(1)

Den 21 november 2018 antog kommissionen den årliga tillväxtöversikten, som inledde 2019 års europeiska planeringstermin för samordning av den ekonomiska politiken. I den togs vederbörlig hänsyn till den europeiska pelaren för sociala rättigheter som proklamerades av Europaparlamentet, rådet och kommissionen den 17 november 2017. Prioriteringarna i den årliga tillväxtöversikten godkändes av Europeiska rådet den 21 mars 2019. Den 21 november 2018 antog kommissionen på grundval av förordning (EU) nr 1176/2011 rapporten om förvarningsmekanismen, enligt vilken Spanien var en av de medlemsstater som skulle bli föremål för en fördjupad granskning. Samma dag antog kommissionen också en rekommendation till rådets rekommendation om den ekonomiska politiken i euroområdet, som godkändes av Europeiska rådet den 21 mars 2019. Den 9 april 2019 antog rådet rekommendationen om den ekonomiska politiken i euroområdet (3) (nedan kallad rekommendationen för euroområdet 2019), i vilken man fastställer fem rekommendationer för euroområdet (nedan kallade rekommendationerna för euroområdet).

(2)

Med tanke på de nära inbördes kopplingarna mellan ekonomierna i Ekonomiska och monetära unionen bör Spanien, i egenskap av medlemsstat som har euron som valuta, säkerställa att rekommendationen för euroområdet 2019, vilken avspeglas nedan i rekommendationerna 1–4, genomförs till fullo och utan onödiga dröjsmål. I synnerhet kommer åtgärder för att förbättra produktiviteten att göra det lättare att följa den första rekommendationen för euroområdet om att förbättra produktiviteten för ombalansering i euroområdet, att oförutsedda inkomster används till att minska statsskulden kommer att göra det lättare att följa den andra rekommendationen för euroområdet om att stödja investeringar och återuppbygga buffertar, och åtgärder för att förbättra kompetens och anställbarhet kommer att göra det lättare att följa den tredje rekommendationen för euroområdet om arbetsmarknadens funktionssätt.

(3)

Landsrapporten 2019 för Spanien offentliggjordes den 27 februari 2019. Den innehöll en bedömning av hur väl Tyskland hade lyckats med de landsspecifika rekommendationer som rådet antog den 13 juli 2018 (4), med uppföljningen av tidigare års landsspecifika rekommendationer och med sina nationella Europa 2020-mål. Den innehöll också en fördjupad granskning enligt artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011, vars resultat också offentliggjordes den 27 februari 2019. Av analysen drog kommissionen slutsatsen att Spanien har makroekonomiska obalanser. Stora inhemska skulder och utlandsskulder, både offentliga och privata, samt hög arbetslöshet, mot bakgrund av den svaga produktivitetsökningen, är fortfarande sårbarheter med gränsöverskridande betydelse. Skuldsättningen i den privata sektorn minskar, men det finns fortsatt avsevärda behov av att minska skulderna. Trots fortsatt stabil BNP-tillväxt är den offentliga skuldkvoten fortsatt hög. Arbetslösheten har fortsatt att sjunka snabbt, men är fortfarande mycket hög och den tydliga segmenteringen av arbetsmarknaden mellan tillsvidare- och visstidsanställningar är ett hinder för en snabbare ökning av arbetsproduktiviteten. Efter en snabb reformtakt mellan 2012 och 2015 har det vuxit fram en politisk miljö det senaste året som har bidragit till ytterligare ett år med begränsade framsteg vad gäller genomförandet av tidigare års landsspecifika rekommendationer. Det rådande gynnsamma ekonomiska läget ger möjlighet att hantera befintliga reformbehov för att göra den spanska ekonomin mer motståndskraftig och påskynda produktivitetsökningen.

(4)

Den 30 april 2019 lade Spanien fram sitt nationella reformprogram för 2019 och sitt stabilitetsprogram för samma år. De båda programmen har bedömts samtidigt för att deras inbördes kopplingar ska kunna beaktas.

(5)

Stabilitetsprogrammet för 2019 innehåller åtgärder som har vidtagits för att genomföra de förebyggande och korrigerande verktyg som anges i Spaniens stabilitetslag. Men det innehåller inte planer på en automatisk verkställighet eller på en granskning av stabilitetslagens utgiftsregel, med syftet att bidra mer till konsolideringen av de offentliga finanserna, särskilt under konjunkturuppgångar. När det gäller offentlig upphandling kommer det ambitiösa genomförandet av lagen om offentlig upphandling som antogs 2017 att spela en avgörande roll för att förbättra effektiviteten i de offentliga utgifterna samt bidra till att förhindra oriktigheter. Det är i synnerhet viktigt att den nya förvaltningsstrukturen, särskilt den oberoende myndigheten för reglering och tillsyn, på ett ändamålsenligt sätt kan utföra de uppgifter den har ansvar för, och att den omfattande nationella strategin för offentlig upphandling kan antas snabbt, med aktivt engagemang av upphandlande myndigheter och företag på nationell, regional och lokal nivå. Slutligen ska ett antal utgiftsöversyner göras 2019 och genomförandet av de rekommendationer som blir följden av dem borde bidra till att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna.

(6)

Vid programplaneringen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna för 2014–2020 har relevanta landsspecifika rekommendationer beaktats. I enlighet med artikel 23 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 (5) får kommissionen begära att en medlemsstat ska se över och föreslå ändringar av sin partnerskapsöverenskommelse och av relevanta program när så krävs för att stödja genomförandet av relevanta rekommendationer från rådet. Kommissionen har, i riktlinjerna för tillämpning av åtgärder som sammanlänkar effektiva ESI-fonder med sund ekonomisk styrning, beskrivit närmare hur den kommer att tillämpa denna bestämmelse.

(7)

Efter en hållbar och läglig korrigering av det alltför stora underskottet och rådets beslut (EU) 2019/1001 (6) om att avsluta förfarandet vid alltför stora underskott omfattas Spanien av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del och av övergångsregeln för skuldkriteriet. Enligt beräkningar ska saldot i de offentliga finanserna öka från –2,5 % av BNP 2018 till –2,0 % av BNP 2019, för att sedan bli en budget i balans 2022. På grundval av det omräknade strukturella saldot (7) planerar man inte att uppnå det medelfristiga budgetmålet om en strukturell budget i balans under tidshorisonten för 2019 års stabilitetsprogram. Enligt 2019 års stabilitetsprogram förväntas den offentliga skuldkvoten sjunka från 97,1 % 2018 till 95,8 % 2019, för att sedan nå 88,7 % 2022. Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för dessa budgetprognoser är realistiskt. Risker vad gäller att uppnå de finanspolitiska målen som anges i stabilitetsprogrammet för 2019 handlar framför allt om inkomstsidan, där det råder stor osäkerhet om effekten av eller möjligheten att anta flera av dessa åtgärder.

(8)

Den 13 juli 2018 rekommenderade rådet Spanien att säkerställa att den nominella ökningen av de primära offentliga nettoutgifterna (8) inte överstiger 0,6 % 2019, vilket motsvarar en årlig strukturell anpassning på minst 0,65 % av BNP. Enligt kommissionens vårprognos 2019 finns det en risk för en betydande avvikelse från den rekommenderade anpassningen mot det medelfristiga budgetmålet 2019.

(9)

Mot bakgrund av Spaniens offentliga skuldkvot, som ligger över fördragets referensvärde på 60 % av BNP, och förväntade positiva produktionsgap på 2,0 % av BNP, bör nominella primära offentliga nettoutgifter inte öka 2020, vilket är i linje med den strukturella anpassning på 1,0 % av BNP som följer av stabilitets- och tillväxtpaktens matris över anpassningskrav. Samtidigt finns det tecken på att den outnyttjade kapaciteten i ekonomin har underskattats, med en inflation som väntas ligga kvar under 2 % 2019 och 2020 och lediga resurser på arbetsmarknaden (hög arbetslöshet, mycket hög andel ofrivilligt deltidsarbetande och visstidsanställda samt fattigdom bland förvärvsarbetande). Dessutom tyder också rimlighetsverktyget på att det råder stor osäkerhet när det gäller uppskattningarna av produktionsgapet på grundval av den gemensamt överenskomna metoden. På grundval av detta förefaller det rimligt med en årlig strukturell anpassning på 0,65 % av BNP, vilket motsvarar en ökningstakt för primära offentliga nettoutgifter på högst 0,9 %. Enligt kommissionens vårprognos 2019 finns det, vid oförändrad politik, en risk för en betydande avvikelse från den finanspolitiska anpassning som behövs 2020. Dessutom väntas Spanien inte uppfylla kraven enligt övergångsreglerna för skuldkriteriet 2019 och 2020. Sammantaget anser rådet att de nödvändiga åtgärderna bör vidtas från och med 2019 för att Spanien ska följa stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser. Det är viktigt att oförutsedda vinster används till att minska den offentliga skuldkvoten ytterligare.

(10)

Sysselsättningsökningen är fortsatt stabil i Spanien. Arbetslösheten fortsätter att minska, men den ligger fortfarande klart över genomsnittet i unionen, särskilt bland unga och lågutbildade. Det råder fortsatt stora skillnader mellan könen när det gäller sysselsättning och längd på yrkeslivet. Det här utgör en outnyttjad potential, inte minst mot bakgrund av den snabbt åldrande befolkningen.

(11)

Trots en gradvis minskning ligger den fortsatt utbredda användningen av visstidsanställningar, också i sektorer där säsongs- eller konjunkturbetonad verksamhet inte är vanligt förekommande, bland de högsta i Europa vilket kan vara ett hinder för Spaniens tillväxtpotential och sociala sammanhållning. Hårdast drabbas unga, lågutbildade och tredjelandsmedborgare, som ofta har sämre rättigheter till sociala förmåner och högre fattigdomsrisk. Visstidsanställningar är ofta korta och både arbetstagare och arbetsgivare får svaga incitament att investera i utbildning, vilket i sin tur hämmar produktivitetsökningen. Det är fortfarande svårt att gå över från en visstidsanställning till en tillsvidareanställning och hinder för arbetskraftens rörlighet leder till färre möjligheter för arbetssökande samt förhindrar en effektiv fördelning av arbetskraft i landet.

(12)

Spanien har förbättrat stödet till långtidsarbetslösa, men de utgjorde fortfarande 6,4 % av arbetskraften 2018. Satsningar på senare tid syftar till att öka anställbarheten hos unga genom rådgivning och yrkesvägledning, men de offentliga arbetsförmedlingarna hanterar fortfarande endast en liten andel av de lediga platserna och det krävs ytterligare ansträngningar för att förbättra deras utnyttjande i jobbsökande och arbetsförmedling. Särskilt i vissa regioner är samarbetet med arbetsgivarna bristfälligt och profileringsverktyg, för att bättre kunna matcha arbetssökande med arbetsgivarnas behov, befinner sig fortfarande i en inledningsfas. Partnerskapen mellan offentliga arbetsförmedlingar och socialtjänst gör framsteg men samarbetet är fortfarande begränsat i vissa regioner. Ökade satsningar på moderna offentliga arbetsförmedlingar i kombination med stöd för arbetskraftens rörlighet kan bidra till att förbättra arbetstagarnas anställbarhet och anpassningsförmåga samt underlätta övergångar på arbetsmarknaden, och därmed förbättra Spaniens produktivitet och långsiktiga tillväxt för alla.

(13)

Insatserna för att förstärka yrkesinspektionerna i syfte att bekämpa missbruket av visstidsanställningar har gett vissa resultat, och andelen tillsvidareanställningar av nettosysselsättningstillväxten ökar. Men arbetsgivarna fortsätter att i stor utsträckning använda sig av visstidsanställningar. Tidigare erfarenheter visar att de många incitamenten för att skapa jobb har begränsade effekter när det gäller att främja sysselsättning av hög kvalitet. Spanien har inlett en ny utvärdering, med syfte att förenkla systemet, men resultaten är ännu inte tillgängliga. Uttagningsprov för att minska andelen visstidsanställningar i offentlig sektor på alla förvaltningsnivåer behöver påskyndas för att det ska bli möjligt att nå målet på 8 % i slutet av 2020 års uttagningsprov. Det är visserligen ett steg i rätt riktning att inrätta rundabordskonferenser för att öka arbetsmarknadens parters engagemang i utformningen av politiken, men det finns utrymme för djupare och snabbare samråd.

(14)

Andelen människor som riskerar fattigdom och social utestängning minskar, men ligger ändå över EU-genomsnittet, liksom inkomstskillnaderna. Andelen fattiga bland förvärvsarbetande är hög bland visstidsanställda, lågutbildade och bland personer som är födda utanför EU. Andelen fattiga barn minskar visserligen men är fortfarande mycket hög. Effekten av sociala transfereringar (pensioner undantagna) när det gäller att minska fattigdomen är bland de lägsta i EU, och det gäller särskilt barnfattigdomen. Spaniens sociala utgifter som andel av BNP för hushåll med barn tillhör de lägsta i unionen och är dåligt anpassade trots en liten höjning av det behovsprövade barnbidraget som nyligen infördes. Trots en positiv utveckling råder det fortfarande avsevärda brister när det gäller att se till att människor med ett stort eller måttligt stödbehov omfattas. Det nationella arbetslöshetsunderstödet är fortsatt fragmenterat, med flera program som riktar sig till olika grupper av arbetssökande. Den senaste tidens åtgärder har förbättrat det skydd som inkomststödet ger samt andelen som omfattas när det gäller äldre långtidsarbetslösa (över 52 år), men detta kan samtidigt försvaga incitamenten att arbeta för just den här gruppen. Samtidigt uppvisar regionala minimiinkomstsystem stora skillnader i kvalifikationsvillkor, andelen som omfattas och tillräcklighet mellan regionerna och den begränsade möjligheten att överföra denna form av bistånd mellan regionerna minskar arbetstagarnas incitament för rörlighet. Följden är att ett antal människor med behov av hjälp inte får stöd. Det nya socialkortssystemet kommer att ge bättre insyn i det sociala trygghetssystemet vilket innebär att det blir enklare att rikta stöd. Den ekonomiska återhämtningen fungerar även fortsatt som en broms för fattigdomen men det rådande läget kräver satsningar på strategier för social inkludering och social infrastruktur (t.ex. subventionerade bostäder) för att uppnå en tillväxt för alla. Dessutom står Spanien inför särskilda utmaningar i fråga om territoriell sammanhållning, t.ex. akut avfolkning och åldrande befolkning i vissa landsbygdsområden. Åtgärder som främjar entreprenörskap, digitalisering och den sociala ekonomin kan bidra till att hantera dessa utmaningar, som del av strategier för en integrerad territoriell utveckling.

(15)

Under krisen spelade det spanska pensionssystemet en viktig roll i att bevara levnadsstandarden för de äldre, som löper lägre risk att drabbas av fattigdom. Prognoserna i 2018 års åldranderapport och rapporten om pensionernas tillräcklighet visar att 2011 och 2013 års reformer har bidragit till att sörja för hållbara och relativt tillräckliga pensioner på lång sikt. Men att fortsätta att knyta pensionshöjningarna till inflationen (enligt beslut 2018 och 2019) och senarelägga hållbarhetsfaktorn skulle kräva kompenserande åtgärder för att säkerställa hållbarheten i pensionssystemet på medellång till lång sikt. Dessutom skulle åtgärder krävas för att hantera både den främsta utmaningen rörande tillräckligheten i framtida pensionärers inkomster och hur länge och hur mycket pensionärerna har arbetat mot bakgrund av den höga arbetslösheten och den utbredda användningen av visstids- och deltidsanställningar.

(16)

Spaniens innovationsresultat och produktivitetstillväxt begränsas av dämpade investeringar i forskning och utveckling samt av kompetensglapp. FoU-utgifterna i det spanska näringslivet uppgår till endast hälften av EU-genomsnittet, särskilt i de stora företagen, med betydande regionala skillnader. Dessa skillnader förstärks av att genomförandegraden för den offentliga FoU-budgeten är låg och fortsätter att minska, särskilt vad gäller lån. Kompetensbrist och kompetensglapp är ett annat viktigt hinder för utveckling och användning av avancerad teknik, särskilt i små och medelstora företag. I många spanska regioner ligger sysselsättningen i tekniskt avancerade sektorer och för kunskapsintensiva tjänster klart under EU-genomsnittet. Regionala innovationsstrategier för smart specialisering håller visserligen på att utvecklas och styrningen av den nationella forsknings- och innovationspolitiken ska effektiviseras, men det finns fortfarande brister i den nationella och regionala samordningen av utformningen, genomförandet och utvärderingen av strategierna. För en förbättring av Spaniens innovationsresultat krävs betydande investeringar i syfte att utveckla entreprenörskap och nystartade företag och hjälpa dem växa samt för att främja konkurrenskraften hos alla företag samt deras omställning – däribland genom digitalisering – till verksamheter med högre förädlingsvärde med målet att öka närvaron på internationella marknader. Det krävs också en tydligare inriktning på partnerskap mellan offentlig och privat sektor, samarbete mellan den akademiska världen och näringslivet samt på tekniköverföring, i synnerhet till förmån för små och medelstora företag, en förbättrad styrning av FoU-politiken mellan olika förvaltningsnivåer och en bättre anpassning av FoU-infrastruktur och FoU-projekt till regionala och nationella innovationsstrategier.

(17)

Trots förbättringar är andelen unga med högst grundskoleutbildning mycket hög i Spanien, med betydande regionala skillnader. Det finns utrymme för förbättring av utbildningsresultaten, som varierar kraftigt mellan regionerna. Båda faktorerna påverkar potentialen för produktivitetsökningar negativt på lång sikt. Ansträngningar att reformera utbildningssystemet har gått i stå. Företag rapporterar att de har svårt att hitta den kompetens som krävs för att satsa på innovation, särskilt när det gäller specialister på informations- och kommunikationsteknik. Spanien har godkänt åtgärder för att uppgradera yrkesutbildningssystemet, som kan spela en viktig roll i tillhandahållandet av den kompetens och de kvalifikationer som krävs för att ta till sig innovation, men deltagandet i dessa utbildningar ligger fortfarande på en måttlig nivå. Andelen personer med högre utbildning i Spanien är högre än unionsgenomsnittet men högskoleutbildade har svårt att hitta lämpliga anställningar. Att utveckla humankapitalet genom alla utbildningsnivåer, bland annat högre utbildning och yrkesutbildning, och ha ett bättre samarbete mellan utbildningssektorn och näringsliv med sikte på att minska det befintliga kompetensglappet kan göra det enklare för nyutexaminerade att komma in på arbetsmarknaden. Detta skulle också kunna ge företagen den kompetens och de kvalifikationer som krävs för att förbättra deras innovationsförmåga och fullt ut utnyttja den tillväxtpotential som digitaliseringen erbjuder. Genom att omskola arbetstagarna och ge dem digital kompetens skulle de spanska företagen också kunna bevara sin konkurrenskraft i den alltmer digitala ekonomin. Samtliga dessa åtgärder skulle bidra till att minska de regionala skillnaderna.

(18)

De spanska regelverkens begränsningar och fragmentering hindrar företag från att utnyttja stordriftsfördelar och håller tillbaka produktiviteten. Lagen om en enhetlig marknad är fortsatt ett viktigt verktyg för att hantera dessa problem. Om denna lag genomfördes med större beslutsamhet och om identifierade hinder för vissa yrken avlägsnades, särskilt vad gäller vissa områden som för civilingenjörer, arkitekter samt inom juridiktjänster, skulle det förbättra både tillväxtmöjligheter och konkurrens. I likhet med andra områden där regionala myndigheter är avgörande för ett framgångsrikt genomförande av reformer kan en tydligare och mer varaktig samordning mellan nationella och regionala myndigheter leda till effektivare strategier inom detta område.

(19)

Ofullständiga förbindelser för godstransport på järnväg och begränsad integrering med unionens el- och gasmarknader hindrar Spanien från att utnyttja unionens inre marknad fullt ut. Av det skälet behöver Spanien även göra ytterligare investeringar i sammanlänkningar av elnät med resten av EU i att uppnå målet på minst 10 % av installerad elproduktionskapacitet till 2020. Investeringar krävs också för att öka användningen av järnväg för godstransporter, däribland gränsöverskridande förbindelser med Frankrike och Portugal samt förbindelser med hamnar och logistiknav.

(20)

Det finns även fortfarande betydande investeringsgap inom området förvaltning av naturresurser för att säkerställa en mer hållbar utvecklingsmodell. Att minska energiförbrukningen i byggnader samt utveckla smarta nät och lagring av förnybar el skulle bidra till att efterfrågan kan hanteras bättre. Ytterligare insatser bör främja hållbara transporter och den cirkulära ekonomin. Vissa områden i Spanien tillhör de delar av Europa som har störst exponering för klimatförändringar, och det råder ett tryck på befintliga vattenresurser som kräver ytterligare infrastrukturinvesteringar för att förbättra vattenförvaltningen, t.ex. avseende rening av avloppsvatten, avhjälpande av läckor i distributionsnäten och förbättring av vattenförsörjningen. Trots de senaste årens kontinuerliga framsteg måste Spanien fortfarande uppfylla vissa krav i unionens vattenlagstiftning. Om Spanien kan göra framsteg för att uppnå samtliga dessa mål skulle det ge både miljömässiga, ekonomiska och sociala fördelar.

(21)

När det gäller alla identifierade investeringsgap bör hänsyn tas till särskilda regionala skillnader i investeringsbehov. De territoriella skillnaderna i BNP per capita är måttliga men de är fortfarande större än före krisen, främst beroende på den asymmetriska effekten av förlust av arbetstillfällen i regionerna. De största regionala skillnaderna syns för närvarande i indikatorerna för sysselsättning och social effekt, där de flesta spanska regioner har en sämre utveckling än EU-genomsnittet. Andra socioekonomiska indikatorer uppvisar stora territoriella skillnader, t.ex. innovation, entreprenörskap och konkurrenskraft. Ekonomisk politik som avser investeringar bör ta hänsyn till regionala skillnader i investeringsbehov.

(22)

Programplaneringen för unionsmedel för perioden 2021–2027 kan bidra till att åtgärda en del av de brister som identifierats i rekommendationerna, särskilt inom de områden som anges i bilaga D till 2019 års landsrapport. Spanien skulle på detta sätt bättre kunna utnyttja dessa medel på de identifierade områdena, med beaktande av regionala skillnader och den särskilda situationen med det yttersta randområdet Kanarieöarna. Att stärka landets administrativa kapacitet att förvalta dessa medel är en viktig faktor för att den här investeringen ska lyckas.

(23)

Kommissionen har inom ramen för 2019 års europeiska planeringstermin gjort en omfattande analys av Spaniens ekonomiska politik och offentliggjort den i 2019 års landsrapport. Kommissionen har även bedömt stabilitetsprogrammet för 2019, det nationella reformprogrammet för 2019 samt uppföljningen av de rekommendationer Spanien har fått tidigare år. Kommissionen har beaktat inte bara programmens relevans för hållbarheten i finanspolitiken och den socioekonomiska politiken i Spanien utan även huruvida unionens regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i unionen genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på unionsnivå.

(24)

Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat stabilitetsprogrammet för 2019 och dess yttrande (9) återspeglas nedan, särskilt i rekommendation 1.

(25)

Mot bakgrund av kommissionens fördjupade granskning och denna bedömning har rådet granskat det nationella reformprogrammet för 2019 och stabilitetsprogrammet för 2019. Dess rekommendationer enligt artikel 6 i förordning (EU) nr 1176/2011 återspeglas nedan i rekommendationerna 1–4. Dessa rekommendationer bidrar också till genomförandet av rekommendationen för euroområdet 2019, särskilt den första, andra och den fjärde rekommendationen för euroområdet. De finanspolitiska åtgärder som det hänvisas till i rekommendation 1 bidrar bland annat till att hantera obalanser med koppling till hög statsskuld.