(1)

För att hantera problemet med indirekt ändring av markanvändning ska kommissionen enligt direktiv (EU) 2018/2001 anta en delegerad akt med bestämmelser om kriterier för fastställande av bränsleråvaror med hög risk för indirekt ändring av markanvändning, för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager observeras, samt för certifiering av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen med låg risk för indirekt ändring av markanvändning. Bestämmelserna bör åtfölja den rapport om status för utvidgningen av produktionen av de relevanta bränsleråvarorna över hela världen (nedan även kallad rapporten om bränsleråvarors utvidgning) som överlämnades till Europaparlamentet och rådet i dag.

(2)

Indirekt ändring av markanvändning kan äga rum när mark som tidigare använts för produktion av livsmedel eller foder ställs om till produktion av biobränslen, flytande biobränslen och biomassabränslen. I sådana fall måste efterfrågan på livsmedel och foder fortfarande tillgodoses, vilket kan leda till att områden med stora kollager, som skogar, våtmarker och torvmark, omvandlas till jordbruksmark, vilket leder till ytterligare växthusgasutsläpp.

(3)

De hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp som fastställs i både Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG (2) och direktiv (EU) 2018/2001 tar inte hänsyn till utsläpp som är en följd av indirekt ändring av markanvändning.

(4)

I Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1513 (3) erkänns inte bara förekomsten av utsläpp som är en följd av indirekt ändring av markanvändning, utan också att sådana växthusgasutsläpp, även om det finns en osäkerhet i beräkningarna, kan vara så stora att vinsterna i form av minskade växthusgasutsläpp som uppnås tack vare enskilda biodrivmedel, enligt definitionen i det direktivet, och flytande biobränslen, helt eller delvis går förlorade. En allmän gräns infördes därför i direktivet för hur stor mängd av dessa bränslen, producerade av spannmål och andra stärkelserika grödor, sockerarter och oljeväxter samt av andra grödor som odlas som huvudgrödor för i första hand energiändamål på jordbruksmark, som får räknas in för att uppnå målen i direktiv 2009/28/EG. Denna gräns innebär att högst 7 % av den slutliga energianvändningen inom järnvägs- och vägtransporter i varje medlemsstat får komma från sådana bränslen.

(5)

I direktiv (EU) 2018/2001 behålls gränsen för biodrivmedel och biomassabränslen som produceras från livsmedels- och fodergrödor och förbrukas inom transporter, samtidigt som den stärks genom att det införs särskilda nationella gränser för dessa bränslens totala bidrag till unionens mål för förnybar energi 2030. Gränserna fastställs utifrån dessa bränslens nationella andel 2020 av den slutliga energianvändningen inom järnvägs- och vägtransporter i varje medlemsstat, med en möjlig höjning med en procentenhet upp till högst 7 %.

(6)

Enligt direktiv (EU) 2018/2001 bör en särskild gräns även fastställas, i nivå med användningen i respektive medlemsstat 2019, för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som produceras från livsmedels- och fodergrödor med hög risk för indirekt ändring av markanvändning, och för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet, i den utsträckning det gäller bränsleråvara, till mark med stora kollager observeras. Från och med den 31 december 2023 ska deras andel gradvis sänkas till 0 % fram till 2030.

(7)

Även om det råder bred enighet om riskerna med indirekt ändring av markanvändning till följd av att livsmedels- och fodergrödor används för produktion av bränsle, visar den vetenskapliga litteraturen att mängden utsläpp som är en följd av indirekt ändring av markanvändning beror på flera olika faktorer, bl.a. typen av bränsleråvara som används för produktionen av förnybara bränslen, efterfrågeökningen på bränsleråvaror som följer av användningen av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen samt i vilken utsträckning mark med stora kollager skyddas globalt.

(8)

Den vetenskapliga litteraturen visar också att effekten av indirekta ändringar av markanvändning på potentialen hos biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen att uppnå minskade växthusgasutsläpp är särskilt markant när det gäller oljeväxter. Förnybara bränslen som produceras av sådana bränsleråvaror anses därför allmänt medföra en högre risk för indirekt ändring av markanvändning. Detta framgår av del A i bilaga VIII till både direktiv 2009/28/EG och direktiv (EU) 2018/2001. Rapporten om bränsleråvarors utvidgning tar hänsyn till de senaste vetenskapliga uppgifterna om den globala utvidgningen av produktionsområdet för livsmedels- och fodergrödor till mark med stora kollager och bekräftar att det är dessa grödor som svarar för en överväldigande majoritet av den globala utvidgningen av produktionsområdet för livsmedels- och fodergrödor till mark med stora kollager.

(9)

Rapporten om rapporten om bränsleråvarors utvidgning visar också att det utvidgade produktionsområdet för oljeväxter till mark med stora kollager bara är en av flera faktorer som påverkar potentialen hos biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen att uppnå minskade växthusgasutsläpp. Bland de faktorer som är avgörande för att fastställa utvidgningens betydelse enligt direktiv (EU) 2018/2001 finns markutvidgningens absoluta och relativa omfattning sedan ett bestämt referensår jämfört med det totala produktionsområdet för den relevanta grödan, hur stor andel av utvidgningen som sker till mark med stora kollager samt typen av område med stora kollager. Dessa faktorer bör, i likhet med de specifika produktivitetsfaktorerna för varje grupp av grödor, beaktas i kriterierna för att fastställa biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen med hög risk för indirekt ändring av markanvändning som produceras från livsmedels- och fodergrödor för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager observeras.

(10)

Med beaktande av samtliga ovanstående överväganden, inbegripet alla relevanta vetenskapliga data och undersökningar, skillnaderna mellan de olika bränsleråvarorna, de olika råvarumarknadernas globala karaktär och funktionssätt, den åtföljande risken för oavsiktliga eller kontraproduktiva avledningseffekter, den relativa tillgången på fullständiga data och den regelbundna och frekventa översynen av dessa data, samt Europeiska unionens relevanta internationella skyldigheter, anses den mest lämpliga, sakliga och välavvägda metoden i detta skede av lagstiftningsprocessen vara den som baseras på den övergripande globala ställningen för varje enskild bränsleråvara, snarare än en ansats som skulle diskriminera vissa länder. Den representerar den bästa möjliga regleringsstrategin, med hänsyn tagen till de konkurrerande men kompletterande mål som eftersträvas med denna förordning. Denna strategi balanseras också på ett lämpligt sätt av möjligheten till certifiering av låg risk för indirekt ändring av markanvändning.

(11)

Enligt artikel 26.2 i direktiv (EU) 2018/2001 är medlemsstaterna skyldiga att tillämpa kriterierna i denna förordning för att fastställa bränsleråvaror med hög risk för indirekt ändring av markanvändning, för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager observeras. De bör göra detta på grundval av den information som finns i en bilaga, och som ska ses över i enlighet med denna förordning. Kommissionen bör regelbundet granska rapporten om bränsleråvarors utvidgning för att ta hänsyn till utvecklingen och de senaste vetenskapliga bevisen. Bilagan bör i lämpliga fall ändras.

(12)

Under vissa omständigheter kan man undvika de effekter i form av indirekt ändring av markanvändning som kan knytas till biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som normalt anses medföra en hög risk för indirekt ändring av markanvändning, och odlingen av de relevanta bränsleråvarorna kan till och med ha positiva effekter för de relevanta produktionsområdena. I sådana fall är det nödvändigt att fastställa kriterier som gör det möjligt att identifiera och certifiera biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen med låg risk för indirekt ändring av markanvändning. Certifierade biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen med låg risk för indirekt ändring av markanvändning bör undantas från gränsen och den gradvisa minskningen som fastställs för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen med hög risk för indirekt ändring av markanvändning, vilka produceras från livsmedels- och fodergrödor, förutsatt att de uppfyller de relevanta hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp som fastställs i artikel 29 i direktiv (EU) 2018/2001.

(13)

Biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen bör anses medföra låg risk för indirekt ändring av markanvändning bara om den bränsleråvara som används för deras produktion odlas som ett resultat av att vederbörligen kontrollerbara åtgärder har vidtagits för att öka produktiviteten utöver vad som annars skulle vara möjligt. Dessa åtgärder bör dessutom säkerställa bränsleråvarors hållbarhet med beaktande av alla krav som fastställs i direktiv 2009/28/EG eller direktiv (EU) 2018/2001 i förhållande till målen om förnybar energi.

(14)

För att ytterligare säkerställa de positiva effekterna av certifiering baserad på låg risk för indirekt ändring av markanvändning bör den ytterligare bränsleråvara som ska användas för bränslen med låg risk för indirekt ändring av markanvändning beaktas endast om de är resultat av en begränsad kategori av åtgärder. I synnerhet bör endast sådana åtgärder beaktas som är ekonomiskt attraktiva eftersom de gör det möjligt att dra nytta av den ekonomiska bonus som följer med certifieringen, i linje med de kriterier för ekonomisk additionalitet som tillämpas inom Kyotoprotokollets mekanism för ren utveckling.

(15)

Vidare är det lämpligt att inte tillämpa kriteriet om ekonomisk additionalitet på ytterligare bränsleråvaror som odlas på nedlagd eller allvarligt skadad mark eller av oberoende småbrukare. Detta skulle i själva verket innebära en orimlig administrativ börda med tanke på den betydande potentialen för produktivitetsförbättringar och de hinder som finns för finansiering av de nödvändiga investeringarna. Åtgärder som vidtas på nedlagd eller allvarligt skadad mark, eller av oberoende småbrukare, bör därför undantas från kravet på att uppfylla kriterierna för ekonomisk additionalitet, utan att det påverkar kravet på att producera ytterligare bränsleråvara och uppfylla hållbarhetskriterierna. Mot bakgrund av det statistiska arbete som utförts i flera analyser, inbegripet FAO:s datauppsättning för småbrukare (FAO smallholders data-portrait), bör innehav som är mindre än två hektar betraktas som ”små” i detta sammanhang.

(16)

Bara faktiska ökningar av produktiviteten i befintliga eller nya projekt som är en följd av åtgärder som syftar till att uppnå ytterligare avkastning bör beaktas. Certifieringsperioden bör därför vara begränsad till en rimlig tid och omfattning som möjliggör fullständig amortering av de relevanta investeringarna och robusta förfaranden för att övervaka certifieringens effektivitet.

(17)

För att säkerställa en smidig certifieringsprocess för biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen med låg risk för indirekt ändring av markanvändning bör ekonomiska aktörer kunna förlita sig på robusta och tillförlitliga certifieringsregler. Dessa regler bör även ta hänsyn till frivilliga nationella eller internationella system i enlighet med den omarbetade texten i artikel 30 i direktiv (EU) 2018/2001, vilken innebär en robustare kontroll inom dessa system i jämförelse med motsvarande bestämmelser i direktiv 2009/28/EG. Utöver de nationella system som erkänns av kommissionen i enlighet med artikel 30.6 i direktiv (EU) 2018/2001 får frivilliga system användas för att certifiera biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen med låg risk för indirekt ändring av markanvändning på samma sätt som för certifiering av efterlevnad av hållbarhetskriterierna i artikel 29 i direktiv (EU) 2018/2001.

(18)

För att säkerställa att den information som lämnas av ekonomiska aktörer är transparent, korrekt, tillförlitlig och bedrägeriskyddad bör övergripande regler införas om certifiering av biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen med låg risk för indirekt ändring av markanvändning, och reglerna bör föreskriva en tillfredsställande standard vad gäller oberoende granskning av ekonomiska aktörers påståenden. Dessa regler, inbegripet sådana om gruppcertifiering, får specificeras och harmoniseras ytterligare genom antagande av genomförandeakter i enlighet med artikel 30.8 i direktiv (EU) 2018/2001.