga.

* Kommissionens ordförande ger i sitt årliga tal i Europaparlamentet om unionens tillståndet en översikt över hur långt man kommit i genomförande av kommissionens strategiska mål och pekar på nya utmaningar vid horisonten. Talet kompletteras av den årliga sammanfattningsrapporten till Europeiska rådets vårmöte som omfattar unionens ekonomiska och sociala politik samt miljöpolitiken.

* Dessutom kommer från och med 2002 den årliga rapporten om genomförandet av Amsterdamfördragets protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna att koncentrera sig på huvudmålsättningarna för Europeiska unionens politik. Rapporten kommer att undersöka hur långt unionen har tillämpat subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna för att uppnå sina huvudsakliga mål.

Alla försök att strukturera en bättre debatt om konsekvens i politiken måste emellertid bygga på en dialog mellan institutionerna om unionens framtida målsättningar och prioriteringar. Kommissionens roll som politisk initiativtagare och som ansvarig för den långsiktiga planeringen kan få särskild genomslagskraft när det gäller förberedelserna inför Europeiska rådets möten. Dessa toppmöten, som nu äger rum fyra gånger om året, sammanför de femton stats- och regeringscheferna och kommissionens ordförande.

Europeiska rådet bör ges mer ansvar för att utforma unionens strategiska ledarskap tillsammans med kommissionen. Det bör inte ägna sig åt vardagliga smådetaljer i EU:s politik. Kravet på enighet i Europeiska rådet gör ofta att beslutsfattandet blockeras av nationella intressen på områden där ministerrådet både kunde och borde besluta med kvalificerad majoritet. Det här är ett exempel på hur ministerrådet har misslyckats med att axla sitt politiska ansvar för beslutsfattandet inom gemenskapsmetoden.

En tydligare inriktning på institutionernas verksamhet

För att kunna fatta bättre beslut måste unionen ge gemenskapsmetoden nytt liv. Alla bör koncentrera sig på sina huvuduppgifter: kommissionen tar initiativ till politik och verkställer den, rådet och Europaparlamentet beslutar om lagstiftning och budget - så långt möjligt med kvalificerad majoritet i rådet. Europeiska rådet står för det politiska ledarskapet och Europaparlamentet kontrollerar genomförandet av budgeten och av unionens beslut.

Detta innebär förändringar i institutionernas arbetssätt. Mycket kan göras redan på kort sikt i kraft av nuvarande fördrag. Större ansträngningar måste göras för att skapa konsekvens mellan verksamheterna i rådets olika konstellationer. Ministerrådet, särskilt rådet för allmänna frågor bestående av utrikesministrarna, har förlorat sin förmåga att utöva politiskt ledarskap och medla mellan särintressen inom olika sektorer, särskilt då det gäller att lösa oenigheter mellan nationella ministerier om vilken ställning man skall ta till EU-förslag. Rådet har redan infört vissa förändringar i sitt sätt att arbeta. I ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Göteborg efterlyste man återigen "effektiv samordning mellan olika rådskonstellationer". Den allmänna meningen är att utvecklingen hittills gått sakta.

Det är dags att inse att unionen har utvecklats från en diplomatisk till en demokratisk process. Dess politik har djupgående inverkan på medlemsstaternas samhällen och medborgarnas dagliga liv. Rådet behöver få större möjlighet att samordna samtliga aspekter av EU:s politik, både i rådet och hemma. Detta skulle ge Europeiska rådet frihet att koncentrera sig på att utforma strategiska mål och mer effektivt övervaka hur unionen förverkligar dem.

Europaparlamentet och alla nationella parlament i unionen och i kandidatländerna bör spela en mer aktiv roll för att stimulera den offentliga debatten om framtiden för EU och dess politik. [19] Det starka sambandet mellan förändringar på nationell nivå, EU:s politik och den internationella utvecklingen kan inte få gensvar enbart i Bryssel. Förändringarna bör diskuteras i ett nationellt perspektiv och i de enskilda nationella parlamenten. Kommissionen skulle gärna se att offentliga debatter om unionens politik organiserades gemensamt av Europaparlamentet och de nationella parlamenten.

[19] Medlemsstaterna bör utbyta erfarenheter om föredömliga exempel på tillämpningen av Amsterdamfördragets protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen.

Europaparlamentet bör också förbättra sin kontroll av verkställandet av EU:s beslut och budgetgenomförandet. Det innebär att man frångår dagens tonvikt på detalj redovisning till förmån för en mer politiskt orienterad kontroll med utgångspunkt i politiska målsättningar. En översyn över vilka områden som bör omfattas av medbeslutande måste göras i syfte att förstärka Europaparlamentets roll.

Kommissionen måste inrikta sig på sina fördragsenliga uppgifter, vilka är att ta initiativ till beslut, att verkställa dem, att vara "fördragets väktare" samt att företräda gemenskapen internationellt. De åtgärder som föreslås i vitboken, bland annat förbättrad dialog med europeiska och nationella samarbets organisationer för regionala och lokala myndigheter, bättre och öppnare samråd med det civila samhället, bättre utnyttjande av sakkunnigutlåtanden och bättre konsekvensbedömningar kommer att bidra till att förbättra kvaliteten på kommissionens förslag.

Sammankopplingen av EU:s styrelseformer och styrelseformerna internationellt bör få som resultat att unionen oftare talar med en enda röst. En ny prioritering vid handläggningen av klagomål om överträdelser av gemenskapsrätten kommer att ge kommissionens roll som väktare av fördraget maximal genomslagskraft.

Förslagen om ytterligare förenkling av gemenskapslagstiftningen, om bättre lagstiftning med hjälp av ett större urval politiska instrument som används i kombination med varandra samt om trepartsavtal kommer samtliga att förbättra kvaliteten på verkställandet av besluten. Ökat utnyttjande av tillsynsmyndigheter kommer att förbättra verkställandet och genomdrivandet av beslut i specifika fall. Det innebär också att kommissionen inte behöver lägga sina egna resurser på alltför tekniska göromål.

I samma anda har kommissionen redan lagt fram ett meddelande med ett förslag till förordning om "genomförandekontor"(organisationer som sköter det praktiska genomförandet av vissa gemenskapsprogram) och som skall arbeta under kommissionens överinseende. Det betyder att man använder externa genomförandekontor i stället för kommissionens egna resurser för att handha förvaltningsuppgifter inom gemenskapsprogrammen.

En förutsättning för öppenhet och tilltro i EU:s relationer till medborgarna är också att det blir tydligare var ansvaret för genomförandet av besluten ligger.

Huvudansvaret för verkställandet av politiska program och lagstiftning genom att anta tillämpnings föreskrifter eller beslut ligger i vanliga fall på kommissionen. Villkoren och formerna för detta bör tas upp till förnyad granskning.

Slutresultatet av detta bör bli

* att det i lagstiftningen fastställs vilka förutsättningar och begränsningar som gäller som råmärken för kommissionens utövande av sina verkställande befogenheter, och

* att en enkel rättslig mekanism tillåter rådet och Europaparlamentet som lagstiftande makt att övervaka och kontrollera kommissionens verksamhet mot bakgrund av principerna och de politiska riktlinjerna i lagstiftningen.

Detta skulle göra beslutsprocessen enklare, snabbare och mer begriplig, förtydliga ansvarsfördelningen och underlätta för rådet och Europaparlamentet att göra en politisk bedömning av hur väl den verkställande processen fungerar.

Om dessa riktlinjer följs kan man ifrågasätta behovet av att bibehålla nuvarande kommittéer, främst reglerings- och förvaltningskommittéerna. [20] En översyn av dagens kommittéer och deras fortsatta existensberättigande skulle bli nödvändig. Vid översynen måste behovet av sakkunnigutlåtanden för genomförandet av EU:s politik beaktas.

[20] Kommittéer bestående av företrädare för medlemsstaterna som bistår kommissionen i utövandet av dess genomförandebefogenheter (se beslut 1999/468/EG).

En sådan omfördelning av institutionernas ansvarsuppgifter, som innebär att de båda lagstiftande organen anförtros utövandet av kontroll över den verkställande makten och att de nuvarande reglerings- och förvaltningskommittéernas existens omprövas, rör vid den känsliga frågan om maktbalansen mellan institutionerna. Det bör resultera i en ändring av fördragets artikel 202 enligt vilken rådet ensamt har rätt att uppställa vissa villkor för kommissionens utövande av sin verkställande makt. Artikel 202 har blivit föråldrad, eftersom medbeslutandeförfarandet ställer rådet och Europaparlamentet på lika fot med varandra i fråga om antagande av lagstiftning på många områden. Alltså bör rådet och Europaparlamentet ges en likvärdig roll när det gäller att övervaka hur kommissionen utövar sina verkställande befogenheter. Kommissionen avser att inbjuda till diskussioner om detta inför nästa regerings konferens.

Kommissionen kommer att

- använda sin initiativrätt för att inrikta debatterna mer på att skapa samstämmighet mellan de politiska åtgärderna och sätta upp av långsiktiga mål med utgångspunkt i det pågående arbetet i fråga om strategisk planering och rapportering,

- lägga fram förslag till nästa regeringskonferens om att förtydliga kommissionens verkställande ansvar, samtidigt som rådets och Europaparlamentets kontroll av hur kommissionen utövar sin verkställande makt effektiviseras.

Rådet bör förbättra samordningen mellan sina olika konstellationer samt öka sin kapacitet för politiskt ledarskap och sin förmåga att länka samman EU:s och medlemsstaternas verksamhet.

Europeiska rådet bör i högre grad koncentrera sig på strategiska mål.

Europaparlamentet och de nationella parlamenten bör spela en central roll för att stimulera till en offentlig debatt om framtiden för EU och dess politik.

IV. STYRELSEFORMERNA OCH EUROPAS FRAMTID

Unionen står inför utmaningen att förnya den europeiska politiska processen. De frågor vitboken ställer och de svar den ger är knutna till denna förnyelse. Med vitboken inleds en process som är ett gensvar på den känsla av främlingskap många av unionens medborgare ger uttryck för. Att människor känner sig främmande för politik är inte bara ett problem för EU - det är ett internationellt, nationellt och lokalt problem. Men för unionen är det en särskild utmaning. Eftersom integrationen redan kommit så långt har medborgarna liknande förväntningar på Europeiska unionen som på det egna landets inrikespolitik och politiska institutioner. Men unionen kan inte utveckla och genomföra politik på samma sätt som en nationell myndighet. Den måste bygga partnerskap och stödja sig på en mängd olika aktörer. Medborgarnas förväntningar måste mötas på andra sätt.

Vårt primära mål härrör ur den enkla princip som styrt integrationsarbetet ända sedan Europeiska gemenskapen bildades: att integrera Europas folk med fullständig respekt för de enskilda nationella identiteterna. De föreslagna reformerna är möjliga om unionen återvänder till den ursprungliga andan i fördragen och till fullo utnyttjar den flexibilitet de erbjuder.

Fem politiska principer - öppenhet, delaktighet, tydlig ansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens ligger till grund för förslagen i vitboken. De bör prägla unionens sätt att organisera sin verksamhet och leda till reformer inom ramen för gällande fördrag, men de är också riktmärken för debatten om EU:s framtid.

De fem grundprinciperna underlättar tillämpningen av principerna om proportionalitet och subsidiaritet. Detta kommer i vitboken bland annat till uttryck genom den betydelse som fästs vid rätt kombination av instrument för att genomföra beslut som är avpassade till de mål man försöker uppnå, begränsning av lagstiftningen till ett minimum och avtalsmekanismer för att ta bättre hänsyn till lokala förhållanden.

Nuet och framtiden: en fråga om politisk vilja

Med stöd i de fem principerna kommer förslagen i den här vitboken att

* strukturera EU:s förhållande till det civila samhället. Riktlinjer med minimikrav för samråd skall slå fast fördelningen av uppgifterna och ge ökat ansvar åt alla parter. De kommer att underlätta dialog och öka insynen i det organiserade civila samhället.

* bättre utnyttja regionala och lokala aktörers kunskap och praktiska erfarenhet. Detta är i första hand en fråga för de nationella myndigheterna och är avhängig av medlemsstaternas konstitutionella regler och administrativa strukturer. Samtidigt bör unionen göra mera av de befintliga möjligheterna till flexibilitet för att förbättra tillämpningen av EU:s beslut ute på fältet.

* öka allmänhetens förtroende för hur de politiska beslutsfattarna anlitar sakkunniga. EU:s tvärvetenskapliga expertsystem skall öppnas för närmare offentlig granskning och debatt. Detta är nödvändigt för att hantera de frågeställningar, risker och etiska problem vetenskap och teknik kan ge upphov till.

* stödja en tydligare formulering av EU:s politiska mål och göra EU:s politik mer effektiv genom att formell lagstiftning kombineras med andra, icke-juridiska instrument och självreglering.

* ställa upp villkor för inrättande av EU-tillsynsmyndigheter. Sådana tillsyns myndigheter kan förstärka EU-lagstiftningens effektivitet och synlighet för både näringslivet och allmänheten genom att besluten på några av de mest komplicerade och tekniska områdena fattas närmare de sektorer som berörs.

* målinrikta samtliga institutioners uppgifter och ansvar, vilket kommer att hjälpa medborgarna att hålla sina politiska ledare och EU-institutionerna ansvariga för de beslut unionen fattar.

Dessa reformer kräver inte nödvändigtvis ett nytt fördrag för att kunna genomföras. Det är först och främst en fråga om politisk vilja. Reformerna ingår i ett större sammanhang. En förändring av unionens sätt att arbeta kan inte bara omfatta kommissionen. Alla berörda parter måste engageras, särskilt rådet, Europa parlamentet, medlemsstaterna och medborgarna.

Genom att styrelseformerna ändras på hemmaplan blir unionen bättre rustad att bidra till nya styrelseformer på det internationella planet. Politiken och de internationella institutionerna måste svara mot allmänhetens förväntningar.

Mer målinriktade EU-institutioner

Om förslagen genomförs, vad blir egentligen skillnaden- Hjärtpunkten i förslaget till reform av styrelseformerna är en tydligare målinriktning för institutionerna - kommissionen, rådet och Europaparlamentet - som bör ge följande resultat:

* Kommissionen kan utnyttja sin initiativrätt på ett mer målinriktat sätt. Bättre samråd och deltagande, bättre insyn i hur sakkunniga anlitas och nya metoder för planering på medellång sikt kommer att ge kommissionen bättre möjligheter att kritiskt granska institutionernas och intressegruppernas krav på nya politiska initiativ. Det blir lättare för den att agera i EU:s allmänna intresse.

* EU-lagstiftningen skalas av till en stomme av grundprinciper och ramar för deras genomförande. Vitboken visar hur rådet och Europaparlamentet i högre grad kan koncentrera sig på politiskt ledarskap och innehåll och lämna genomförandet till den verkställande makten. Samtidigt bör de båda kunna strama upp sin kontroll över hur kommissionen utövar sina verkställande befogenheter.

* Nationella aktörer engageras mer effektivt i utformningen, tillämpningen och genomförandet av gemenskapens bestämmelser och program. Detta följer av förslagen om dialog, decentralisering, bättre samarbete mellan myndigheter och ett effektivare genomdrivande av gemenskapslagstiftningen. Ju närmare nationella och regionala aktörer deltar i EU-politiken, desto bättre förutsättningar får de att informera allmän heten om vad som sker.

En tydligare inriktning på institutionernas respektive uppgifter är viktig för att man skall kunna förbereda och klara av en utvidgning.

En förnyad gemenskapsmetod som modell för framtiden

Både förslagen i vitboken och kraven inför en förestående utvidgning pekar i samma riktning: en förnyelse av gemenskapsmetoden. Det betyder att man ser till att kommissionen lägger förslag och genomför dem, att rådet och Europaparlamentet fattar beslut och att nationella och regionala aktörer deltar i EU:s politiska process.

Gemenskapsmetoden har tjänat unionen väl i nära femtio år, och har alla möjligheter att fortsätta göra så, men den måste anpassas till dagens situation.

Vitboken visar vilka följder bättre styrelseformer innebär för EU-institutionerna. Den är därmed också ett inlägg i debatten om EU:s framtid. En reform av styrelseformerna i EU är ett sätt att ta ut kompassriktningen mot en möjlig ändring av fördraget vid nästa regeringskonferens. Vitboken ger ett utkast till unionens framtida politiska uppbyggnad:

* Befogenheterna delas mellan den lagstiftande och den verkställande makten. På detta område följer modellen mönstret för nationella demokratier. Att på EU-nivå skilja de båda rollerna åt skulle göra det lättare att tillämpa subsidiaritets- och proportionalitets principerna. Vid en gradvis utökning av de områden där besluten fattas gemensamt av rådet och Europaparlamentet (medbeslutandeförfarandet) bör de två institutionerna ges likvärdiga roller, vilket de inte har enligt det nuvarande fördraget. Samtidigt som rollfördelningen görs tydligare måste kommissionen tillåtas ta på sig det fulla ansvaret för det politiska verkställandet.

* Unionen behöver tydliga principer för hur befogenheterna skall delas mellan unionen och medlemsstaterna, först och främst för att besvara allmänhetens vanliga fråga: "Vem gör vad i Europa-" För att kunna svara krävs en gemensam vision. Vitboken visar ett verkligt, påtagligt Europa som är i full utveckling, en union med många beslutsnivåer där varje aktör bidrar efter sin förmåga och med sin kunskap till det allmänna bästa. I ett system med flera nivåer är den verkliga utmaningen att fastställa tydliga regler för hur befogenheterna skall delas - inte skiljas - åt. Endast genom en sådan vidgad delaktighet kan man garantera att EU verkar i alla medlemsstaters och medborgares bästa intresse.

Vitboken är inledningen på en process som svarar mot unionsmedborgarnas förväntningar. Den bör hjälpa dem att se unionen som ett instrument som ger dem möjligheter att skapa förändringar. Diskussionerna om reformerna kommer nu att föras vidare. De skall kompletteras med den omfattande process för konstitutionell reform som kommer att inledas på Europeiska rådets möte i Laeken, och till vilken kommissionen kommer att bidra aktivt.