(1)

Den 18 juli 2018 infördes genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/1013 (3) provisoriska skyddsåtgärder på import av vissa stålprodukter (nedan kallad förordningen om provisoriska skyddsåtgärder).

(2)

Undersökningen inleddes av kommissionen på eget initiativ den 26 mars 2018 (nedan kallat tillkännagivandet om inledande) (4) avseende 26 olika stålproduktkategorier, i enlighet med artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/478 och artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/755.

(3)

Den 28 juni 2018 utvidgade kommissionen skyddsåtgärdsundersökningen till att omfatta två ytterligare produktkategorier (nedan kallat tillkännagivande om utvidgning) (5).

(4)

Såsom nämns i skäl 20 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder omfattade undersökningen perioden 2013–2017 (nedan kallad skadeundersökningsperioden).

(5)

Kommissionen mottog 452 svar på frågeformuläret från berörda parter inom ramen för denna undersökning.

(6)

Kommissionen har också mottagit ett stort antal skriftliga synpunkter på slutsatserna i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder från unionstillverkare, exporterande tillverkare, importörer, användare, organisationer och myndigheter i tredjeländer.

(7)

Efter införandet av de provisoriska åtgärderna åtog sig kommissionen att mer ingående undersöka den information (inbegripet de senaste uppgifterna) som lämnats av unionstillverkarna för det slutliga fastställandet. Med tanke på det stora antalet samarbetsvilliga unionstillverkare var det i praktiken omöjligt att genomföra kontrollbesök på plats hos varje enskild unionstillverkare. Följaktligen har kommissionen valt att kontrollera uppgifternas kvalitet och tillförlitlighet genom att kontrollera ett urval av tillverkare som täcker en tillräckligt stor produktionsvolym och så många som möjligt av de produktkategorier som är föremål för undersökning. På grundval av detta, kontrollerade kommissionen frågeformulärsvar på plats hos tio unionstillverkare som svarade för över 15 % av den totala försäljningen i unionen under 2017 av den undersökta produkten.

(8)

Mellan juni och september 2018 genomfördes dessutom kontrollbesök på plats hos följande unionstillverkare:

(9)

För att erhålla de senaste uppgifterna för sitt slutliga fastställande anmodade kommissionen den 7 september 2018 unionstillverkarnas intresseorganisationer att lämna uppdaterade uppgifter om de undersökta produktkategorierna.

(10)

I enlighet med artikel 5 i förordning (EU) 2015/478 och artikel 3 i förordning (EU) 2015/755 beviljades alla berörda parter som begärt att bli hörda inom den fastställda tidsfristen ett sådant hörande. Den 12, 13 och 14 september och den 1 oktober 2018 anordnade kommissionen 93 individuella höranden, under vilka 150 berörda parter lämnade synpunkter.

(11)

De synpunkter som lämnats av de berörda parterna inom den fastställda tidsfristen, skriftligen eller muntligen vid förhandlingen, övervägdes vederbörligen och togs i beaktande där så var lämpligt.

(12)

Den produkt som berörs är vissa stålprodukter som tillhör de 28 stålproduktkategorier som definieras i tillkännagivandet om inledande, ändrat genom meddelandet om förlängning, tillsammans. Dessa produktkategorier som omfattas av Förenta staternas tulltaxebestämmelser enligt Section 232 i US Trade Expansion Act från 1962 (nedan kallade åtgärder enligt Section 232).

(13)

Kommissionen har definierat den produkt som omfattas av skyddsåtgärdsundersökningen i skälen 11–17 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder, där den lade fram en detaljerad motivering till stöd för en övergripande analys mot bakgrund av det starka sambandet mellan alla de undersökta produktkategorierna.

(14)

Efter offentliggörandet av förordningen om provisoriska skyddsåtgärder hävdade flera berörda parter att det inte finns en enda berörd produkt, utan flera berörda produkter. Dessa parter påpekade att tillkännagivandet om inledande inte hänvisar till en enda berörd produkt, men använder plural i vissa avsnitt och hänvisar till ”de berörda produkterna”.

(15)

Samma parter hävdade att den metod som använts av kommissionen i den aktuella undersökningen strider mot överprövningsorganets utslag i målet Förenta staterna–skyddsåtgärder på stålimport (6). I detta fall slog överprövningsorganet fast att tillämpningen av en övergripande metod för att beräkna ”oförutsedd utveckling” skulle kunna leda till tillämpningen av ”skyddsåtgärder på en bred produktkategori, även om importen av en eller flera av dessa produkter inte ökade och inte var en följd av “oförutsedd utveckling””, vilket inte skulle uppfylla kravet i artikel XIX i Gatt. Dessa parter hävdade också att i skyddsåtgärdsundersökningen från 2002 gällande stål (7) utförde kommissionen en separat analys per produktkategori, varför samma individuella bedömning borde göras även i detta fall.

(16)

Slutligen har flera berörda parter ifrågasatt de samband och kopplingar mellan produktkategorier som kommissionen framhävde för att motivera sin enda analys. Samtidigt som man erkänner att sådana kopplingar finns mellan vissa produktkategorier, ansåg dessa parter att de inte förekommer i alla produktkategorier, t.ex. mellan kolstål och rostfritt stål, eller mellan platta produkter, långa produkter och rör.

(17)

Kommissionen har analyserat dessa argument och avvisar dem av följande skäl. För det första anges tydligt i tillkännagivandet om inledande vid upprepade tillfällen och utom tvivel, att de 28 produktkategorier som var föremål för undersökningen behandlades som en enda grupp av produkter vid bedömningen av huruvida villkoren för att införa skyddsåtgärder var berättigade. I förordningen om provisoriska skyddsåtgärder hänvisas till de 28 produktkategorierna som ”den berörda produkten” eller ”de berörda produktkategorierna” (se skäl 11 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder) och analysen görs på grundval av de 28 produktkategorierna som helhet (se skäl 22 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder). Hänvisningen till ”de berörda produkterna” bör följaktligen förstås som produktkategorier som behandlas tillsammans som en del av en enda berörd produkt.

(18)

För det andra medför inte WTO-avtalet om skyddsåtgärder några särskilda skyldigheter avseende definitionen eller omfattningen av den undersökta produkten och det innehåller inte heller några riktlinjer i denna fråga, vilket bekräftas av en WTO-panel. En skyddsåtgärd får tillämpas på en produkt vars import har ökat. En uppdelad analys krävs dock inte i alla de fall där definitionen av den undersökta produkten omfattar mer än en produkt. Följaktligen är det den undersökande myndigheten som definierar den undersökta produkten, samt det sätt på vilket de relevanta uppgifterna bör analyseras i undersökningen (8). Dessutom har ingen talan väckts som förklarar, under omständigheterna i föreliggande mål, hur en gemensam behandling av produktkategorier skulle ha påverkat kommissionens analys och/eller resulterat i en otillräcklig bedömning av importökningen under undersökningsperioden. Slutligen konstaterar för övrigt kommissionen också att överklagandeorganets utslag som parterna hänvisar till gäller analysen av en oförutsedd utveckling, och inte i sig frågan om huruvida en övergripande analys är tillåten enligt WTO-avtalet om skyddsåtgärder.

(19)

För det tredje, även om kommissionen i sitt slutliga fastställande upprepade och bekräftade behovet av att i det aktuella fallet genomföra en övergripande analys av villkoren för att införa skyddsåtgärder, för att ytterligare undersöka den koppling mellan vissa kategorier som en del berörda parter har hävdat finns, beslutade kommissionen vidare att granska de 28 undersökta produktkategorierna, och som formellt behandlas som en enda grupp, också som tre ”stålproduktfamiljer”. Detta beslut har fattats för att dessutom undersöka huruvida resultaten för den enda gruppen bekräftas på en mer uppdelad nivå, och för att undanröja eventuella tvivel om tillförlitligheten i de slutsatser som nåtts på en övergripande nivå. De tre stålproduktfamiljerna omfattar vissa produktkategorier som uppvisar en ännu starkare likhetsgrad sinsemellan.

(20)

Stålindustrin använder vanligen tre stålproduktfamiljer, nämligen platta produkter, långa produkter och rör. Inom ramen för denna skyddsåtgärdsundersökning anses det att inom var och en av dessa familjer uppvisar produkterna liknande egenskaper, delar ofta produktionsprocesser, utgör ofta insatsvaror för andra produkter i senare led i familjen, har gemensamma användare eller kunder i leveranskedjan, vilket är skälet till att utbytbarheten på utbuds- och efterfrågesidan samt konkurrensen inom ”familjen” är mer markant än om alla stålproduktkategorier behandlades tillsammans i en enda grupp.

(21)

De tre ”produktfamiljerna” definieras enligt följande:

Tabell 1

Produktfamiljer

(22)

Kommissionen kommer därför att behandla de synpunkter som framförts av vissa berörda parter vad gäller den breda definitionen av den berörda produkten genom att komplettera den övergripande bedömningen av de 28 undersökta produktkategorierna med en analys per produktfamilj enligt definitionen ovan.

(23)

Flera berörda parter hävdade att vissa specifika produktkategorier bör undantas från definitionen av den berörda produkten, på grund av en påstådd brist på eller begränsad tillgång till tillverkning i unionen. Dessa påståenden rör i synnerhet följande produktkategorier:

(24)

Kommissionen undersökte noggrant dessa påståenden och kom till slutsatsen att likadana eller direkt konkurrerande produktkategorier faktiskt produceras i unionen av unionsindustrin. Som utvecklas närmare i avsnittet om unionens intresse, har kommissionen vidare utformat skyddsåtgärderna på ett sådant sätt att störningar av importen minimeras och traditionella importnivåer från handelspartner bevaras. Följaktligen är den påstådda sannolikheten för en brist på vissa produktkategorier oberättigad, även med hänsyn tagen till de anpassningar och överväganden som anges i analysen av unionens intresse.

(25)

Kommissionen drog därför slutsatsen att begäran om att undanta vissa produktkategorier bör avvisas.

(26)

I frånvaro av andra kommentarer beträffande den berörda produkten och den likadana eller direkt konkurrerande produkten, bekräftas slutsatserna i skälen 11–17 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder.

(27)

I skälen 20–29 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder gjorde kommissionen en övergripande analys av ökningen av importen för de 28 berörda produktkategorierna under perioden 2013–2017. Redan i denna övergripande analys undantogs produktkategorier som inte visade en ökning av importen på individuell nivå.

(28)

För det slutgiltiga avgörandet använde kommissionen samma metod, men kompletterade såsom tidigare förklarats sin analys genom att undersöka utvecklingen av importen för var och en av de tre produktfamiljer som anges i avsnitt 2.2 för att bekräfta riktigheten av de slutsatser som nåtts på övergripande nivå.

(29)

Kommissionen använde i sin analys den senaste statistiken, dvs. importuppgifter för första halvåret 2018. För att säkerställa uppgifternas jämförbarhet med tidigare helårsperioder inrättade kommissionen en ytterligare särskild 12-månadersperiod bestående av de sista 6 månaderna av 2017 och de första 6 månaderna av 2018 (nedan kallad den senaste perioden). Kommissionen korrigerade också några smärre skrivfel i de uppgifter som använts i det preliminära skedet.

(30)

I sin bedömning av importens utveckling har kommissionen dessutom inte beaktat de importvolymer från en rad länder som bör undantas från de slutgiltiga åtgärdernas tillämpningsområde, särskilt länderna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och vissa länder med vilka unionen har undertecknat ett ekonomiskt partnerskapsavtal som är i kraft, och som specifikt föreskriver ett undantag från de multilaterala skyddsåtgärdernas tillämpningsområde (9).

(31)

Under det preliminära skedet konstaterades att importen inte ökade för 5 produktkategorier (10). En granskning av de senaste importuppgifterna visar dock att endast 2 av de 28 produktkategorierna inte upplevt en ökad import, nämligen kategori 11 och kategori 23. Kommissionen beslutade därför att undanta dessa två produktkategorier i sin slutliga analys. Den enskilda utvecklingen av importen för varje produktkategori anges i bilaga II

(32)

Vad gäller analysen av den globala importen visar importen för de 26 återstående bedömda produktkategorierna följande utveckling:

Tabell 2

Importvolym (efter undantagande av vissa länder och produkter) och marknadsandel

(33)

Importen ökade i absoluta tal med 71 % under analysperioden, och i relativa termer med en ökning av marknadsandelar från 12,7 % till 18,8 %. Den mest betydande ökningen ägde rum under perioden 2013–2016. Därefter fortsatte importen att öka i långsammare takt innan den tog ny fart under den senaste perioden när åtgärderna enligt Section 232 trädde i kraft. Ovannämnda trend bekräftas också av en stor majoritet av svaren på frågeformuläret från tillverkare i de huvudsakliga exportländerna (11).

(34)

För att komplettera den övergripande importanalysen genomförde kommissionen en granskning av importens utveckling för var och en av de tre produktfamiljer som identifieras ovan, dvs. platta produkter, långa produkter och rör. På denna grundval utvecklades importvolymerna och marknadsandelarna på följande sätt:

Tabell 3

Importvolym (efter undantagande av vissa länder och produkter) och marknadsandel - per produktfamilj

(35)

Statistiken visar att alla tre produktfamiljer (platta produkter, långa produkter och rör) ökade i absoluta tal med 64 %, 97 % respektive 60 % under perioden 2013–den senaste perioden. Under samma period ökade importen också i relativa termer, där marknadsandelarna ökade från 14,2 % till 20,9 %, från 8,6 % till 14,0 % respektive från 20,4 % till 25,7 %.

(36)

Den mest betydande ökningen för platta produkter, både i absoluta och relativa tal, ägde rum under perioden 2013–2016. Importen förblev därefter relativt stabil, men på en mycket högre nivå än under perioden 2013–2015. Den mest betydande ökningen för långa produkter ägde rum under perioden 2013–2016, både i absoluta och relativa tal, och ökade sedan kraftigt under den senaste perioden. Vad gäller rör ökade importen gradvis under perioden 2013–2016 och ökade sedan kraftigt, både i absoluta och relativa tal, under perioden 2016–den senaste perioden.

(37)

Vad gäller de synpunkter som tagits emot av kommissionen hävdade en berörd part att två produktkategorier av de fem som undantagits från tillämpningsområdet för de provisoriska åtgärderna, nämligen produktkategorierna 10 och 19, bör omfattas av de slutgiltiga åtgärderna eftersom den senaste statistiken visar på en ökning av importen. En annan part gjorde ett liknande påstående vad gäller produktkategori 24. Dessa påståenden har godtagits eftersom, såsom redan förklarats, importstatistik för produktkategorierna 10, 19 och 24 faktiskt visade på en generell ökning av importen under perioden 2013–den senaste perioden. Dessutom ökade importvolymerna för dessa tre produktkategorier också under perioden 2017–den senaste perioden. Som förklaras närmare i skäl 34 tillhör dessa produkter produktfamiljer som även uppvisar en ökning under perioden 2013–den senaste perioden.

(38)

Flera berörda parter hävdade att det inte fanns någon plötslig, markant, betydande och ny ökning av importen och hänvisade till överprövningsorganets rapport Argentina – skodon (12) och andra WTO-ärenden, såsom Förenta staterna – vetegluten (13), Ukraina – personbilar (14), Förenta staterna – skyddsåtgärder på stålimport (15). Sammanfattningsvis föreskriver denna rättspraxis att det inte räcker med att en undersökning visar att importen har ökat under en femårsperiod. Ökningen måste vara tillräckligt ny, plötslig och betydande, både kvantitativt och kvalitativt, för att orsaka eller hota att orsaka allvarlig skada. Denna rättspraxis klargjorde också innebörden av markant (”som omfattar en plötslig ändring av inriktning, abrupt, kraftig”) och plötslig (”som inträffar eller kommer utan förvarning, oväntad”, eller ”abrupt, kraftig”). Andra parter hävdade också att importökningen var oförändrad eller att importen ökade fram till 2015 utan att uppvisa en markant, plötslig eller betydande ökning sedan dess.

(39)

I detta avseende ska det först och främst erinras om att kommissionen genomförde en grundlig analys av importvolymen av de 28 produktkategorierna under perioden 2013–2017 (varvid den såg till importutvecklingen under hela undersökningsperioden och inte endast jämförde start- och slutpunkterna) och att den även analyserat utvecklingen av importen under den senaste perioden. På grundval av detta har kommissionen redan från början undantagit vissa produktkategorier som inte uppvisade någon ökning under perioden 2013–den senaste perioden. Såsom förklaras i skälen 33, 35 och 36 drog kommissionen vidare slutsatsen att importen ökade i absoluta tal med 71 % totalt och mellan 60 % och 97 % när den delas upp i produktfamiljer under perioden 2013–den senaste perioden. Statistik från Eurostat visar också att importen ökade med 45 % mellan 2013 och 2015, och att denna kraftiga ökning fortsatte fram till den senaste perioden för att uppgå till 71 % totalt sett. En liknande utveckling märks också när det gäller den relativa ökningen av importen. På denna grundval bekräftas att ökningen av importen var markant och plötslig såsom klargjorts i rättspraxis. Vad gäller ökningens omfattning bekräftas också att ökningen var betydande. När det gäller graden av nyhet noterar kommissionen att det inte finns någon särskild rättspraxis som anger hur begreppet ”ny” ska tolkas. Överprövningsorganet har endast tolkat kravet att en medlemsstat får tillämpa en skyddsåtgärd endast om en produkt ”importeras” i ökade mängder som att importökningen måste vara tillräckligt ”ny” för att orsaka eller hota att orsaka allvarlig skada (16). Mot bakgrund av utvecklingen under perioden 2013–den senaste perioden och perioden 2015–den senaste perioden, bekräftade kommissionen att ökningen av importen var tillräckligt ny för att orsaka eller hota att orsaka allvarlig skada. Kommissionen avvisade därför ovanstående påståenden om att importökningarna inte uppfyllde villkoren.

(40)

Flera berörda parter hävdade att kommissionens analys av start- och slutpunkter på aggregerad nivå var otillräcklig och att kommissionen också borde ha analyserat mellanliggande trender under perioden 2013–2017, i överensstämmelse med WTO:s rättspraxis såsom ärendena Förenta staterna – skyddsåtgärder på stålimport (17) och Ukraina – personbilar (18). Enligt denna rättspraxis kan analysen inte grunda sig på en jämförelse av start- och slutpunkter under analysperioden, eftersom det skulle kunna medföra manipulerade resultat i de fall där importvolymerna inte uppvisar några tydliga och oavbrutna uppåtgående trender. Rättspraxis föreskriver också att den undersökande myndigheten ska formulera en motiverad och adekvat förklaring avseende importutvecklingen mellan start- och slutpunkterna.

(41)

Kommissionen anser att den inte bara har gjort en analys av start- och slutpunkterna, vilket framgår i skälen 33–36, eftersom kommissionen också analyserade mellanliggande trender och gjorde en adekvat och motiverad analys av importutvecklingen. Dessa påståenden har därför avvisats.

(42)

Vissa berörda parter påpekade att det var vilseledande att analysera importens utveckling under perioden 2013–2017, eftersom importen 2013 var onormalt låg till följd av den globala ekonomiska krisen och ökningen under den efterföljande perioden endast utgjorde en återgång till en normal situation.

(43)

I detta avseende ansåg kommissionen att det inte snedvrider analysen att använda 2013 som utgångspunkt. Stålförbrukningen i EU ökade visserligen med 14 % under perioden 2013–2017 (se tabell 4), men det var frågan om en gradvis ökning över hela perioden. Däremot ökade importen betydligt mer än efterfrågan i EU, nämligen med 64 % under samma period och i mycket snabbare takt än förbrukningen i EU. Följaktligen ökade importens marknadsandel med 5,4 procentenheter (från 12,7 % till 18,1 %) under perioden 2013–2017. På grundval av detta avvisades påståendet.

(44)

Flera berörda parter hävdade att unionsindustrins import borde ha undantagits i analysen av importvolymen. I detta avseende bör det noteras att det inte finns någon juridisk skyldighet att göra ett sådant undantag. På grundval av unionstillverkarnas frågeformulärssvar var denna import hursomhelst stabil under perioden 2013–2017, och utgjorde endast en marginell andel av den totala importen (mellan 0,3 % och 0,7 % av den totala importen). Ovanstående påstående avvisades därför.

(45)

En berörd part hävdade att importen genom aktiv förädling borde ha undantagits från analysen av importvolymen i allmänhet och vad gäller produktkategori 25 i synnerhet. I detta avseende bör det noteras att importvolymens utveckling för alla produktkategorier utom kategori 25 inte ändras om aktiv förädling undantas från analysen. I det särskilda fallet produktkategori 25 byttes en unionstillverkares försäljning ut mot en exporterande tillverkare i ett tredjeland. Till följd av detta ansågs det lämpligt att inkludera dessa volymer i bedömningen av importökningen för att till fullo återspegla inverkan av import från tredje land. På grundval av detta avvisades påståendet.

(46)

Vissa berörda parter hävdade att importvolymen och motsvarande marknadsandel för produktkategorierna 1, 6, 7, 17 och 28 minskade under perioden 2016–2017. I detta avseende noterar kommissionen att den i sitt slutliga fastställande även beaktade utvecklingen av importen under den senaste perioden, och att importen på denna grundval ökade för alla dessa kategorier med undantag av kategori 7. Även för denna senare kategori var dock importen under den senaste perioden betydligt högre än under perioden 2013–2014. Dessutom utförde kommissionen en övergripande analys för alla stålprodukter och enskilt för var och en av de tre produktfamiljer som identifierats, och drog slutsatsen att importen ökade totalt sett under hela den analyserade perioden. Påståendet avvisades därför.

(47)

Kommissionen drar följaktligen slutsatsen att det har skett en plötslig, kraftig och betydande ökning av importen, både i absoluta och relativa tal för den berörda produkten under bedömning. Detta bekräftas även av uppgifterna för var och en av de tre produktfamiljer som bedömts.

(48)

Enligt vad som ingående förklaras i skälen 30–36 i förordningen om provisoriska åtgärder hade kommissionen preliminärt konstaterat att den ovannämnda ökningen av importen av vissa stålprodukter till unionen hade varit en följd av oförutsedda omständigheter som härrör från ett antal faktorer som orsakar och förvärrar obalanserna i den internationella handeln med den berörda produkten.

(49)

Dessa faktorer bestod av en aldrig tidigare skådad överkapacitet i ståltillverkningen som kvarstår trots det stora antalet åtgärder i hela världen för att minska den och som förvärrats av snedvridande subventioner och statliga stödåtgärder, vilket ledde till prissänkningar, en ökad användning av handelsbegränsande åtgärder och handelspolitiska skyddsinstrument samt de åtgärder enligt Section 232 som antogs i mars 2018.

(50)

Flera berörda parter hävdade att oförutsedda omständigheter bör påvisas för varje produktkategori. Kommissionen instämmer inte i dessa synpunkter och anser, med tanke på de starka samband och kopplingar som finns mellan produktkategorierna (se förklaringen i avsnitt 2.1) att det är tillräckligt att påvisa förekomsten av oförutsedda omständigheter på övergripande nivå. På grundval av detta avvisades påståendet.

(51)

Vad överskottskapaciteten beträffar hävdade flera berörda parter att överkapaciteten är välkänd för kommissionen och inte kunde betraktas som en oförutsedd omständighet. De hävdade också att kommissionen tidigare hade kopplat den skada som unionsindustrin lidit till dumpad eller subventionerad import, och att kopplingen mellan importökningen och den oförutsedda utvecklingen av överkapaciteten i stålsektorn inte hade fastställts.

(52)

I detta avseende bör det för det första noteras att enligt diagram 2.3 i rapporten från Global Trade Alert Going Spare: Steel, Excess Capacity, and Protectionism (19), minskade världens överkapacitet i råstålsektorn under perioden 2009–2011 och följde sedan en motsatt trend 2011–2016. Med tanke på att den totala överkapaciteten för råstål redan under 2011 klart översteg den totala produktionen för det året, förväntades den totala råstålskapaciteten minska eller åtminstone förbli oförändrad i syfte att förbättra kapacitetsutnyttjande och kostnadseffektivitet. Den totala produktionskapaciteten för råstål fortsatte dock oväntat att öka efter 2011, vilket skapade en ytterligare global överkapacitet, vilket bekräftades av kommissionen i meddelandet ”Stål: bevara hållbar sysselsättning och tillväxt i EU” (20). Med tanke på tidpunkten för de händelser som beskrivs ovan och särskilt det faktum att den överkapaciteten ökade vid en tidpunkt då den ekonomiskt sett förväntades minska, dras slutsatsen att överkapaciteten för stål bör betraktas som en oförutsedd omständighet.

(53)

När det gäller det orsakssamband som fastställts i tidigare undersökningar om bekämpning av otillbörliga affärsmetoder, hänvisas till ovannämnda meddelande där det anges att sådana undersökningar erkänns som ”åtgärder som syftar till att mildra effekterna av överkapacitet”. På denna grundval är det uppenbart att överkapacitet är nära kopplad till dumpad och subventionerad import. I antidumpnings- och antisubventionsundersökningar behandlas trots detta överkapaciteten i stålsektorn inte som en oförutsedd omständighet, eftersom detta inte krävs i bedömningar som ligger till grund för införandet av dessa handelspolitiska skyddsåtgärder.

(54)

När det gäller kopplingen mellan den oförutsedda utvecklingen av överkapaciteten i stålsektorn och den ökade importen, är det tydligt att de exporterande tillverkarna har ett intresse av att maximera sitt kapacitetsutnyttjande. I situationer där det finns outnyttjad kapacitet efter försörjning av den inhemska marknaden kommer de att söka affärsmöjligheter på exportmarknaderna och därmed generera en ökning i importvolymerna på dessa marknader. Mot denna bakgrund måste de ovannämnda påståendena avvisas.

(55)

När det gäller ökningen av antalet handelsbegränsande åtgärder, hävdade flera parter att dessa inte kunde betraktas som oförutsedda omständigheter, eftersom de är erkända undantag från WTO:s allmänna regler och att antalet handelspolitiska instrument som infördes under 2017 minskade. De hävdade också att kopplingen mellan ökningen av importen och den oförutsedda omständigheten i form av handelsbegränsande åtgärder inte hade fastställts.

(56)

Kommissionen håller inte med om dessa påståenden, eftersom det faktum att handelsbegränsande åtgärder vidtas inom ramen för WTO:s regler inte innebär att de inte kan betraktas som oförutsedda omständigheter. Kommissionen bestrider inte länders rätt att vidta antidumpnings- eller utjämningsåtgärder i enlighet med relevanta WTO-regler. Frågan gäller emellertid det exempellösa och ökade antalet sådana åtgärder som vidtagits av tredjeländer, vilket har skapat en handelsomläggande effekt som medfört ökad import till EU. Det erinras om att kommissionen konstaterade i skäl 34 i förordningen om provisoriska åtgärder att i genomsnitt 77 stålrelaterade undersökningar inleddes per år under perioden 2011–2013, medan detta genomsnitt ökade till 117 under 2015–2016, enligt WTO:s statistik. Ingen part har ifrågasatt dessa siffror som anger en oförutsedd omständighet, vilket leder till den ökning av importen som fastställs ovan. Därför avvisades ovanstående påståenden.

(57)

När det gäller åtgärder enligt Section 232 hävdade flera berörda parter att dessa åtgärder inte kan betraktas som en oförutsedd omständighet som medför en ökning av importen, eftersom de infördes efter perioden 2013–2017. Andra berörda parter angav att även den import som ägde rum från januari 2018 till mars 2018 inte påverkas av åtgärder enligt Section 232.

(58)

I detta avseende bör det för det första noteras att medan åtgärder enligt Section 232 infördes den 8 mars 2018, inleddes den undersökning som ledde till deras antagande redan i april 2017 och den rapport på vars grund de beslutades offentliggjordes den 11 januari 2018. Även om man kan hävda att åtgärderna enligt Section 232 inte kan ha haft någon inverkan på importen innan de antogs, skapade enbart inledandet av undersökningen tveklöst osäkerhet på marknaden och medförde effekter på stålhandelsflödena. Dessutom, som bekräftas vidare nedan, ansåg kommissionen efter antagandet av åtgärder enligt Section 232 att det redan förekom en handelsomläggning för vissa produktkategorier.

(59)

Det bör också noteras i detta avseende att åtgärderna enligt Section 232 påskyndade ökningen av importen genom att lägga ytterligare handelsomläggningar till den ökande trend som redan förelåg. Såsom framgår av tabell 14 visar tillgänglig statistik (med undantag för april 2018) på att den månatliga importen av stål till Förenta staterna genomgående var lägre än motsvarande volym under 2017. Detta sammanfaller med en motsatt ökande importtrend i unionen där de månatliga importvolymerna genomgående var högre än föregående år, enligt vad som anges i tabell 12.

(60)

Andra berörda parter uppgav att effekten av åtgärderna enligt Section 232 bör lämnas utan avseende, alternativt inte överskattas eftersom många produkter är undantagna från dem. I detta sammanhang hävdades det att Koreas export är en icke-fråga eftersom Korea har utverkat tillräckligt med exportkvoter från den amerikanska regeringen.

(61)

I detta avseende bör det noteras att endast Australien utan förbehåll undantogs från åtgärderna enligt Section 232 och att dess import av de berörda produkterna motsvarade cirka 1 % av Förenta staterna:s totala import under 2017 (21). Andra länder, såsom Korea, Argentina och Brasilien beviljades en tullfri kvot, men undantogs inte från åtgärderna. Vad gäller dessa länder bör det noteras att ett större antal kvoter sattes till noll och att många kvoter redan hade uttömts vid tilldelningen (22). På grundval av detta anses det att de tilldelade kvoterna inte medför några garantier för att den tilldelade kvoten skulle vara tillräcklig för att förhindra en omläggning av handeln. På grundval av tillgänglig statistik verkar det dessutom som att dessa tre länder stod för mindre än 20 % av den totala importen 2017. Därför avvisades ovanstående påståenden om kvoter.

(62)

Med tanke på ovanstående bekräftas det att den oförutsedda omständighet som beskrivs i skäl 49 har lett till och kommer att leda till en tydlig ökning av stålimporten till unionen.

(63)

I linje med metoden med en övergripande produktdefinition som fastställts i denna undersökning i det preliminära skedet genomfördes också skadeanalysen på övergripande nivå. Förordningen om provisoriska åtgärder visade i vissa fall att den övergripande analysens slutsatser om skada också bekräftades på produktkategorinivån genom exempel.

(64)

Även bedömningen av skada i det slutliga skedet har genomförts på övergripande nivå, alltså för den berörda produkt som är föremål för bedömning, vilket därmed inkluderar de 26 produktkategorier för vilka kommissionen har konstaterat en ökning av importen. Liksom när det gäller utvecklingen av importen kompletterade kommissionen dock sin analys med en bedömning för var och en av de tre produktfamiljer som anges i skäl 21.

(65)

Skadeanalysen nedan baseras på unionsindustrins frågeformulärssvar. Efter mottagandet av aktuellare information och kontroll av uppgifterna, uppdaterades de skadeindikatorer som beskrivs i det preliminära skedet i tillämpliga fall för att omfatta de senaste uppgifterna (från 2018).

(66)

Kommissionen fastställde förbrukningen i unionen genom att till unionstillverkarnas försäljning i unionen lägga import från samtliga länder, med undantag av import från EES-medlemmar och från vissa länder med vilka unionen har ingått ett avtal om ekonomiskt partnerskap som för närvarande är i kraft (se skäl 30).

(67)

På denna grundval utvecklades förbrukningen i unionen, unionstillverkarnas försäljning och motsvarande marknadsandel på följande sätt:

Tabell 4

Förbrukning i unionen, inhemsk försäljning och marknadsandel

(68)

Den totala förbrukningen för de berörda 26 produktkategorierna ökade stadigt under perioden 2013–2017, med en total ökning på 14 %. Unionstillverkarnas försäljningsvolym ökade under denna period, men i betydligt mindre utsträckning än förbrukningen i unionen, dvs. med endast 7 %. Unionsindustrins sammanlagda marknadsandel minskade därför stadigt under skadeundersökningsperioden, dvs. med 5,4 procentenheter.

(69)

Produktion, produktionskapacitet, kapacitetsutnyttjande och lager utvecklades enligt följande:

Tabell 5

Produktion, produktionskapacitet, kapacitetsutnyttjande och lager

(70)

Produktionsvolymen för den berörda produkt som är föremål för bedömning ökade med sammanlagt 5 % under skadeundersökningsperioden. Produktionskapaciteten förblev stabil och kapacitetsutnyttjandet ökade därför totalt sett med 4 procentenheter under perioden 2013–2017. De samarbetsvilliga unionstillverkarnas lager ökade med totalt 19 % under perioden 2013–2017.

(71)

Försäljningspriser per enhet, lönsamhet och kassaflöde utvecklades enligt följande:

Tabell 6

Försäljningspris per enhet, lönsamhet, kassaflöde

(72)

Kontrollerade och uppdaterade siffror bekräftar den utvecklingstendens som fastställdes i förordningen om provisoriska åtgärder. För alla produkter konstaterades en betydande prisnedgång på unionsmarknaden till och med 2016. Priserna återhämtade sig till 2013 års nivå därefter. Överlag, och trots en avsevärd prisnedgång, kunde unionsindustrin minska sina tillverkningskostnader och uppnå en marginell vinstnivå 2016 samt öka den till en mer hållbar nivå under 2017 (5,6 %). Unionsindustrins totala kassaflöde ökade med 67 % mellan 2013 och 2017.

(73)

När det gäller sysselsättningen förlorade unionsindustrin 9 208 arbetstillfällen från 2013 till 2017 (se tabellen nedan).

Tabell 7

Sysselsättning

(74)

För var och en av de tre produktfamiljerna utvecklades förbrukning, inhemsk försäljning och marknadsandelar på följande sätt:

Tabell 8

Förbrukning, inhemsk försäljning, marknadsandel per produktfamilj

(75)

Förbrukningen av platta produkter nådde sin kulmen under 2016 och minskade marginellt under 2017, med en total ökning på 12 %. Förbrukningen av långa produkter och rör ökade stadigt fram till slutet av 2017, vilket ledde till en total ökning på 14 % respektive 34 %.

(76)

Försäljningen av alla stålprodukter ökade överlag med 7 % under perioden 2013–2017. Under samma period konstaterades en liknande ökning för de tre produktfamiljerna, men som var mindre markant än ökningen av förbrukningen: unionstillverkarnas försäljning av platta produkter ökade med 3 %, försäljningen av långa produkter med 10 % och försäljningen av rör med 26 %.

(77)

Trenden för unionsindustrins totala marknad (minus 5 procentenheter) bekräftades vid en separat analys av platta produkter (minus 7 procentenheter), långa produkter (minus 3 procentenheter) och rör (minus 5 procentenheter).

(78)

För var och en av de tre produktfamiljerna utvecklades produktion, produktionskapacitet, kapacitetsutnyttjande och lager på följande sätt:

Tabell 9

Produktion, produktionskapacitet, kapacitetsutnyttjande och lager per produktfamilj

(79)

För de tre produktfamiljerna utvecklades produktionen i olika riktningar. Tillverkningen ökade med 5 % för platta produkter, med 3 % för långa produkter, och minskade med 11 % för rör under hela skadeundersökningsperioden. Under alla omständigheter kan variationen i tillverkningen betraktas som relativt stabil.

(80)

Produktionskapaciteten förblev stabil. Denna trend bekräftades konsekvent vid analysen av varje produktfamilj: platta produkter minskade med 1 %, långa produkter ökade med 1 % och rör ökade med 1 % under skadeundersökningsperioden. Kapacitetsutnyttjandet ökade totalt för varje produktfamilj (platta produkter plus 4 procentenheter, långa produkter plus 1 procentenhet och rör plus 5 procentenheter).

(81)

Lager för platta och långa produkter ökade till en liknande nivå under perioden 2013–2017, medan de nästan fördubblades för rör. Kontrollerade och uppdaterade siffror bekräftar därför den utvecklingstendens som angavs i förordningen om provisoriska åtgärder.

(82)

För var och en av de tre produktfamiljerna utvecklades försäljningspriser per enhet, lönsamhet och kassaflöde på följande sätt:

Tabell 10

Försäljningspris per enhet, lönsamhet och kassaflöde per produktfamilj

(83)

Försäljningspriser för platta produkter minskade med 14 % fram till 2016 och ökade därefter under 2017 till en högre nivå än 2013 (+ 5 %). Försäljningspriset per enhet för långa produkter och rör minskade också avsevärt fram till 2016 (med 16 % respektive 17 %) och ökade sedan något igen 2017. Totalt sjönk priserna för dessa produkter med 4 % respektive 13 %.

(84)

Vad gäller lönsamheten, i) lyckades unionsindustrin uppnå en marginell vinstnivå för platta produkter 2016 (efter förluster och nollresultat under föregående år) och ökade sin lönsamhet till 7,7 % 2017, ii) lönsamheten för långa produkter nådde 2,1 % 2014 och förblev på samma nivå till 2017 då den ökade till 3,1 %, iii) lönsamheten för rör sjönk avsevärt från 2013 (1,3 %) till – 3,4 % 2015 och förblev negativ 2016 och 2017 (– 1,2 % respektive – 1,7 %).

(85)

Kassaflödet för platta och långa produkter förbättrades (det ökade med 124 % för platta produkter och i mycket lägre utsträckning för långa produkter, dvs. endast 41 %), samtidigt som kassaflödet för rör minskade avsevärt, med 130 % under 2014 och förblev negativ fram till slutet av 2017.

(86)

Vad gäller sysselsättning drabbades tillverkare av platta produkter särskilt hårt, eftersom de förlorade nästan 8 600 arbetstillfällen under denna period. I procenttal var situationen allvarligast för rörindustrin där antalet arbetstillfällen minskade med 12 % under skadeundersökningsperioden.

Tabell 11

Sysselsättning per produktfamilj

(87)

Analysen ovan visade att unionsindustrin – både överlag och för var och en av de tre produktfamiljerna – befann sig i en svår ekonomisk situation fram till 2016 och endast delvis återhämtade sig 2017. Industrin är alltså fortfarande i en bräcklig och sårbar situation.

(88)

I september 2018 bad kommissionen unionsindustrins branschorganisationer att lämna ekonomiska uppgifter för första halvåret 2018, i syfte att undersöka hur situationen utvecklas efter undersökningsperioden, som omfattade åren 2013–2017.

(89)

De upplysningar som kommissionen mottog kunde inte kontrolleras. Eftersom kommissionen saknade uppgifter för första halvåret 2017 (uppgifterna lämnades på grundval av hela 2017), kunde kommissionen inte dra några tillförlitliga slutsatser på grundval av industrins situation under första halvåret 2018. På grundval av dessa uppgifter för 2018 kunde emellertid trenden för 2017 bekräftas, nämligen en partiell återhämtning för unionsindustrin. Det bör dock noteras att – såsom anges i tabell 12 – den månatliga importen till unionen började öka framför allt från och med juni 2018. Dessutom började stålpriserna i unionen följa en nedåtgående trend från och med tredje kvartalet 2018. Det är därför inte möjligt att observera effekterna av denna import och prisutveckling på unionsindustrins situation under det första halvåret 2018. De senaste uppgifterna bekräftar följaktligen unionsindustrins vanskliga situation och det hot som den senaste ökningen av importen utgör.

(90)

I förordningen om provisoriska skyddsåtgärder drog kommissionen slutsatsen att situationen för unionsindustrin försämrades kraftigt under perioden 2013–2016 och delvis återhämtade sig under 2017. Kommissionen ansåg emellertid att unionsindustrin trots den tillfälliga förbättringen fortfarande befann sig i en bräcklig situation och under hot om allvarlig skada om den ökande importtrenden fortsatte, med den därav följande prispressen och en lönsamhet som faller under hållbara nivåer.

(91)

Denna preliminära slutsats bekräftas också i det slutliga skedet mot bakgrund av den ovannämnda uppdaterade analysen av skadeindikatorernas utveckling, både sammantaget och för de tre produktfamiljerna (platta produkter, långa produkter och rör).

(92)

De uppdaterade skadeindikatorerna omfattar uppgifter avseende tre produktkategorier som tidigare hade uteslutits från definitionen i det preliminära skedet. I den utsträckning dessa är tillgängliga har de senaste uppgifterna analyserats och denna övergripande analys har bekräftat de viktigaste iakttagelser som gjordes i det preliminära skedet.

(93)

I det preliminära skedet var en avgörande faktor för fastställandet av risken för skada att den betydande ökning av importen som konstaterats sedan 2013 inte skulle komma att upphöra, utan skulle öka och nå allvarligt skadevållande nivåer i avsaknad av korrigerande åtgärder. Denna förväntade trend är redan på väg, vilket de mest aktuella uppgifterna visar (se avsnitt 5.6).

(94)

Flera berörda parter hävdade att unionsindustrin inte är i en sårbar eller bräcklig situation, eftersom de flesta indikatorer förbättrades under skadeundersökningsperioden. Den uppnådde till exempel en lönsamhet på 6,2 % under 2017 (som nämns i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder) och försäljningspriserna ökade med nästan 20 % mellan 2016 och 2017. Det nämndes också att Eurofer hade meddelat att utsikterna för unionsindustrin är positiva. På samma sätt hävdade dessa parter också att standarden för fastställande av allvarlig skada är mycket hög och mycket högre än standarden för väsentlig skada i antidumpningsavtalet och subventionsavtalet, eftersom allvarlig skada måste vara tydligt förestående och mycket nära att inträffa.

(95)

I förordningen om provisoriska skyddsåtgärder konstaterade kommissionen att unionsindustrin var i en bräcklig situation, och på väg att återhämta sig från en period där dess situation hade försämrats kraftigt. Återhämtningen tillskrevs bland annat effektiviteten för de olika handelspolitiska skyddsåtgärder som har antagits, i synnerhet sedan 2016. Eftersom kommissionen inte kunde fastställa att det förekom allvarlig skada bedömdes i stället hotet därom. Kommissionen bekräftade i detta sammanhang att den pågående preliminära återhämtningen snabbt skulle kunna vändas vid en ytterligare ökning av importen. Som fastställts ovan skulle en sådan ytterligare ökning av importen sannolikt komma att förvärras till följd av åtgärderna enligt Section 232. Kommissionen konstaterade därför att den omständigheten att situationen för unionsindustrin förbättrades under 2017 jämfört med tidigare år inte ändrade slutsatsen att det föreligger ett hot om allvarlig skada. Dessa slutsatser bekräftades i den ovannämnda analysen och påståendet avvisas därför.

(96)

När det gäller unionsindustrins lönsamhet hävdade flera berörda parter att kommissionen i ett antal ärenden som rör handelspolitiska skyddsåtgärder inom stålsektorn ansett att en vinstmarginal på 3–7 % kunde anses vara adekvat. Därför bör en total lönsamhet på 6,2 %, såsom preliminärt fastställts, vara tillräcklig för att unionsindustrin skulle vara fortsatt bärkraftig och mycket konkurrenskraftig.

(97)

Såsom förklaras i skälen 90–93, trots att lönsamheten under 2017 hade förbättrats avsevärt från tidigare år (då unionsindustrin gick antingen med förlust eller uppvisade ett nollresultat) kan situationen snabbt vändas om importen skulle fortsätta att öka (eller plötsligt öka kraftigt till följd av bland annat åtgärder enligt Section 232). I en situation med hot om allvarlig skada måste analysen med nödvändighet omfatta framåtblickande inslag. I detta sammanhang bör den fastställda risken för omläggning av handeln vara ett centralt inslag som skulle inverka negativt på unionsindustrins ekonomiska situation om åtgärder inte införs. Den lönsamhet som industrin uppnådde under 2017 kan följaktligen inte betraktas separat, och ändrar inte på slutsatsen att det föreligger ett hot om allvarlig skada. Denna invändning avvisas således.

(98)

I samband med analysen om hot om allvarlig skada är det nödvändigt att utföra en framåtblickande analys, eftersom det inte konstaterats föreligga någon allvarlig skada under den analyserade perioden. I synnerhet föreskrivs enligt artikel 9.2 i förordning (EU) 2015/478 och artikel 6.3 i förordning (EU) 2015/755 – i fall av hot om skada – en undersökning av ökningstakten för exporten till unionen, och sannolikheten för att tillgänglig kapacitet används för export till unionen.

(99)

Medan exportens ökningstakt redan undersökts ovan har kommissionen gjort en mer noggrann analys av sannolikheten för ytterligare ökad export på grundval av de senaste tillgängliga uppgifterna, dvs. perioden januari–september 2018. Dessa uppdaterade uppgifter gjorde det möjligt för kommissionen att bekräfta slutsatserna i det preliminära skedet, särskilt när det gäller importutvecklingen och risken för omläggning av handeln.

(100)

Som statistiken i tabellerna nedan visar fortsatte den uppåtgående importtrenden och de första tecknen på en omläggning av handeln observerades redan under månaderna efter ikraftträdandet av åtgärderna enligt Section 232, med gradvis minskande import till Förenta staterna och ökande import till unionen (23). Kommissionen anser, av de skäl som närmare anges nedan, att den ökande trenden kommer att bli än mer uttalad i framtiden om slutgiltiga åtgärder inte införs.

(101)

Den analyserade perioden för utvecklingen av importen har utökats med det första halvåret 2018. Denna uppdaterade analys visar att importen av den produkt som är föremål för bedömning ökade ytterligare på årsbasis totalt sett. Ökningen av importen under perioden juli 2017–juni 2018 jämfört med januari 2017–december 2017 kan förklaras med den relativt höga importnivån under det första halvåret 2018, då den totala importvolymen av de produkter som bedöms uppgick till 17,4 miljoner ton, jämfört med 15,4 miljoner ton under första halvåret 2017 och 14,5 miljoner ton under andra halvåret 2017. Därför bekräftar dessa nyare uppgifter kommissionens bedömning i det preliminära skedet att importen sannolikt skulle öka ytterligare efter 2017.

(102)

Åtgärderna enligt Section 232 infördes den 8 mars 2018. Det är därför relevant att bedöma importvolymen 2018 månadsvis, jämfört med samma period under det föregående året (2017). Denna jämförelse visar att importen till unionen varje månad under 2018 var högre än importen 2017. Skillnaderna var större i juni och juli 2018, några månader efter införandet av åtgärderna enligt Section 232. I augusti och september 2018 var ökningen fortfarande betydande, men mindre uttalad än under de föregående två månaderna, eventuellt på grund av de provisoriska skyddsåtgärder som infördes den 18 juli 2018.

(103)

Båda analyserna visar en tydligt kontinuerligt ökande trend för importen till unionen, vilket bekräftar kommissionens bedömning i det preliminära skedet.

Tabell 12

Månatlig import till unionen

(104)

Under de höranden som nämns i skäl 10 hävdade flera berörda parter att priserna på importen till Förenta staterna hade ökat kraftigt sedan införandet av åtgärderna enligt Section 232, till en nivå som trots en tull på 25 % skulle göra det möjligt för dessa företag att göra en vinst. Med hänsyn till denna situation skulle dessa företag inte ha något incitament alls att lägga om sin försäljning till Förenta staterna till någon annan marknad, till exempel unionen. Det hävdades också att importen till Förenta staterna följaktligen knappast påverkades av dessa åtgärder.

(105)

Kommissionen samlade in statistiska uppgifter om importen till Förenta staterna av de produkter som är föremål för bedömning under 2018 och på månadsbasis:

Tabell 13

Månatlig import till Förenta staterna 2018

(106)

Uppgifterna visar att importen till Förenta staterna av de 26 produkter som är föremål för bedömning har minskat kraftigt, särskilt sedan införandet av åtgärderna enligt Section 232. I september 2018 var importen 35 % lägre än importen i april 2018. Totalt minskade importen med 19 % från januari till september 2018.

(107)

Det bör också noteras att ett stort antal amerikanska tillverkare av de produkter som omfattas av åtgärderna enligt Section 232 under 2018 aviserade planer på en betydande expansion av produktionen (24). Medan det på kort sikt kan finnas föga eller inga alternativa källor utom importerade produkter, förefaller det klart att den amerikanska industrin förbereder sig för att förse den amerikanska marknaden i mycket större skala på medellång sikt, på bekostnad av importen. Följaktligen kommer den amerikanska marknaden inte längre att kunna absorbera både en ökad inhemsk produktion och en import på samma nivå som tidigare. Därmed måste exporterande tillverkare söka andra marknader och unionsmarknaden är då, med tanke på dess storlek, ett idealiskt alternativ. Trenden av ökad import till unionen, som delvis beror på effekterna av åtgärderna enligt Section 232, har redan inletts som beskrivs i kapitel 5.6.1. Denna trend kommer därför att bli ännu mer påtaglig i en nära framtid, om inga åtgärder vidtas.

(108)

Kommissionen analyserade också volymen på importen till Förenta staterna 2018 för varje månad jämfört med samma period 2017.

(109)

Tabell 14 bekräftar den trend som visas i tabellen i skäl 105.

Tabell 14

Månatlig import till Förenta staterna

Därför visar importen till Förenta staterna konsekvent, oavsett typen av jämförelse, en tydlig och stadigt minskande trend. Denna stegvisa minskning orsakar redan och kommer att generera ytterligare omläggning av handeln, vilket sannolikt kommer att påskynda trenden av ökande import till unionen.

(110)

Mot bakgrund av en uppdaterad analys av unionsindustrins situation, en grundlig analys av de synpunkter som inkom efter meddelandet om provisoriska åtgärder och under hörandena, samt en detaljerad analys av de senaste statistiska uppgifterna, drog kommissionen slutsatsen att unionens stålindustri befinner sig i en situation med hot om allvarlig skada för den berörda produkten, inbegripet de 26 produktkategorier som är föremål för bedömning. Därför bekräftas undersökningsresultaten i skälen 58–69 i förordningen om provisoriska åtgärder.

(111)

I skälen 70–77 i förordningen om provisoriska åtgärder drog kommissionen slutsatsen att det fanns ett orsakssamband mellan den ökade importen av den bedömda produkten och den sårbara situationen och hot om allvarlig skada för unionsindustrin, eftersom de stålprodukter som tillverkas av unionstillverkare generellt sett är likadana eller konkurrerar direkt med de berörda stålprodukterna.

(112)

Flera berörda parter hävdade att det inte fanns något orsakssamband mellan den ökade importen och unionsindustrins tillstånd, eftersom ökningen av importen under skadeundersökningsperioden hade gått hand i hand med en ökad lönsamhet och ökade produktions- och försäljningsvolymer.

(113)

Inledningsvis vill kommissionen klargöra att den har fastställt ett hot om allvarlig skada om importen fortsätter att öka. Den har inte fastställt någon skada under undersökningen på grund av ökad import under skadeundersökningsperioden.

(114)

Vad gäller detta påstående i sak är det viktigt att betona att unionsindustrin faktiskt uppnådde lönsamma produktionsnivåer under år 2017 som var klart högre än de som uppnåddes under alla andra år av skadeundersökningsperioden, då unionsindustrin endast kom nära ett nollresultat. Överlag skedde dock den största ökningen av importen under denna period mellan 2014 och 2015 (se tabell 2) och den parallellt minskande lönsamheten under samma period (från 0,8 % till 0,6 %, se tabell 6) visar att det finns ett säkert samband mellan ökningen av importen och unionsindustrins tillstånd. Såsom förklaras i skäl 45 i förordningen om provisoriska åtgärder bör den lönsamhet som uppnåddes 2017 betraktas som övergående under rådande omständigheter med ständigt ökande import och ovanligt gynnsamma försäljningspriser på marknaden under denna period. Även en vinstnivå på 5,6 % är inte desto mindre att betrakta som låg inom denna kapitalintensiva industri. Den är i själva verket lägre än det lägsta reglerade vinstmålet för alla industrisektorer i de undersökningar om handelspolitiska skyddsåtgärder som genomförts av kommissionen (25). Kommissionen ansåg följaktligen att unionsindustrin kommer att hamna i en sårbar och kritisk situation om importen fortsätter att öka. Detta påstående avvisas därför.

(115)

Det hävdades vidare av flera berörda parter, i samband med tidigare antidumpnings- och antisubventionsundersökningar rörande samma produkter, att kommissionen hade gjort gällande att det var den påstådda dumpningen eller subventioneringen – och inte bara en ökning av importen – som hade orsakat sjunkande priser och skada. Enligt dessa berörda parter hade den dumpade eller subventionerade importen redan åtgärdats med framgång genom antagandet av antidumpnings- och antisubventionsåtgärder som avslutar dessa undersökningar, varför kommissionen inte nu borde hävda att samma skada orsakades av andra faktorer, dvs. ökad import.

(116)

Vad gäller detta påstående är det viktigt att understryka att antidumpnings- och antisubventionsåtgärder inte följer samma logik som skyddsåtgärder. De har faktiskt olika mål. För att nämna några av de mest slående och relevanta skillnaderna är både antidumpnings- och antisubventionsåtgärder specifika för en begränsad produktdefinition och behandlar frågan om illojal konkurrens, genom dumpning eller subventionering, med avseende på import av ett visst ursprung (land), medan de som regel tillämpas i fem år, med en möjlighet att förlänga denna period om vissa villkor är uppfyllda. Däremot gäller skyddsåtgärder den totala ökningen av importen utan någon åtskillnad i konkurrensens art eller ursprung (dvs. de tillämpas inte ”sui generis” på en viss typ av import) och är vanligen begränsade i tiden. Dessutom och mer specifikt gäller de antidumpnings- och antisubventionsåtgärder som avses i detta påstående endast ett fåtal av de produktkategorier som omfattas av undersökningen och endast från vissa ursprungsländer. Trots dessa åtgärder har kommissionen inte desto mindre konstaterat en betydande, plötslig och markant ökning av importen och fastställt ett därmed sammanhängande hot om skada. Följaktligen avvisas det påståendet.

(117)

Flera berörda parter hävdade att kommissionen inte hade gjort någon bedömning av annan inverkan, dvs. en analys av i vilken mån skadan kan tillskrivas andra faktorer, särskilt med avseende på råvarukostnadernas utveckling, minskande export och unionstillverkarnas import. Kommissionen önskar klargöra att den i det preliminära skedet inte har bedömt alla faktorer som kan bidra till den allvarliga skada som unionsindustrin skulle lida om inga åtgärder vidtas, eftersom provisoriska åtgärder måste antas och genomföras utan dröjsmål på grund av kritiska omständigheter. Efter införandet av de provisoriska åtgärderna bedömde kommissionen konsekvenserna av dessa tre faktorer på unionsindustrins situation och således deras eventuella bidrag till hotet om allvarlig skada.

(118)

Vad gäller råvaruprisernas utveckling konstaterade flera parter allmänt att kommissionen bör undersöka denna faktor, medan en berörd part hävdade att den hypotetiska situationen på marknaden, som sammanhänger med billigare råvaror globalt, har orsakat de svårigheter som ”påstås” av kommissionen.

(119)

De uppgifter som unionsindustrin lämnat visar att produktionskostnaden för den berörda produkten utvecklades på följande sätt:

Tabell 15

Produktionskostnad

(120)

Den ovan beskrivna trenden överensstämmer i stort med försäljningsprisernas utveckling (se skäl 5.1.3), med undantag av 2017, då försäljningspriserna var ovanligt gynnsamma relativt kostnaderna, vilket ledde till en relativt hög vinst (dock fortfarande under vinstmålet). Denna trend tyder inte på något särskilt samband mellan råvarukostnad och lönsamhetsutveckling, förutom att det år då unionsindustrins vinst minskade mest jämfört med föregående år, dvs. 2015 (en minskning med 25 %), minskade dess produktionskostnader avsevärt. Därför finns det inga skäl att dra slutsatsen att råvaruprisernas utveckling, varken uppåt eller nedåt, utgör ett hot om skada. Påståendet avvisades därför.

(121)

Berörda parter hävdade också att unionsindustrins export minskade. De grundade sina påståenden på uttalanden från Eurofer samt antagandet, eller sannolikheten för, att exporten till Förenta staterna och Turkiet skulle minska mot bakgrund av åtgärderna enligt Section 232 och den turkiska skyddsåtgärdsundersökningen.

(122)

Unionsindustrins exportresultat för den berörda produkten har analyserats på grundval av uppgifter från Eurostat:

Tabell 16

Unionsindustrins export

(123)

Ovanstående tabell visar två saker. För det första är de volymer som exporterades av unionsindustrin under skadeundersökningsperioden relativt små jämfört med dem som såldes på unionsmarknaden – beroende på år stod de för endast 17 %–19 % av unionsindustrins försäljningsvolym. För det andra var exportprisets utveckling relativt oförändrad under skadeundersökningsperioden, med undantag av 2016 då exportpriserna överlag var betydligt lägre än under övriga år (produktionskostnaden var också låg under 2016). På grundval av exportförsäljningsvolymen, utvecklingen av dessa volymer under skadeundersökningsperioden och exportpriserna fann kommissionen inga skäl att anta att unionsindustrins exportresultat utgör ett stort hot om allvarlig skada för unionsindustrin.

(124)

När det gäller unionstillverkares eller närstående handlares/distributörers import såsom anges i skäl 44, var denna import marginell och relativt stabil under skadeundersökningsperioden, och utgjorde 0,3 %–0,7 % av den sammanlagda importen, beroende på vilket år som avses. Denna import har inte påverkat importtrenden och påståendet avvisades därför.

(125)

Flera berörda parter hävdade att kommissionen inte hade bedömt konkurrensvillkoren mellan importerade produkter och inhemska produkter, eftersom den skulle ha bortsett från omfattningen och mångfalden av olika produktkategorier som undersökningen om skyddsåtgärder omfattar, och endast dragit slutsatser för alla produktkategorier på aggregerad nivå. På samma sätt hävdade flera berörda parter att kommissionen borde ha gjort en separat analys av orsakssambandet för varje produktkategori.

(126)

Såsom förklaras i avsnitt 2.1 anser kommissionen, med tanke på det starka sambandet mellan de produktkategorier som utgör den berörda produkten, att den importerade produkten och unionsprodukten är ”likadana eller direkt konkurrerande”. Konstaterandet att en övergripande analys är motiverad med tanke på det starka sambandet mellan alla produktkategorier i undersökningen, innebär också att det lämpligaste sättet att utföra analysen av orsakssamband är genom aggregering av de tre produktfamiljer som särskiljdes i vissa delar av den övergripande analysen. På grundval av detta avvisades påståendet.

(127)

Den sammantagna analysen av andra faktorer i skälen 79 och 80 i förordningen om provisoriska åtgärder och i avsnitt 6.1 ovan visade att andra faktorer, både enskilt och tillsammans, inte försvagade orsakssambandet mellan importökningen och hotet om allvarlig skada för unionsindustrin. Eftersom inga andra synpunkter lämnats bekräftas skälen 70–81 i förordningen om provisoriska åtgärder.

(128)

Skyddsåtgärder syftar till att avhjälpa eller förhindra allvarlig skada som uppstår till följd av en ökad import. I enlighet med artikel 16 i förordning (EU) 2015/478 har kommissionen även undersökt huruvida det finns några tvingande ekonomiska skäl att dra slutsatsen att det inte ligger i unionens intresse att införa åtgärder.

(129)

I detta syfte övervägdes eventuella åtgärders verkan för alla unionstillverkare, importörer och användare av den berörda produkten samt de eventuella konsekvenserna av att vidta eller inte vidta åtgärder på grundval av tillgänglig bevisning. Där så krävdes utarbetade kommissionen en mekanism som ska förhindra att allvarlig skada uppstår och samtidigt möjliggöra traditionella handelsflöden på ett sätt som är förenligt med en fortsatt konkurrenskraftig och fungerande stålmarknad.

(130)

Preliminärt drogs slutsatsen att införandet av skyddsåtgärder ligger i unionstillverkarnas intresse, eftersom det skulle förhindra allvarlig skada som orsakas av en ytterligare och betydande ökning av importen. Efter införandet av de provisoriska åtgärderna har kommissionen inte mottagit några synpunkter från unionstillverkarna som motsäger denna uppfattning. De provisoriska slutsatserna bekräftades därför.

(131)

Kommissionen sände frågeformulär till kända importörer och användare i syfte att bedöma deras intresse.

(132)

Kommissionen mottog 61 svar från importörer och 70 svar från andra användare än sådana som var närstående till importörer. Importörer och användare lämnade även synpunkter både muntligen och skriftligen.

(133)

Flera unionsimportörer och användare hävdade att ett införande av skyddsåtgärder inte skulle ligga i unionens intresse, eftersom det skulle leda till ökade importpriser och begränsa konkurrensen på unionsmarknaden. De hävdade vidare att ett införande av åtgärder skulle leda till bristande utbud eftersom unionstillverkarna, enligt dem, inte tillverkar alla typer av stålprodukter eller inte i tillräckliga mängder för att tillgodose unionens efterfrågan. Detta förvärras enligt dem ytterligare av det faktum att tillgången på vissa produkter i unionen är begränsad eftersom de är föremål för antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder.

(134)

Efter införandet av provisoriska åtgärder hävdade flera användare och importörer i unionen att följande aspekter bör beaktas om slutgiltiga åtgärder vidtas:

(135)

Kommissionen undersökte närmare dessa påståenden och kom fram till följande slutsatser.

(136)

För det första, såsom redan fastställts i förordningen om provisoriska åtgärder, instämmer kommissionen i att de traditionella handelsflödena bör bibehållas i så stor utsträckning som möjligt. På grundval av ovanstående slutsatser om förekomsten av ett hot om allvarlig skada skulle endast import utöver dessa traditionella handelsflöden medföra allvarlig skada för unionsindustrin. Med skyddsåtgärder som vidtas i form av tullkvoter anser kommissionen att en effektiv konkurrens mellan importen och unionsindustrin kommer att bibehållas och att det inte är troligt att man löper risk för allmänna prishöjningar och ett eventuellt bristande utbud. Åtgärder i denna form förväntas leda till att importen fortsätter på traditionella icke-skadevållande nivåer och skyddsåtgärder skulle endast tillämpas om och när kvotnivån uppnås och hotet förverkligas.

(137)

Unionsindustrin hävdade dessutom att den är i stånd att tillverka alla typer av stålprodukter. Under alla omständigheter kommer importen att upprätthållas – utan åtgärder – på sin traditionella nivå, och är fortfarande möjlig utöver kvoten, men är då föremål för skyddsåtgärder.

(138)

När det gäller antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder är deras syfte att motverka illojala handelsmetoder. Även om dessa åtgärder kan ha en inverkan på exporten från vissa leverantörsländer, påverkar detta inte omfattningen av importen till rättvisa priser som skulle ha införts på unionsmarknaden i avsaknad av skadevållande dumpning eller subventionering. Denna fråga, och särskilt kumulation av skyddsåtgärder med antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder, behandlas i skäl 186.

(139)

Med hänsyn till ovanstående avvisas därför parternas påståenden i skäl 133.

(140)

När det gäller påståendena angående formen och nivån på åtgärder beaktade kommissionen följande faktorer.

(141)

Medan användare och importörer anser att alla tullkvoter bör fastställas till en nivå som ligger 10 % över den genomsnittliga importen under de tre senaste åren, eftersom unionens stålkonsumtion i vissa produktkategorier sannolikt kommer att ha en tvåsiffrig tillväxt, hävdade unionstillverkarna att stålförbrukningen i unionen kommer att förbli relativt stabil under de närmaste åren.

(142)

Enligt artikel 15.3 i förordning 2015/478 ska varje kvot i princip fastställas till den genomsnittliga importnivån under de tre senaste representativa åren. Denna bestämmelse ska dock gälla om åtgärderna tar formen av en kvot. Som bekräftats av relevant rättspraxis (26) är en tullkvot inte en kvantitativ begränsning enligt WTO-avtalet om skyddsåtgärder och därför är kommissionen inte i sig skyldig att fastställa tullkvoten i detta särskilda fall på en nivå som exakt motsvarar den genomsnittliga importen under de tre senaste åren.

(143)

Mot bakgrund av de påståenden som framförs i skäl 141 och i linje med kommissionens stora ekonomiska, politiska och rättsliga utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 16 i förordning (EU) 2015/478 och artikel 13 i förordning (EU) 2015/755, ansåg kommissionen det nödvändigt att justera den tullkvotnivå som överstiger den genomsnittliga importen under de tre senaste åren för att ta hänsyn till motstridiga intressen mellan användarna och importörerna, å ena sidan, och unionsindustrins lönsamhet, å andra sidan. I detta avseende, vilket framgår i skäl 32, konstaterar kommissionen att importen av de berörda produktkategorierna ökade med 4 % under perioden 2017 – den senaste perioden utan att orsaka allvarlig skada. Utsikterna för en lägre framtida importtillväxt under normala marknadsförhållanden, tillsammans med ekonomiska och politiska intressen för unionsindustrin som helhet, motiverar följaktligen införandet av en tullkvot på en kvantitativ nivå strax över den genomsnittliga importnivån under perioden 2017–den senaste perioden.

(144)

På denna grundval, och för att begränsa importökningen till en nivå som sannolikt inte kommer att orsaka en allvarlig skada för unionsindustrin och samtidigt se till att de traditionella handelsflödena upprätthålls och befintliga användare och importörerna får tillräckligt stöd, anser kommissionen att tullkvotens kvantitativa nivå bör baseras på den genomsnittliga importen under perioden 2015–2017 plus 5 %.

(145)

Nästan alla berörda parter, inbegripet unionsindustrin, argumenterade för en fördelning av tullkvoter till vissa leverantörsländer i stället för ett övergripande kvotsystem som fastställdes i det preliminära skedet.

(146)

Kommissionen instämmer i att ett landspecifikt tullkvotssystem är det mest lämpliga för att säkerställa traditionella handelsflöden. Det har dock vissa begränsningar. För det första är antalet leverantörsländer för varje produktkategori betydande. Det är inte praktiskt möjligt att avsätta en tullkvot för var och en av dem. Kommissionen anser för det andra att den för att uppnå en lämplig fördelning av tullkvoter även måste beakta särskilda faktorer som påverkar handeln med de berörda produkterna. För ett antal produkter som omfattas av denna undersökning har unionen nyligen infört antidumpnings- eller utjämningsåtgärder mot vissa exportländer. Detta har ofta medfört en betydande minskning av importen från dessa länder under det senaste året, och denna utveckling kommer att fortsätta även under tillämpningsperioden för dessa åtgärder. En landspecifik tullkvot för dessa länder kommer därför högst sannolikt att användas endast marginellt, eftersom tullkvotens nivå baseras på den genomsnittliga importen under åren 2015–2017, dvs. inbegripet en period då antidumpnings- eller utjämningsåtgärder ännu inte vidtagits och importen var betydande på grund av illojala handelsmetoder. Det skulle därför inte ligga i unionens intresse att tilldela en landspecifik tullkvot under dessa omständigheter, eftersom den framtida importen oundvikligen skulle bli lägre än dess traditionella handelsnivåer.

(147)

Kommissionen drog slutsatsen att en blandad strategi skulle vara den mest lämpliga med tanke på dessa omständigheter. För det första bör en landsspecifik tullkvot tilldelas de länder som har ett betydande intresse av att leverera, på grundval av deras import under de senaste 3 åren. Vid tillämpningen av denna förordning anses det att länder med en andel på mer än 5 % av importen i den berörda produktkategorin har ett betydande intresse av att leverera. En övergripande tullkvot (nedan kallad återstående kvot) på grundval av genomsnittet av den återstående importen under de tre senaste åren bör tilldelas alla andra leverantörsländer.

(148)

En landspecifik tullkvot bör dock inte tilldelas de länder vars export – för varje berörd produktkategori – har minskat avsevärt under de senaste åren på grund av antidumpnings- eller utjämningsåtgärder som införts av ovanstående skäl. Dessa länder bör omfattas av den återstående kvoten.

(149)

I det särskilda fallet produktkategori 1 (varmvalsade ringar eller rullar), eftersom nära 60 % av importen för närvarande omfattas av antidumpningsåtgärder, anser kommissionen att en övergripande kvot och ingen landsspecifik fördelning är det lämpligaste.

(150)

Slutligen anser kommissionen att det också är i unionens intresse att ett leverantörsland får tillgång till den återstående kvoten när det har förbrukat sin landsspecifika tullkvot. Denna möjlighet bör dock endast tillämpas under det sista kvartalet av perioden för att göra en avvägning av intressen mellan länder med en landspecifik tullkvot och länder som utnyttjar den övergripande tullkvoten. Detta skulle inte bara säkerställa upprätthållandet av traditionella handelsflöden, utan också i förekommande fall undvika att delar av den återstående tullkvoten skulle förbli outnyttjade.

(151)

Kommissionen anser att införandet av ett licenssystem inte är nödvändigt för att garantera förutsägbarhet.

(152)

För det första är uppgifter om importens utveckling inom tullkvoten och den tullfria kvotens användning allmänt tillgängliga och uppdateras dagligen. Uppgifterna om användningen av tullkvoter finns på följande webbadress:

http://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/taric/quota_consultation.jsp

(153)

En landsspecifik fördelning bör också säkerställa en ytterligare nivå av förutsägbarhet för traditionella leverantörer och användare. När en landspecifik tullkvot är förbrukad kommer landet i fråga dessutom att kunna exportera genom den tillgängliga återstående kvoten, dock endast under det sista kvartalet av perioden som är den mest kritiska perioden när det gäller tillgängligheten på kvoter.

(154)

Kommissionen anser slutligen att den återstående tullkvoten bör fördelas kvartalsvis för att säkerställa att importen fördelas jämnt över året och förhindra att betydande import av standardiserade produkter läggs i lager i början av perioden för att undvika eventuella tullar. Outnyttjade kvartalsvisa tullkvoter skulle även överföras automatiskt till nästa period.

(155)

Kommissionen har undersökt begäran från användare och importörer om att skapa särskilda underkategorier för sina produkter. I synnerhet har kommissionen funnit att två produktkategorier, nämligen kategorierna 3 och 4, omfattar tydliga särdrag för vilka begäran är godtagbar.

(156)

Kategori 4 – korrosionsbeständigt stål – omfattar både produkter som producerats särskilt för bilindustrin, utifrån tydliga produktspecifikationer och som omfattas av långfristiga avtal, samt andra standardprodukter. För de förstnämnda produkterna måste leverantörer först erhålla ett intyg som krävs för att försörja industrin under en lång tidsperiod, baserat på ett just in time-system. För denna kategori av produkter medger kommissionen att det finns en risk för att vissa produkttyper trängs undan från den tullfria kvoten av standardprodukter som kan levereras i stora mängder och lagras i början av året.

(157)

Dessutom omfattas produkter av standardtyp enligt denna produktkategori för närvarande av antidumpningstullar som också påverkar den framtida importutvecklingen, samt kvottilldelning baserat på det som förklaras ovan. Det faktum att dessa mer specialiserade produkter inte omfattades av industrins begäran om antidumpningsåtgärder är också ett tecken på att dessa produkter bör bedömas separat från produkter av standardtyp.

(158)

Vad gäller kategori 3 – elektroplåt – hävdade också den relevanta användarindustrin att vissa specialiserade produkter, dvs. kornorienterad elektroplåt (27), bör hållas avskilda från övriga produkter i denna kategori. Detta påstående grundar sig på det faktum att dessa produkttyper är av strategisk betydelse för unionens ekonomi, eftersom de används i sektorerna ny energi/mobilitet (t.ex. fordon som drivs med ny energi, vindturbiner). Användare och importörer hävdar att dessa är högvärdiga specialprodukter som riskerar att trängas undan av standardprodukter som ingår i samma produktkategori. Dessutom hävdade användare också att efterfrågan i unionen sannolikt kommer att öka markant under den närmaste tiden och att den särskilda kvoten bör höjas i framtiden i enlighet med detta. Även om detta påstående inte vederbörligen kunde styrkas med någon bevisning, skulle en särskild kvot för dessa produkter möjliggöra att ytterligare granska välgrundade ansökningar i framtiden.

(159)

Utan att på något sätt undergräva åtgärdens korrigerande effekter, anser kommissionen vidare att det är möjligt att skapa undergrupper av produkter inom dessa två produktkategorier, vilka följaktligen skulle tilldelas en egen kvot.

(160)

På grundval av ovanstående godtog kommissionen begäran om att dela upp produktkategori 4 (plåt överdragen med metall) och produktkategori 3 (elektroplåt [annan än kornorienterad elektroplåt]) i två underkategorier.

(161)

Slutligen anser kommissionen att den på grundval av unionens intresse kan behöva anpassa nivån eller tilldelningen för en tullkvot som fastställs i bilagorna IV.1 och IV.2 i händelse av förändrade omständigheter under åtgärdernas tillämpningsperiod. En sådan översyn kan gälla varje produktkategori som är föremål för åtgärder, inbegripet (men inte begränsat till) produktkategorierna 3, 4, 6 och 16 som var föremål för detaljerade och motiverade inlagor under undersökningen liksom i samband med de bilaterala samråd som kommissionen har hållit. De förändrade omständigheterna kan till exempel uppstå i händelse av en allmän ökning eller minskning av efterfrågan i unionen på vissa produktkategorier som skulle kräva en förnyad bedömning av tullkvotens nivå, införandet av antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder som märkbart kan påverka framtida import, eller någon utveckling rörande Section 232 som kan ha en direkt inverkan på slutsatserna i denna undersökning, det vill säga vad gäller omläggning av handeln. Kommissionen får också granska huruvida åtgärdernas genomförande kan ha skadliga effekter vad gäller uppnåendet av integration med förmånsberättigade handelspartner, bland annat genom att riskera deras stabilisering eller ekonomiska utveckling. Kommissionen kommer att göra en regelbunden bedömning av situationen, samt överväga en översyn åtminstone i slutet av varje år under åtgärdernas tillämpningsperiod. Kommissionen ska inleda den första översynen senast den 1 juli 2019.

(162)

På grundval av övervägandena ovan och en noggrann granskning av de olika berörda intressena, drar kommissionen slutsatsen att unionens intresse kräver antagandet av slutgiltiga skyddsåtgärder i form av en tullkvot, för att förhindra att unionstillverkarnas situation försämras ytterligare.

(163)

Slutsatsen är att unionens stålindustri riskerar att drabbas av allvarlig skada vad gäller 26 produktkategorier, och att denna situation sannolikt kommer att utvecklas i riktning mot faktisk allvarlig skada inom en överskådlig framtid, i avsaknad av skyddsåtgärder. Det konstaterades också att det ligger i unionens intresse att vidta lämpliga åtgärder för att undvika en ytterligare ökning av importen.

(164)

I ett preliminärt skede konstaterade kommissionen att en åtgärd i form av en tullkvot var det bästa sättet att förena intressena hos unionens ståltillverkare och användare. En sådan åtgärd, anpassad på lämpligt sätt, skulle göra det möjligt att tillfälligt få importen till en icke-skadevållande nivå för unionens stålindustri, och samtidigt hålla ett lämpligt urval av försörjningskällor tillgängliga för dess kunder på ett sätt som är förenligt med en fortsatt fungerande konkurrenskraftig stålmarknad.

(165)

På grundval av den ovannämnda analysen av unionens intresse, anser kommissionen att en tullkvot är den bästa formen av åtgärd för att balansera de olika intressen som står på spel, nämligen att förhindra allvarlig skada och säkerställa att de traditionella handelsflödena bibehålls.

(166)

I de kommentarer som kommissionen mottagit efter de provisoriska åtgärderna gav användarna, trots att majoriteten av dem ifrågasatte införandet av åtgärder, också värdefulla förslag för att justera dem och minimera deras negativa effekter på marknaden.

(167)

Bland de synpunkter som mottagits gällde mycket få de mikrosimuleringar och den makroekonomiska modell som kommissionen lagt fram för att kontrollera proportionaliteten i tullsatsen ovanför kvoten.

(168)

Vad gäller den makroekonomiska modellen kritiserade en intresseorganisation för exportörer i ett tredjeland att den elasticitet som används i Armington-modellen för produktkategorierna sammantaget skiljer sig från den som används i vissa mer detaljerade studier av specifika stålproduktskategorier. Dessa berörda parter föreslog dock inga alternativa nivåer för den sammantagna beräkningen. Samma intresseorganisation hävdade också att kommissionen inte hade beaktat den betydande prisökningen på den amerikanska marknaden, vilken fortsätter att attrahera importen, trots åtgärderna enligt Section 232. Vad gäller mikrosimuleringarna påstod en användarorganisation i unionen och flera exportörer att riktmärkningen vad gäller mikrosimuleringarna endast hade utförts med avseende på ett begränsat antal produktkategorier, medan åtgärderna omfattade en större uppsättning. De kritiserade också att beräkningarna enligt uppgift var baserade på de kinesiska tillverkarnas kostnader, vilka inte kunde anses representativa för alla importkällor. Flera exportörer hävdade att kommissionen inte tillräckligt utförligt har förklarat användningen av ovannämnda modeller, och att fastställandet av en tullsats på 25 % ovanför kvoten på denna grund är godtyckligt.

(169)

Kommissionen anser att både mikrosimuleringarna och den makroekonomiska modellen utgör förenklingar av verkligheten, men i motsats till vissa kommentarer är de ett sätt att möjliggöra en teknisk diskussion om alternativa scenarier för att fatta politiska beslut som baseras på fakta och inte på godtyckliga bedömningar.

(170)

Kommissionen vill understryka att tullsatsen på 25 % ovanför kvoten som de av kommissionen i samband med de provisoriska åtgärderna avser att hantera en betydande ökning av stålimporten till unionen, som under den senaste perioden har ökat till följd av den övergripande tulltaxan på 25 % som Förenta staterna infört på import av stål (med ett begränsat antal undantagna ursprung som omfattas av mycket restriktiva kvoter) och tulltaxan på 50 % för import från Turkiet. Förenta staternas uttryckliga syfte med dessa åtgärder är att uppnå det industripolitiska målet att på konstlad väg reducera stålimporten med 13,3 miljoner ton, vilket i sin tur kommer att göra det möjligt för den amerikanska stålindustrin att arbeta med ett kapacitetsutnyttjande på 80 %.

(171)

I motsats till vad några enstaka berörda parter anser, är mot denna bakgrund en tullsats på 25 % ovanför unionens kvot inte godtycklig, men förefaller vara en helt proportionerlig åtgärd som är helt förenlig med målet att skydda unionens stålmarknad mot en kraftigt ökad import, som under den senaste tiden i stor utsträckning kommer från den omläggning av handeln som de amerikanska protektionistiska åtgärderna framkallar. Exportörer i hela världen som står inför tullar på 25 % eller 50 % eller restriktiva kvoter i Förenta staterna skulle kunna lägga om sin export utöver den traditionella försäljningsnivån till unionen och medföra skada för unionens stålindustri, om det inte finns ett tillräckligt avskräckande hinder i unionen när importen börjar överskrida sin traditionella nivå.

(172)

Medan tullsatserna enligt Section 232 tas ut på den första importen och därför allvarligt snedvrider importinflödena nedåt, är det viktigt att återigen betona att unionens tullkvot medger fortsatt import från alla ursprungsländer utan ytterligare hinder. Tullkvoten har endast verkan om den aktuella kvoten motsvarande det traditionella importflödet från samtliga ursprungsländer överskrids, särskilt på grund av den omläggning av handeln som Förenta staternas åtgärder framkallar.

(173)

Under dessa omständigheter, såvida inte unionen inför en tull över kvoten på den relevanta stålimporten till ett belopp som minst motsvarar den tullsats som tillämpas av Förenta staterna, kommer en exportör till Förenta staterna att vinna en extra marginal eller minimera sin förlust genom att lägga om försäljningen till EU. Av denna analys framgår att den lägsta tullsats ovanför kvoten som kan säkra ett minimalt skydd för unionen mot snedvridning av handeln bör vara minst 25 %. Denna nivå kommer dock inte att stoppa omläggning av handeln. I takt med att importpriserna i Förenta staterna pressas uppåt av protektionistiska åtgärder, blir en stor del av Förenta staternas produktion som tidigare var oekonomisk lönsam, vilket tränger ut import och lägger om handeln till andra marknader där unionen är den mest attraktiva alternativa destinationen.

(174)

I detta sammanhang är de mikroekonomiska simuleringar av täckningsbidraget för importen till unionen som föreslagits av unionsindustrin och lagts fram i det preliminära skedet av kommissionen, viktiga när man diskuterar det kommersiella beteendet hos en exportör som står inför ovannämnda val mellan att sälja till den amerikanska marknaden med erläggande av tullsatserna enligt Section 232 eller att öka sin till unionen utöver sin traditionella försäljning för att undvika tullarna i fråga.

(175)

I motsats till de synpunkter som framförts av vissa parter är de antaganden som gjorts i simuleringarna realistiska och försiktiga. De är inte huvudsakligen baserade på de kinesiska kostnaderna. Den viktigaste delen av de kostnader som användes vid simuleringen är en korg av råvaror som värderas till internationella priser. Kinesiska riktmärken används bara för en förhållandevis mindre andel av de övriga rörliga kostnaderna utöver råvarorna, eftersom Kina är en av de främsta exportörerna i samtliga produktkategorier. Slutligen utgör valet av fraktkostnader från Kina till unionen för att beräkna kostnaderna ett mycket försiktigt antagande i beräkningen, eftersom täckningsbidraget skulle vara högre om man använde de lägre fraktkostnaderna för andra möjliga ursprungsländer.

(176)

Dessa simuleringar gör det möjligt att beräkna den faktiska nivån på den tull ovanför kvoten som skulle kunna avskräcka från en omläggning av handeln. Såsom förklaras i förordningen om provisoriska åtgärder visar dessa simuleringar att täckningsbidraget för en stålexportörs försäljning till unionen för många av de mest representativa stålproduktkategorier som omfattas av undersökningen är över 30 %, med en median på 34 %. Endast tullar ovanför kvoten på dessa nivåer skulle kunna kompensera fullt ut för täckningsbidraget till den berörda importen av stål till unionsmarknaden, och på detta sätt undanröja incitamenten för en exportör till Förenta staterna att lägga om sin försäljning till unionsmarknaden, eftersom denna tull gör att detta blir olönsamt.

(177)

Mot denna bakgrund har kommissionen valt att anta den minst störande tullsatsen på 25 % ovanför kvoten, vilket är bland det lägre av de alternativ som diskuteras ovan. Såsom förklaras ovan garanterar denna tullsats ovanför kvoten inte unionen något fullständigt skydd mot en omläggning av handeln. Den kommer tvärtom inte bara att möjliggöra fritt flöde av traditionell import, utan innebär även att det trots tullen i fråga fortfarande finns utrymme för en begränsad andel av den omlagda handeln på unionsmarknaden, även när den traditionella handelsnivån överskrids för att tillgodose en förväntad ökad efterfrågan.

(178)

Vad gäller synpunkterna från berörda parter om användningen av en enda makroekonomisk modell som omfattar alla produktkategorier tillsammans i stället för en mer uppdelad analys, anser kommissionen, såsom förklaras i det preliminära skedet och i avsnitt 2 ovan, att med tanke på det starka sambandet mellan produktkategorierna när det gäller utbud och efterfrågan, är en sådan helhetsbedömning fullt relevant, särskilt om försiktiga uppskattningar av elasticiteten görs.

(179)

I förordningen om provisoriska åtgärder angav kommissionen att den kommer att noga följa utvecklingen av importen innan en slutlig ståndpunkt intas. Förenta staternas och EU:s statistik över import av de undersökta kategorierna av stålprodukter visar, trots den stora prisökning som Section 232 medför på den amerikanska marknaden, att det finns en betydande bestående minskning av importen till Förenta staterna under det senaste halvåret sedan maj 2018, som motsvaras av en stadig ökning av importen till unionen av samma kategorier av stålprodukter under samma period. Från maj till september 2018 minskade den amerikanska importen av de produktkategorier som undersökningen omfattar med 2,6 miljoner ton jämfört med samma period 2017, medan EU:s import av samma produkter steg kraftigt med en ökning på 2 miljoner ton (77 % av den amerikanska minskningen) under samma period. Detta utgör en tydlig, stigande trend. Dessa uppgifter visar tydligt att den avsedda effekten av de protektionistiska åtgärderna enligt Section 232 för att åstadkomma en minskning av stålimporten på 13,3 miljoner ton från 2017 års nivåer är på god väg. Därför verkar den senaste utvecklingen av importen inte motsäga de antaganden som gjorts i modellen om en eventuell omläggning av handeln med 70 %, vilket de amerikanska åtgärderna så småningom skulle kunna uppnå när de har utvecklat sina protektionistiska effekter fullt ut över tiden. Den motsäger inte heller att detta i sin ur kräver en tullsats ovanför kvoten på 30 % för att till fullo skydda unionsmarknaden från deras effekter. Denna nivå sammanfaller också med det ovan beskrivna resultatet av de mikroekonomiska simuleringarna.

(180)

Kommissionen har därför beslutat att bekräfta den tull ovanför kvoten på 25 % som representerar den nedre gränsen och det minst störande korrigerande alternativet mot den omläggning av handeln som de amerikanska åtgärderna enligt Section 232 framkallat.

(181)

Såsom förklaras ovan, på grundval av överväganden om unionens intresse och för att så långt som möjligt upprätthålla traditionella handelsflöden, är det bästa sättet för att säkerställa att kvoterna används optimalt att fördela dem mellan de länder som har ett betydande intresse av att leverera den berörda produkten och, för övriga, i den kronologiska ordning i vilken deklarationerna för övergång till fri omsättning godtas, i enlighet med kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 (28). Denna förvaltningsmetod kräver ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen.

(182)

Möjligheten att från tullkvoterna undanta varor som importeras från utvecklingsländer är avhängig av varornas ursprung. Gällande kriterier i unionen för fastställande av icke-förmånsberättigande ursprung ska därför tillämpas.

(183)

Med avseende på de slutgiltiga åtgärderna, för att traditionella handelsflöden ska kunna fortsätta, ska en särskild kvot fastställas för var och en av de produktkategorier för vilka denna förordning inför slutgiltiga åtgärder.

(184)

Efter införandet av provisoriska åtgärder hävdade flera användare och importörer återigen att unionstillverkarna inte är i behov av ytterligare skydd, på grund av befintliga antidumpnings- och antisubventionsåtgärder, och att skyddsåtgärder och antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder i vilket fall inte bör kumuleras.

(185)

Kommissionen erinrar om att antidumpnings- och utjämningstullar inte syftar till att stänga unionsmarknaden, utan endast att åtgärda skadevållande handelsmetoder. Dessa åtgärder inriktas på landsspecifika dumpnings- och subventioneringssituationer, har ett annat syfte och tillämpningsområde än den skyddsåtgärd som införs genom denna förordning, och utesluter inte varandra.

(186)

Såsom anges i skäl 117 i förordningen om provisoriska åtgärder erkänner kommissionen att en kumulation av antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder och skyddsåtgärder kan leda till en större effekt än vad som är önskvärt. Eftersom denna fråga om kumulation endast potentiellt skulle uppstå när taken i tullkvoten uppnås, kommer kommissionen att undersöka behovet av att ta upp frågan i ett senare skede och i sinom tid. Inom denna ram, för att undvika att ”dubbla instrument” införs när tullkvoten överskrids, får kommissionen anse det nödvändigt att tillfälligt upphäva eller sänka befintliga antidumpnings- och utjämningstullar i syfte att säkerställa att den kombinerade effekten av dessa åtgärder inte överstiger den högsta nivån av antingen skyddstullen eller gällande antidumpnings/utjämningstull.

(187)

Kommissionen anser att åtgärderna bör vara i kraft under en treårsperiod (inbegripet de provisoriska åtgärdernas tillämpningsperiod) och upphöra att gälla den 30 juni 2021. En tullkvot bör öppnas för perioden 2 februari 2019–30 juni 2019, därefter för perioden 1 juli 2019–30 juni 2020, och därefter för perioden 1 juli 2020–30 juni 2021, så som anges i bilaga IV för varje berörd produktkategori.

(188)

Eftersom åtgärderna är i kraft i mer än ett år ska de gradvis liberaliseras med regelbundna mellanrum under tillämpningsperioden. Kommissionen anser att det lämpligaste sättet att liberalisera åtgärderna är att öka den tullfria kvoten med 5 % efter varje år. Detta bör omfatta tillämpningsperioden för de provisoriska åtgärderna, vilket innebär att den första liberaliseringen kommer att äga rum den 1 juli 2019, och den andra liberaliseringen den 1 juli 2020. Ytterligare liberaliseringar kommer att följa samma mönster.

(189)

Övervakningsåtgärder för stålprodukter som omfattas av undersökningen infördes i april 2016, eftersom det verkade som importtrenden hotade att orsaka allvarlig skada. Med tanke på undersökningens slutsatser och införandet av slutgiltiga skyddsåtgärder, anser kommissionen att övervakningssystemet för stålprodukter som omfattas av skyddsåtgärder bör upphävas tillfälligt under skyddsåtgärdernas tillämpningsperiod.

(190)

I enlighet med artikel 18 i förordning (EU) 2015/478 och unionens internationella förpliktelser bör de provisoriska åtgärderna inte tillämpas på en produkt med ursprung i ett utvecklingsland som är medlem av WTO, om det landets andel av unionens import av den produkten inte överstiger 3 %, förutsatt att de utvecklingsländer som är WTO-medlemmar och har en importandel på mindre än 3 % tillsammans svarar för högst 9 % av unionens totala import av produkten.

(191)

Det framgår av kommissionens slutliga fastställande att de berörda produktkategorier med ursprung i vissa utvecklingsländer uppfyller kraven för att omfattas av det ovannämnda undantaget. I bilaga III.2 (Förteckning över produktkategorier med ursprung i utvecklingsländer som omfattas av de slutgiltiga åtgärderna) anges de utvecklingsländer som berörs vad gäller tillämpningen av denna förordning. Den anger även för var och en av de 26 produktkategorierna de utvecklingsländer på vilka de provisoriska åtgärderna är tillämpliga. Kommissionen anser det lämpligt att beräkna volymen för importen från utvecklingsländer på grundval av tillgänglig statistik för den senaste perioden för varje produktkategori, eftersom tullkvoten har fastställts på grundval av de traditionella handelsflödena för varje enskild produktkategori.

(192)

Eftersom undantagandet av utvecklingsländer som är WTO-medlemmar bör tillämpas så länge deras andel av unionens import inte överstiger 3 %, kommer kommissionen att göra en regelbunden bedömning av situationen, och åtminstone vid slutet av varje år under åtgärdernas tillämpningsperiod, för att undersöka huruvida något land har överskridit tröskelvärdet och så småningom bör inkluderas i tillämpningsområdet för skyddsåtgärder.

(193)

Såsom anges i skäl 80 i förordningen om provisoriska skyddsåtgärder anser kommissionen att bedömda produkter med ursprung i Norge, Island och Liechtenstein bör undantas från tillämpningen av denna förordning, på grund av den nära integrationen av marknaderna med EES-medlemmarna, storleken på den totala importen från dessa länder och den låga risken för en omläggning av handeln. För att iaktta bilaterala förpliktelser bör vissa länder med vilka unionen har ingått ett avtal om ekonomiskt partnerskap som för närvarande är i kraft (29) också undantas från denna förordnings tillämpningsområde. Efter införandet av de provisoriska åtgärderna har kommissionen inte mottagit några synpunkter som skulle kunna leda till en förändring av dessa slutsatser, vilka därför bekräftas.

(194)

Kommissionen säkerställde att de skyddsåtgärder som vidtagits i enlighet med denna förordning även är förenliga med de förpliktelser som följer av bilaterala avtal som undertecknats med vissa tredjeländer.

(195)

I detta avseende noteras det att importen från f.d. jugoslaviska republiken Makedonien till unionen befanns ha ökat avsevärt under undersökningsperioden och bidragit till hotet om allvarlig skada som unionens stålindustri har lidit. Denna import uppfyller följaktligen villkoren för att vidta skyddsåtgärder enligt artikel 37.1 i stabiliserings- och associeringsavtalet som ingåtts mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (30).

(196)

Det anses också, med hänsyn till undersökningens omfattning och slutsatser, att det finns allvarliga störningar i stålsektorn och att skyddsåtgärder följaktligen är berättigade enligt artikel 26 i det avtal som ingåtts mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet 1972 (31).

(197)

Slutligen uppfyller importen med ursprung i Turkiet också villkoren i artikel 12 i det avtal som ingåtts mellan Europeiska kol- och stålgemenskapen och Republiken Turkiet om handel med produkter som omfattas av fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (32) och artikel 60 i tilläggsprotokollet som undertecknades den 23 november 1970, som fogats till avtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet (33).

(198)

Mot bakgrund av domstolens rättspraxis (34) är det lämpligt att fastställa den dröjsmålsränta som ska betalas vid eventuell återbetalning av slutgiltig tull, eftersom de relevanta tullbestämmelserna inte föreskriver någon sådan räntesats och en tillämpning av nationella regler skulle leda till en oacceptabel snedvridning mellan de ekonomiska aktörerna beroende på vilken medlemsstat som väljs för tullklarering.

(199)

De åtgärder som föreskrivs i denna förordning är i överensstämmelse med yttrandet från den kommitté för skyddsåtgärder som inrättats genom artikel 3.3 i förordning (EU) 2015/478 respektive artikel 22.3 i förordning (EU) 2015/755.