Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "En strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion inom ramen för den inre marknaden"

(2001/C 193/12)

Den 8 juni 2000 beslutade rådet i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 9 april 2001. Föredragande var Kenneth Walker.

Vid sin 381:a plenarsession den 25-26 april 2001 (sammanträdet den 25 april 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 53 röster för, 6 emot och 4 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Sedan antagandet av det första och det andra mervärdesskattedirektivet i april 1967 har gemenskapen förbundit sig juridiskt och politiskt (inom ramen för sitt mål att skapa en så effektiv gemensam marknad som möjligt) att införa ett gemensamt mervärdesskattesystem inom vilket beskattning av import och skattebefrielse vid export mellan medlemsstaterna avskaffas. Detta åtagande stödde sig på målet att utforma ett mervärdesskattesystem som är väl anpassat till den inre marknaden och som fungerar i Europeiska unionen på samma sätt som inom ett och samma land.

1.2. Inom ramen för arbetsprogrammet för upprättandet av den inre marknaden i januari 1993 lade kommissionen 1987 fram förslag som syftade till införande av ett sådant system. De grundläggande beståndsdelarna i dessa förslag, vilka utformades för att en verklig inre marknad skulle kunna skapas genom beskattning i ursprungslandet, var följande:

- En harmoniserad skattestruktur som innefattade två typer av skattesatser.

- En tillnärmning av de skattesatser som tillämpas av medlemsstaterna inom ett fastställt intervall.

- En mekanism för kompensation genom omfördelning av skatteintäkter.

1.3. Redan 1989 stod det klart att det skulle vara omöjligt att anta kommissionens förslag före den 1 januari 1993 och Ekofin-rådet beslutade därför att anta ett övergångssystem. Detta skulle göra det möjligt att avskaffa kontrollerna vid gemenskapens inre gränser, samtidigt som det var möjligt att fortsätta att uppbära skatter i den medlemsstat som är destinationsland. Samtidigt bekräftade rådet återigen sitt juridiska och politiska åtagande från april 1967 att införa ett "permanent" skattesystem grundat på beskattning av varor och tjänster i "den medlemsstat som är ursprungsland". Det satte upp en ny tidsfrist för att uppnå detta mål, nämligen den 31 december 1996.

1.3.1. Med vissa ändringar är detta övergångssystem fortfarande i kraft och det finns inte några planer på att ersätta det på kort sikt, även om det är allmänt vedertaget att systemet har vissa brister eftersom det är komplicerat, känsligt för bedrägerier och omodernt.

1.4. Kommissionen lade fram nya förslag i syfte att införa ett slutgiltigt system till den 31 december 1996. Först företog kommissionen en grundlig utvärdering av hur övergångsordningen fungerade(1) samt medlemsstaternas inställning till denna, för att undvika en upprepning av den situation som lett fram till att de tidigare förslagen förkastats.

1.4.1. Trots detta har endast mycket begränsade framsteg gjorts i rådet när det gäller kommissionens reviderade förslag. Om den ekonomiska verksamhet som bedrivs av en aktör inom hela gemenskapen blir skattepliktig i en enda medlemsstat, är en mycket hög grad av harmonisering av beskattningsmekanismerna en absolut förutsättning för att en enhetlig tillämpning skall kunna komma till stånd. För att skatten skall behålla sin neutralitet och inte påverka villkoren för konkurrens mellan företagen, krävs dessutom även en viss grad av harmonisering av skattesatserna. Det har inte varit möjligt att nå enighet om en sådan grad av harmonisering, med hänsyn till situationen inom de olika medlemsstaterna.

1.5. Kommissionen menar att det är självklart att mervärdesskattesystemet måste moderniseras, förenklas, förstärkas och tillämpas på ett mer enhetligt sätt så att det anpassas till aktuella förhållanden och så att det i högre grad uppmuntrar till lagliga handelstransaktioner på den inre marknaden samtidigt som det gör det möjligt att undvika en ytterligare ökning av bedrägerierna.

2. Kommissionens förslag: en ny strategi för år 2000

2.1. Kommissionens förslag till omprövning av det program som lades fram 1996 beskrivs utförligt i bilaga 1.

2.2. Kommissionens åtgärdsprogram beskrivs i bilaga 2.

3. Allmänna kommentarer

3.1. I yttrande efter yttrande(2) har kommittén upprepat sitt stöd till principen om ett nytt slutgiltigt mervärdesskattesystem som grundas på beskattning i ursprungslandet och uppmanat medlemsstaterna att sluta blockera utvecklingen i denna riktning. Kommittén har vid upprepade tillfällen framhållit svagheterna i övergångssystemet och krävt att något görs för att modernisera systemet och rätta till bristerna, som får negativa konsekvenser för lagliga företag och underlättar bedrägeri.

3.1.1. Redan 1988 påpekade(3) kommittén att det är en anakronism att transaktioner mellan medlemsstater betraktas som "import" och "export" inom något som trots allt förutsätts vara en inre marknad. På en verklig inre marknad bör dessa begrepp endast användas vid transaktioner med externa aktörer.

3.1.2. Det innebär en anklagelse mot medlemsstaterna att ett begrepp som i princip godkändes för trettio år sedan fortfarande tycks vara lika långt från förverkligande som då. Mervärdesskattelagstiftningens historia i Europa är en katalog över misslyckanden, inte från kommissionens sida, som har arbetat med berömvärd konsekvens och oavbrutna kraftansträngningar i ett försök att föra situationen framåt, utan från medlemsstaterna sida, som hela tiden motverkat dessa ansträngningar.

3.2. Det är allmänt erkänt att det nuvarande övergångssystemet är komplicerat, att det har en benägenhet att uppmuntra till bedrägeri och att det är föråldrat. Dessutom är det oförenligt med principerna för inre marknaden. Kommittén håller med kommissionen om att det är självklart att mervärdesskattesystemet måste moderniseras, förenklas, förstärkas och tillämpas på ett mer enhetligt sätt så att det anpassas till aktuella förhållanden och så att det i högre grad uppmuntrar till lagliga handelstransaktioner på den inre marknaden samtidigt som det gör det möjligt att minska bedrägeriernas omfattning.

3.2.1. Kommittén godtar kommissionens argument att inre marknaden kan och skulle fungera bättre med ett mervärdesskattesystem som grundas på principen om beskattning i ursprungslandet, dels därför att det skulle bli lättare att administrera (och följaktligen innebära lägre kostnader för företagen), dels för att det skulle bli mindre utsatt för bedrägeri, vilket följaktligen skulle ge en bättre garanti för stabilitet i skatteintäkterna.

3.2.2. Kommittén anser att det är olyckligt att det aktuella politiska klimatet medför att ett sådant system sannolikt inte kommer att kunna införas inom överskådlig framtid.

3.3. Kommittén känner sig lugnad av att kommissionen inte på något sätt ifrågasätter principen att en permanent ordning med beskattning i ursprungsmedlemsstaten är gemenskapens långsiktiga målsättning. Med tanke på de förutsättningar som den politiska situationen ger, godtar kommittén att det är ett mål på kort sikt att utforma en genomförbar strategi för övergångssystemet baserad på följande mål:

- Förenkling och modernisering av gällande regler.

- En mer enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser.

- Ett mer utvecklat administrativt samarbete.

3.4. Kommittén noterar att detta bara kommer att vara möjligt om alla medlemsstater är beredda att överväga att göra förändringar av sina nationella mervärdesskattesystem och särskilt att acceptera en minskning av det stora antalet särskilda ordningar, alternativ, undantag och inskränkningar som tillämpas i nuläget. Med tanke på mervärdesskattelagstiftningens senare historia är utsikterna inte särskilt ljusa.

3.5. Kommittén instämmer med kommissionen om att ett bibehållande av den nu gällande övergångsordningen kräver att den administrativa kontrollen och det administrativa samarbetet får större tyngd än tidigare. Det faktum att övergångsordningen för mervärdesskatt leder till att varor kan cirkulera mellan medlemsstaterna utan att mervärdesskatt erläggs innebär i sig en uppmaning till bedrägeri.

3.6. Kommittén ställer sig bakom kommissionens krav på att de förslag som redan har lagts fram i programmet från 1996 och inom ramen för SLIM-initiativet måste antas så snart som möjligt och uppmanar medlemsstaterna att samarbeta med kommissionen när det gäller att förenkla, modernisera och förstärka övergångssystemet.

3.6.1. ESK har redan avgivit yttranden där kommittén generellt sett godkänner kommissionens förslag om rätt till avdrag och om avskaffande av det förfarande som föreskrivs i det åttonde direktivet(4), bestämning av vilka personer som skall vara betalningsskyldiga för mervärdesskatt(5), förändringen av Mervärdesskattekommitténs ställning(6) och förbättring av funktionen hos systemet för ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar(7). Kommittén är besviken över att dessa nödvändiga och önskvärda åtgärder ännu inte har genomförts.

3.6.1.1. Kommittén anser att situationen skulle förbättras avsevärt om tidsfristen för betalningar harmoniserades mellan medlemsstaterna, eller åtminstone nådde en högre grad av tillnärmning.

3.6.2. Kommittén har också givit uttryck för sitt stöd till förslaget att avskaffa systemet med obligatoriska skatteombud(8) och gläder sig över att rådet nu har antagit ett direktiv genom vilket detta krav avskaffas från och med den 1 januari 2002.

3.7. ESK ställer sig bakom kommissionens åtgärdsprogram och hoppas att det blir möjligt att genomföra det, men med tanke på det rådande politiska klimatet tvivlar kommittén på att detta kan uppnås inom de planerade tidsramarna.

3.8. Kommittén noterar att företrädare för medlemsstaterna vid mötet i den skattepolitiska gruppen (TPG) den 2 mars 2000 gav sitt stöd till det pragmatiska tillvägagångssätt som kommissionen använder för att angripa problemen med det gällande övergångssystemet. ESK hoppas att detta stöd kommer att omsättas i lagstiftande verksamhet inom rådet.

3.9. De talrika ändringar som undan för undan gjorts i det sjätte mervärdesskattedirektivet under årens lopp har resulterat i en text som är komplicerad, förvirrande och ibland även motsägelsefull. Kommittén välkomnar uppgiften att kommissionen har inlett en definitiv omarbetning av hela det sjätte direktivet och att den har gjort detta projekt till ett av de högst prioriterade i arbetsprogrammet för 2001.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Kommittén håller med kommissionen om att ett undantag för offentliga postmyndigheter medför snedvridning i en situation där dessa tjänster i allt större utsträckning privatiseras i flera medlemsstater. Att beskatta aktörer på detta område vilka är verksamma inom den privata sektorn samtidigt som den offentliga sektorn undantas skulle innebära en kränkning av neutralitetsprincipen, som utgör själva kärnan i alla skattesystem. Det skulle också leda till snedvridning av konkurrensen, såväl inom medlemsstaterna, i de fall det finns både offentliga och privata aktörer, som mellan medlemsstaterna, i de fall då tjänsten i ett land har privatiserats samtidigt som den i ett annat tillhandahålls av den offentliga sektorn.

4.2. Kommittén har avgivit ett yttrande(9) om kommissionens förslag om behandling av e-handel samt radio- och TV-sändningar.

4.3. Kommittén välkomnar kommissionens förslag om godkännande av elektronisk fakturering när det gäller mervärdesskatt och om utformning av regler för harmonisering av förfarandena inom gemenskapen. Kommittén anser att denna förbättring är högst önskvärd och borde ha gjorts för länge sedan, och att den på ett avgörande sätt kommer att underlätta för många företag att iaktta reglerna och sänka deras kostnader.

4.4. Kommittén har även avgivit ett yttrande(10) där vi godkänner kommissionens förlag till ändring av reglerna för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd.

4.5. Kommittén har ställt sig bakom en förlängning med fem år av tillämpningen av artikel 12.3 i det sjätte mervärdesskattedirektivet, i vilken anges att den lägsta grundskattesatsen skall vara 15 % fram till och med den 31 december 2000(11). ESK beklagar att införandet av ett intervall för grundskattesatsen har avslagits vid två tillfällen.

4.6. Kommittén noterar att kommissionen i enlighet med artikel 12.4 skall lägga fram en rapport i vilken den på nytt skall granska tillämpningsområdet för de reducerade mervärdesskattesatserna. Vi vill påpeka att detta är ett mycket omtvistat område där det inte finns stora utsikter att uppnå den politiska enighet som krävs.

4.7. Kommittén håller med om att den tilltagande privatiseringen av verksamheter som tidigare har tillhört ett område som var förbehållet den offentliga sektorn medför en ökad snedvridning av konkurrensen mellan skattebefriade, icke beskattningsbara och beskattningsbara tjänster. Som en konsekvens undergrävs neutralitetsprincipen. Kommittén instämmer i att systemet måste moderniseras när det gäller sådana tjänster, men anser att detta inte nödvändigtvis måste medföra ett momsuttag på verksamheter som i nuläget är momsbefriade.

4.7.1. Kommittén ställer sig också bakom kommissionens förslag att granska den mervärdesskatteordning som tillämpas på subventioner för att få till stånd en enklare och mer harmoniserad behandling i EU. Kommittén instämmer i att skattebefrielser utan rätt till avdrag för verksamheter av t.ex. social, utbildningsrelaterad och kulturell art bör granskas för att kontrollera om de fortfarande är motiverade.

4.8. ESK noterar att kommissionen avser att ta upp frågan om mervärdesskatt när det gäller finansiella tjänster och försäkringstjänster. Kommittén instämmer i att sektorn har ökat i storlek och blivit mer mångfacetterad samt att dess strukturer och funktionssätt har genomgått avsevärda förändringar. Detta är givetvis ett skäl till att granska frågan, men dessa faktorer kommer att göra det svårare att utforma en adekvat mervärdesskatteordning. Kommissionen erkänner underförstått att ett misslyckande är möjligt när den säger "även om det skulle visa sig att detta inte är önskvärt eller genomförbart". Kommittén skulle vilja framhålla att ett av de viktigaste kriterierna för ett mervärdesskattesystem inom denna sektor är att det inte får fungera på ett sådant sätt att det hindrar eller bromsar utvecklingen av marknader som har en sådan avgörande betydelse för ekonomisk tillväxt och sysselsättning.

4.9. Kommittén instämmer i att man måste förändra bestämmelserna i det sjätte mervärdesskattedirektivet, som har blivit tvetydigt, ofullständigt och omodernt till följd av beslut som fattats i EG-domstolen.

4.10. Kommittén håller med om att de gällande reglerna för leveransort måste standardiseras i sådana fall då leverantören åtar sig montering och installation i kundens lokaler.

4.10.1. Kommissionen noterar den ökande liberaliseringen inom försörjningssektorn, som i allt högre utsträckning kommer att utsättas för fri konkurrens mellan producenter i olika medlemsstater. Detta är en fördel för konsumenterna som kommer att kunna vända sig till mer konkurrenskraftiga aktörer. I detta sammanhang måste efterlevnaden av principerna för en sund konkurrens garanteras. Kommittén vill påpeka att det faktiskt inte är skattesystemets uppgift att säkerställa sund konkurrens. Skattesystemet bör endast vara utformat på ett sådant sätt att det inte leder till snedvridningar av konkurrensen.

4.10.2. Kommittén förstår att det finns behov av en översyn av de förfaranden inom övergångsordningen som reglerar distansförsäljning inom gemenskapen. Sådan försäljning präglas alltmer av elektroniska metoder och många av de överväganden som gäller e-handel är giltiga även här.

4.11. Kommittén vill med eftertryck framhålla att ett mycket närmare administrativt samarbete mellan skattemyndigheter i medlemsstaterna än det nuvarande krävs för att övergångssystemet, eller för den delen ett skattesystem, skall kunna fungera. ESK noterar med tillfredsställelse att kommissionen och rådet har gripit sig an detta problem. Vi vill instämma i att de befintliga rättsliga gemenskapsinstrumenten för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd behöver förstärkas för att angripa det bedrägeri som beror på att varor kan cirkulera inom gemenskapen utan att mervärdesskatt erläggs, men vill samtidigt påpeka att förbättringar av de rättsliga gemenskapsinstrumenten inte är av någon större nytta om det inte finns en vilja hos medlemsstaternas skattemyndigheter att använda dem på ett verkningsfullt sätt.

4.12. Kommittén ställer sig bakom idén om ett närmare samarbete mellan tull- och skattemyndigheterna och ser med intresse fram emot resultatet av överläggningarna i den tillfälliga arbetsgrupp som behandlar denna fråga.

4.13. Kommittén noterar med tillfredsställelse att det kommer att göras en allmän och mer grundlig ändring av reglerna för platsen för tillhandahållande av tjänster, i deras lydelse enligt artikel 9. Kommittén ställer sig bakom den allmänna samsynen när det gäller att utvidga tillämpningsområdet för beskattning på den plats där kunden befinner sig (förfarandet med omvänd skattskyldighet: förvärvaren betalar skatten) och till och med göra detta till huvudregeln vid beskattning av tjänster. Vi anser att denna princip är viktigare än att skydda det system som innebär betalning i etapper. I ett tidigare yttrande(12) påpekade kommittén att ett avskaffande av systemet med betalning i flera led skulle utgöra det enskilt viktigaste bidraget till att underlätta för företagen att iaktta skattereglerna.

4.13.1. Kommittén håller fast vid denna ståndpunkt. Vi anser inte att ett uppgivande av systemet med betalning i flera led på något sätt skulle minska kontrollmöjligheterna i systemet. Vi anser i stället att det genom en dramatisk minskning av företagens kostnader för att iaktta skattereglerna skulle leda till en högre grad av frivillig efterlevnad och därmed till en minskning av antalet bedrägerier. Många småföretag, och särskilt enmansföretag, undviker momsregistrering inte för att de vill få konkurrensfördelar eller lura staten på inkomster utan för att de inte har tillräckliga resurser för att klara den arbetsbörda som sammanhänger med de administrativa kraven på uppgiftslämnaren.

4.14. Kommittén håller med om att man bör rationalisera de undantag som gjorts av medlemsstaterna i enlighet med artikel 27. Den rådande situationen beskrivs av kommissionen som kaotisk. De skillnader mellan skattesystemen i olika medlemsstater som uppstått till följd av alla de olika undantagen utgör ett viktigt hinder för etableringen av en gränsöverskridande verksamhet inom gemenskapen, särskilt för små och medelstora företag.

4.15. Behovet av en generell rationalisering av alternativen, rättigheterna och undantagen är lika överhängande. Som kommissionen påpekar har till och med tillfälliga undantag visat sig omöjliga att avskaffa på grund av att enhällighet saknats. Medlemsstater som har fått undantag tycks vilja hänga fast vid dem till varje pris. Undantagen har också vid alltför många tillfällen blivit förhandlingsobjekt. Det råder inga tvivel om att många undantag är av den typen att de skapar regelrätta hinder för att den inre marknaden skall kunna fungera effektivt. Ett avskaffande av undantagen skulle kunna övervägas för att åstadkomma en mer enhetlig tillämpning av mervärdesskatten. Kommittén instämmer därför i att det skulle vara lämpligt med en översyn av det trettonde direktivet.

4.16. Kommittén noterar att kommissionen har för avsikt att göra en ändring och en rationalisering av de regler och undantag som tillämpas vid fastställande av reducerade mervärdesskattesatser efter avslutande av det försök som infördes genom direktiv 1999/85/EG. Kommittén vill påpeka att detta steg, hur önskvärt det än är, är en stridsfråga och att det inte blir särskilt lätt att uppnå den enighet som krävs.

4.17. Det har framförts upprepade krav, i vilka kommittén instämt, på en genomgripande omarbetning av de särskilda regler som gäller för små företag, och i synnerhet för de undantag som skiljer sig väsentligt från en medlemsstat till en annan. Genom att skapa skillnader mellan skattebestämmelserna i medlemsstaterna har dessa regler, som är avsedda att vara till hjälp för små företag, ofta motverkat dessa företags intressen genom att de avskräcks från att ge sig in på gränsöverskridande transaktioner. Kommittén välkomnar planerna på att ta itu med denna fråga, men skulle önska att varje harmonisering sker på grundval av de redan befintliga regler som mest gynnar små företag.

5. Slutsatser

5.1. Kommittén upprepar sin ståndpunkt att de många och allvarliga svagheterna i det nuvarande övergångsbestämmelserna endast kan undanröjas genom införandet av nya slutgiltiga bestämmelser grundade på principen om beskattning i ursprungslandet. ESK beklagar djupt den totala frånvaron på framsteg när det gäller att uppnå detta mål, och samtidigt som den ser med tillfredsställelse på kommissionens fortsatta strävan att göra detta till en långsiktig åtgärd, ställer den frågan hur många ytterligare år som man måste stå ut med de undermåliga övergångsbestämmelserna innan detta mål kan uppnås.

5.1.1. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att inse de fördelar för Europeiska unionen som skulle skapas med ett system som skulle göra den inre marknaden till en verklighet snarare än att underminera den, och åstadkomma så mycket för att hejda den nuvarande vågen av momsbedrägerier.

5.2. Så länge det inte finns någon politisk konsensus för att få detta till stånd godtar ESK kravet på ytterligare ändringar av övergångsbestämmelserna, vilket skulle råda bot på några av de värsta avigsidorna, och hoppas att åtminstone detta framsteg till sist skall kunna göras.

5.3. Kommittén håller med om att nyckelelementen i förbättringen av övergångsbestämmelserna är förenkling och modernisering av nuvarande regler, en enhetligare tillämpning av reglerna och närmare administrativt samarbete. ESK stöder kommissionens förslag att "modernisering och förenkling" och "administrativt samarbete och bedrägeribekämpning" skall bilda ett enda paket och måste gå hand i hand.

5.4. ESK godkänner i stort den dagordning som läggs fast i kommissionens nya strategi för år 2000 och åtgärdsprogrammet 2000/2001.

5.5. Kommittén ansluter sig till den allmänna uppfattningen att bestämmelsen om att "mottagaren betalar" bör utsträckas eller göras till en allmän princip för beskattningen av tjänster. ESK bekräftar sin ståndpunkt att avskaffandet av systemet med fraktionerade betalningar skulle åstadkomma mer än alla andra åtgärder för att minska företagens kostnader för att fullgöra sina åtaganden, utan att skapa större utrymme för bedrägerier.

Bryssel den 25 april 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(94) 515 slutlig, 23.11.1994.

(2) EGT C 82, 19.3.1996, s. 49; EGT C 204, 15.7.1996, s. 94; EGT C 296, 29.9.1997, s. 51; EGT C 101, 12.4.1999, s. 73; EGT C 209, 22.7.1999, s. 53; EGT C 116, 20.4.2001, s. 59.

(3) EGT C 237, 12.9.1988, s. 14.

(4) KOM(1998) 377 slutlig, ESK:s yttrande, EGT C 101, 12.4.1999, s. 73.

(5) KOM(1998) 660 slutlig, ESK:s yttrande, EGT C 116, 28.4.1999, s. 14.

(6) KOM(97) 325 slutlig, ESK:s yttrande, EGT C 19, 21.1.1998, s. 56.

(7) KOM(1998) 364 slutlig, ESK:s yttrande, EGT C 101, 12.4.1999, s. 26.

(8) KOM(1998) 660 slutlig, ESK:s yttrande, EGT C 116, 28.4.1999, s. 14.

(9) EGT C 116, 20.4.2001, s. 59.

(10) EGT C 116, 20.4.2001, s. 59.

(11) EGT C 116, 20.4.2001, s. 67.

(12) EGT C 116, 28.4.1999, s. 14.

BILAGA 1

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Omprövning av det program som lades fram 1996

Utformning av en genomförbar strategi för förbättring av den nuvarande ordningen

Det bör först understrykas att den inre marknaden kan och skulle fungera bättre med ett mervärdesskattesystem som grundas på beskattning i ursprungsmedlemsstaten, dels därför att det skulle bli lättare att administrera (och följaktligen innebära lägre kostnader för företagen), dels för att det skulle bli mindre mottagligt för bedrägeri (vilket följaktligen skulle ge en bättre garanti för stabilitet i skatteintäkterna). Emellertid måste man också inse att det på grund av den aktuella situationen och de aktuella förutsättningarna (särskilt det faktum att betingelserna för snabba framsteg i fråga om en långtgående tillnärmning av skattesatserna och lagstiftningarna inte föreligger samt svårigheten att inrätta en mekanism för omfördelning av intäkterna som betraktas som helt tillförlitlig) är föga troligt att några större framsteg mot en sådan ordning görs inom en snar framtid.

Kommissionen har dock på intet sätt för avsikt att ifrågasätta själva tanken med en permanent ordning med beskattning i ursprungsmedlemsstaten av transaktioner som leder till förbrukning i gemenskapen såsom gemenskapens långsiktiga målsättning. Emellertid är det, i strävan efter att förbättra den inre marknadens funktion på kort sikt, motiverat att ompröva det program som kommissionen lade fram 1996 och att utforma en genomförbar strategi som är inriktad på fyra huvudsakliga målsättningar, nämligen förenkling och modernisering av befintliga regler, en mer enhetlig tillämpning av befintliga bestämmelser och ett genomförande av det administrativa samarbetet utifrån nya förutsättningar.

Syftet med en sådan översyn är att ge rådet nya impulser för att på kort sikt få till stånd konkreta och absolut nödvändiga förbättringar av det befintliga systemet. Detta kommer emellertid naturligtvis bara att vara möjligt om alla medlemsstater är beredda att överväga att göra förändringar av sina nationella mervärdesskattesystem (och, i förekommande fall, att acceptera en minskning av det stora antalet särskilda ordningar, alternativ, undantag etc. som tillämpas i nuläget), när ändringarna är av ett sådant slag att de kan medföra en övergripande förbättring av det gemensamma mervärdesskattesystemets funktion. Dessutom skulle ett bibehållande av den nu gällande övergångsordningen för mervärdesskatt innebära att medlemsstaterna också måste erkänna nödvändigheten av att lägga ökad tonvikt på en förstärkning av den administrativa kontrollen och det administrativa samarbetet så att det blir möjligt att angripa de problem som är förknippade med bedrägeri, så som de beskrivs i den rapport som kommissionen lagt fram om administrativt samarbete och kontroll på mervärdesskatteområdet(1). Det faktum att övergångsordningen för mervärdesskatt innebär att varor kan cirkulera mellan medlemsstaterna utan att mervärdesskatt erläggs(2) ger ofrånkomligen upphov till risker, i synnerhet "bedrägerikarusellen", och det krävs kraftåtgärder för att bemästra dem. Det är därför uppenbart att aspekten "modernisering och förenkling" inte kan åtskiljas från aspekten "administrativt samarbete och bekämpning av bedrägeri" och att det är nödvändigt med en parallell insats.

De förslag som redan lagts fram för rådet måste antas

Detta betyder absolut inte att rådet inte längre skulle behöva anta de förslag som kommissionen redan har lagt fram i programmet från 1996 och inom ramen för SLIM-initiativet (förenklad lagstiftning för den inre marknaden). Tvärtom formulerades dessa förslag just för att förenkla, modernisera, förstärka och få till stånd en mer enhetlig tillämpning av det befintliga mervärdesskattesystemet och de rör områden där det i vilket fall som helst är absolut nödvändigt att förbättra den nuvarande situationen.

Det är framför allt därför som förslagen om rätt till avdrag och om avskaffande av det förfarande som föreskrivs i det åttonde direktivet [KOM(1998) 377(3)] och bestämning av vilka personer som skall vara betalningsskyldiga för mervärdesskatt [KOM(1998) 660(4)] utgör grunden för förenklingen av de befintliga förfarandena. Förslagen rör de områden som har betraktats som den främsta källan till problem för aktörer som bedriver verksamhet i andra medlemsstater, särskilt små och medelstora företag som direkt drabbas av att dessa förfaranden är så tungrodda, nämligen svårigheterna att erhålla återbetalning av skatt från andra medlemsstater och det kostsamma och komplicerade förfarandet att använda sig av skatteombud. I samband med rådets behandling av dessa förslag kommer de att bli föremål för en ny granskning så att det kan säkerställas att de är väl anpassade till ändringarna av de befintliga bestämmelserna.

Det finns två andra förslag som kommissionen alltjämt betraktar som grundläggande, nämligen det som rör förändringen av Mervärdesskattekommitténs ställning [KOM(97) 325(5)] och det om förbättring av funktionen hos systemet för ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar [KOM(1998) 364(6)]. Vad beträffar Mervärdesskattekommittén är den fortsatt ett viktigt instrument för att garantera en mer enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser. För att kommittén skall kunna bli effektiv är det emellertid nödvändigt att finna ett sätt som gör det möjligt för den att delta i ett förfarande genom vilket kommissionen antar tvingande genomförandebestämmelser. Vad beträffar förslaget rörande indrivning av fordringar utgör det en grundläggande del av förstärkningen av det administrativa samarbetet och förslaget bör antas så fort som möjligt. Det skulle för övrigt utgöra ett perfekt komplement till avskaffandet av systemet med obligatoriska skatteombud (ovannämnda förslag KOM(1998) 660).

Nya åtgärder att överväga

Utöver dessa förslag, vilka redan ligger på rådets bord, övervägs åtgärder inom ramen för en ny strategi på ett visst antal områden där den gällande gemenskapslagstiftningen inte längre är anpassad till de aktuella förhållandena (såsom t.ex. posttjänster, elektronisk handel m.fl.).

I bilagan finns en mer detaljerad förteckning över tänkbara åtgärdsområden. Denna förteckning är på intet sätt uttömmande och utesluter absolut inte beaktandet av nya behov som senare kan uppkomma. Kommissionen kommer sålunda att löpande se till att Europeiska unionens internationella förpliktelser uppfylls och att deras eventuella konsekvenser vad gäller mervärdesskatt iakttas.

(1) Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Den tredje artikel 14-rapporten om tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 218/92 av den 27 januari 1992 om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt) och den fjärde rapporten enligt artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 beträffande uppbörd av mervärdesskatt och kontrollförfaranden (KOM(2000) 28 slutlig av den 28.1.2000). http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/publications/official_doc/com/com.htm.

(2) Handeln inom gemenskapen uppgår varje år till omkring 930 miljarder euro. Mervärdesskatten utgör mellan 15 och 25 %, beroende på medlemsstat, dvs. omkring 162,75 miljarder euro. Bedrägerierna utgör enligt kommissionens uppskattningar 5 % av det sistnämnda beloppet, dvs. de förlorade skatteintäkterna uppgår till omkring 8 miljarder euro per år.

(3) Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG vad gäller reglerna om avdragsrätt för mervärdesskatt samt Förslag till rådets förordning (EG) om kontrollåtgärder, åtgärder rörande restitutionssystemet och åtgärder rörande administrativt samarbete som är nödvändiga för tillämpningen av direktiv 98/xxx/EG, framlagda av kommissionen den 17 juni 1998 (98/C 219/11 och 98/C 219/12) KOM(1998) 377 slutlig (EGT C 219, 15.7.1998, s. 16 och s. 20).

(4) Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG om bestämning av vilka personer som skall vara betalningsskyldiga för mervärdesskatt, framlagt av kommissionen den 27 november 1998 (98/C 409/08) KOM(1998) 660 slutlig (EGT C 409, 30.12.1998, s. 10).

(5) Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG om det gemensamma systemet för mervärdesskatt (Mervärdesskattekommittén), framlagt av kommissionen den 26 juni 1997 (KOM(97) 325 slutlig (EGT C 278, 13.9.1997 s. 6).

(6) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 76/308/EEG om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar uppkomna till följd av verksamhet som utgör en del av finansieringssystemet för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och av jordbruksavgifter och tullar samt med avseende på mervärdesskatt, framlagt av kommissionen den 26 juni 1998 (98/C 269/06) KOM(98) 364 slutlig (EGT C 269, 28.8.1998 s. 16) och KOM(1999) 183 slutlig (EGT C 179, 24.6.1999, s. 6).

BILAGA 2

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Åtgärdsprogrammet

För att få kännedom om medlemsstaternas inställning anordnades ett möte i den skattepolitiska gruppen (TPG) den 2 mars 2000 för att diskutera en ny strategi på mervärdesskatteområdet och komma fram till vilka möjligheter det finns att göra ytterligare framsteg på detta område. Medlemsstaternas representanter var mycket positiva till detta tillvägagångssätt, vilket präglades av pragmatism och en vilja att genast ta itu med de svårigheter som aktörerna stött på för att så vitt det är möjligt ge dem med en fullgod lösning som gör det möjligt att bättre dra nytta av den inre marknaden.

För genomförandet av denna nya strategi på mervärdesskatteområdet har kommissionen formulerat ett åtgärdsprogram som grundar sig på följande fyra målsättningar: förenkling och modernisering av gällande regler, en mer enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser och ett genomförande av det administrativa samarbetet utifrån nya förutsättningar.

Första etappen: 2000/2001 - Rådets antagande av de förslag som redan lagts fram

Följande förslag skall antas inom kort:

- Ändring av Mervärdesskattekommitténs ställning (KOM(97) 325).

- Förbättring av det ömsesidiga biståndet för indrivning (KOM(1998) 364).

- Förslaget om rätten till avdrag och det åttonde direktivet (KOM(1998) 377).

- Förslaget om betalningsskyldiga för skatt (KOM(1998) 660).

Andra etappen: 2000/2001 - Kommissionens framläggande av fram nya förslag

Kommissionen har lagt fram eller avser att lägga fram förslag till direktiv på följande områden före utgången av året:

- Beskattning av posttjänster.

- Elektronisk handel.

- Fakturering, inklusive elektronisk fakturering.

- Översyn av reglerna för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd.

- Fastställandet av en minsta grundskattesats för mervärdesskatt.

- Kommissionen kommer även att lägga fram en rapport om tillämpningsområdet för den reducerade skattesatsen.

Tredje etappen: 2001 - Utvärdering och kartläggning av ytterligare prioritetsområden

De fortsatta prioriteringarna kommer att vara mycket beroende av vilka framsteg rådet gör i arbetet med att anta de förslag som redan ligger på dess bord. Därför kommer kommissionen att lägga fram en delrapport under 2001. Efter att denna rapport diskuterats i rådet kommer kommissionen att utforma sitt arbetsprogram på grundval av rapporten samtidigt som den fastställer sina prioritetsområden för senare etapper. Den första av dessa etapper skall avse perioden 2001/2002. Dessa prioritetsområden kommer att bestämmas på grundval av resultaten av den nya granskningen av de frågor som anges i bilagan, samtidigt som hänsyn tas till nya behov som eventuellt uppkommer i ett senare skede. Fastställandet av var och en av de senare etapperna kommer till stor del att vara beroende av att rådet antar de redan framlagda förslagen, så att det kan undvikas att det finns en hel bunt förslag som samtidigt väntar på att bli behandlade i rådet.