51999DC0022

Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommitén - Ett hållbart framtida jordbruk /* KOM/99/0022 slutlig */


Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén

Ett hållbart framtida jordbruk

(1999/C 173/02)

SAMMANFATTNING

1. Miljöproblemen har fått ett allt större utrymme inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Både jord- och skogsbruk är beroende av tillgängliga naturresurser samtidigt som utnyttjandet av dessa resurser kan innebära en påfrestning ur miljösynpunkt. Det varierade landskap och den biologiska mångfald som formats av jordbruket under flera hundra år kan påverkas negativt då jordbruksmark överges. I detta dokument redogörs för jordbrukets betydelse för miljön och en allmän strategi för integrering av miljöaspekter i den gemensamma jordbrukspolitiken.

2. Behovet av att integrera miljömässiga hänsyn avspeglades i Enhetsakten från 1986. Vid toppmötet i Rio de Janeiro 1992 antog de undertecknande staterna en rad grundläggande deklarationer och konventioner av betydelse för jord- och skogsbruk. I det femte handlingsprogrammet för miljön och i den reviderade versionen av detta från 1995 understryks vikten av att integrera miljöfrågor i den gemensamma jordbrukspolitiken. Genom Amsterdamfördraget fastställs att principen om en hållbar utveckling skall vara ett av EU:s mål, medan de nuvarande fördragsgrunderna för miljö- och jordbrukspolitiken behålls oförändrade.

3. Vid Europeiska rådets möte i Cardiff i juni 1998 noterades kommissionens ansträngningar att integrera miljöhänsyn i gemenskapens hela politik samt behovet av att utvärdera miljöeffekterna av varje enskilt beslut. Vid Europeiska rådets möte i Wien i december 1998 betonades att man måste se till att tillräcklig hänsyn tas till integreringen av miljöfrågor vid beslut om jordbrukspolitiken i anslutning till Agenda 2000.

4. Vid integreringen av miljöaspekter i den gemensamma jordbrukspolitiken måste hänsyn tas till de allmänna miljöbestämmelser som rör nedsmutsning, begränsning av jordbruksverksamhet som skadar miljön och bevarande av naturarvet. Den del av gemenskapens lagstiftning som är av särskild betydelse för jordbruket omfattar habitatdirektivet, fågeldirektivet och nitratdirektivet samt lagstiftningen om vattenskydd.

5. Den nya reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken enligt Agenda 2000 är utformad för att åstadkomma nödvändiga strukturella anpassningar av några av de viktigaste marknadsordningarna och för att fastställa en effektiv politik för landsbygdens utveckling som en andra pelare inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Miljöhänsyn för att bevara sådana jordbruksmetoder som är nödvändiga för att skydda miljön och bevara landsbygden utgör en viktig aspekt av kommissionens förslag. Den allmänna linjen är att jordbrukare måste iaktta en lägsta nivå av god jordbrukspraxis eftersom detta ingår i stödsystemen, men att samhället via programmet för miljöåtgärder inom jordbruket bör stå för kostnaden för alla miljötjänster som inte ingår i den grundläggande nivån eller omfattas av gällande miljölagstiftning.

6. Beträffande den gemensamma organisationen av marknaderna föreslås att de direkta betalningarna skall kunna kopplas till vissa miljökrav. Miljöåtgärderna skulle därigenom få en starkare ställning och utgöra en obligatorisk del av de olika programmen för landsbygden. Miljöåtgärderna inom jordbruket omfattar olika användningsområden för jordbruksmark som är förenliga med målet att skydda och förbättra miljön, naturresurserna, marken, de genetiska resurserna och landskapet med dess olika komponenter. De viktigaste målen för åtgärderna i mindre gynnade områden är i stort sett oförändrade, nämligen att se till att jordbruket lever vidare, bidra till en levande landsbygd, skydda landskapet och att främja hållbara jordbruksmetoder. Enligt en särskild bestämmelse kan betalningarna täcka de kostnader som tillkommer på grund av olika miljöbestämmelser. Stödet till skogsbruket skall främja en hållbar skötsel och utveckling av skogen, eftersom skogen spelar en väsentlig roll för bevarandet av miljön, och då framför allt vattnet, marken och luften.

7. Det är viktigt att komma ihåg att om man gynnar förnybara energislag som biomassa och biobränslen bidrar detta till att motverka klimatförändringar.

8. Kommissiones förslag förser medlemsstaterna och regionerna med de instrument som krävs för att upprätthålla en viss lägsta miljöstandard och för att se till att Europas unika miljöarv bevaras och förbättras.

9. I detta dokument kompletteras och förklaras de förslag i Agenda 2000 som rör miljöfrågor inom jordbruket. Dessutom betonas vikten av att integrationen går vidare och att utvecklingen på området inte stannar upp.

RIKTLINJER FÖR ETT HÅLLBART JORDBRUK

1. INLEDNING

Mer än tre fjärdedelar av EU-ländernas territorier utgörs av jordbruksmark eller skog(1). Även om de ekologiska förhållandena och typen av markanvändning varierar mycket från Medelhavsregionen till de subarktiska regionerna, finns det ett starkt ömsesidigt beroende mellan jordbruket och miljövården inom hela EU-området.

Eftersom jord- och skogsbruk är verksamheter som bedrivs i vinstsyfte är det naturligt att de i första hand är inriktade på produktion. Samtidigt som de därigenom blir beroende av naturresurserna bidrar de också till att öka det ekologiska trycket på dessa resurser. Den tekniska utvecklingen tillsammans med ekonomiska strategier för att maximera avkastningen och minimera kostnaderna har också lett till en tydlig intensifiering av jordbruket under de senaste 40 åren. Man får heller inte glömma att den gemensamma jordbrukspolitiken bidragit till denna intensifiering.

De höga prisstöden har gynnat intensivt jordbruk och lett till en ökad användning av gödsel- och bekämpningsmedel, vilket i sin tur gett upphov till förorening av mark och vatten, liksom till skador på vissa ekosystem. De stora kostnaderna för rening i samband med detta har konsumenter och skattebetalare fått stå för.

Landskapsförändringar till följd av jordbrukets intensifiering har redan nämnts som en av de miljöeffekter som förstärkts av den gemensamma jordbrukspolitiken. Exempelvis har avlägsnandet av häckar, stenmurar och diken, liksom utdikningen av våtmarker, bidragit till att livsmiljöerna för många fåglar, växter och andra livsformer försvunnit. Intensifieringen har dessutom i vissa områden lett till en alltför stor vattenanvändning och ökad jorderosion.

Människans månghundraåriga brukande av jorden har gett upphov till ett varierat landskap och en rik biologisk mångfald. Medvetenheten har också ökat under de senaste femton åren om att många arter i denna av människan påverkade miljö är helt beroende av jordbruksverksamheten i dess nuvarande form, och att de kan påverkas negativt om jordbruket intensifieras. En sådan intensifiering riskerar inte bara att påverka landskapet och den biologiska mångfalden negativt, utan kan också förorsaka skador på mark, vatten och luft. Den minskade användningen av mark för jordbruksändamål, som framför allt har ekonomiska orsaker, utgör också ett hot mot landskapet och den biologiska mångfalden. En minskad markanvändning inom det europeiska jordbruket skulle kunna medföra en minskning av den biologiska mångfalden, och denna åtgärd skulle dessutom i normala fall inte leda till att den ursprungliga naturmiljön återskapades. De utmaningar vi ställs inför, både genom jordbrukets intensifiering och genom nedläggningen av jordbruksföretag, gör alltså att vi måste bestämma oss för vilket förhållande vi vill ha mellan jordbruk och miljö, och vilken den framtida grunden skall bli för en europeisk modell för ett hållbart jordbruk.

Det önskvärda förhållandet mellan jordbruk och miljö kan uttryckas med begreppet "hållbart jordbruk". Hållbarhet är nyckelbegreppet i det femte handlingsprogrammet för miljön, där en hållbar utveckling definieras som "en utveckling som tillgodoser nutidens krav utan att kompromissa när det gäller framtida generationers möjlighet att tillgodose sina egna behov". Detta innebär att den ekologiska jämvikten upprätthålls och att naturvärdena bevaras samt att de socio-ekonomiska för- och nackdelarna med konsumtion respektive bevarandeåtgärder alltid tas med i beräkningen vid beslut på kort, medellång och lång sikt.

Hållbart jordbruk innebär att man förvaltar naturresurserna på ett sätt som gör att de kan utnyttjas även i framtiden. Denna definition av hållbarhet ligger också i jordbrukarnas eget intresse. En vidare tolkning av begreppet innebär att man också tar med ett antal faktorer som rör mark och markanvändning, såsom bevarande av landskapet, livsmiljöerna och den biologiska mångfalden, samt ett antal allmänna målsättningar, som kvaliteten på dricksvattnet och luft. I ett större perspektiv måste därför användningen av naturresurserna för jordbruksproduktion balanseras av hänsynen till samhällets värderingar avseende miljön och kulturlandskapet.

Allmänhetens ökade medvetenhet om behovet av att integrera miljöfrågor i Europeiska gemenskapens politik avspeglades i Enhetsakten från 1986. Enligt denna överenskommelse skall miljöhänsyn integreras i vissa andra gemensamma politikområden. Denna fråga behandlades också i rapporten "Jordbruket och miljön", som kommissionen offentliggjorde 1987.

Debatten om integrering av miljöfrågor har inte bara förts i Europa. Vid toppmötet i Rio de Janeiro 1992 antog de undertecknande staterna en rad grundläggande deklarationer och konventioner av betydelse för jord- och skogsbruk. Framför allt kunde man enas om principen om en "hållbar utveckling" samt om rättsligt bindande konventioner om klimatförändring, biologisk mångfald och ökenspridning.

Reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1992 omfattade speciella åtgärder för att stödja mindre intensiv produktion, både i syfte att minska överskotten på marknaden och för att skona miljön. Denna reformJatföljdes av programmet för jordbruksmiljö och återplantering av skog på jordbruksmark, som framför allt tog fasta på vissa miljöfrågor. Från och med 1992 har miljöåtgärder inom jordbruket varit en central fråga inom den gemensamma jordbrukspolitiken.

I det femte handlingsprogrammet för miljön(2) fastställs bland annat mål för bevarandet av mark, vatten och genetiska resurser, och bland de fem sektorer som skall prioriteras i detta sammanhang ingår också jordbruket. Översynen av handlingsprogrammet(3) ökade behovet av en integrerad behandling av miljöfrågorna och underströk behovet av en starkare integration av olika miljöaspekter i de gemensamma marknadsordningarna, till exempel genom undersökningar av miljöeffekter, utveckling av miljökriterier och bästa metoder samt genom en utvärdering av nyckelåtgärder.

Genom Amsterdamfördraget blir principen om en hållbar utveckling ett mål för hela EU; dock görs inga förändringar av fördragets bestämmelser om miljö och jordbruk. Jordbrukspolitiken kommer också i fortsättningen att vara gemensam, och alla instrument som används på detta område skall fastställas av rådet. Miljöbestämmelser kan därför utarbetas, ges en rättsligt bindande form och sedan tillämpas på ett effektivt sätt och med direkt verkan inom hela EU-området.

Den nya reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken ingår i Agenda 2000(4) och är utformad för att åstadkomma nödvändiga strukturella anpassningar av några av de viktigaste marknadsordningarna och för att fastställa en effektiv politik för landsbygdens utveckling. I Amsterdamfördraget ingår olika miljöhänsyn som en viktig komponent, och de har också en framträdande plats i kommissionens förslag, vars syfte är både att integrera miljöhänsyn i regelverket för den gemensamma jordbrukspolitiken och att bevara sådana jordbruksmetoder som är nödvändiga för att skydda miljön och landsbygden.

Genom reformen möjliggörs inte bara en anpassning av marknadsordningarna till jordbrukets förändrade villkor under nästa sekel, man skapar också en sammanhängande och integrerad utvecklingspolitik för landsbygden. Denna politik, som till stor del kommer att finansieras genom garantisektionen vid EUGFJ(5), kommer att bli den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare. Såsom framgår av förslaget bör huvudprincipen vara att alla jordbrukare uppfyller vissa lägsta miljökrav i sin verksamhet - eftersom dessa krav ingår i själva stödsystemen - men att alla miljötjänster därutöver skall finansieras gemensamt via programmet för miljöåtgärder inom jordbruket.

Enligt den statistik om jordbruk och miljö som redovisas i vitboken om förnybara energikällor (KOM(97) 599 slutlig) skulle åtgärderna rörande biomassa ge ett viktigt bidrag till att minska utsläppen av koldioxid.

Avsnitt 2 i den här rapporten innehåller en sammanfattning av hur politiken utvecklats när det gäller samspelet mellan jordbruk och miljö, avsnitt 3 behandlar översynen och utvärderingen av gällande bestämmelser, och avsnitt 4 beskriver den strategi som fastställts i reformförslaget Agenda 2000 för en starkare integrering av olika miljöskyddskrav vid utformningen och genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken.

2. JORDBRUKET OCH MILJÖN

2.1 Allmänna tendenser i det europeiska jordbruket

2.1.1 Intensifiering och specialisering

Förhållandet mellan jordbruket och miljön är inte statiskt. Som ett exempel på detta kan nämnas att intensifieringen av jordbruket har ökat trycket på miljön.

Boskapssektorn inom EU utgör ett bra exempel på jordbrukets allt starkare intensifiering. 1984 infördes produktionskvoter inom mjölksektorn för att förebygga överproduktion och stabilisera marknaderna. Under de därpå följande tio åren var mjölkproduktionen i det närmaste stabil, men antalet mjölkkor minskade med 20 % samtidigt som produktionen per ko ökade. Antalet producenter gick ner med 50 % medan mjölkbesättningarnas storlek ökade från i genomsnitt 19 till 30 kor. Dessa siffror döljer att besättningarna håller på att bli mycket stora, vilket framgår av det faktum att mer än 40 % av EU:s kor i dagsläget återfinns på jordbruksanläggningar med mer än 50 djur. Detta gör att antalet djur per hektar ökar i de regioner där koncentrationen äger rum.

Trots att svinsektorn inom EU endast får begränsat stöd har produktionen ökat under många år. Trenden tyder också på att såväl produktionen som konsumtionen kommer att fortsätta att öka, och att antalet svin ökar. Svinproduktionen är koncentrerad till vissa delar av EU. Efter 1992 års reform kan dock vissa förändringar märkas beträffande den svinproduktion som äger rum i närheten av spannmålsproducerande områden. För närvarande är koncentrationen av svin mycket hög i Belgien, Nederländerna och Danmark samt i delar av Tyskland, Frankrike, Spanien, Italien, Portugal och Förenade kungariket.

I de flesta medlemsstater hålls den stora majoriteten av avelssvin på anläggningar som har fler än 100 suggor. År 1995 var det genomsnittliga antalet suggor på dessa anläggningar större än 300 i Förenade kungariket och Irland och större än 200 i Danmark, Grekland, Portugal, Tyskland, Nederländerna och Sverige.

Inom sektorn för jordbruksgrödor har de ökade intäkterna naturligtvis åtföljts av en ökad användning av insatsvaror: förbrukningen av gödselmedel har varierat från cirka 5 miljoner ton (näringsämnen) 1950, via rekordnivåerna under 70- och 80-talen på mer än 20 miljoner ton, till den nuvarande nivån på omkring 16 miljoner ton(6). Förbrukningen av bekämpningsmedel visar en liknande utveckling med en nuvarande (1996) förbrukning på ungefär 300000 ton per år. Användningen har dock ökat i Portugal, Irland och Grekland, dvs. länder med en traditionellt sett liten användning.

De senaste årens minskade användning av konstgödsel och kemiska bekämpningsmedel kan både hänföras till 1992 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken och till andra faktorer. Utvecklingen är givetvis positiv för miljön, men det är samtidigt ett faktum att den totala användningen av dessa ämnen i dag är flera gånger större än för bara några årtionden sedan. Dessutom visar den senaste statistiken att den positiva trenden håller på att vända, och detta gäller både bekämpnings- och gödselmedel(7).

Man bör också komma ihåg att den minskning av användningen av bekämpningsmedel som har kunnat noteras under senare tid delvis kan bero på att man utvecklat mer specifika och koncentrerade verksamma ämnen. Även om vi idag vet för litet om de ekotoxikologiska effekterna av olika verksamma ämnen i bekämpningsmedel, kan man dra slutsatsen att en volymmässig minskning av användningen av bekämpningsmedel inte nödvändigtvis innebär en minskning av bekämpningsmedlens effektivitet, och därigenom inte heller av deras sammanlagda föroreningseffekt.

Den ökade förbrukningen av insatsvaror och den höjda avkastningen har åtföljts av en större specialisering. Man kan notera en kraftig tillbakagång för det blandade jordbruket, och detta gäller i än högre grad för traditionellt växelbruk (till exempel ekologiskt sådant). Ur miljösynpunkt är såväl blandat jordbruk som traditionellt växelbruk att föredra framför det system som sedan kom att bli förhärskande.

Intensifieringen, den ökade specialiseringen och de växande enheterna inom jordbruket utgör en historisk trend med ekonomiska och sociala följdverkningar. Om man vill bevara ett långsiktigt hållbart jordbruk måste miljöeffekterna av dessa förändringar kunna kontrolleras.

2.1.2 Marginalisering

I vissa områden har jordbruket kommit att marginaliseras, och denna tendens märks både på de enskilda gårdarna och på regional nivå. Svårskötta områden på jordbruken läggs ibland ned samtidigt som driften på resten av anläggningen intensifieras. I vissa fall löper hela jordbruksföretag risk att läggas ned. De regioner som riskerar att drabbas hårt av marginalisering och kanske också av nedläggningar kan delas in i två huvudkategorier - regioner där extensiva system dominerar och regioner med i huvudsak småskaliga jordbruk.

2.1.3 Det ekologiska jordbrukets utveckling

Allmänhetens intresse för miljön har lett till starkare krav på miljövänliga jordbruksmetoder, till exempel integrerad produktion, traditionellt resurssnålt jordbruk och ekologiskt jordbruk.

Framför allt har allmänhetens intresse fokuserats på det ekologiska jordbruket eftersom detta har både miljömässiga, sociala och ekonomiska effekter. Den största fördelen ur miljösynpunkt, särskilt om man jämför med intensivt jordbruk av konventionellt snitt, är att man tillämpar ett hållbart växelbruk utan användning av kemiska bekämpningsmedel. Denna brukningsform gynnar miljön och den biologiska mångfalden. Utöver de miljömässiga fördelarna kan nya arbetstillfällen skapas genom ett ökat arbetskraftsbehov och stora subventioner. Särskilt i områden med en hög andel permanent vall och bete och regioner med känslig miljö kan ekologiskt jordbruk vara ett intressant alternativ. Även det ekologiska jordbruket måste dock regleras genom olika miljöbestämmelser för att undvika läckage av nitrat eller omvandling av mark för vall och bete med stora naturvärden till åkermark.

Europeiska gemenskapens lagstiftning skall ta fasta på de svårigheter som de ekologiska företagen har att kämpa mot, men den måste också säkerställa den inre marknadens funktion och tillgodose allmänhetens intresse av att skapa ett ekologiskt hållbart jordbruk. En rättslig ram för ekologiska produktionsmetoder har fastställts genom förordning (EEG) nr 2092/91, som också innehåller strikta bestämmelser om kontroller. Dessutom kan ekologiska produktionsmetoder bli föremål för miljöåtgärder inom jordbruket enligt förordning (EEG) nr 2078/92, beroende på att de medför miljömässiga fördelar och på grund av att de leder till lägre lönsamhet, särskilt under omställningsåret. Man har dock ägnat mindre uppmärksamhet åt de problem rörande bearbetning och saluföring som i många medlemsstater utgör betydande hinder för tillväxten inom den ekologiska sektorn.

Trots att alla problem inte är lösta har gemenskapens åtgärder bidragit till en betydande ökning av det ekologiska jordbrukets omfattning. Antalet ekologiska jordbruk (godkända eller under omställning) ökade från 35476 år 1993 till 93830 år 1997. Under samma period mer än fördubblades den areal som brukades med ekologiska metoder, från 889919 hektar till 2209866 hektar. Detta innebär att de ekologiska jordbruksföretagen 1997 svarade för ungefär 1,6 % av den sammanlagda utnyttjade jordbruksarealen i EU-15, samtidigt som de utgjorde 1 % av det totala antalet företag.

Utöver åtgärder för att uppmuntra extensifiering har kommissionen också föreslagit produktionsnormer och bestämmelser avseende kontroller och märkning för ekologisk animalieproduktion(8), och kommissionen planerar också att införa en särskild logotyp för ekologiska produkter. Dessa åtgärder kompletterar befintlig lagstiftning om vegetabilieprodukter och fastställer principen att genetiskt förändrade organismer inte får användas i ekologiskt jordbruk(9).

Åtgärderna, vars detaljutformning för närvarande diskuteras av rådet, främjar jordbruksmetoder som har en gynnsam inverkan på miljön och ökar konsumenternas förtroende för verksamheten. Europeiska unionen har också aktivt arbetat för att dessa konsumenthänsyn beaktas i internationella sammanhang.

2.2 Vatten

I många delar av EU är jordbrukets användning av vatten för konstbevattning ett stort miljöproblem, särskilt i Medelhavsländerna. Om förbrukningen överstiger nybildningen av grundvatten, medför detta att grundvattennivån sjunker. Denna process kan i sin tur få allvarliga konsekvenser för miljön, till exempel i form av saltanrikning på grund av att havsvatten tränger in i underjordiska sötvattensreservoarer, eller en minskning av den biologiska mångfalden genom att vattendragens lopp ändrats. Konstbevattning kan också leda till föroreningar på grund av ökade koncentrationer av bekämpningsmedel och näringsämnen i avrinningsvattnet. Dessutom krävs det ännu större resurser för att pumpa upp och avleda vatten från djupare brunnar.

Jordbruket släpper också ut stora mängder nitrat och fosfat i vattnet, vilket sänker vattenkvaliteten. Det kan dessutom leda till övergödning - som har negativa effekter på den naturliga miljön - och till att nitrathalter i dricksvattenreservoarer samt i yt- och grundvattnet stiger till nivåer som överstiger EU:s gränsvärden(10).

I nitratdirektivet fastställs omfattande åtgärder för att komma till rätta med detta problem. Att detta direktiv kunde antas innebar för övrigt ett viktigt steg för miljöfrågornas integrering i jordbrukspolitiken, eftersom direktivet bygger på de två viktiga principerna om att "förorenaren betalar" och "att motverka föroreningar vid källan". Direktivet har dock inte kunnat genomföras på ett framgångsrikt sätt(11). Av gemenskapens 15 medlemsstater är 12 föremål för rättsliga åtgärder för att de inte införlivat direktivets bestämmelser med sin lagstiftning och/eller för att de inte tillämpat direktivet på ett korrekt sätt.

Om nitratdirektivet efterlevdes skulle detta minska vissa strukturproblem avsevärt, till exempel den höga koncentrationen av svin- och fjäderfäproduktion i vissa EU-regioner. För att se till att direktivet verkligen efterlevs måste man kontinuerligt utvärdera hur det tillämpas.

Det bristfälliga genomförandet av nitratdirektivet är särskilt oroande med tanke på innehållet i Dobris-rapporten från 1995. Enligt beräkningarna i denna rapport har 87 % av jordbruksarealen i Europa nitratkoncentrationer i grundvattnet som överstiger riktvärdet på 25 mg/l, och 22 % av marken har värden som överstiger den högsta tillåtna koncentrationen på 50 mg/l. Koncentrationerna ökar också i många områden, särskilt områden där djurtätheten är hög, och detta leder till att befintliga dricksvattentäkter inte längre kan användas eller att vattnet först måste genomgå en dyr reningsprocess.

Förhöjda nitratkoncentrationer bidrar också starkt till övergödningen, särskilt i marina miljöer och kustområden. Man har kunnat konstatera att stora delar av Nordsjöns kust och delar av Medelhavet har drabbats av övergödning, och att jordbruket svarar för en betydande del av de tillförda näringsämnena. Övergödningen leder till algtillväxt och andra förändringar av ekosystemen, vilket i sin tur kan medföra ekonomiska förluster för fiskerisektorn och turismindustrin.

Det finns några miljöprogram för jordbruket som har till syfte att ytterligare minska läckaget av nitrat till sjöar och hav och att minska konstbevattningen. Obligatoriska åtgärder, till exempel sådana som fastställs i nitratdirektivet, kan dock inte bli föremål för miljöstöd inom jordbruket. Detta kan ses som en direkt konsekvens av principen att förorenaren betalar, enligt vilken vissa minimikrav avseende miljön, till exempel de som föreskrivs i gemenskapens lagstiftning (exempelvis nitratdirektivet) skall uppfyllas av jordbrukarna utan någon särskild ersättning.

Ytterligare en föroreningskälla är då bekämpningsmedel används på ett sådant sätt att restsubstanser hamnar i vattenreservoarer samt i yt- och grundvattnet. Det finns vidare EU-bestämmelser för att kontrollera maximala resthalter av bekämpningsmedel i jordbruksprodukter(12). Miljöprogrammet för jordbruket innehåller olika åtgärder för att sänka halterna av restsubstanser i vattnet, till exempel genom integrerad bekämpning av skadegörare eller ekologiskt jordbruk, och det är möjligt att dessa metoder bidrar till en förbättring av situationen. Ytterligare åtgärder kommer dock att krävas för att förbättra kontrollen av bekämpningsmedelsanvändningen och därigenom minska utsläppen i vattnet.

Utdikning och konstbevattning kan leda till att de ursprungliga livsmiljöerna förstörs. Effektiva dräneringssystem och skydd av strandängar kan dessutom leda till översvämning genom att utflödet till floder och åar sker snabbare under perioder med stor vattenföring. Denna risk kan minskas genom att man använder sig av särskilda metoder, till exempel fortsatt jordbruksdrift på flodslätter.

EU:s vattenlagstiftning håller på att föras in under ett nytt rättsligt instrument som går under beteckningen "ramdirektivet för vatten". Detta direktiv kommer att förenkla nuvarande lagstiftning och ge den en delvis ny inriktning. Detta kommer dock inte att påverka betydelsen av den lagstiftning rörande nitrat och bekämpningsmedel som beskrivs ovan.

2.3 Mark och markanvändning

Jordbruksmarken är i dag starkt hotad i många delar av EU, dels på grund av att man använder sig av olämpliga brukningsmetoder, dels för att marken utnyttjas för andra syften än jordbruk. Jordbruksmarkens naturvärden kan helt eller delvis gå förlorade på grund av exempelvis nya bostads- och industriområden eller som en följd av transportnätets expansion. Jordbruket, däremot, bidrar i många fall till att bevara marken, även om detta samtidigt kan leda till att markens kvalitet försämras. Skadeverkningarna kan vara av tre slag:

- Fysiska skador, till exempel genom erosion, ökenspridning, försumpning och markkompaktering

- Kemiska skador, till exempel förändrat pH-värde, försaltning eller föroreningar i form av bekämpningsmedel, tungmetaller etc.

- Biologiska skador, till exempel negativa effekter på mikroorganismerna och markens humusinnehåll.

Det finns flera orsaker till markerosion inom jordbruket, men de viktigaste är följande: användning av olämpliga jordbruksmetoder på sluttande mark, bristande erosionsskydd vid exempelvis vissa typer av intensiv fruktproduktion och olivodling, markkompaktering genom användning av tunga maskiner, odlingssystem som lämnar marken bar under den regniga delen av året, dåligt avpassade konstbevattningssystem, bränning av växtrester, nedhuggning av träd och buskar vid flodstränder samt odling i monokultur som inte skyddar marken.

Samtidigt kan vissa typer av jordbruksmetoder - till exempel rotationsbete, traditionella växelbrukssystem och bevarandet av häckar och träd - vara viktiga för att bibehålla markens kvalitet. Åtskilliga miljöprogram inom jordbruket syftar också till att bevara markens resurser. Detta gäller program för växelbruk och för stöd till det ekologiska jordbruket i stort. Det finns också program för att skydda marken mot erosion och bränder, särskilt när det gäller nedlagd jordbruksmark. Program för återplantering av skog på jordbruksmark i enlighet med forordning (EEG) nr. 2080/92 kan likaså ge ett effektivt bidrag till minskad markerosion.

Det är ett faktum att markerosionen ökar, trots att man uppnått positiva resultat i de geografiska områden som omfattas av miljöåtgärder inom jordbruket eller olika program för återplantering av skog. I Europa är områden motsvarande ca 115 miljoner hektar utsatta för vattenerosion och 42 miljoner hektar för vinderosion, och problemen är särskilt stora i Medelhavsregionen(13).

2.4 Förändring av atmosfären och klimatet, uttunning av ozonskiktet

Jordbruket är den största enskilda källan till ammoniakutsläpp, och detta beror framför allt på att antalet djur har ökat under de senaste 40 åren. Utsläppen leder till försurning av mark och vatten och bidrar också, genom surt regn, till olika typer av skogsskador. Djurhållningen inom jordbruket producerar dessutom - i likhet med den naturliga miljön - stora mängder metan. De gödselmedel som används avger kväveoxid, och både metan och kväveoxid bidrar till växthuseffekten. Vidare har trädgårdsnäringen varit en storförbrukare av metylbromid som angriper ozonskiktet, och kommissionen har vidtagit åtgärder för att användningen av denna produkt skall upphöra så snart som möjligt. Vissa ämnen i bekämpningsmedel kan dessutom transporteras av vinden och hamna på andra ställen genom torr- och våtdeposition.

Allmänt kan sägas att jordbruksmetoder som ökar användningen av insatsvaror också leder till ökade utsläpp. När det gäller metan(14) leder dock extensiva djuruppfödningssystem - med användning av mindre effektivt foder under en längre period - till betydligt större metanutsläpp per producerad jordbruksvara än intensiva uppfödningssystem. Enligt vissa strategier bör man därförgå över till mer intensiv produktion för att minska metanutsläppen från djurhållningen. Det är dock tveksamt om en sådan strategi totalt sett gynnar miljön, eftersom intensivare jordbruk leder till en mätbart ökad förorening av vattnet och till en utarmning av den biologiska mångfalden.

Gemenskapen har åtskilliga investeringsprogram som syftar till att bygga upp anläggningar för att återanvända eller minska utsläppen av överskottsgaser. Trots att det står klart att jordbruket bidrar till luftföroreningarna har man inte utarbetat någon särskild strategi inom denna sektor för att motverka de negativa effekterna. När det gäller frågan om jordbruket skall bedrivas intensivt eller extensivt, talar det mesta för att extensiva system är bäst, trots att de medför större metanutsläpp.

Metanutsläppen förväntas minska betydligt fram till år 2010 som en följd av pågående initiativ, framför allt på medlemsstatsnivå. I Agenda 2000 föreslås ett flertal konkreta åtgärder på gemenskapsnivå, liksom åtgärder som ger ett ökat handlingsutrymme på nationell och regional nivå. Sammantaget skulle dessa bidra till att utsläppen minskade(15).

Dessutom skulle man inom den jordbruksverksamhet som producerar annat än livsmedel (t.ex. oljeväxtfrö och biogas), kunna bidra till en betydande minskning av utsläppen av koldioxid och andra förorenande ämnen genom att utveckla olika förnybara energislag.

Enligt de uppskattningar som gjorts i vitboken om förnybara energikällor skulle man kunna minska koldioxidutsläppen genom att öka användningen av biomassa och biobränslen med 90 miljoner ton oljeekvivalenter per år. Av detta skulle 30 miljoner ton komma från skogs- och jordbruksavfall, 45 miljoner ton från energigrödor (18 miljoner ton från flytande biobränslen och 27 miljoner ton från fasta biobränslen) samt 15 miljoner ton från biogas. Det bör betonas att produktionen av biogas också bidrar till minskade metanutsläpp och att den på så sätt ger dubbel effekt i kampen mot klimatförändringar.

När icke-livsmedelssektorn utvecklas är det nödvändigt att se till att den totala effekten på miljön blir positiv. Enligt den föreslagna förordningen om stöd till landsbygdsutveckling skall tre typer av stöd (stöd för plantering, ett årligt bidrag för att täcka skötselkostnader i upp till fem år, och ett årligt bidrag för att täcka intäktsbortfall i upp till 20 år) kunna ges till återplantering av skog med snabbväxande arter i ett system med korta omloppstider. Förutsättningen för att stöd skall kunna ges är att hänsyn tagits till de lokala miljöförhållandena.

Biobränslen bidrar generellt sett både till energiförsörjningen och till en bättre miljö, och kommissionen stöder utvecklingen av biobränslen såväl inom energi- och jordbrukspolitiken som när det gäller att förhindra klimatförändringar. Det förslag till direktiv som lagts fram om beskattning av energiprodukter (KOM(97) 30 slutlig) innehåller också bestämmelser om skattebefrielse för biobränslen. Enligt nu gällande lagstiftning kan biobränslen befrias från skatt om de ingår i ett pilotprojekt (direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992). Eftersom kommissionen räknade med att utkastet till direktiv skulle antas, föreslog man i ovannämnda vitbok om förnybara energikällor, att ett projekt skall anses befinna sig i pilotfasen om dess marknadsandel är 2 % eller lägre.

Enligt nyligen gjorda analyser behöver också vissa skattemässiga förändringar göras om icke-livsmedelssektorn skall kunna utvecklas(16).

2.5 Biologisk mångfald

Det viktigaste elementet i landsbygdsmiljön är de arter och livsformer man hittar där. Det komplexa samspelet mellan flora och fauna är både anpassat till och påverkas av den jordbruksverksamhet som bedrivs, och i Europa har detta ömsesidiga beroende kunnat utvecklats under flera tusen år. Detta innebär att många arter är beroende av speciella jordbruksmetoder för sin naturliga livscykel. Vissa fågelarter som kräver traditionellt brukade betesmarker, till exempel den en gång vanliga alpkråkan (Pyrrhocorax pyrrhocorax), häckar numera endast i ett fåtal områden i Europa. Ett annat exempel är den globalt hotade stortrappen (Otis tarda), som är en stäppfågel som trivs i extensivt brukade områden med spannmålsodlingar, trädad mark och betesmark i Spanien och Portugal.

EU:s miljöbestämmelser föreskriver att särskilt värdefulla livsmiljöer skall identifieras och klassificeras enligt habitatdirektivet eller fågeldirektivet(17). I dessa direktiv slås fast att medlemsstaterna måste vidta nödvändiga bevarandeåtgärder, och detta förutsätter ofta att jordbruksverksamheten fortsätter. Det nät av områden som uppstått genom dessa åtgärder går under namnet Natura 2000.

Arter som är beroende av jordbruket hittar man inte bara i Natura 2000-områdena. Mer än 70 % av de hotade arterna av kärlväxter i Sverige är beroende av öppna, uppodlade landskap. Över hela Europa har århundraden av slåtterbruk gett upphov till en rik ängsflora som har anpassats till kort en växtsäsong med frösättning innan gräset slås. I de områden där man helt upphört med slåttern eller tidigarelagt den, har populationerna av ängsörter har gått tillbaka.

Hoten mot den jordbruksberoende biologiska mångfalden är framför allt av två slag: intensifiering och underutnyttjande. Kopplingen mellan intensifiering och biologisk mångfald är just nu föremål för omfattande forskning(18), och bland de viktigaste faktorerna kan nämnas:

- Ökad användning av gödning (oorganisk eller oorganisk).

- Markförbättring, utdikning och konstbevattning.

- Ökad specialisering i form av till exempel monokulturer och en minskning av det blandade jordbruket. Denna process kan påskyndas genom olika system för omfördelning av mark och rationellare odlingsmönster.

- Förlust av åkerkanter och andra icke-uppodlade livsmiljöer för djur och växter, till exempel våtmarker, bondeskogar och häckar.

- Omdömeslös användning av bekämpningsmedel.

- Ersättning av traditionella metoder med nya, exempelvis ensilageproduktion i stället för höslåtter eller kontinuerlig spannmålsodling i stället för växling mellan odling och träda.

- Ökad mekanisering med markkompaktering som följd.

Det är troligt att vissa kombinationer av metoderna ovan kan bidra till att antalet fåglar i jordbrukslandskapet går tillbaka(19). Erfarenheten visar dock att man inte alltid uppfyller skyddsmålen genom att lägga ned jordbruksmark och använda den till naturskyddsändamål. Till följd av detta har man varit tvungen att återinföra mer välanpassade jordbruksmetoder för att skapa lämpliga livsbetingelser för olika fågelarter. Miljöåtgärderna inom jordbruket syftar till att utveckla metoder för att bibehålla och öka fågelpopulationerna.

I de flesta medlemsstater har miljöåtgärderna inom jordbruket genomförts enligt förordning (EEG) nr 2078/92 för att bevara den biologiska mångfalden, till exempel genom att minska eller helt upphöra med användningen av gödselmedel och bekämpningsmedel eller att fortsätta att tillämpa växelbruk. Bland exemplen kan nämnas övergång till ekologiskt jordbruk, integrerad odling, arealuttag av åkerkanter samt särskilda åtgärder som testats genom olika projekt inom Life-programmet och som avser speciella livsmiljöer. För att skydda flora och fauna har också bestämmelser fastställts om hur skötseln av bondeskogar, våtmarker och häckar skall ske.

När det gäller underutnyttjande av jordbruksmark kan nedläggningen av jordbruk få katastrofala konsekvenser för den naturliga miljön. I bergsregioner och andra mindre gynnade områden (till exempel torrområden) samt nordligt belägna områden leder nedläggningen av jordbruk snabbt till att buskar och skog tar över. Detta medför i sin tur att de arter som är beroende av jordbruksmiljön helt enkelt försvinner. En fortsatt jordbruksdrift är dock inte alltid tillräckligt för att bevara den bilogiska mångfalden, om man inte tillämpar särskilda metoder. I de fall där rotationsbete har ersatts av okontrollerade storskaliga system för boskapsskötsel kan detta leda till att den av människan påverkade miljön försämras. Stöd via den gemensamma jordbrukspolitiken kan spela en viktig roll för att bevara hotade jordbrukssystem, framför allt genom olika åtgärder som riktar sig till mindre gynnade områden, och då särskilt avsides belägna sådana, där jordbruksverksamheten annars skulle upphöra. Miljöåtgärder inom jordbruket spelar dessutom en viktig roll för att bevara den jordbruksberoende biologiska mångfalden i dessa områden. De utgör därför ett grundläggande uttryck för gemenskapens mål att skydda den biologiska mångfalden.

Målet för det femte handlingsprogrammet för miljön var att 15 % av jordbruksmarken år 2000 skulle omfattas av olika miljöåtgärder för jordbruket. Eftersom siffran nu är uppe i 20 % har målet redan passerats, men samtidigt varierar tillämpningen av programmet starkt från område till område; som läget är i dag svarar fem medlemsstater för hela 86 % av utgifterna. Genomförandet av programmen är också allmänt bristfälligt i de områden där jordbruket är intensivt och högavkastande. Det finns därför en risk för att den biologiska mångfalden i dessa områden minskar.

2.6 Landskapet

Man får en bättre överblick över situationen om man studerar hela landskap, eftersom en sådan analys, om den är grundligt utförd, gör det möjligt att identifiera alla processer och komponenter i ett helhetsperspektiv. Med resultatet av en sådan analys som grund är det lättare att lägga fast en politik som motsvarar den önskade färdriktningen. Konkurrerande intressen måste då balanseras mot varandra, samtidigt som positiva faktorer bör maximeras och negativa faktorer minimeras.

Ett landskap kan betraktas som ett komplext samspel mellan de rådande geologiska förhållandena, typen av markanvändning, naturliga och av människan skapade komponenter, flora och fauna, vattendrag och klimat. Därtill kommer faktorer som boendemönster och diverse socio-ekonomiska förhållanden. Det är inte alla typer av områden som lämpar sig för jordbruk, men eftersom jordbruksmarken täcker 51 % av EU-ländernas territorier utgör jordbruket fortfarande den viktigaste typen av markanvändning. Jordbrukarna har därför historiskt sett, och till stor del oavsiktligt, varit ansvariga för landskapets utveckling och skötsel. De har utan att ta betalt tillhandahållit värden av miljömässig, social och estetisk betydelse, samtidigt som de producerat livsmedel, fibrer och bränsle - för de egna behöven eller för försäljning.

Om man bevarar landskapet och förhöjer dess naturvärden uppfyller man samtidigt behoven hos de människor som vill uppleva den äkta landsbygden - nära naturen och långt från städernas trängsel. Landskapet utgör därför en viktig komponent i landsbygdens turismpotential.

Det fysiska landskapets utseende är helt och hållet beroende av de jordbruksmetoder som en gång skapade det. Inte bara den biologiska mångfalden utan också själva landskapet kan vara i farozonen då man lägger ned jordbruk eller börjar tillämpa nya metoder.

När jordbrukslandskapet en gång skapades var det för att människorna tvingades till det för sin försörjnings skull, och de försökte av samma anledning att utnyttja de mest optimala brukningsmetoderna. Stenmurar, till exempel, uppstod som ett resultat av att man behövde ta bort sten från fälten och samtidigt ville kontrollera var kreaturen befann sig. Tekniken har dock förändrats så mycket att kraven numera ser helt annorlunda ut. Ingen som driver kommersiellt jordbruk i dag skulle ens överväga att bygga en stenmur i stället för ett staket, och det finns inte längre någon marknad för hamlade pilträd. De jordbrukare som i dag väljer ekonomiskt effektiva jordbruksmetoder anser uppenbarligen att många av landskapets traditionella särdrag måste offras.

Det finns en risk för att sten- och jordterrasser förfaller, och detta leder till erosion, och i värsta fall till att det inte längre är möjligt att bedriva jordbruk. Stenmurar är dyra att reparera och deras funktion inom jordbruket har övertagits av elstängsel. Det levande landskapet är nu hotat av de ekonomiska faktorer som styr jordbruket, och därmed riskerar dess karaktäristiska element att försvinna - till exempel de hamlade träden och skottskogarna, de små oregelbundna fälten, bondeskogarna och häckarna, och dessutom en mångfald av markanvändningstyper och traditionella växelbruksmetoder, såsom flerårig vall och träda.

I avsides belägna jordbruksområden är bevarandet av kulturlandskapet förenat med två utmaningar. Det är inte bara så att samhället vill att jordbrukarna använder sig av miljövänliga metoder, en förutsättning för detta är ju att jordbrukarna till att börja med faktiskt väljer att bo kvar i områdena i fråga. En fullständig eller delvis nedläggning av jordbruk som lett till underutnyttjande, eftersatt skötsel och sammanslagningar av enheter är en realitet i delar av EU-området, och i de områden där jordbruket går tillbaka rycker buskar och skog fram så att det öppna landskapet försvinner. I produktiva områden tvingas jordbrukare att försöka maximera avkastningen och avlägsna sådana inslag i landskapsbilden som inte är produktiva.

Det finns många program i medlemsstaterna för att finansiera landskapsvården och det kulturarv som är förbundet med landskapet, i enlighet med förordningen om jordbruk och miljö. I de mindre gynnade områdena är kompensationsbidragen utformade för att förmå jordbrukarna att bevara landsbygden och inte flytta därifrån.

3. REFORMER AV JORDBRUKSPOLITIKEN

3.1 Övergripande förändringar av jordbrukspolitiken

Kommissionen lät 1995 göra en undersökning om framtidsutsikterna för olika marknader och om de förändringar som måste vidtas. Vid Europeiska rådets möte i Madrid i december samma år lades också ett strategidokument fram om dessa frågor(20). Det framgick av detta dokument att det ur EU:s eget perspektiv är nödvändigt med reformer för att garantera balansen mellan den faktiska tillgången och konsumenternas efterfrågan och för att leva upp till olika miljö- och konsumenthänsyn. Undersökningen omfattade också effekterna av att EU utökas med länderna i Central- och Östeuropa. I strategidokumentet rekommenderas att man fortsätter på den väg man slagit in på genom 1992 års reform, det vill säga att främja konkurrensen genom att sänka garantipriserna, att öka de frikopplade direktbetalningarna, och att satsa mer på utvecklingspolitiken för landsbygden. Denna strategi godkändes också av stats- och regeringscheferna vid toppmötet i Madrid.

Kommissionen anordnade 1996 en konferens i Cork i Irland om landsbygdens utveckling(21) med deltagande av experter från hela EU. Vid denna sammankomst diskuterades olika möjligheter för att åstadkomma en hållbar och sammanhängande utvecklingsstrategi för landsbygden som grundar sig på regionernas behov och utvecklingsmöjligheter och med jordbrukspolitiken i centrum.

Utvärderingen av miljöprogrammen för jordbruket har varit en prioriterad del av kommissionens genomförandeåtgärder(22). Att medlemsstaterna har en juridisk skyldighet att utvärdera sina respektive program fastställdes 1996(23), och sedan dess har de ansvariga myndigheterna lagt fram en rad utvärderingsrapporter. Som ett resultat av översynen har de flesta program genomgått förändringar, och denna process kommer också att fortsätta. I de flesta fall motiveras förändringarna av att man vill maximera miljövinsterna genom en korrigering avbetalningsnivåerna på så sätt att alltför stora och alltför små betalningar undviks. I november 1998 offentliggjorde kommissionen en utvärdering av programmen för miljöåtgärder inom jordbruket. Utvärderingen, som grundar sig på 150 rapporter från medlemsstaterna, redogör för de många positiva effekterna av programmen, liksom för ett fåtal negativa effekter och brister(24).

I juli 1997 offentliggjorde kommissionen meddelandet Agenda 2000(25). I detta dokument görs en översyn av olika politikområden, framför allt beträffande de möjligheter som finns att finansiera och förvalta den gemensamma jordbrukspolitiken efter 1992 års reformer. Dessutom innehåller meddelandet olika rekommendationer för framtiden. Efter överläggningar med framför allt Europaparlamentet och medlemsstaterna kunde man sedan, genom de lagtexter som kommissionen lade fram i mars 1998(26), fastställa en huvudstrategi för marknadsreformer och ett utkast till utvecklingspolitik för landsbygden.

I februari 1998 antog kommissionen ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om Europeiska gemenskapens strategi för biologisk mångfald (KOM(1998) 42 slutlig). I detta dokument fastställs de politiska riktlinjerna rörande integreringen av olika åtgärder för att främja den biologiska mångfalden med gemenskapens jordbrukspolitik. Rådet ställde sig bakom strategin i sina slutsatser från den 16-17 juni 1998, och Europaparlamentet i en resolution av den 20 oktober 1998. Genomförandet av strategin förutsätter att en handlingsplan tas fram.

I juni 1998 antog kommissionen ett meddelande till rådet och Europaparlamentet med namnet "Klimatförändringar - En strategi efter Kyoto". Detta dokument innehåller en analys av hur Europeiska unionen skulle kunna utforma en strategi för att fullgöra sina åtaganden enligt konferensprotokollet, vilka bland annat omfattar del i ansvaret för genomförandet, flexibla mekanismer, övervakning och en stärkt dialog med tredje länder. I dokumentet fastställs också prioriterade områden inom jordbruket, såsom intensifierad forskning, åtgärder för återplantering av skog på jordbruksmark, främjande av energigrödor och minskade utsläpp av metan och kväveoxid(27).

Europeiska rådet i Cardiff i juni 1998 stödde bland annat principen att alla viktigare förslag från kommissionens sida bör åtföljas av en bedömning av deras miljöeffekter. Europeiska rådet noterade kommissionens ansträngningar att integrera miljöhänsyn i gemenskapens alla politikområden och behovet av att utvärdera miljöeffekterna för alla beslut som fattas, vilket också gäller beslut i anslutning till Agenda 2000. Europeiska rådet uppmanade också samtliga rådskonstellationer att fastställa strategier för denna integrering av miljömål och principen om en hållbar utveckling i sina respektive politiska sakområden. Bland annat rådet (jordbruk) uppmanades att påbörja detta arbete.

Vid sitt möte i Wien i december 1998 bekräftade Europeiska rådet på nytt de åtaganden som gjorts beträffande integrationen av miljöfrågor och principen om en hållbar utveckling i gemenskapens alla politikområden. Samtidigt uppmanades rådet (jordbruk) att fortsätta sitt arbete i dessa frågor, så att en övergripande strategi med bl.a. en tidsplan för tilläggsåtgärder och en uppsättning indikatorer kan läggas fram vid Europeiska rådets möte i Helsingfors. På toppmötet i Wien betonades också vikten av att se till att tillräcklig hänsyn tas till integreringen av miljöfrågor vid beslut om jordbrukspolitiken i anslutning till Agenda 2000.

3.2 Miljöaspekter på jordbruksreformen i Agenda 2000

3.2.1 Allmänna riktlinjer

Som framgår av avsnitt 2 utgör instrumenten inom den gemensamma jordbrukspolitiken bara en del av gemenskapens åtgärder för att skydda jordbruksmiljön. När det gäller de nämnda åtgärderna har dessutom de flesta medlemsstater egna miljöbestämmelser för att förhindra utsläpp, begränsa sådan jordbruksverksamhet som skadar miljön, och för att bevara det egna naturarvet.

Man måste naturligtvis betrakta förslaget om en förändrad jordbrukspolitik i dess helhet, eftersom detta är en reform som syftar till att förbereda Europas jordbruk för tjugohundratalet och för EU:s utvidgning.

Det tryck på de inhemska marknaderna som blivit följden av ökad produktivitet och en långsammare ökningstakt, eller till och med - i det längre tidsperspektivet - en nedgång av konsumtionen inom vissa nyckelsektorer (framför allt spannmål och nötkött), gör att jordbruket måste bli effektivare och i högre grad svara mot konsumenternas önskemål. På det internationella planet måste Europa kunna dra fördel av den förväntade globala efterfrågeökningen på många produkter, till exempel spannmål, nötkött och bearbetade mjölkprodukter.

För att kunna möta dessa utmaningar måste jordbrukarna göra en noggrann genomgång av de metoder de använder sig av och ytterligare optimera utnyttjandet av produktionsfaktorerna. För att säkerställa att den nödvändiga reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och det europeiska jordbruket inte leder till en intensivare produktion och till nedläggning av jordbruk i avsidesbelägna områden - vilket skulle vara till nackdel för miljön - krävs dock strategier som säkerställer att jordbruket utvecklats på ett hållbart sätt och som garanterar en miljövänlig, ekonomiskt livskraftig och socialt godtagbar modell för det europeiska jordbruket.

Miljödelen av jordbruksreformen bygger på principen att jordbrukarna bör kunna uppfylla vissa grundläggande miljökrav utan någon särskild kompensation. Men om samhället vill att jordbrukarna tillhandahåller miljötjänster utöver denna grundläggande nivå bör man också betala för detta via olika miljöåtgärder inom jordbruket.

Kommissionens nya och ambitiösare försök att genom reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken integrera miljö- och jordbruksfrågor omfattar ett antal nyckelfaktorer som tillsammans skall utgöra grunden för det europeiska jordbruket. Den nya inriktningen gör det möjligt att både skydda och förbättra miljön. Reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken i enlighet med Agenda 2000 utgör också en viktig grund för en framtida handlingsplan för biologisk mångfald, och detta kan ses som jordbrukets bidrag i kampen mot klimatförändringarna.

3.2.2 Den övergripande förordningen

I den övergripande förordningen fastställs gemensamma bestämmelser för direkt stöd via EU:s jordbrukspolitik, och den är tänkt att tillämpas på betalningar som går direkt till jordbrukarna, utom sådant stöd som faller under utvecklingspolitiken för landsbygden.

Enligt bestämmelserna i denna förordning, skall medlemsstaterna i allmänhet tillämpa de miljöbestämmelser som de finner lämpliga med tanke på den mark och den produktion det gäller. De kan uppfylla detta åtagande på tre sätt(28). Det kan i vissa fall räcka med att medlemsstaterna vidtar lämpliga miljöåtgärder för jordbruket inom något befintligt utvecklingsprogram för landsbygden. En andra möjlighet är att medlemsstaten kräver att den som tar emot marknadsstöd också följer vissa allmänna och obligatoriska miljöbestämmelser. Ett tredje alternativ är att medlemsstaterna, om miljösituationen så kräver, kan ställa särskilda miljökrav för att bevilja utbetalningar enligt en viss marknadsordning.

Medlemsstaterna skall fastställa lämpliga sanktioner för bristande efterlevnad av de krav som de fastställt. Detta kan innebära att betalningarna via stödsystemet minskas eller dras in.

Medlemsstaterna kan på så sätt se till att miljöförbättringar som gjorts på vissa jordbruksanläggningar eller i vissa regioner inte spolieras genom andra miljöfarliga produktionsmetoder som används i samma region.

Då medlemsstaterna förverkligar förslagets innehåll bör de också kunna skapa en bättre balans mellan intensivjordbruk och miljö, så att skadliga komponenter i det intensiva jordbruket försvinner, och så att jordbruket allmänt kan betraktas som en sektor som befinner sig i balans med miljön. Även om samhället i stort är villigt att respektera legitima sociala och ekonomiska intressen så förväntar man sig inte att det stöd som utgår genom den gemensamma jordbrukspolitiken leder till att miljön försämras, så att den sedan måste återställas på samhällets bekostnad.

Även om de åtgärder som nämndes i samband med den övergripande förordningen lades fram av kommissionen redan före toppmötet i Cardiff i juni 1998, utgör de ett viktigt steg i den riktning som senare kunde fastställas av stats- och regeringscheferna vid mötet.

Den nya principen om "ömsesidig överensstämmelse" kan ge ett stort bidrag till kampen för en bättre miljö och en hållbar utveckling, förutsatt att medlemsstaterna tillämpar denna princip på ett ändamålsenligt sätt.

Även om högintensivt jordbruk, och vanligen också icke markberoende jordbruk normalt sett inte får något stöd genom direkta betalningar från EU, ökar också dessa typer av produktion trycket på miljön. Samhället borde kunna kräva att verksamheten inom dessa sektorer inte leder till ökad miljöförstöring. Medlemsstaterna kan av denna anledning vilja integrera tillämpningen av miljöbestämmelserna i ett bredare nationellt sammanhang.

Tillämpningen av miljöbestämmelserna måste bedömas mot bakgrund av två faktorer. För det första är det viktigaste målet med den reform av den gemensamma jordbrukspolitiken som föreslås i Agenda 2000 att öka konkurrenskraften. Kommissionen tänker inte försvaga jordbrukarnas konkurrenskraft genom att ställa nya, orimliga miljökrav. Detta förhållningssätt kommer alltså att gynna den stora majoritet av jordbrukare som i praktiken redan uppfyller miljökraven, samtidigt som det inte vore rätt att belöna de jordbrukare som får orättvisa konkurrensfördelar genom ett skadligt överutnyttjande av naturresurserna. Om jordbrukare tillhandahåller miljötjänster utöver den grundläggande nivå som definieras genom god jordbrukspraxis, bor de få betalt för detta genom systemet för miljöåtgärder inom jordbruket.

För det andra måste jordbrukssektorn ta hänsyn till samhällets legitima krav på att jordbruksverksamhet inte bör förorena miljön, leda till jorderosion eller förstöra sådana kulturvärden i landskapen som samhället värdesätter särskilthögt. Det är alltså mycket viktigt att man verkligen tillämpar bestämmelserna i den övergripande förordningen - till exempel rörande miljöåtgärder inom jordbruket, miljölagstiftning och ömsesidig överensstämmelse - om man vill skapa forutsättningar för jordbruksmetoder som både uppfyller minimikrav avseende miljön och som skapar största möjliga konkurrenskraft. För att uppnå detta skulle medlemsstaterna vara tvungna att tillämpa bestämmelserna på ett sådant sätt att alla jordbrukare garanteras lika behandling och så att man undviker en snedvridning av marknadsforhållandena eller av konkurrensen(29).

3.2.3 Den gemensamma organisationen av marknaderna

Förutom de befogenheter som fastställs i den övergripande förordningen har förslag lagts fram om att ett stort antal särskilda miljöbestämmelser skall föras in i de marknadsordningar som är föremål för en översyn (jordbruksgrödor, nöt- och kalvkött samt mjölk och mjölkprodukter(30)). Dessa bestämmelser rör villkoren för de direkta betalningarna. När det gäller nötköttsordningen skall betalningarna utformas för att ge extra stöd till anläggningar med extensivt jordbruk, det vill säga sådana som har en djurtäthet på högst 1,4 djurenheter/ha. Om denna åtgärd backas upp med en större budget och får en striktare definition, skulle detta ge såväl ekonomiska som miljömässiga fördelar, förutom att allmänhetens förtroende för vissa delar av nötköttssektorn skulle öka.

När det gäller marknadsordningarna för nötkött, mjölk och mjölkprodukter föreslår kommissionen att man skall låta medlemsstaterna själva få förfoga över en betydande del av de totala medlen, så att dessa kan användas till direkt stöd inom sektorer med särskilda behov. Detta stöd kan beviljas per arealenhet, vilket minskar trycket på jordbrukarna att hålla en alltför hög djurtäthet. Det är av särskild vikt att man, i de förslag som rör nötkött, ålägger medlemsstaterna att fastställa en maximinivå för djurtätheten(31) som tar hänsyn till produktionens miljöeffekter och markens känslighet för miljöstörningar(32).

Beträffande det grundläggande nötköttsbidraget beviljas djurbidrag bara till anläggningar med mindre än 2 djurenheter/hektar. Beträffande det extra extensifieringsbidraget skall maximinivån 1,4 djurenheter/hektar beräknas utifrån det totala antalet vuxna nötkreatur, får och getter(33).

Inom sektorn för jordbruksgrödor skall medlemsstaterna tvingas vidta nödvändiga åtgärder för att informera jordbrukarna om gällande miljöbestämmelser och om de bestämmelser i den övergripande förordningen som angetts ovan(34). När det gäller åkermark som tas ur produktion föreslår kommissionen att man behåller detta instrument för kontroll av produktionen, men att den ursprungliga nivån för obligatoriskt arealuttag skall sättas till 0 % som en anpassning till marknadsutsikterna. Frivilligt arealuttag kan medges för upp till 10 % av basarealen under maximalt 5 år(35). När arealuttag beviljas skall medlemsstaterna vara tvungna att tillämpa gällande miljökrav så att man tar hänsyn till markförhållandena i det enskilda fallet(36).

3.2.4 Utvecklingsåtgärder för landsbygden

Den nya strategi som kommissionen föreslagit beträffande landsbygdsområden bygger på slutsatserna från Corkkonferensen om landsbygdsutveckling. I huvudsak går den ut på att regionerna uppmanas att ta fram integrerade program för en hållbar utveckling av landsbygdsområdena(37). Efter att en inledande prövning ägt rum skall programmen utformas så att de bland annat kan användas för att påverka landsbygdsmiljön. Miljöåtgärderna inom jordbruket är tänkta att utgöra en obligatorisk del av samtliga utvecklingsprogram för landsbygden och tillämpas på medlemsstaternas hela territorier(38).

I enlighet med den allmänna inriktningen får utvecklingsåtgärderna för landsbygden bara tillgripas om verksamheten i fråga leder till att minimikraven avseende miljö uppfylls eller uppnås(39). När det gäller verksamheter som går utöver vad som krävs enligt den grundläggande standarden bör miljöåtgärder inom jordbruket normalt sett fastställas.

Eftersom en bra landsbygdsmiljö ökar turismpotentialen, kan den bidra till att den näringsverksamhet som bedrivs på landsbygden diversifieras. För att detta skall bli möjligt krävs det att man har en långsiktig och sammanhängande strategi för att möta turisternas kvalitetskrav och förbättra situationen för de lokala företagen och landsbygdssamhällena. En sådan strategi skall också bidra till att bevara både naturarvet (landskapet och den biologiska mångfalden) och kulturarvet (arkitektur, hantverk och traditioner).

När det gäller stöd till jordbruksinvesteringar finns det särskilda bestämmelser för sådana investeringar som leder till att den naturliga miljön bevaras och förbättras(40). Det är enligt detta förslag inte längre vara ett krav att investeringarna leder till ökad lönsamhet för jordbruksföretaget. Dock förväntas att jordbrukaren också i fortsättningen bidrar ekonomiskt till investeringarna.

När det gäller utbildningsmöjligheter för jordbrukare sammanför det nya förslaget relevanta bestämmelser inom strukturpolitiken med vad som föreskrivs i förordningen om miljöåtgärder inom jordbruket. Utbildningen skall särskilt utformas för att lära jordbrukare hur man skyddar miljön på ett bättre sätt och hur man tillämpar olika metoder för att bevara landskapet(41).

Om man bara följer en konsekvent strategi är det möjligt att tillämpa vissa bestämmelser i förordningen om landsbygdsutveckling (exempelvis rörande investeringar, utbildning, miljöåtgärder inom jordbruket, bearbetning och saluföring) för att främja det ekologiska jordbruket och den biologiska mångfalden och för att förebygga klimatförändringar. Två faktorer kan bidra till en mer dynamisk utveckling av den ekologiska sektorn, nämligen de reformförslag inom Agenda 2000 som rör den gemensamma jordbrukspolitiken samt en länge emotsedd ändring, beträffande kreatursbesättningar, av förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologiskt jordbruk. Dessa förändringar syftar till att åstadkomma en ekologiskt hållbar produktion och distribution samtidigt som man undviker en snedvridning av konkurrensen.

Miljöåtgärder inom jordbruket samt åtgärder i mindre gynnade områden och inom skogsbruket är en del av jordbruksprogrammen. Dessa åtgärder beskrivs i de följande kapitlen.

3.2.5 Miljöåtgärder inom jordbruket

Kärnan i gemenskapens miljöstrategi inom den gemensamma jordbrukspolitiken har varit att tillämpa de riktade miljöåtgärderna inom jordbruket på medlemsstaternas hela territorier(42). Genom miljöprogrammen för jordbruket kan de jordbrukare beviljas ersättning som - frivilligt eller enligt överenskommelse - tillhandahåller särskilda tjänster för att skydda miljön och bevara landsbygden. Dessa tjänster ökar livskvaliteten på landsbygden och de kan bidra till en diversifiering av näringsverksamheten, framför allt genom turism. Sådana bidrag kan också ges för biomassa och biobränslen, förutsatt att man vidtagit nödvändiga miljöskyddsåtgärder.

Betalningarna grundar sig på de faktiska kostnaderna och inkomstbortfallet för de berörda jordbrukarna. Dessutom kan ytterligare begränsade stimulansåtgärder vidtas, om så är nödvändigt(43). Kommissionen redovisade i en rapport till Europaparlamentet och rådet hur förordningen om miljöåtgärder inom jordbruket har tillämpats fram till 1997(44). Rapporten anger också vilka riktlinjer som gäller för godkännande.

De nu gällande riktlinjer för politiken som beskrivs i rapporten har fått genomslag också i den föreslagna förordningen om landsbygdsutveckling. Tyngdpunkten i denna förordning ligger tydligt på sådana jordbruksmetoder som bidrar till att skydda miljön och bevara landsbygden (jordbruksmiljön), något som skall bidra till att förverkliga gemenskapens politiska mål för jordbruket och miljön.

Miljöåtgärderna inom jordbruket omfattar olika användningsområden för jordbruksmark som är förenliga med skyddet och förbättringen av miljön, landskapet med dess olika komponenter, naturresurserna, marken och de genetiska resurserna. Åtgärderna omfattar ekologiskt jordbruk och andra resurssnåla tekniker, jordbruksmetoder som används för att uppfylla naturskyddsmålen inom Natura 2000, arealuttag av miljöskäl, och miljöfrämjande skötsel av nedlagd jordbruksmark(45).

Förslagen till riktlinjer omfattar också uttryckligen miljövänlig skötsel av lågintensiva betesmarker, och en ny åtgärd för bevarandet av ur miljösynpunkt värdefulla jordbruksmiljöer som hotas av till exempel erosion, nedläggning av jordbruk eller bränder. I bevarandet av landskapets olika komponenter ingår också bevarandet av jordbruksmark med historiska värden. Slutligen kan det nämnas att förslaget skall främja miljöplanering på medellång och lång sikt(46).

Betalningar skall bara få göras för åtgärder som går utöver vad som krävs enligt god jordbrukspraxis(47), vilket förutsätter att jordbrukarna redan uppfyller miljömässiga minimikrav. Kostnaderna för olika typer av nödvändiga men olönsamma investeringar som tidigare inte kunde ersättas, skall också kunna beaktas då man fastställer betalningsnivåerna(48).

När det gäller storleken på gemenskapens och medlemsstaternas respektive bidrag skall liknande nivåer fastställas som för andra utvecklingsåtgärder för landsbygden (dvs. upp till ungefär 75 % för mål 1-områden och upp till 50 % för andra områden), dock skall det finnas en möjlighet att höja gemenskapens maximala bidrag med 10 % för åtgärder som är av särskilt stor betydelse för miljön(49). Systemet med maximala samfinansierade belopp skall förenklas avsevärt, så att det nuvarande systemet med tolv nivåer(50) - där nivån beror på både typen av åtgärd och det sätt som marken används på - skall ersättas av ett system med tre nivåer där endast typen av markanvändning var av betydelse(51). I allmänhet skulle gränsen för samfinansiering göras generösare än vad den är i dag(52). När det gäller särskilt dyra åtgärder som gör att jordbruksanläggningarna drabbas av förluster utöver det gällande maximibeloppet, kan medlemsstater stå för mellanskillnaden under förutsättning att hela beloppet är bidragsberättigande(53).

Miljöåtgärderna inom jordbruket skall bara omfatta tjänster som inte får andra typer av stöd, till exempel kompensationsbidrag eller betalningar via den gemensamma organisationen av marknaderna(54). Stöd till miljöåtgärder inom jordbruket skulle dock kunna vara ett nödvändigt komplement till direktstöd, om det senare inte täcker inkomstbortfallet eller nettokostnaderna fullt ut. Det kan till exempel finnas goda miljöskäl för att inom vissa zoner tillämpa extensiv hållning av nötboskap, där djurtätheten skall ligga på ett visst värde. Om detta medför nettokostnader eller förlorade intäkter för de jordbrukare som inte omfattas av stödet till nötköttssektorn i form av till exempel extensifieringsbidrag, skulle detta kunna balanseras genom bidrag till miljöåtgärder inom jordbruket.

Även om Agenda 2000 innebär att EU tar flera steg mot större subsidiaritet förblir den gemensamma jordbrukspolitiken en del av EU:s politik, och bestämmelserna om miljöåtgärder inom jordbruket utgör i sin tur en viktig del av jordbrukspolitiken. Detta är bakgrunden till att kommissionen lagt fram ett förslag om att det också i framtiden skall vara obligatoriskt för alla medlemsstater att tillämpa miljöbestämmelserna, medan jordbrukarna själva skall få välja om de vill delta i de olika programmen eller inte. I linje med detta slås det fast att miljöåtgärderna inom jordbruket skall få ökade medel. I budgetutvärderingen av Agenda 2000 nämns för närvarande ett belopp på 2,8 miljarder euro per år för sådana åtgärder, men erfarenheterna från införandet av miljöbestämmelser för jordbruket 1992 visar att det faktiska genomförandet av olika åtgärder kan gå längre än man trott på förhand. Medlemsstaterna skall ha möjlighet att föra över sparade medel till budgeten för miljöåtgärder inom jordbruket. Detta skulle kunna ske genom en begränsning eller differentiering av de direkta betalningarna eller genom att man tillämpar principen om ömsesidig överensstämmelse på miljöområdet(55).

3.2.6 Kompensationsbidrag till mindre gynnade områden

I områden där jordbruket har särskilda problem skall kompensationsbidrag betalas ut också i fortsättningen, enligt den nya förordning om landsbygdsutveckling som lagts fram(56). De huvudsakliga målen är i stort sett oförändrade, nämligen att se till att jordbruket överlever också i de mindre gynnade områdena, att bidra till att behålla ett levande lokalsamhälle på landsbygden, att bevara landskapet och att främja ett långsiktigt hållbart jordbruk i områden där detta är nödvändigt för att bevara landsbygden(57). Dessutom har en särskild bestämmelse lagts till för att klargöra att betalningarna också kan täcka de kostnader som tillkommer på grund av olika miljöbestämmelser(58). Kommissionen föreslår vidare att alla utbetalningar av kompensationsbidrag skall göras på arealbasis(59). Därigenom undviker man att antalet djur per ytenhet blir för stort, vilket är en risk med det nuvarande systemet där betalningarna sker per djur.

Den övergripande förordningen (vilken inte gäller kompensationsbidrag) innehåller förslag om införande av nya bestämmelser i marknadsordningarna. I analogi med vad som föreskrivs i dessa bestämmelser måste jordbrukarna först uppfylla de grundläggande villkoren för hållbart jordbruk för att kunna beviljas kompensationsbidrag(60). Bestämmelserna om god jordbrukspraxis för ett visst område skall omfatta ett visst grundläggande "miljövett", dvs. åtgärder som jordbrukaren förmodligen skulle vidta i vilket fall som helst, till exempel att följa gällande miljöbestämmelser.

Bergsområden, områden norr om den 62:a breddgraden samt andra mindre gynnade områden definieras utifrån de svårigheter som jordbruket drabbas av på grund av områdets höjd, markens sluttning, klimatet eller den dåliga jordmånen, dvs. faktorer som kan göra att jordbrukare måste lämna sina gårdar(61). Sådana områden innehåller ofta stora naturvärden och värdefulla landskapstyper, och om man upphörde med eller drog ned på jordbruksverksamheten skulle detta innebära ett hot mot landskapet och leda till en minskad biologisk mångfald. I dessa områden kan det vara svårt för jordbrukarna att bedriva sin verksamhet på ett miljövänligt sätt, och om deras kostnader överstiger vad de får i kompensationsbidrag måste medlemsstaterna och regionerna gå in och åtgärda detta. Detta kan ske genom att man främjar sådana miljöåtgärder inom jordbruket som bidrar till att bevara jordbrukslandskapet med dess stora naturvärden och som gör det möjligt att fortsätta att använda miljövänliga, lågintensiva produktionssystem(62).

FORTSÄTTNING AV TEXTEN UNDER DOK.NR: 599DC0022.1

Medlemsstaterna skall också i fortsättningen få välja ut områden med särskilda problem - utöver bergsområden och andra mindre gynnade områden - där jordbruksverksamheten bör få fortsätta. Huvudsyftet med att i dessa fall driva verksamheten vidare skulle vara att värna miljön, bevara regionens turismpotential och skydda kustlinjen. Sådana områden kan omfatta zoner som är föremål för obligatoriska miljökrav(63). Den del av medlemsstaternas territorier som omfattas av denna bestämmelse utökas samtidigt från 4 till 10 %(64).

3.2.7 Hållbar skötsel och utveckling av skogarna

Stödet till skogsbruket skall främja en hållbar skötsel och utveckling av skogarna(65). Skogar spelar en viktig roll i bevarandet av miljön, till exempel för att skydda mark och vatten, förbättra luftkvaliteten, förhindra laviner och bidra till en stabilisering av klimatet.

Kapitlet om skogsbruk innehåller bestämmelser om stöd för ett stort antal åtgärder för att främja en hållbar skötsel av skogarna och för att säkerställa skyddet av det naturarv som skogen utgör. Åtgärderna omfattar bland annat följande: skyddsåtgärder mot framför allt skogsbränder(66), återplantering av skog på jordbruksmark och anläggning av hjälpkulturer på ett sätt som tar hänsyn till lokala förhållanden och som motsvarar miljöns krav(67), bevara och förbättra skogsmarkens ekologiska värden, återställa skadade skogar och bevara skogarnas skyddande funktion. Framför allt gäller detta sådana skogar vars skyddande och ekologiska funktioner inte helt och hållet kan säkerställas med hjälp av intäkterna från skogsskötsel(68). Införandet av det nya kompensationsbidraget enligt dessa riktlinjer skall utgöra ett viktigt steg mot bevarandet av de skogar i EU som är värdefullast ur natursynpunkt.

Efter att Europaparlamentet avgivit en resolution i denna fråga antog kommissionen i november 1998 ett meddelande om en skogsbruksstrategi för Europeiska unionen. Grundtanken i detta meddelande är att miljöskyddet och principen om en hållbar utveckling skall integreras i skogspolitiken.

Bland de projekt som kommissionen prioriterat finns sådana där energiutvinning från skogsavfall har kombinerats med åtgärder för att bekämpa skogsbränder. Skogsavfall som ligger kvar i skogen kan nämligen förorsaka skogsbränder, och om man i stället använder avfallet som biobränsle minskar denna risk. Man måste dock se till att den biologiska mångfalden inte utarmas då man - för att skapa balans i kolets kretslopp - beviljar stöd till sådana biobränslen.

4. ATT TA FRAM MILJÖINDIKATORER FÖR JORDBRUKET

Vid Europeiska rådets möten i Cardiff och Wien betonades vikten av att utveckla miljöindikatorer. Dessa används för att ta fram beslutsunderlag utifrån miljödata och olika typer av statistik - inklusive ekonomisk sådan - som rör olika slags mänsklig verksamhet. Miljöindikatorer kan belysa komplexa frågeställningar inom jordbruks- och miljöområdena, antyda den långsiktiga utvecklingen samt användas för att ta fram olika typer av kvantitativ information - och alla dessa typer av information behövs då man fastställer och följer upp relevanta mål.

Ett sammanhängande system av miljöindikatorer bör sträcka sig längre än till enskilda miljöfaktorer eller ämnesområden. Om man enbart betraktar delaspekter av miljön ser man inte att den utgör ett komplext system där de olika elementens sammansättning och växelverkan är av grundläggande betydelse. När det gäller jordbruket är det ännu viktigare att ha en helhetssyn eftersom jordbruket som system samverkar med miljön. För att få en fullständig bild av jordbrukets positiva och negativa effekter på miljön måste man ta hänsyn till hela detta samspel. Begreppet "landskap" gör det möjligt att sätta in olika indikatorer som avser miljöförhållanden inom jordbruket i deras rätta fysiska sammanhang, om man definierar "landskap" som en av människan påverkad miljö som används för jordbruksproduktion och som utmärks av summan av sina biologisk-fysiska och kulturella särdrag.

Att ta fram miljöindikatorer för jordbruket kräver ett differentierat tillvägagångssätt som avspeglar de regionala skillnaderna i ekonomiska strukturer och de skilda naturliga förutsättningarna. De tillgängliga, vanligen aggregerade, uppgifterna om djurbesättningar, gödselmedel och bekämpningsmedel kan visserligen ge värdefull information men de kan också vara missvisande på grund av avsaknaden av uppgifter om regionala skillnader.

Nackdelen med att inte ha någon regional eller tematisk differentiering kan illustreras med ett exempel som rör insatsvaror för jordbruket, där variationerna i användningen av gödselmedel måste sättas i relation till motsvarande förändringar i upptaget av gödselmedel. Även om man på nationell nivå kan fastställa att kvävebalansen är negativ kan det samtidigt vara så att vissa områden dras med ett betydande kväveöverskott. På samma sätt kan en iakttagelse bli missvisande om den inte är tillräckligt specifik; som framgår av kapitel 2.1.1 kan en minskad användning av bekämpningsmedel helt enkelt bero på att man bytt ut de ämnen som används, och detta behöver inte innebära någon förbättring i miljöhänseende.

I de regionala kvävebalanser (NUTS 2) som sammanställts av Eurostat ingår inte bara användningen av gödselmedel och djurspillning utan också växternas upptag av kväve. Värdet på kvävebalansen kan användas som en indikator för att identifiera områden där grundvattnet riskerar att påverkas och för att ange var det kan krävas ytterligare undersökningar rörande grundvattnets känslighet.

Eurostat har också gjort andra insatser på området miljöstatistik och indikatorer, till exempel en undersökning av jordbrukets utsläpp av växthusgaser och en sammanställning av uppgifter om olika bekämpningsmedel och deras användning på olika grödor i EU-länderna. Dessutom har man fastställt kvantifierbara indikatorer som skall användas vid studiet av landskapet.

För att miljöindikatorer som används för övervakning av åtgärder och miljöprogram inom jordbruket skall vara meningsfulla, måste de anpassas efter de områden där de används och efter gällande programkriterier. Allmänna indikatorer, som i och för sig är lättare att använda, ger mycket lite information om resultaten av specifika åtgärder. Det krävs specifik och geografiskt differentierad information för att identifiera positiva och negativa aspekter av olika miljöåtgärder för landsbygden.

Användningen av indikatorer måste så långt det är möjligt grunda sig på befintlig statistik, men man bör undvika att denna användning alltför mycket styrs av de data som för tillfället är tillgängliga. Man måste i detta sammanhang öka ansträngningarna för att utveckla begreppet "indikator" som koncept och samtidigt inrätta arbetsgrupper som skall behandla de nya krav på data som blir aktuella. Det kommer också att bli nödvändigt att skapa ändamålsenliga statistiska verktyg.

Detta kommer att förbli en prioriterad del av kommissionens arbete under de närmaste månaderna och åren.

5. SLUTSATSER

Förhållandet mellan jordbruket och miljön är inte statiskt. Jordbruket har intensifierats, och detta har i sin tur ökat påfrestningarna på miljön. Det önskvärda förhållandet mellan jordbruk och miljö kan uttryckas med begreppet "hållbart jordbruk". Detta innebär att naturresurserna förvaltas på ett sätt som säkerställer att de kan utnyttjas även i framtiden. Man måste se till att tillräcklig hänsyn tas till integreringen av miljöfrågor vid beslut om jordbrukspolitiken i anslutning till Agenda 2000.

Kommissionens reformförslag för den gemensamma jordbrukspolitiken har fem huvudmål: att öka jordbrukets konkurrenskraft, att trygga livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet, att garantera jordbrukarna och deras familjer en skälig levnadsstandard och bidra till stabila jordbruksinkomster, att åstadkomma en bättre integration av miljömål i den gemensamma jordbrukspolitiken och, slutligen, att skapa alternativa sysselsättnings- och inkomstmöjligheter för jordbrukarna och deras familjer.

Att förbättra den gemensamma jordbrukspolitikens anseende hos allmänheten och konsumenterna är en av huvuduppgifterna under de kommande åren. Samhället i stort har också i allt högre grad börjat uppmärksamma de olika funktioner som jordbrukarna fyller, framför allt när det gäller att bevara landsbygden. Å ena sidan måste jordbrukarna uppfylla vissa minimikrav beträffande de miljöskyddsåtgärder som samhället ålägger dem, till exempel genom att följa gällande lagstiftning. Å andra sidan, om samhället vill att jordbrukarna tillhandahåller miljötjänster utöver vad ett minimum av god jordbrukspraxis kräver, bör jordbrukarna också ersättas för de kostnader och det inkomstbortfall som detta medför.

Kommissionens förslag är välavvägt och balanserat, och det förser medlemsstaterna och regionerna med de instrument som krävs för att upprätthålla en viss miniminivå på miljökraven. Slutligen bidrar förslaget också till bevarandet och berikandet av Europas unika naturarv.

Kommissionen betonar vikten av att man tar hänsyn till integreringen av miljöfrågor då man reformerar jordbrukspolitiken utifrån Agenda 2000. Kommissionen kommer också i fortsättningen att övervaka och utvärdera de framsteg som görs på vägen mot fullständig integration.

(1) 44 % jordbruksmark; 33 % skogsmark.

(2) Det femte handlingsprogrammet för miljön: Mot en hållbar utveckling, KOM(92) 23 slutlig, 27.3.1992.

(3) KOM(95) 624 slutlig.

(4) Agenda 2000: En förstärkt och utvidgad union, KOM(97) 2000 slutlig.

(5) EUGFJ: Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket.

(6) EFMA: Forecast of food, farming and fertilizer use to 2008, EFMA, 1998.

(7) Eurostat: Pesticides in the EU: Sales, use, legislation (utkast, 1998), ECPA, EFMA.

(8) Förslag till rådets förordning om komplettering beträffande animalieproduktion av förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel. KOM(96) 366 slutlig och KOM(97) 747 slutlig.

(9) Förordning (EEG) nr 2092/91 ändrad genom förordning (EEG) nr 2083/92 och genom förordning (EG) nr 1935/95.

(10) Rådets direktiv 80/778/EEG om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten (EGT L 229, 30.8.1980, s. 12).

(11) Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet: Åtgärder som vidtagits i enlighet med rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, KOM(1998) 16 slutlig.

(12) Olika direktiv rörande bekämpningsmedelsrester. För en sammanfattning av dessa, se "Agriculture and Environment", avsnitt 4.4.1.

(13) Europe's Environment. The second assessment, 1998 ("Dobris+3").

(14) Options to Reduce Methane Emissions (Utkast till slutrapport till GD XI), AEA Technology Environment, juni 1998, s. 10 ff.

(15) Klimatförändringar - En strategi efter Kyoto (KOM(1998) 353).

(16) Working Document on Non-Food Crops in the context of Agenda 2000, SEK(1998) 2169.

(17) Rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 25.4.1979, s. 1).

(18) Till exempel FAIR-projekt: bekämpningsmedel och biologisk mångfald samt perifera odlingsområden.

(19) Rösler, Stefan och Weins, Christof (1996): Aktuelle Entwicklungen in der Landwirtschaftspolitik und ihre Auswirkungen auf die Vogelwelt (Vogelwelt 117:169-185).

(20) Agricultural Strategy Paper CSE(95) 0607, framlagt av kommissionen inför Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995.

(21) "European Conference on Rural Development: Rural Europe - Future Perspectives", Cork, Irland, 7-9 november 1996.

(22) Se också rapporten om tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 2078/92, KOM(97) 620 slutlig, 4.12.1997, avsnitten 3.5, 3.6 och 4.3.

(23) Kommissionens förordning (EG) nr 746/96 (EGT L 102, 25.4.1996, s. 19), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 435/97 av den 6 mars 1997 (EGT L 67, 7.3.1997, s. 2).

(24) Arbetsdokument VI/7655/98 - Tillämpningen av förordning (EEG ) nr 2078/92 - En utvärdering av miljöprogrammen för jordbruket - November 1998.

(25) Agenda 2000: En förstärkt och utvidgad union, KOM(97) 2000 slutlig, Europeiska kommissionen, 15.7.1997.

(26) Förslag till rådets förordningar (EG) om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, KOM(1998) 158 slutlig, 18.3.1998. Detta dokument omfattar 8 förslag till lagtexter.

(27) KOM(1998) 353.

(28) Artikel 3 i rådets förordning om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direkt stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, nedan kallad den övergripande förordningen.

(29) Den övergripande förordningen, artikel 5.1.

(30) Den pågående översynen av ordningarna för vin, tobak och olivolja behandlas inte i denna rapport eftersom de inte ingår i Agenda 2000.

(31) Nötkött, bilaga VI, avsnitt III. Bestämmelserna om djurtäthet gäller samtliga djur av köttras, men inte mjölkkor.

(32) Nötkött, artikel 14.2 b.

(33) Nötkött, artikel 11.2 OBSERVERA: Bara sådana får och getter för vilka bidrag betalas ut är medräknade.

(34) Jordbruksgrödor, artikel 8.3.

(35) Jordbruksgrödor, artikel 6.5.

(36) Jordbruksgrödor, artikel 6.2.

(37) FLU, artikel 1.

(38) FLU, artikel 41.

(39) FLU, Åtgärder på jordbruksområdet: artikel 5 (investeringar), artiklarna 8.1 (unga jordbrukare), 11.2 (förtidspensionering), 24.1 (förbättrad bearbetning och saluföring) och 28.2 (skogsbruk).

(40) FLU, artikel 4.

(41) FLU, artikel 9.

OBSERVERA: UTKAST TILL LAGSTIFTNING I ENLIGHET MED AGENDA 2000 SOM CITERAS I TEXTEN

"Jordbruksgrödor": Förslag till rådets förordning (EG) om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor, 98/0108(CNS).

"Nötkött": Förslag till rådets förordning om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, 98/0109(CNS).

"FLU": Förslag till rådets förordning (EG) om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till landsbygdens utveckling, 98/0102(CNS).

"Den övergripande förordningen": Förslag till rådets förordning (EG) om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direkt stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, 98/0113(CNS).

(42) FLU, artiklarna 20-22 och artikel 41.2.

(43) FLU, artikel 22.

(44) KOM(97) 620 slutlig, 4.12.1997, Rapport om tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 2078/92.

(45) FLU, artikel 20.

(46) Ibid.

(47) FLU, artikel 21.2.

(48) FLU, artikel 22.1.

(49) FLU, artikel 45.2.

(50) Förordning (EEG) nr 2078/92, artikel 4.

(51) FLU, artikel 22.2.

(52) FLU, bilagan (jfr förordning (EEG) nr 2078/92, artikel 4).

(53) FLU, artikel 49.3.

(54) FLU, artiklarna 21.2 och 35.3 samt artikel 36.

(55) Den övergripande förordningen, artikel 5.2.

(56) FLU, artiklarna 13-19.

(57) FLU, artikel 13 (jfr förordning (EG) nr 950/97, artiklarna 17, 22, 24 och 25).

(58) FLU, artikel 13 fjärde strecksatsen och artikel 15.1.

(59) FLU, artikel 14.2.

(60) FLU, artikel 14.2 tredje strecksatsen.

(61) FLU, artiklarna 17 och 18.

(62) FLU, artikel 20, andra och tredje strecksatserna, och artikel 21.2 andra stycket.

(63) FLU, artikel 19.1.

(64) FLU, artikel 19.2.

(65) FLU, artikel 27.

(66) FLU, artiklarna 27 och 30.

(67) FLU, artiklarna 28 och 29.

(68) FLU, artikel 30.