–

Fremoluc NV, genom P. de Bandt, J. Dewispelaere, och R. Van Heddeghem, advocaten,

–

Vlaamse Regering, genom E. Cloots, T. Roes och S. Sottiaux, advocaten,

–

Nederländernas regering, genom J.M. Hoogveld och J. Langer, båda i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom A. Bouquet och L. Flynn, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 107.1 FEUF och artikel 108.3 FEUF samt av principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Fremoluc NV och Association de Promotion des Droits Humains et des Minorités ASBL, å ena sidan, och Vlaamse Regering (Flamländska regeringen, Belgien), å andra sidan. Målet rör bestämmelser i Vlaams Gewest (Regionen Flandern, Belgien) som gör det möjligt för vissa kommuner att tillämpa särskilda villkor för överlåtelse av tomter eller bostäder och som föreskriver ekonomiskt stöd från dessa kommuner till köparna.

3

I artikel 1 c–e i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9) föreskrivs följande:

”I denna förordning gäller följande definitioner:

…

4

I artikel 2.1 i förordningen stadgas följande:

”Om inte annat föreskrivs i förordningar som antagits enligt artikel 109 [FEUF] eller andra relevanta bestämmelser i detta, ska alla planer på att bevilja nytt stöd anmälas i god tid till [Europeiska] kommissionen av den berörda medlemsstaten. Kommissionen ska omgående underrätta den berörda medlemsstaten om att den mottagit en anmälan.”

5

I artikel 2 i decreet van de Vlaamse Overheid over wonen in eigen streek (dekret från regionen Flandern om bosättning i den egna regionen) av den 23 juni 2023 (Belgisch Staatblad av den 4 augusti 2023, s. 65489) (nedan kallat WIES-dekretet) föreskrivs följande:

”I detta dekret avses med

…

6° WIES-kommun: en kommun som är upptagen i den förteckning som upprättats i enlighet med artikel 3 första stycket,

7° WIES-tomt: den särskilda klassificeringen av den tomt som utpekats enligt artikel 4 § 3 stycke 3,

8° WIES-köpare: en person som avses i artikel 5,

9° WIES-bostad: den särskilda klassificeringen av den bostad som utpekats enligt artikel 4 § 3 stycke 3.”

6

I artikel 3 i nämnda dekret föreskrivs följande:

”Den flamländska regeringen ska vart sjätte år och för första gången år 2023 upprätta en förteckning över kommuner som omfattas av tillämpningsområdet för detta dekret. Den flamländska regeringen upprättar denna förteckning på grundval av det högsta priset på fast egendom.

De kommuner som anges i den förteckning som avses i första stycket får genom kommunala föreskrift fastställa att särskilda villkor ska gälla för överlåtelse av fast egendom enligt artikel 4 § 1.”

7

I artikel 4 i dekretet stadgas följande:

”§ 1.   I de kommuner som avses i artikel 3 och som har antagit en föreskrift med tillämpning av artikel 3 andra stycket får särskilda villkor tillämpas för överlåtelse av tomter och bostäder som omfattas av något av följande projekt:

1° ett projekt för vilket miljötillstånd för markexploatering söks och som skapar minst fem tomter avsedda för uppförande av bostäder

2° ett projekt för vilket det ansöks om miljötillstånd för stadsplanering av flerfamiljshus och lägenhetskomplex som omfattar minst fem bostäder

3° ett projekt som inte i sig uppfyller villkoren i punkt 1 eller punkt 2, men som tillsammans med de miljötillstånd som beviljats under de senaste fem åren för den ansökan som avses i punkt 1 eller 2 för markexploatering, uppförande av flerfamiljshus eller lägenhetskomplex på tomter som gränsar till projektets mark, faktiskt uppfyller de villkor som avses i punkt 1 eller 2. …

…

§ 3.   Kommunfullmäktige i WIES-kommunen föreskriver i kommunala föreskrifter att kommunstyrelsen för de projekt som avses i punkt 1 och som inte är undantagna enligt punkt 2 får föreskriva sådana överlåtelsevillkor som avses i artikel 5 i detta dekret för:

1° minst 40 % av antalet bostäder som ska uppföras eller tomter avsedda för uppförande av bostäder, minskat med procentandelen för tillhandahållande av subventionerade bostäder eller inkomstprövade hyresrätter, för tomter som ägs av de enheter som avses i artikel I.3 i regeringsdekret av den 7 december 2018

2° minst 20 % och högst 40 % av antalet bostäder som ska uppföras eller tomter avsedda för uppförande av bostäder, minskat med procentandelen för tillhandahållande av subventionerade bostäder eller inkomstprövade hyresrätter för tomter som ägs av andra fysiska eller juridiska personer än de som avses i artikel I.3 i regeringsdekret av den 7 december 2018

Kommunfullmäktige i en WIES-kommun fastställer i kommunal föreskrift de kriterier på grundval av vilka kommunstyrelsen kan besluta att fastställa villkor för överlåtelse av de projekt som avses i denna artikel. Dessa kriterier avser syftena med detta dekret och kommunens ekonomiska förmåga.

Kommunfullmäktige i WIES-kommunen fastställer i kommunal föreskrift den slutliga procentandel för vilken de villkor för överlåtelse som avses i artikel 5 ska tillämpas. Den procentandel som anges i föreskriften utgör den minimiprocentandel som används av WIES-kommunen och på vilken de överlåtelsevillkor som avses i artikel 5 ska tillämpas.

Den som ansöker om det miljötillstånd som avses i punkt 1 ska i sin ansökan ange de tomter eller bostäder som planerats för att uppfylla den slutliga procentandel som fastställts av kommunfullmäktige i WIES-kommunen enligt tredje stycket. De angivna tomterna och bostäderna är WIES-tomter och WIES-bostäder.

För tillämpningen av fjärde stycket kan kommunfullmäktige i WIES-kommunen fastställa ytterligare villkor i kommunal föreskrift.

…”

8

Artikel 5 i samma dekret har följande lydelse:

”WIES-tomter och WIES-bostäder får endast överlåtas till personer som uppfyller samtliga följande villkor:

1° har under en period av tio år före tidpunkten för överlåtelsen i minst fem år varit oavbrutet registrerad i folkbokföringen … i WIES-kommunen eller i en angränsande kommun i regionen Flandern,

2° uppfyller de villkor för fast egendom och inkomst som den flamländska regeringen har fastställt med avseende på bevis för en utsatt ekonomisk situation, och

3° är inskriven i folkbokföringsregistret.

Även makar till och lagligen eller de facto samboende med den person till vilken en WIES-tomt eller WIES-bostad överlåts och som kommer att nyttja WIES-tomten eller WIES-bostaden tillsammans med nämnda person ska uppfylla de villkor som anges i första stycket punkterna 1 och 2.

För tillämpningen av första stycket får kommunfullmäktige i WIES-kommunen fastställa strängare villkor i kommunal föreskrift. Kommunfullmäktige i WIES-kommunen kan exempelvis begränsa tillämpningen av första stycket punkt 1 till personer som under fem år före överlåtelsen oavbrutet har varit registrerade i folkbokföringsregistret i sin egen kommun.”

9

I artikel 10 § 1 i WIES-dekretet föreskrivs följande:

”Om en WIES-köpare förvärvar en WIES-tomt eller en WIES-bostad i enlighet med artikel 5 och gällande kommunal föreskrift, ska WIES- kommunen tillhandahålla ekonomiskt stöd till WIES-köparen på grundval av det uppskattade priset på de tomtandelar som WIES-köparen förvärvar som ägare. Detta ekonomiska stöd utgör minst 50 % av det uppskattade priset på tomtandelarna.

WIES-kommunen ska sätta in det ekonomiska stöd som avses i punkt 1 på ett spärrat konto hos den förmedlande tjänsteman som WIES-köparen bestämt. Beloppet frigörs för säljaren efter det att rättshandlingen har ingåtts och ingår i det inköpspris som WIES-köparen betalar.

…”

10

Den 23 juni 2023 antog regionen Flandern WIES-dekretet. Enligt detta dekret är det tillåtet för kommuner med särskilt höga fastighetspriser att under nio månader reservera förvärv av vissa tomter eller bostäder till köpare vars inkomster understiger vissa tröskelvärden och som kan visa att de har anknytning till den berörda kommunen. Dekretet föreskriver att de kommuner som beslutar att tillämpa sådana begränsningar, till förmån för köparen, ska säkerställa att en del av priset för tomten eller bostaden betalas till säljaren köparen.

11

Genom ansökningar av den 31 januari och den 1 februari 2024 väckte Fremoluc och Association de Promotion des Droits Humains et des Minorities talan om ogiltigförklaring av WIES-dekretet vid Grondwettelijk Hof (Författningsdomstolen, Belgien), som är den hänskjutande domstolen.

12

Till stöd för sin talan har de i huvudsak åberopat grunder som avser åsidosättande av flera bestämmelser i den belgiska konstitutionen, jämförda dels med unionsrättsliga bestämmelser om fri rörlighet, dels med artikel 107.1 FEUF och artikel 108.3 FEUF.

13

För det första anser den hänskjutande domstolen att WIES-dekretet delvis ska ogiltigförklaras på grund av att det strider mot konstitutionen, i den del det gör det möjligt för de kommuner som har beslutat att tillämpa den ordning som föreskrivs i dekretet att beakta den period under vilken den tilltänkta förvärvaren var folkbokförd i en angränsande kommun endast när denna kommun är belägen i Flandern och inte när den är belägen i en annan region.

14

För det andra anser den hänskjutande domstolen att det inte rimligen kan råda något tvivel om att WIES-dekretet är förenligt med artiklarna 21, 45, 49, 56 och 63 FEUF samt med artiklarna 22 och 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelse i EUT L 229, 2004, s. 35 och i EUT L 197, 2005, s. 34).

15

För det tredje anser den hänskjutande domstolen att det ska fastställas huruvida det förslag som ledde till antagandet av WIES-dekretet borde ha anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF, i den del det syftade till att införa en statlig stödordning.

16

Den hänskjutande domstolen vill i detta avseende först och främst få klarhet i huruvida det ekonomiska stöd som föreskrivs i artikel 10 i dekretet ska anses ge ett företag en fördel, bland annat med beaktande av de kriterier som anges i domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), vad gäller ersättning för skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.

17

Den hänskjutande domstolen vill vidare få klarhet i huruvida ikraftträdandet av WIES-dekretet, mot bakgrund av EU-domstolens praxis avseende artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF, medför att en ekonomisk fördel beviljas eller om det tvärtom ska anses att ett sådant beviljande förutsätter att ytterligare genomförandeåtgärder först har antagits. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att kommunfullmäktige, för att en kommun ska kunna göra den utbetalning som föreskrivs i detta dekret, ska ha antagit en kommunal föreskrift för detta ändamål. Denna kommunala föreskrift ska, utan att överskrida de gränser som fastställs i nämnda dekret, fastställa den procentandel tomter eller bostäder som ska reserveras för en WIES-köpare och fastställa de kriterier på grundval av vilka det kan åläggas villkor för överlåtelse av projekt. Nämnda kommunala föreskrift kan även skärpa villkoren för överlåtelse av bostäder och föreskriva att det kommunala ekonomiska stödet ska täcka en större del av priset på den ifrågavarande bostaden.

18

Slutligen anser den hänskjutande domstolen att det ska fastställas huruvida tröskelvärdena för anmälan av statligt stöd av mindre betydelse har överskridits i förevarande fall.

19

För det fjärde vill den hänskjutande domstolen – för det fall WIES-dekretet ska anses syfta till att införa en statlig stödordning – få klarhet i huruvida det är möjligt att låta verkningarna av detta dekret bestå med definitiv verkan, för att undvika att principen om skydd för berörda kommunmedlemmars berättigade förväntningar eller rättssäkerhetsprincipen åsidosätts.

20

Mot denna bakgrund beslutade Grondwettelijk Hof (Författningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

21

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 107.1 FEUF och artikel 108.3 FEUF ska tolkas så, att en nationell lagstiftning som tillåter kommuner där priset på fast egendom är särskilt högt att införa en ordning enligt vilken det till säljare av vissa tomter och bostäder utbetalas en del av inköpspriset för de berörda tomterna till förmån för en köpare som uppfyller villkor avseende sin sociala situation och sin anknytning till den ifrågavarande kommunen, ska anses ha infört en statlig stödordning som ska anmälas till kommissionen, när denna lagstiftning dels ger varje kommun möjlighet att välja om den vill införa en sådan ordning, dels ger den ett utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av villkoren för projektens stödberättigande och av den del av priset för de berörda tomterna som ska täckas enligt denna ordning.

22

Enligt artikel 108.3 FEUF ska kommissionen underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder.

23

I artikel 2.1 i förordning 2015/1589 stadgas att om inte annat föreskrivs i förordningar som antagits enligt artikel 109 FEUF eller andra relevanta bestämmelser i detta, ska alla planer på att bevilja nytt stöd anmälas i god tid till kommissionen av den berörda medlemsstaten.

24

I artikel 1 c i denna förordning definieras begreppet nytt stöd som ”stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”.

25

I detta hänseende ska det erinras om att med stödordning i enlighet med artikel 1 d i förordning 2015/1589 avses ”varje rättsakt på grundval av vilket individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs, samt varje rättsakt på grundval av vilken stöd, som inte är hänförbart till ett visst projekt, kan beviljas ett eller flera företag för obestämd tid och/eller med obestämt belopp”.

26

Eftersom en sådan åtgärd som den som är aktuell i det nationella målet i förevarande fall avser utbetalning av kommunala ekonomiska bidrag knutna till specifika projekt, ska det fastställas hur en sådan åtgärd ska kvalificeras enbart mot bakgrund av den första delen av denna definition, det vill säga den del som avser de bestämmelser på grundval av vilka individuellt stöd kan beviljas företag som definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs.

27

Enligt första del av denna definition förutsätter kvalificeringen av en statlig åtgärd som en stödordning att tre kumulativa villkor är uppfyllda. För det första kan individuellt stöd beviljas företag med stöd av en rättsakt. För det andra ska det inte krävas någon ytterligare genomförandeåtgärd för beviljande av detta stöd. För det tredje ska de företag som kan beviljas individuellt stöd definieras ”på ett allmänt och abstrakt sätt” (dom av den 16 september 2021, kommissionen/Belgien och Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, punkt 60, och dom av den 6 juni 2024, Ryanair/kommissionen, C‑441/21 P, EU:C:2024:477, punkt 106).

28

Vad beträffar det andra av dessa villkor, som avser att ytterligare genomförandeåtgärder inte krävs, framgår det av domstolens praxis att villkoret är uppfyllt när företagen får en fördel som utgör ett individuellt stöd enbart till följd av att denna rättsakt eller om beviljandet kan ske enbart på grundval av nämnda rättsakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2021, kommissionen/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punkt 69, dom av den 16 september 2021, kommissionen/Belgien och Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, punkt 106 och dom av den 6 juni 2024, Ryanair/kommissionen, C‑441/21 P, EU:C:2024:477, punkterna 108 och 109).

29

Det ska i detta hänseende erinras om att ett rent tekniskt genomförande av en rättsakt som föreskriver att ett stöd ska beviljas inte utgör en ”ytterligare genomförandeåtgärd” i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589. En sådan ”ytterligare genomförandeåtgärd” förutsätter nämligen att den myndighet som har att tillämpa den aktuella rättsakten utövar ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för den att påverka stödbeloppet, egenskaper hos stödet eller de villkor under vilka stödet beviljas (se, för ett likande resonemang, dom av den 16 september 2021, kommissionen/Belgien och Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, punkt 105).

30

Frågan huruvida beviljandet av ekonomiskt stöd, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, kräver ytterligare genomförandeåtgärder, i den mening som avses i det andra villkor som angetts i punkt 27 ovan, ska bedömas mot bakgrund av den omständigheten att begäran om förhandsavgörande avser en nationell lagstiftning som fastställer en allmän ram inom vilken vissa kommuner kan besluta att införa ekonomiska stödordningar, dock utan att denna lagstiftning i sig direkt inför sådana ordningar eller definierar samtliga villkor för deras genomförande.

31

Det framgår närmare bestämt av beslutet om hänskjutande att det endast är de kommuner som har beslutat att anta en kommunal föreskrift med tillämpningsföreskrifter för den allmänna ram som föreskrivs i WIES-dekretet på sitt område som kan ge ekonomiskt stöd till förvärv av tomter eller bostäder belägna på nämnda område, eftersom dekretet inte på något sätt ålägger dessa kommuner att anta en sådan föreskrift och således ger dem möjlighet att inte genomföra nämnda dekret.

32

Vidare framgår det av de uppgifter om belgisk rätt som den hänskjutande domstolen har lämnat att den berörda kommunen, när den antar en kommunal föreskrift som syftar till att genomföra WIES-dekretet, ska precisera olika väsentliga aspekter av de bestämmelser som reglerar beviljandet av ekonomiskt stöd för detta ändamål på sitt område. Den ska bland annat, utan att överskrida de gränser som föreskrivs i detta dekret, fastställa den procentandel tomter och bostäder som omfattas av den ordning som är tillåten enligt detta dekret samt den andel av priset på ifrågavarande egendom som ska täckas. Den berörda kommunen får även till de villkor som redan föreskrivs i dekretet lägga till ytterligare villkor för valet av såväl köpare som vilken fast egendom som kan komma i fråga.

33

Mot bakgrund av det andra villkor som angetts i punkt 27 ovan ska en sådan lagstiftning anses ge de berörda kommunerna ett utrymme för skönsmässig bedömning som avser såväl själva principen om att tillämpa ett ekonomiskt stöd på deras respektive område som de väsentliga delarna av denna ordning, i synnerhet villkoren för stödberättigande för transaktioner som avser fast egendom och omfattningen av det ekonomiska stöd som kan beviljas.

34

Härav följer att en sådan lagstiftning inte gör det möjligt för de berörda kommunerna att bevilja ekonomiskt stöd enbart på grundval av bestämmelserna i nämnda ordning, utan tvärtom förutsätter att dessa kommuner vidtar ytterligare genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589. Utan att det är nödvändigt att pröva huruvida ett sådant stöd uppfyller samtliga villkor för att kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, konstaterar domstolen att denna lagstiftning inte kan anses införa en stödordning som ska anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF och artikel 2.1 i denna förordning.

35

I artikel 1 e i nämnda förordning definieras ”individuellt stöd” som ”stöd som inte beviljas på grundval av en stödordning samt anmälningspliktiga utbetalningar av stöd på grundval av en stödordning”.

36

Eftersom det framgår av det ovan anförda att en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet endast tillåter ett eventuellt beviljande av ekonomiskt stöd efter det att ytterligare genomförandeåtgärder har antagits, kan den under alla omständigheter i sig inte anses bevilja ett individuellt stöd.

37

Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 107.1 FEUF och artikel 108.3 FEUF, jämförda med artikel 1 c–e och artikel 2.1 i förordning 2015/1589, ska tolkas så, att en nationell lagstiftning som tillåter kommuner där priset på fast egendom är särskilt högt att införa en ordning enligt vilken det till säljare av vissa tomter och bostäder utbetalas en del av inköpspriset för de berörda tomterna till förmån för en köpare som uppfyller villkor avseende sin sociala situation och sin anknytning till den ifrågavarande kommunen, inte ska anses ha infört en statlig stödordning som ska anmälas till kommissionen, när denna lagstiftning dels ger varje kommun möjlighet att välja om den vill införa en sådan ordning, dels ger den ett utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av villkoren för projektens stödberättigande och av den del av priset för de berörda tomterna som ska täckas enligt denna ordning.

38

Det framgår av beslutet om hänskjutande att den andra frågan endast har ställts för det fall den första frågan besvaras jakande. Mot bakgrund av det nekande svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.

39

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:

Artikel 107.1 FEUF och artikel 108.3 FEUF, jämförda med artikel 1 c–e och artikel 2.1 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF],

ska tolkas så,

att en nationell lagstiftning som tillåter kommuner där priset på fast egendom är särskilt högt att införa en ordning enligt vilken det till säljare av vissa tomter och vissa bostäder utbetalas en del av inköpspriset för de berörda tomterna till förmån för en köpare som uppfyller villkor avseende sin sociala situation och sin anknytning till den ifrågavarande kommunen, inte ska anses ha infört en statlig stödordning som ska anmälas till Europeiska kommissionen, när denna lagstiftning dels ger varje kommun möjlighet att välja om den vill införa en sådan ordning, dels ger den ett utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av villkoren för projektens stödberättigande och den del av priset för de berörda tomterna som ska täckas enligt denna ordning.