(1)

Unionens mål att säkerställa en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa enligt artikel 67.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) bör uppnås bland annat genom gemensamma åtgärder som avser personers passage av de inre gränserna och gränskontroll vid de yttre gränserna samt den gemensamma viseringspolitiken som en del av ett enhetligt mångskiktat system, som möjliggör utbyte av uppgifter och fullständig situationskännedom och som syftar till att underlätta lagligt resande och bekämpa olaglig invandring.

(2)

Unionen behöver en mer samstämmig strategi beträffande de inre och yttre aspekterna av migrationshantering och inre säkerhet och bör fastställa ett samband mellan kampen mot olaglig invandring och förbättringen av säkerheten vid unionens yttre gränser samt bättre samarbete och bättre dialog med tredjeländer i syfte att hantera olaglig invandring och främja laglig migration.

(3)

Det behöver utarbetas en samordnad strategi för problem som uppstår till följd av migrationstryck och asylansökningar och för förvaltning av unionens yttre gränser, och budgetmedel och tillräckliga resurser bör tillhandahållas för att hantera krissituationer i en anda av respekt för de mänskliga rättigheterna och solidaritet mellan alla medlemsstater, samtidigt som man är medveten om det nationella ansvaret och säkerställer en tydlig uppdelning av uppgifterna.

(4)

Europeiska unionens strategi för inre säkerhet (nedan kallad strategin för inre säkerhet), som antogs av rådet i februari 2010, utgör en gemensam dagordning för att angripa dessa gemensamma säkerhetsproblem. Kommissionens meddelande från november 2010 med titeln EU:s strategi för den inre säkerheten i praktiken: Fem steg mot ett säkrare Europa omsätter strategins principer och riktlinjer i konkreta åtgärder genom att identifiera fem strategiska mål: störa den verksamhet som bedrivs av kriminella nätverk på internationell nivå, förebygga terrorism och bekämpa radikalisering och rekrytering, förbättra säkerheten för medborgare och företag på internet, stärka säkerheten genom gränsförvaltning samt öka Europas förmåga att stå emot kriser och katastrofer.

(5)

Enligt strategin för inre säkerhet är frihet, säkerhet och rättvisa mål som bör eftersträvas parallellt, och för att frihet och rättvisa ska kunna uppnås bör säkerheten alltid eftersträvas i enlighet med principerna i fördragen, rättsstatsprincipen och unionens skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

(6)

Solidaritet mellan medlemsstaterna, tydlighet kring ansvarsfördelningen, respekt för grundläggande friheter och mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen, ett starkt fokus på det globala perspektivet och kopplingen till den yttre säkerheten samt konsekvens och överensstämmelse med unionens utrikespolitiska målsättningar enligt artikel 21 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) bör vara centrala vägledande principer för genomförandet av strategin för inre säkerhet.

(7)

För att främja genomförandet av strategin för inre säkerhet och se till att den blir en operativ verklighet bör medlemsstaterna få tillräckligt ekonomiskt stöd från unionen genom en fond för inre säkerhet (nedan kallad fonden).

(8)

På grund av de rättsliga förhållanden som är tillämpliga på avdelning V i EUF-fördraget är det inte juridiskt möjligt att inrätta fonden som ett enda finansieringsinstrument. Fonden bör därför inrättas som en övergripande ram för unionens ekonomiska stöd på området för den inre säkerheten, omfattande det instrument för ekonomiskt stöd för yttre gränser och visering (nedan kallat instrumentet) som inrättas genom denna förordning och det instrument för ekonomiskt stöd till polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering som inrättas genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 513/2014 (4). Denna övergripande ram bör kompletteras genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 514/2014 (5), till vilken den här förordningen bör hänvisa när det gäller bestämmelser om programplanering, ekonomisk förvaltning, förvaltning och kontroll, räkenskapsavslut, programavslut, rapportering och utvärdering.

(9)

Den nya tvådelade strukturen på området inrikes frågor bör bidra till förenkling, rationalisering, konsolidering och insyn på det området. Synergier, konsekvens och komplementaritet med andra fonder och program bör eftersträvas, bland annat med tanke på fördelningen av medel till gemensamma mål. Överlappning mellan de olika finansieringsinstrumenten bör emellertid undvikas.

(10)

Fonden bör återspegla behovet av större flexibilitet och förenkling, samtidigt som den uppfyller krav på förutsebarhet och säkerställer en rättvis och transparent resursfördelning som uppfyller de allmänna och särskilda mål som anges i denna förordning.

(11)

Åtgärdseffektivitet och optimal användning av de ekonomiska resurserna bör utgöra vägledande principer för genomförandet av fonden. Vidare bör fonden genomföras på ett så ändamålsenligt och användarvänligt sätt som möjligt.

(12)

Fonden bör ta särskild hänsyn till medlemsstater som på grund av sitt geografiska läge utsätts för ett oproportionerligt hårt migrationstryck.

(13)

Solidaritet och delat ansvar mellan medlemsstaterna och unionen är en grundläggande beståndsdel av den gemensamma politiken för förvaltningen av de yttre gränserna.

(14)

Fonden bör ge uttryck för solidaritet genom ekonomiskt stöd till de medlemsstater som fullt ut tillämpar Schengenregelverkets bestämmelser om de yttre gränserna samt till de medlemsstater som förbereder sig för fullt deltagande i Schengensamarbetet, och den bör användas av medlemsstaterna på ett sätt som gynnar unionens gemensamma politik för förvaltningen av de yttre gränserna.

(15)

I syfte att bidra till uppnåendet av det allmänna målet för fonden, bör medlemsstaterna se till att deras nationella program behandlar de särskilda målen för instrumentet och att fördelningen av anslag mellan målen står i proportion till utmaningarna och behoven och säkerställer att målen kan uppnås. Om ett nationellt program inte behandlar ett av de särskilda målen eller anslagsfördelningen understiger minimiprocenten för vissa mål i de nationella programmen enligt denna förordning, bör den berörda medlemsstaten lämna en motivering inom ramen för programmet.

(16)

För att mäta fondens resultat bör gemensamma indikatorer fastställas för vart och ett av instrumentets särskilda mål. Mätningen av uppfyllelsen av de särskilda målen med hjälp av gemensamma indikatorer gör inte genomförandet av åtgärder avseende dessa indikatorer obligatoriskt.

(17)

En medlemsstat bör inte samtidigt delta i fonden och i ett av unionens tillfälliga finansieringsinstrument som hjälper de stödmottagande medlemsstaterna att finansiera bland annat åtgärder vid unionens nya yttre gränser för genomförandet av Schengenregelverket om gränser och visering samt kontrollen vid de yttre gränserna.

(18)

Instrumentet bör bygga på den kapacitetsuppbyggnad som utvecklats med stöd av Fonden för yttre gränser för perioden 2007 - 2013, som inrättades genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 574/2007/EG (6), och bör utvidga den så att den tar hänsyn till den senaste utvecklingen.

(19)

När medlemsstaterna fullgör sina uppgifter vid de yttre gränserna och på konsulaten i enlighet med Schengenregelverkets bestämmelser om gränser och visering gör de detta i alla övriga Schengenmedlemsstaters intresse och för deras räkning, och de utför därmed en tjänst av allmänt intresse för unionen. Instrumentet bör bidra till att täcka driftskostnaderna i samband med gränskontroll och viseringspolitik och göra det möjligt för medlemsstaterna att upprätthålla den kapacitet som är avgörande för denna tjänst av allmänt intresse. Detta bidrag består av full ersättning för ett val av specifika kostnader kopplade till målen enligt instrumentet och bör utgöra en integrerande del av de nationella programmen.

(20)

Instrumentet bör komplettera och förstärka de åtgärder som vidtagits för att utveckla det operativa samarbetet under överinseende av Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (nedan kallad Frontex), som inrättats genom rådets förordning (EU) nr 2007/2004 (7), inbegripet nya verksamheter som blir följden av de ändringar som införts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1168/2011 (8), och därigenom ytterligare stärka solidariteten mellan de medlemsstater som utför kontroller av de yttre gränserna i hela Schengenområdets intresse och för dess räkning. Detta innebär bland annat att medlemsstaterna när de utarbetar sina nationella program bör ta hänsyn till de analysverktyg och operativa och tekniska riktlinjer som tagits fram av Frontex, liksom de utbildningsplaner som utarbetats, nämligen den gemensamma grundplanen för utbildning av gränsbevakningstjänstemän, inklusive de delar i denna som rör de grundläggande rättigheterna och tillgången till internationellt skydd. I syfte att se till att byråns uppdrag och medlemsstaternas ansvar för kontroll och övervakning av de yttre gränserna kompletterar varandra och för att säkerställa konsekvens och motverka kostnadsineffektivitet, bör kommissionen samråda med Frontex om de utkast till nationella program som medlemsstaterna lämnar in, i synnerhet för den verksamhet som finansieras inom ramen för driftsstödet.

(21)

Instrumentet bör genomföras med fullt iakttagande av de rättigheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i enlighet med unionens internationella skyldigheter samt utan att det påverkar tillämpningen av särskilda bestämmelser om rätten till asyl och internationellt skydd.

(22)

En enhetlig och högkvalitativ kontroll vid de yttre gränserna är väsentlig för att stärka området med frihet, säkerhet och rättvisa. I enlighet med en gemensam unionsstandard bör instrumentet stödja åtgärder som rör förvaltningen av de yttre gränserna och som ska tillämpas i enlighet med den fyrdelade modellen för tillträdeskontroll, som omfattar åtgärder i tredjeländer, samarbete med grannländer, åtgärder för gränskontroll samt kontrollåtgärder inom området för fri rörlighet, i syfte att förebygga olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet inom Schengenområdet.

(23)

I enlighet med artikel 3 i EU-fördraget bör instrumentet stödja verksamhet som säkerställer skyddet för barn som löper risk för skada vid de yttre gränserna. I synnerhet bör medlemsstaterna, när de genomför åtgärder för identifiering, omedelbar hjälp och hänvisning till skyddstjänster, där så är möjligt särskilt beakta utsatta personer, särskilt barn och ensamkommande minderåriga.

(24)

För att säkerställa en enhetlig och högkvalitativ kontroll av de yttre gränserna och underlätta lagliga resor över de yttre gränserna inom ramen för strategin för inre säkerhet, bör instrumentet bidra till utvecklingen av ett gemensamt integrerat system för gränsförvaltning. Det systemet omfattar alla åtgärder som inbegriper politik, rätt, systematiskt samarbete, fördelning av bördan, bedömning av situationen och skiftande förhållanden vid ställen där irreguljära migranter passerar gränsen, personal, utrustning samt teknik och som vidtas av medlemsstaternas behöriga myndigheter på olika nivåer, i samarbete med Frontex, tredjeländer och vid behov andra aktörer, i synnerhet Europol och byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system, med hjälp av bland annat den fyrdelade modellen för gränssäkerhet och unionens integrerade riskanalys.

(25)

I enlighet med protokoll nr 5 till 2003 års anslutningsakt om persontransitering landvägen mellan Kaliningradområdet och andra delar av Ryska federationen bör instrumentet bära alla ytterligare kostnader som uppstår till följd av genomförandet av de särskilda bestämmelserna i unionens regelverk för sådan transitering, det vill säga rådets förordning (EG) nr 693/2003 (9) och rådets förordning (EG) nr 694/2003 (10). Behovet av fortsatt ekonomiskt stöd för uteblivna avgifter bör emellertid avgöras av den gällande viseringsordningen mellan unionen och Ryska federationen.

(26)

Instrumentet bör även inbegripa stöd till nationella åtgärder och samarbete mellan medlemsstaterna på området viseringspolitik och annan verksamhet som äger rum i skedet före kontrollerna vid de yttre gränserna, och bör fullt ut utnyttja Informationssystemet för viseringar (VIS). En effektiv förvaltning av den verksamhet som anordnas av medlemsstaternas tjänsteavdelningar i tredjeländer ligger i den gemensamma viseringspolitikens intresse, som en del av ett mångskiktat system som syftar till att underlätta lagligt resande och bekämpa olaglig invandring till unionen, och utgör en integrerande del av det gemensamma integrerade gränskontrollsystemet.

(27)

Instrumentet bör vidare stödja åtgärder på Schengenländernas territorium som en del av utvecklingen av ett gemensamt integrerat system för gränsförvaltning vilket stärker Schengenområdets övergripande funktionssätt.

(28)

Instrumentet bör också stödja unionens utveckling av it-system på grundval av befintliga och/eller nya it-system, för att förse medlemsstaterna med verktyg för att mer effektivt hantera tredjelandsmedborgares rörlighet över gränserna och säkerställa en bättre identifiering och kontroll av resenärer och på så sätt underlätta resandet och förbättra gränssäkerheten. För detta ändamål bör ett program inrättas i överensstämmelse med informationshanteringsstrategin för EU:s inre säkerhet i syfte att täcka kostnaderna för utvecklingen av både de centrala och de nationella delarna i dessa system, vilka ska säkerställa teknisk överensstämmelse, driftskompatibilitet med unionens andra it-system, kostnadsbesparingar och ett smidigt genomförande i medlemsstaterna. De it-systemen bör vara förenliga med de grundläggande rättigheterna, inklusive skyddet av personuppgifter.

(29)

Medlemsstaterna bör anslå nödvändiga medel till det Europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur), som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1052/2013 (11), för att det systemet ska kunna fungera väl.

(30)

För att omedelbart hantera oväntade migrationstryck och risker för gränssäkerheten, bör det vara möjligt att ge bistånd i nödsituationer i enlighet med den ram som fastställs i förordning (EU) nr 514/2014.

(31)

I syfte att stärka solidariteten i Schengenområdet som helhet bör vidare den berörda medlemsstaten – i de fall där brister eller möjliga risker identifierats, särskilt efter en utvärdering av Schengensamarbetet – följa upp frågan på lämpligt sätt genom att använda medel inom ramen för sitt nationella program per prioritering, i tillämpliga fall, för att komplettera bistånd i nödsituationer.

(32)

För att stärka solidariteten och delandet av ansvar bör medlemsstaterna uppmuntras att använda en del av de medel som finns tillgängliga inom deras nationella program för specifika prioriteringar som fastställs av unionen, såsom inköp av teknisk utrustning till Frontex och utveckling av unionens konsulära samarbete. Verkan av unionens finansiering behöver maximeras genom att man mobiliserar och sammanför offentliga och privata ekonomiska resurser för att uppnå en hävstångseffekt. Största möjliga insyn, ansvarighet och demokratisk kontroll bör säkerställas när det gäller innovativa instrument och mekanismer för finansiering som involverar unionsbudgeten.

(33)

För att säkra tillämpningen av Schengenregelverket i hela Schengenområdet bör genomförandet av rådets förordning (EU) nr 1053/2013 (12) också stödjas inom ramen för instrumentet, eftersom den är ett viktigt verktyg för att underlätta genomförandet av unionens politik på området med frihet, säkerhet och rättvisa genom att den säkerställer en hög skyddsnivå för de externa gränserna och att det inte förekommer någon gränskontroll inom Schengenområdet.

(34)

Mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits i samband med fonden för yttre gränser och utvecklingen av SIS II och VIS anses det lämpligt att medge en viss grad av flexibilitet för eventuella överföringar av medel mellan de olika metoderna för att genomföra instrumentets mål, utan att det påverkar tillämpningen av principen om att från början säkra en kritisk massa och finansiell stabilitet för programmen samt driftsstöd för medlemsstaterna, och utan att det påverkar Europaparlamentets och rådets kontroll.

(35)

Likaledes bör åtgärdernas räckvidd och taket för de medel som finns tillgängliga för unionen (nedan kallade unionsåtgärder) ökas för att öka unionens kapacitet att under ett visst budgetår genomföra en rad olika verksamheter vad gäller förvaltningen av de yttre gränserna och den gemensamma viseringspolitiken i hela unionens intresse, när och i den mån behoven uppstår. Sådana unionsåtgärder omfattar studier och pilotprojekt för att främja förvaltningen av de yttre gränserna och den gemensamma viseringspolitiken och deras tillämpning, utbildning av gränskontrolltjänstemän i skydd av de mänskliga rättigheterna, åtgärder eller arrangemang i tredjeländer för att hantera migrationstryck från dessa länder i syfte att uppnå en optimal hantering av migrationsströmmarna till unionen samt en effektiv organisation av de därtill hörande uppgifterna vid de yttre gränserna och på konsulaten.

(36)

Åtgärder som vidtas i och avseende tredjeländer och som får stöd genom instrumentet bör vidtas i samverkan och samordning med andra åtgärder utanför unionen som finansieras genom unionens geografiska och tematiska instrument för externt stöd. Vid genomförandet av dessa åtgärder bör i synnerhet fullständig överensstämmelse eftersträvas med principerna och de allmänna målen för unionens yttre åtgärder och utrikespolitik rörande landet eller regionen i fråga. Åtgärderna bör inte vara avsedda att stödja åtgärder som är direkt utvecklingsinriktade, och de bör vid behov komplettera det ekonomiska stöd som ges genom instrument för externt stöd. Överensstämmelse bör eftersträvas även med unionens humanitära politik, särskilt när det gäller genomförandet av akuta åtgärder.

(37)

Finansiering ur unionens budget bör koncentreras till verksamhet där unionens insatser kan tillföra ett mervärde jämfört med åtgärder som medlemsstaterna vidtar på egen hand. Eftersom unionen har bättre förutsättningar än medlemsstaterna att tillhandahålla en ram för unionens solidaritet vad gäller gränskontroller, viseringspolitik och hantering av migrationsströmmar och att skapa en plattform för utvecklingen av gemensamma it-system till stöd för denna politik, kommer det ekonomiska stöd som ges inom ramen för denna förordning i synnerhet att bidra till att stärka den nationella kapaciteten och unionens kapacitet på dessa områden.

(38)

Tilldelning av grundbelopp till medlemsstaterna bör fastställas i denna förordning. Grundbeloppet för varje medlemsstat bör beräknas utifrån tilldelningarna till varje medlemsstat inom Fonden för yttre gränser för åren 2010–2012. Detta belopp bör divideras med det totala antalet anslag som är tillgängliga för den delade förvaltningen under dessa tre år. Beräkningarna stämmer överens med de fördelningskriterier som anges i beslut nr 574/2007/EG.

(39)

Kommissionen bör övervaka genomförandet av instrumentet i enlighet med de relevanta bestämmelserna i förordning (EU) nr 514/2014 med hjälp av nyckelindikatorer för utvärdering av resultat och effekter. Nyckeltalen, inklusive relevanta referensnivåer, bör ge ett minimiunderlag för att utvärdera i vilken utsträckning instrumentets mål har uppnåtts.

(40)

I syfte att komplettera eller ändra bestämmelserna i denna förordning med avseende på fastställande av särskilda åtgärder i de nationella programmen, bör befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 i EUF-fördraget delegeras till kommissionen. Det är av särskild betydelse att kommissionen genomför lämpliga samråd under sitt förberedande arbete, inklusive på expertnivå. När kommissionen förbereder och utarbetar delegerade akter bör den se till att relevanta handlingar översänds samtidigt till Europaparlamentet och rådet och att detta sker så snabbt som möjligt och på lämpligt sätt.

(41)

För tillämpningen av denna förordning, inklusive vid utarbetandet av delegerade akter, bör kommissionen samråda med experter från samtliga medlemsstater.

(42)

För att säkerställa en enhetlig, effektiv och tidsmässigt samordnad tillämpning av de bestämmelser om driftsstöd som fastställs i denna förordning bör kommissionen tilldelas genomförandebefogenheter. Dessa befogenheter bör utövas i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 (13).

(43)

Eftersom målet för denna förordning, nämligen att skapa solidaritet och delat ansvar mellan medlemsstaterna och unionen i förvaltningen av de yttre gränserna och viseringspolitiken, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, utan snarare kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i EU-fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

(44)

Beslut nr 574/2007/EG bör upphävas, om inte annat följer av övergångsbestämmelserna i denna förordning.

(45)

När det gäller Island och Norge utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (14), en utveckling av Schengenregelverket som omfattas av de områden som avses i artikel 1.A och 1.B i rådets beslut 1999/437/EG (15).

(46)

När det gäller Schweiz utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (16), en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.A och 1.B i beslut 1999/437/EG jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2008/146/EG (17).

(47)

När det gäller Liechtenstein utgör denna förordning, i enlighet med protokollet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen, Schweiziska edsförbundet och Furstendömet Liechtenstein om Furstendömet Liechtensteins anslutning till avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (18), en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.A och 1.B i beslut 1999/437/EG jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2011/350/EU (19).

(48)

I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 22 om Danmarks ställning, fogat till EU-fördraget och till EUF-fördraget, deltar Danmark inte i antagandet av denna förordning som inte är bindande för eller tillämplig på Danmark. Eftersom denna förordning är en utveckling av Schengenregelverket ska Danmark, i enlighet med artikel 4 i det protokollet, inom sex månader efter det att rådet har beslutat om denna förordning, besluta huruvida landet ska genomföra den i sin nationella rätt.

(49)

Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Förenade kungariket inte deltar, i enlighet med rådets beslut 2000/365/EG (20). Förenade kungariket deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Förenade kungariket.

(50)

Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Irland inte deltar, i enlighet med rådets beslut 2002/192/EG (21). Irland deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Irland.

(51)

Det är lämpligt att anpassa giltighetstiden för denna förordning efter giltighetstiden för rådets förordning (EU, Euratom) nr 1311/2013 (22). Denna förordning bör därför gälla från och med den 1 januari 2014.