(1)

Den 3 maj 2017 inledde myndigheten ett formellt granskningsförfarande av eventuellt statligt stöd som beviljas Landsvirkjun genom statliga garantier på derivatkontrakt (nedan kallat beslutet om inledande) (2).

(2)

Genom en skrivelse daterad den 15 september 2017 (3) inkom Landsvirkjun med synpunkter (4). Myndigheten överlämnade i sin tur synpunkterna till Island (5) och mottog inga synpunkter från andra berörda parter.

(3)

De isländska myndigheterna lämnade sina synpunkter i en skrivelse av den 25 september 2017 (6).

(4)

Den 23 mars 2018 träffade myndigheten företrädare för Landsvirkjun och de isländska myndigheterna. Efter mötet och efter att ha mottagit frågor från myndigheten den 27 mars 2018 (7) lämnade Landsvirkjun ytterligare information den 11 april 2018 (8). Den 12 april 2018 meddelade de isländska myndigheterna att man godtar Landsvirkjuns argument och att man inte ser något behov av ytterligare iakttagelser (9).

(5)

Myndigheten diskuterade frågan vidare vid ett möte med de isländska myndigheterna och Landsvirkjun den 6 juni 2018. Den 7 juni 2018 skickade Landsvirkjun ytterligare information till myndigheten (10). Efter mötet och efter att ha mottagit ytterligare information från Landsvirkjun begärde myndigheten ytterligare förtydliganden från de isländska myndigheterna (11). De isländska myndigheterna skickade den begärda informationen per brev daterat den 29 juni 2018 (12).

(6)

Landsvirkjun är ett offentligt partnerskapsföretag som regleras genom Lög um Landsvirkjun (lagen om Landsvirkjun) (13). Den 1 januari 2007 övertog statskassan hela ägandet av Landsvirkjun. Landsvirkjun ägs av staten, direkt av statskassan (99,9 procent) och indirekt av Eignarhlutir ehf. (0,1 procent), som är ett bolag som är helägt av statskassan.

(7)

Enligt de isländska myndigheterna (14) är Landsvirkjun utsatt för risker i fråga om utländska växelkurser och räntor på sin skuldportfölj. Landsvirkjun kontrollerar och hanterar dessa risker med hjälp av olika derivatkontrakt.

(8)

Såsom förklaras i beslutet om inledande har myndigheten undersökt följande typer av derivatkontrakt som ingåtts av Landsvirkjun: valutaswappar, valutaoptioner och ränteswappar (15). I beslutet om inledande redogjorde myndigheten för derivatkontrakten utifrån de förklaringar som de isländska myndigheterna lämnat (16).

(9)

Genom en skrivelse daterad den 26 september 2006 (17) inledde myndigheten det förfarande med befintliga stödåtgärder som anges i artikel 17.2 i protokoll 3 del II, med avseende på vissa åtgärder till förmån för elbolag i Island, inklusive obegränsade statliga garantier för Landsvirkjun. I skrivelsen informerades de isländska myndigheterna om myndighetens preliminära uppfattning att åtgärderna i fråga innefattade befintligt statligt stöd som var oförenligt med EES-avtalet.

(10)

Myndigheten konstaterade i sitt beslut nr 302/09/KOL (18) att den obegränsade statliga garantin till Landsvirkjun utgjorde befintligt statligt stöd. I beslutet föreslog myndigheten att de isländska myndigheterna skulle vidta lagstiftningsmässiga, administrativa och andra åtgärder som var nödvändiga för att undanröja allt oförenligt stöd till följd av den obegränsade statliga garanti som Landsvirkjun hade beviljats.

(11)

Genom en skrivelse daterad den 8 augusti 2009 (19) godtog de isländska myndigheterna de föreslagna åtgärderna och åtog sig att underrätta myndigheten om de åtgärder som de skulle vidta för att genomföra beslut nr 302/09/KOL. Efter vidare diskussioner med de isländska myndigheterna angav myndigheten i sitt beslut nr 159/13/KOL (20) att Island hade godtagit de lämpliga åtgärderna med avseende på det befintliga stödsystemet, varpå myndigheten avslutade ärendet.

(12)

I beslutet om inledande framförde myndigheten sin preliminära uppfattning om förekomsten av stöd beträffande garantierna i fråga och deras eventuella oförenlighet med EES-avtalet.

(13)

Enligt myndighetens preliminära uppfattning hade Landsvirkjun beviljats statliga garantier på derivatkontrakt åtminstone sedan 2013. Myndigheten förklarade i beslutet om inledande att det fortfarande rådde ovisshet kring flera aspekter som var nödvändiga för att man skulle kunna bedöma huruvida de garantier som Landsvirkjun beviljats på derivatkontrakt utgjorde statligt stöd (21).

(14)

Myndigheten kunde inte utesluta att garantierna utgjorde statligt stöd. Myndighetens preliminära uppfattning om den ekonomiska fördelen var att garantierna i fråga inte uppfyllde villkoren i punkt 3.2 b, c och d i riktlinjerna om statligt stöd för statliga garantier (nedan kallade riktlinjerna för garantier) (22) och att de utgjorde en fördel enligt bestämmelserna om statligt stöd. Myndigheten ifrågasatte huruvida garantierna kunde anses vara förenliga med EES-avtalet.

(15)

Island och Landsvirkjun har framfört synpunkter både om de derivatkontrakt som Landsvirkjun har tecknat och om de statliga garantierna. De delar av synpunkterna som är relevanta för beslutet sammanfattas i avsnitten 4 och 5.

(16)

När det gäller punkt 20 i beslutet om inledande (23) hävdar Island att Landsvirkjun var i stånd att ingå de säkrande derivatkontrakten utan statliga garantier, tvärtemot vad myndigheten angav i sin uppföljande skrivelse av den 27 juni 2016. Det motstridiga uttalandet i den uppföljande skrivelsen är ett misstag som Island inte insåg när det begav sig. Dessutom måste inte Landsvirkjun erhålla någon statlig garanti för att teckna ett derivatkontrakt enligt den relevanta rättsliga ramen. Landsvirkjun får årligen ansöka om en garanti för säkringsderivat upp till ett visst nominellt totalvärde.

(17)

När det gäller punkterna 20, 24, 33 och 39 i beslutet om inledande (24) förklarar de isländska myndigheterna att garantierna lämnades av Fjármála- og efnahagsráðherra (finans- och ekonomiministern) och inte av den statliga skuldförvaltningen, som är en enhet inom Sedlabanki (Islands centralbank) som lyder under avdelningen för statskassan och marknadstransaktioner. Den statliga skuldförvaltningen ansvarar för vissa uppgifter när det gäller statliga garantier, men detta innebär inte att den har i uppgift att bevilja garantierna (25).

(18)

Island ifrågasätter inte att de statliga garantierna kan tillskrivas staten eller att de kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan parterna i EES-avtalet, om det skulle konstateras att en selektiv fördel föreligger.

(19)

Island ifrågasätter dock myndighetens preliminära slutsats (26) att garantierna skulle kunna innebära en fördel för Landsvirkjun.

(20)

Enligt Island utgör garantierna inkassogarantier som inte är av något specifikt värde för Landsvirkjun. Det finns bara en teoretisk möjlighet till indrivning gentemot staten. Island hävdar att Landsvirkjun enbart tecknar derivatkontrakt i säkringssyfte, nämligen för att minska Landsvirkjuns ekonomiska risk till följd av de underliggande finansiella transaktionerna. Detta är ett krav från staten i egenskap av ägare och enligt Landsvirkjuns riskhanteringspolicy som fastställts av styrelsen. Island hävdar också att Landsvirkjun tecknar derivatkontrakt utan statliga garantier till samma villkor som vid säkrade kontrakt.

(21)

I punkt 65 i beslutet om inledande (27) hävdar Island att garantierna i fråga omfattades av den rättsliga ram som var föremål för myndighetens beslut nr 302/09/KOL, både före och efter att beslutet ändrades. Island hänvisar till korrespondensen mellan de isländska myndigheterna och myndigheten, i vilken denna förklaring bekräftas.

(22)

Den rättsliga ramen, utifrån vilken Landsvirkjun beviljas statliga garantier, baseras på Lög um ríkisábyrgðir (lagen om statliga garantier) (29) och lagen om Landsvirkjun. Landsvirkjun ingick redan i ett partnerskap enligt den tidigare tillämpliga lagen om Landsvirkjun (30).

(23)

Enligt artikel 1 i lagen om statliga garantier får staten aldrig utfärda en garanti utan rättslig grund (31). I Landsvirkjuns fall är det lagen om Landsvirkjun som utgör den rättsliga grunden för statliga garantier. Enligt denna lag utgör ägarnas garanti en inkassogaranti före och efter det befintliga stödförfarandet. Vidare beviljas garantierna av finans- och ekonomiministern och inte av den statliga skuldförvaltningen.

(24)

Inkassogarantireglerna skiljer sig från de normalt gällande ansvarsreglerna för ägare till partnerskapsföretag. Enligt lag nr 50/2007 om partnerskapsföretag (Lög um sameignarfélög) ansvarar ägarna för att fullgöra partnerskapsföretagets skyldigheter på grundval av en direkt, obegränsad och ovillkorlig garanti och därmed för alla företagets skyldigheter utan undantag.

(25)

En inkassogaranti innebär att fordringsägaren måste ha utnyttjat alla rättsmedel gentemot Landsvirkjun innan rättsliga åtgärder vidtas gentemot staten. Detta innebär i praktiken att fordringsägaren måste bevisa att gäldenären är insolvent, enligt de allmänna principerna i isländsk rätt. Fordringsägaren måste därför ha misslyckats med utmätning eller formellt inleda sådana förfaranden (eller delta i sådana tillsammans med andra) som anges i konkurslagen innan fordringsägaren går tillbaka till borgensmannen (32). En inkassogaranti är av mycket mindre värde för fordringsägarna, på grund av det mycket besvärliga och långdragna förfarandet och kravet att alla medel gentemot företaget måste ha prövats innan borgensmannen kontaktas. Landsvirkjun hänvisar även till myndighetens tidigare förfaringssätt i detta avseende (33).

(26)

De derivatkontrakt som omfattades av en statlig garanti avsåg underliggande finansiella skyldigheter (lån eller obligationer) som man kom överens om innan den lämpliga åtgärden vidtogs inom ramen för det befintliga stödförfarandet (34).

(27)

Landsvirkjun uppger att företaget strukturerar sin finansiering helt i linje med OECD-ländernas standardpraxis för stora företag och att derivatkontrakt utgör en viktig del i riskhanteringen. Landsvirkjun ingår ISDA-masteravtal (35) med motparter, där det fastställs standardvillkor för samtliga derivattransaktioner mellan parterna (36).

(28)

Landsvirkjun har finansiella skyldigheter i US-dollar och i andra valutor, med både rörlig och fast ränta (37). Landsvirkjun är därför utsatt för valutarisker och ränterisker. Landsvirkjun säkrar dessa risker genom att använda derivatkontrakt för att konvertera finansiella skyldigheter i andra valutor än US-dollar (dess funktionella valuta sedan 2008) till US-dollar och finansiella skyldigheter med rörliga räntor till fasta räntor.

(29)

Landsvirkjun använder derivatkontrakt enbart i säkringssyfte (38). Landsvirkjun tecknar inte derivatkontrakt i spekulations- eller arbitragesyfte (39). Det är dessutom ägaren – det vill säga staten – som har bestämt att Landsvirkjun endast får använda derivatkontrakt i säkringssyfte. Landsvirkjun har lämnat in interna handlingar och brev från ägaren för att styrka dessa påståenden (40).

(30)

Landsvirkjun förklarar vidare att dess policy är att inte använda några garantier, vare sig privata eller offentliga, för några transaktioner. Efter att den statliga garantiordningen hade ändrats började Landsvirkjun förhandla om en förlängning av de säkrade derivatkontrakten, och den sista statliga garantin upphävdes i juli 2017 (41). Landsvirkjun kan teckna och tecknar faktiskt derivatkontrakt utan statliga garantier. Landsvirkjun har också lämnat bevis på att upphävandet av de statliga garantierna inte medförde någon ändring av de ekonomiska villkoren i derivatkontrakten (42).

(31)

Landsvirkjun anser inte att de statliga garantierna för derivatkontrakten i fråga medförde några som helst fördelar.

(32)

Ett säkringsderivat kommer per definition att minska riskexponeringen, vilket bör medföra en sänkt premie för den garanti som är kopplad till den underliggande transaktionen. Landsvirkjun upprepar att den ändring som gjorts i de resterande derivatkontrakten för att avskaffa den statliga garantin inte har lett till några merkostnader för företaget. Ingen förändring har skett i villkoren och kraven för Landsvirkjuns finansiering med eller utan statliga garantier (43).

(33)

Landsvirkjun har ingett två rapporter om de statliga garantiernas effekter för derivatkontrakten (44). Enligt rapporterna utgjorde de statliga garantierna en obefintlig ekonomisk fördel för derivatportföljen.

(34)

Landsvirkjun förklarar också att företaget hade en kassa på 142–287 miljoner US-dollar mellan 2010 och 2017. Företaget har upprätthållit denna stora kassa för att skydda sig mot likviditetsrisker, det vill säga som en buffert för oförutsedda risker. Den starka likviditeten ger en alternativkostnad som är direkt kopplad till de premier som för närvarande betalas till staten. I stället för att upprätthålla sin kassa skulle företaget ha kunnat köpa tillbaka obligationer från marknaden och/eller gjort förskottsbetalningar/amorterat på lån från långivarna. Det skulle inte bara innebära en räntebesparing utan även en besparing av den garantiavgift på [0,1–2] procent som Landsvirkjun för närvarande betalar för säkrade obligationer och lån.

(35)

I artikel 61.1 i EES-avtalet fastställs följande:

”Om inget annat anges i detta avtal ska allt stöd som beviljas av EG:s medlemsstater, Eftastater eller genom statliga resurser i någon som helst form, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att främja vissa företag eller produktion av vissa varor, i den mån det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna anses vara oförenligt med detta avtals funktion.”

(36)

Om en åtgärd ska anses utgöra stöd i den mening som avses i denna bestämmelse måste därför följande kumulativa villkor uppfyllas: (i) åtgärden ska beviljas av staten eller genom statliga medel, (ii) den måste ge en fördel för företaget, (iii) den måste främja vissa företag och (iv) den måste riskera att snedvrida konkurrensen och påverka handeln (45). Myndigheten anser att man först bör bedöma huruvida garantierna för derivatkontrakten i fråga innebar en fördel för Landsvirkjun.

(37)

Myndigheten anser, precis som de isländska myndigheterna och Landsvirkjun, att garantierna i fråga omfattas av den isländska lagstiftningen om statliga garantier, inklusive lagen om Landsvirkjun, som var föremål för det befintliga stödförfarandet (46).

(38)

Det pågående formella granskningsförfarande som inleddes genom beslutet om inledande har en smalare inriktning än det befintliga stödförfarandet, eftersom det enbart avser hur lagen om Landsvirkjun har tillämpats i fråga om statliga garantier på vissa derivatkontrakt.

(39)

I sitt beslut om inledande ifrågasatte myndigheten om garantierna uppfyllde villkoren b, c och d i punkt 3.2 (47) i riktlinjerna för garantier för att man skulle kunna utesluta förekomsten av stöd (48).

(40)

Utan att det påverkar frågan om huruvida villkoren i riktlinjerna för garantier är uppfyllda för att utesluta förekomsten av statligt stöd, såsom förklaras nedan och utifrån informationen från Island och Landsvirkjun under det formella granskningsförfarandet, anser myndigheten att de statliga garantierna i fråga inte utgjorde någon fördel för Landsvirkjun (49).

(41)

En fördel i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet är varje ekonomisk förmån som ett företag inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden, det vill säga utan statligt ingripande (50). Myndigheten har vid flera tillfällen påpekat att en garanti kan utgöra en fördel enligt artikel 61.1 i EES-avtalet (51).

(42)

Fördelen med en garanti är att den garantirelaterade risken bärs av staten. Normalt sett borde staten få ersättning i form av en lämplig avgift för att den bär risken (52). I riktlinjerna för garantier föreskrivs dock att ”[o]m en enskild garanti eller en garantiordning som ingåtts av staten inte ger ett företag någon fördel utgör den inte statligt stöd” (53). I punkterna 3.2–3.5 i riktlinjerna för garantier fastställs villkoren för att utesluta stöd i enskilda garantier och garantiordningar. I punkt 3.6 i riktlinjerna för garantier föreskrivs att ”[o]m något av de villkor som anges i punkterna 3.2–3.5 inte uppfylls, betyder det inte att garantin eller garantiordningen automatiskt betraktas som statligt stöd”.

(43)

Efter den 1 januari 2010 lyckades Landsvirkjun förhandla med motparterna i derivatkontrakten om att de statliga garantierna skulle avskaffas, och den sista garantin avskaffades i juli 2017 (54). I enlighet med den bevisning som lades fram under det formella granskningsförfarandet förändrades inte de ekonomiska villkoren i derivatkontrakten i och med att de statliga garantierna avskaffades (55).

(44)

Det faktum att motparterna var villiga att avskaffa de statliga garantierna utan att begära bättre ekonomiska villkor var enligt myndigheten ett tecken på att garantierna inte medförde någon fördel för Landsvirkjun.

(45)

Dessutom har inte Landsvirkjun utnyttjat privata garantier, och utifrån den information som lämnades under det formella granskningsförfarandet går det inte att fastställa något marknadspris på garantierna på säkringsderivat.

(46)

För att bedöma den eventuella fördelen med en garanti (där något marknadspris inte kan fastställas), föreskrivs det i riktlinjerna för garantier att man ska jämföra de ekonomiska villkoren för en transaktion med och utan garantin (56).

(47)

Avskaffandet av de statliga garantierna innebar inte att de ekonomiska villkoren i derivatkontrakten ändrades. Garantierna kan därför inte betraktas utgöra en fördel för Landsvirkjun. Dessutom har myndigheten inga indikationer på eller någon information om att de ekonomiska villkoren i derivatkontrakten skulle ha sett annorlunda ut utan den statliga garantin när de statliga garantierna faktiskt beviljades. Myndigheten måste därför anta att ett avskaffande av de statliga garantierna (eller en avsaknad av sådana) inte skulle förändra de ekonomiska villkoren i derivatkontrakten någon gång under garantiernas löptid.

(48)

Slutsatsen att garantierna på derivatkontrakten inte innebar någon fördel för Landsvirkjun har även stöd i de rapporter som avses i skäl 33. Det bör särskilt nämnas att Zanders (en konsultfirma som är specialiserad på finansiella tjänster) undersökte ett urval derivat som Landsvirkjun innehade och beräknade de motsvarande marginalerna för derivatkontrakten (57). Det framgick av rapporten att marginalerna, som låg på mellan [(–)2–2] och [10–15] punkter, var i linje med de marginaler som hade konstaterats för liknande derivatkontrakt som innehades av företag med liknande kreditbetyg och som, till skillnad från Landsvirkjun, inte hade någon inkassogaranti. Zanders konstaterar därför i sin rapport att det i genomsnitt inte finns någon prisfördel när man jämför Landsvirkjun med andra företag till följd av inkassogarantin. Slutsatsen i rapporten är således att Landsvirkjun inte fick någon ekonomisk fördel till följd av garantin.

(49)

I en rapport från en annan konsultfirma, Summa Consulting slf, konstateras det när det gäller prissättningen på säkringsderivat att det med tanke på Landsvirkjuns solida balansräkning, goda behållning av likvida medel och kreditkvalitet är osannolikt att en statlig garanti eller avsaknaden av en sådan kommer att få betydande effekter för prissättningen på de derivatkontrakt som Landsvirkjun tecknar (58).

(50)

Vidare har Landsvirkjun enbart använt de säkrade derivatkontrakten i säkringssyfte, det vill säga för att konvertera finansiella skyldigheter i andra valutor än US-dollar (dess funktionella valuta sedan 2008) till US-dollar och finansiella skyldigheter med rörliga räntor till fasta räntor (59). Enligt den information som lämnades in under det formella granskningsförfarandet innebar genomförandet av de lämpliga åtgärderna inom ramen för det befintliga granskningsförfarandet att de statliga garantierna begränsades till 80 procent av derivatkontraktens värde och att garantierna på säkringsderivat begränsades med ett visst nominellt totalvärde (60). Det kan därför inte hävdas att vare sig Landsvirkjun eller staten i egenskap av företagets borgensman har exponerats för obegränsade skulder till följd av garantierna.

(51)

Enligt artikel 1 i lagen om Landsvirkjun utgörs dessutom garantierna av inkassogarantier. En inkassogaranti innebär att fordringsägaren måste ha utnyttjat alla rättsmedel gentemot Landsvirkjun innan rättsliga åtgärder vidtas gentemot staten (61). Myndigheten har tidigare konstaterat att denna garantityp innebär en lägre risk men att någon fördel inte kan uteslutas (62). Såsom Landsvirkjun har påvisat översteg företagets likvida tillgångar för vart och ett av åren 2010–2017 de noterade förlusterna i de säkrade derivaten (63). Därmed blev riskerna för borgensmannen mindre.

(52)

Såsom förklaras i skäl 36 måste alla fyra kumulativa villkor vara uppfyllda för att en åtgärd ska utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Eftersom garantierna i fråga inte innebär någon fördel för Landsvirkjun är det inte nödvändigt att bedöma de andra villkoren.

(53)

Utifrån den bedömning som tidigare nämnts konstaterar myndigheten att de statliga garantier på derivatkontrakt som Landsvirkjun beviljades för att säkra företaget mot risker i fråga om utländska växelkurser och räntor, varav den senaste upphävdes i juli 2017, inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.