–

Opera Laboratori Fiorentini SpA, genom F. Iuliano, avvocata,

–

Scudieri International Srl, genom L. Manetti och D. Nitti, avvocati,

–

Italiens regering, genom S. Fiorentino och G. Palmieri, båda i egenskap av ombud, biträdda av C. Pluchino, avvocato dello Stato,

–

Nederländernas regering, genom E.M. M. Besselink, M.K. Bulterman och A. Hanje, samtliga i egenskap av ombud,

–

Österrikes regering, genom J. Schmoll och C. Pesendorfer, båda i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom M. Carpus-Carcea, L. Malferrari och L. Puccio, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 5k.1 c i rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 229, 2014, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/576 av den 8 april 2022 (EUT L 111, 2022, s. 1) (nedan kallad förordning nr 833/2014).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Opera Laboratori Fiorentini SpA och, å andra sidan, Ministero della Cultura (Kulturministeriet, Italien), Galleria degli Uffizi (Uffizierna, Italien), A.L.E.S – Arte Lavoro e Servizi SpA och Scudieri International Srl. Målet rör lagenligheten av att tilldela Scudieri International Srl ett offentligt kontrakt avseende tillhandahållande av vissa tjänster till Uffizierna, med motiveringen att tilldelningen strider mot förbudet i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014.

3

I skälen 2–4 i förordning nr 2022/576 anges följande:

4

Skälen 5 och 6 i beslut 2022/578 har följande lydelse:

5

Artikel 1h.1 i beslut 2014/512, i dess lydelse enligt rådets beslut (Gusp) 2022/1271 av den 21 juli 2022 (EUT L 193, 2022, s. 196), har följande lydelse:

”Det ska vara förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt som omfattas av tillämpningsområdet för [Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1), Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65), Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/81/EG av den 13 juli 2009 om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG (EUT L 216, 2009, s. 76)], … till eller i förhållande till

6

Skäl 2 i förordning nr 833/2014 har följande lydelse:

”Den 22 juli 2014 fastställde [Europeiska unionens råd] att om inte Ryssland uppfyllde kraven i Europeiska rådets slutsatser av den 27 juni 2014 och i rådets egna slutsatser av den 22 juli så var man redo att utan dröjsmål införa ett paket med ytterligare betydande restriktiva åtgärder. Därför anses det lämpligt att tillämpa ytterligare restriktiva åtgärder i syfte att öka kostnaderna för Rysslands agerande för att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende och i syfte att främja en fredlig lösning på krisen. …”

7

Artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 har följande lydelse:

”Det ska vara förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt som omfattas av tillämpningsområdet för direktiven om offentlig upphandling … till eller i förhållande till

inbegripet, om de står för mer än 10 % av kontraktets värde, underleverantörer, leverantörer eller enheter vars kapacitet utnyttjas i den mening som avses i direktiven om offentlig upphandling.”

8

Genom artikel 1 led 25 i rådets förordning (EU) 2025/395 av den 24 februari 2025 om ändring av förordning (EU) nr 833/2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L, 395/2025) ersattes artikel 5k c i förordning nr 833/2014 med följande text:

”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av, fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som avses i led a eller b i denna punkt.”

9

I artikel 2380a i Codice civile (civillagen) föreskrivs följande:

”Förvaltningen av bolaget … ankommer uteslutande på de styrelseledamöter och den verkställande direktör som utför de transaktioner som är nödvändiga för att uppnå bolagets syfte. …

Förvaltningen av bolaget kan även anförtros icke-aktieägare.

…”

10

I artikel 2475 i civillagen, med rubriken ”Förvaltning av bolaget”, föreskrivs följande i punkt 1:

”… Om inte annat anges i bolagsordningen, anförtros bolagets förvaltning en eller flera delägare som utses genom beslut av delägarna …”

11

I artikel 2475a i denna lag, med rubriken ”Företrädande av bolaget”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Det är styrelseledamöterna och den verkställande direktören som företräder bolaget.”

12

I artikel 2497 i civillagen föreskrivs följande:

”De bolag eller enheter vilka i samband med styrning och samordning av bolag agerar i sitt eget eller i någon annans affärsmässiga intresse, i strid med principerna om dessa bolags korrekta bolags- och affärsmässiga förvaltning, ansvarar direkt dels gentemot delägarna för skada som har vållats bolagens lönsamhet och värdet på kapitalandelarna, dels gentemot bolagens fordringsägare för skada på bolagens egendom. …

…”

13

I artikel 2497e i samma lag föreskrivs följande:

”Med avseende på detta kapitel antas, om inte annat bevisas, att styrning och samordning av bolag utövas av det bolag eller den enhet som har skyldighet att medta bolagens räkenskaper i sina koncernräkenskaper eller som under alla omständigheter kontrollerar dem …”

14

Efter ett anbudsförfarande beslutade myndigheten ”Ministero della Cultura – Gallerie degli Uffizi (Kulturministeriet – Uffizierna, Italien)”, i egenskap av upphandlande myndighet, genom beslut av den 25 november 2022 att tilldela Scudieri International, ett bolag bildat enligt italiensk rätt som erhöll det högsta poängtalet bland fyra anbudsgivare, kontraktet avseende kafeteria- och restaurangtjänster vid Palazzo Pitti och trädgården Boboli, vilka utgör en del av museet Uffizierna, för en period på tio år och för ett belopp om 8892215 euro, exklusive mervärdesskatt. En annan anbudsgivare, Opera Laboratori Fiorentini, också ett bolag bildat enligt italiensk rätt, hade erhållit den näst högsta poängen.

15

Sistnämnda bolag bestred lagenligheten av tilldelningsbeslutet vid Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionala förvaltningsdomstolen i Toscana, Italien) och gjorde bland annat gällande att tilldelningen av detta offentliga kontrakt till Scudieri International utgjorde ett åsidosättande av förbudet i artikel 5k i förordning nr 833/2014, med motiveringen att två av de tre företagsledarna i detta bolag under anbudsförfarandet var ryska medborgare. En av dem var dessutom inte bara styrelseordförande och verkställande direktör för Scudieri International, utan även den enda företagsledaren i Sielna SpA, ett bolag bildat enligt italiensk rätt som innehade 90 procent av aktiekapitalet i Scudieri International.

16

Genom dom av den 25 maj 2023 ogillade den domstolen Opera Laboratori Fiorentinis talan med motiveringen att Opera Laboratori Fiorentinis tolkning av artikel 5k i förordning nr 833/2014 skulle leda till en omfattande tillämpning av nämnda förbud, eftersom den anbudsgivare som tilldelats kontraktet, Scudieri International, var ett bolag bildat enligt italiensk rätt som hade sitt säte i Italien och som ägdes av Sielna, som också var ett bolag bildat enligt italiensk rätt vars delägare var fysiska personer som inte var ryska medborgare.

17

Opera Laboratori Fiorentini överklagade denna dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen. Den domstolen har påpekat att Scudieri International enligt klaganden borde ha uteslutits från anbudsförfarandet, eftersom artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 förbjuder tilldelning av offentliga kontrakt till bland annat ekonomiska aktörer som agerar ”för, eller på uppdrag av,” en rysk medborgare och det bolag som tilldelats kontraktet i förevarande fall agerar ”på uppdrag av” ryska medborgare, det vill säga de två ryska företagsledarna i detta bolag.

18

Den hänskjutande domstolen har angett att Scudieri International för sin del bland annat har gjort gällande att artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 har till syfte att förhindra finansiering av Ryska federationens krigsaktiviteter i Ukraina genom tilldelning av offentliga kontrakt till bolag med ryskt kapital och avser den verkliga mottagaren av tilldelningen, varför nationaliteten hos företagsledarna i det bolag som tilldelats kontraktet inte är relevant och det endast är nationaliteten hos aktieägarna i detta bolag som är avgörande.

19

Denna slutsats bekräftas av den omständigheten att Europeiska kommissionen, i en handling med rubriken ”Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation no 833/2014 and Council Regulation no 269/2014” (Konsoliderade FAQ om genomförandet av rådets förordning nr 833/2014 och rådets förordning nr 269/2014), efter att ha tillfrågats om huruvida ett bolag med säte i Tyskland, vars verkställande direktör är rysk medborgare och bosatt i Tyskland, är uteslutet från tilldelning eller fullgörande av offentliga kontrakt, svarade att så inte borde vara fallet, eftersom ”avtalet undertecknas med det bolag som är etablerat i Tyskland och inte med dess verkställande direktör”.

20

Vad vidare gäller hänvisningen i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 till ”uppdrag” från en sådan enhet som avses i punkt 1 a eller b, har Scudieri International hävdat att företagsledarna inte leder bolaget utan förvaltar det. I italiensk rätt finns det en tydlig skillnad mellan ”förvaltningen” av ett bolag, som tillkommer företagsledarna, vilket framgår av artiklarna 2380a, 2475 och 2475a i civillagen, och den ”styrning” av bolaget som är förbehållen bolagets aktieägare eller delägare, såsom framgår av artiklarna 2497 och 2497e i denna lag. Företagsledarna kan följaktligen inte ge bolaget ”uppdrag” i den mening som avses i nämnda artikel 5k.1 c, vilket innebär att denna bestämmelse inte är tillämplig när myndigheterna i en medlemsstat tilldelar ett offentligt kontrakt till ett bolag etablerat i landet som förvaltas av företagsledare med ryskt medborgarskap.

21

Slutligen anser den hänskjutande domstolen att tolkningen av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 är osäker i ett annat avseende. Frågan uppkommer nämligen huruvida uttrycket ”enheter … som avses i led a eller b i denna punkt”, i den mening som avses i denna bestämmelse, ska tolkas restriktivt, på så sätt att det endast är tillämpligt på situationer där ”uppdrag” härrör från en ”enhet” som avses i uppräkningen av rättssubjekt som omfattas av förbuden i artikel 5k.1 a och b i förordningen, vilket bland annat utesluter ”uppdrag” från ryska medborgare från tillämpningsområdet för artikel 5k.1 c i nämnda förordning, eller om detta uttryck ska tolkas extensivt, så att det avser samtliga dessa rättssubjekt, däribland ryska medborgare.

22

Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 5k.1 c i förordning [nr 833/2014], vad gäller den del enligt vilken det ska vara förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt [till eller] i förhållande till ’fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av, en enhet som avses i led a eller b i denna punkt’ … tolkas så, att förbudet är tillämpligt [när ett offentligt kontrakt tilldelas] ett bolag som är bildat enligt italiensk rätt, har sitt säte i Italien, är ägt av italienska bolag och där det bland delägarna finns fysiska personer som inte är ryska medborgare, men vars styrelse består av tre medlemmar varav två är ryska medborgare och en av dessa ryska medborgare, utöver att vara bolagets styrelseordförande och verkställande direktör, samtidigt är ensam företagsledare i det moderbolag som äger 90 procent av bolagskapitalet?”

23

Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, ska tolkas så, att förbudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt eller koncessionskontrakt till eller i förhållande till ”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av,” en enhet som avses i led a eller b i den punkten, ska tillämpas i fall där den behöriga myndigheten i en medlemsstat tilldelar ett offentligt kontrakt till ett bolag som är etablerat i den medlemsstaten, när två av de tre styrelseledamöterna är ryska medborgare, varav en är styrelseordförande och verkställande direktör för det bolaget, och även ensam företagsledare i moderbolaget till det berörda bolaget.

24

Domstolen konstaterar att uttrycket ”för, eller på uppdrag av,” i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 inte har definierats av unionslagstiftaren och att denna bestämmelse inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av dess innebörd och tillämpningsområde.

25

Enligt fast rättspraxis följer det av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, varvid inte bara lydelsen ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 18 januari 1984, Ekro,327/82, EU:C:1984:11, punkt 11, och dom av den 15 april 2021, The North of England P & I Association, C‑786/19, EU:C:2021:276, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

26

Av detta följer att de bestämmelser i civillagen om bolagsrätt som åberopats vid den hänskjutande domstolen, för att en sådan självständig och enhetlig tolkning ska göras, saknar relevans, eftersom det i dessa bestämmelser görs en klar åtskillnad mellan, å ena sidan, ”styrningen” av ett bolag, som är förbehållen dess aktieägare eller ägare och som avses med ordet ”uppdrag” i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 (”direzione” i den italienska språkversionen av denna bestämmelse), och, å andra sidan, ”förvaltning” av ett bolag som inte avses med detta begrepp.

27

Det förefaller även lämpligt att påpeka att artikel 1h.1 i beslut 2014/512, i dess lydelse enligt beslut 2022/1271, vilken, såsom framgår av skäl 2 i förordning 2022/576, syftar till att genomföra artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, inte är relevant vid tolkningen av den sistnämnda bestämmelsen, eftersom dessa två bestämmelsers lydelse är nästan identisk.

28

Vad för det första gäller ordalydelsen i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 och särskilt uttrycket ”för, eller på uppdrag av” i denna bestämmelse, erinrar domstolen om att det följer av fast rättspraxis att den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam kan ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner. Detta skulle strida mot kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten. I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 25 mars 2010, Helmut Müller,C‑451/08, EU:C:2010:168, punkt 38, och dom av den 15 april 2021, The North of England P & I Association, C‑786/19, EU:C:2021:276, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

29

Det framgår av en jämförelse mellan de olika språkversionerna av denna bestämmelse att uttrycket ”för någons räkning”, som bland annat används i den franska, den italienska och den maltesiska språkversionen, har ersatts med uttrycket ”i någons namn” i flera andra språkversioner, såsom den danska, den tyska, den grekiska, den nederländska, den portugisiska och den rumänska språkversionen, och att båda dessa uttryck i den spanska språkversionen av nämnda bestämmelse förekommer som alternativ. Vad vidare gäller uttrycket ”på uppdrag av” används i vissa språkversioner av samma bestämmelse ett liknande uttryck, såsom i den danska, den tyska, den grekiska, den nederländska, den rumänska och den svenska språkversionen, medan andra språkversioner av bestämmelsen, såsom den spanska, den engelska, den italienska, den maltesiska och den portugisiska, använder ett begrepp som snarare betyder ”under ledning”.

30

Med hänsyn till denna skillnad mellan språkversionerna av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 kan man inte enbart av ordalydelsen i denna bestämmelse dra slutsatsen att det förbud som föreskrivs däri inte är tillämpligt i en situation där ryska medborgare ingår i styrelsen för det bolag som tilldelats ett offentligt kontrakt, eftersom en företagsledare enligt tillämplig nationell rätt i allmänhet endast har förvaltningsbefogenheter avseende det berörda bolaget och inte befogenheter rörande ”ledning” av bolaget.

31

Vad slutligen gäller den hänskjutande domstolens fråga huruvida uttrycket ”enhet som avses i led a eller b i denna punkt” i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 ska tolkas restriktivt, så att det endast avser ordet ”enhet”, såsom det förekommer i uppräkningen av rättssubjekt som omfattas av förbuden i artikel 5k.1 a och b i denna förordning, vilket bland annat skulle utesluta ryska medborgare, eller om detta uttryck ska förstås i vid bemärkelse som avseende samtliga nämnda rättssubjekt, och därmed även ryska medborgare, konstaterar domstolen att vissa språkversioner av artikel 5k.1 c i nämnda förordning, såsom de engelska, franska eller nederländska versionerna, skulle kunna tala för en restriktiv tolkning av bestämmelsen, medan andra språkversioner, såsom de spanska, tyska eller rumänska versionerna, snarare talar för en bred tolkning av bestämmelsen, eftersom de använder uttrycket ”en av de enheter som anges i punkt a eller b i denna punkt”.

32

Härav följer att svaret på denna fråga inte heller kan utläsas enbart av ordalydelsen i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, utan kräver en kontextuell och teleologisk tolkning av denna bestämmelse.

33

Vad för det andra gäller den kontextuella tolkningen av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, konstaterar domstolen inledningsvis att detta led c kompletterar uppräkningen av förbuden i de två föregående punkterna, vilket innebär att det i led c fastställs en restkategori av förbud som syftar till att förhindra att de förbud som föreskrivs i dessa två föregående led kan kringgås. Således skulle hela den bestämmelse som införts genom artikel 5k.1 i förordningen förlora sin ändamålsenliga verkan.

34

Så skulle vara fallet om förbuden i artikel 5k.1 a och b i nämnda förordning inte kompletterades med andra förbud som är tillämpliga i situationer där den enhet som tilldelats ett offentligt kontrakt faktiskt kontrolleras av en rysk medborgare, av en fysisk person som är bosatt i Ryssland eller av en juridisk person, en enhet eller ett organ som är etablerat i Ryssland, på ett sådant sätt att dessa kan ge instruktioner till denna enhet trots att de inte äger mer än 50 procent av enheten.

35

Av detta följer att uttrycket ”enhet som avses i led a eller b i denna punkt” i artikel 5k.1 c inte enbart avser begreppet ”enhet” i artikel 5k.1 a och b, utan generellt alla rättssubjekt som kan omfattas av förbuden i sistnämnda bestämmelse.

36

Det bör vidare påpekas att artikel 5k.1 b i förordning nr 833/2014, vars uppenbara funktion är att förhindra kringgående av förbudet i artikel 5k.1 a i denna förordning och på så sätt säkerställa den ändamålsenliga verkan av sistnämnda bestämmelse, utvidgar detta förbud till att omfatta anbudsgivande enheter som till mer än 50 procent direkt eller indirekt ägs av en ”enhet som avses i led a i denna punkt”.

37

Om detta uttryck ska tolkas restriktivt, så att det endast hänvisar till begreppet enhet i detta led a, skulle denna funktion inte kunna säkerställas, eftersom tilldelningen av ett offentligt kontrakt till en enhet i vilken ett majoritetsinnehav inte innehas av en ”enhet” som är etablerad i Ryssland, utan av en rysk medborgare, en fysisk person som är bosatt i Ryssland, en juridisk person eller ett organ som är etablerat i Ryssland, inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 5k.1 b i förordning nr 833/2014 och av det förbud som föreskrivs däri.

38

En sådan begränsning av tillämpningsområdet för denna bestämmelse skulle, om den godtogs, på ett uppenbart och allvarligt sätt äventyra den effektiva tillämpningen av det förbud som föreskrivs däri.

39

Det skulle följaktligen uppstå en betydande lucka i tillämpningsområdet för artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 om uttrycken ”enhet som avses i led a i denna punkt” och ”enhet som avses i led a eller b i denna punkt” i led b respektive c i denna bestämmelse ska förstås så, att de strikt och uteslutande hänvisar till begreppet ”enhet” i artikel 5k.1 a och b i denna förordning.

40

Mot bakgrund av dessa kontextuella omständigheter ska uttrycken ”enhet som avses i led a i denna punkt” och ”enhet som avses i led a eller b i denna punkt” förstås så, att de avser samtliga rättssubjekt som omfattas av förbuden i artikel 5k.1 a och b i förordning nr 833/2014.

41

Denna fråga om tolkningen av uttrycket ”enhet som avses i led a eller b i denna punkt”, som förekom i artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, är för övrigt inte längre aktuell, eftersom detta uttryck, enligt artikel 1 led 25 i förordning nr 2025/395, har ersatts med uttrycket ”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som avses i led a eller b i denna punkt”.

42

Slutligen, av det faktum att unionslagstiftaren har valt att formulera artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 i vida ordalag, särskilt när det gäller uppräkningen av de olika personer, enheter och organ som avses i led a i denna punkt 1, kan man dra slutsatsen att led c i denna punkt, och särskilt uttrycket ”som agerar för eller på uppdrag av” i denna punkt, ska tolkas tillräckligt brett för att kunna bevara den ändamålsenliga verkan av de förbud som fastställs i artikel 5k.1 a och b i denna förordning, det vill säga för att undvika att dessa kan kringgås.

43

Det följer således av en kontextuell tolkning av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 att det i princip inte är uteslutet att denna bestämmelse är tillämplig på en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, där den anbudsgivare som har tilldelats kontraktet bolaget styrs av företagsledare med ryskt medborgarskap. Denna bestämmelse skulle således vara tillämplig om det konstaterades att dessa företagsledare verkligen har en faktisk kontrollbefogenhet över den anbudsgivare som tilldelats kontraktet, vilket gör det möjligt för dem att ge uppdrag till detta bolag.

44

Vad för det tredje gäller den teleologiska tolkningen av artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, framgår det av skälen 5 och 6 i beslut 2022/578 att unionen, med hänsyn till den allvarliga situationen i Ukraina, har beslutat om nya restriktiva åtgärder för att effektivt motverka Ryska federationens förmåga att fortsätta den militära aggressionen mot Ukraina, eftersom denna aggression på ett flagrant sätt strider mot internationell rätt och leder till enorma förluster av människoliv och ett betydande antal skadade bland civila. Genom dessa åtgärder har unionslagstiftaren avsett att införa ett förbud mot att tilldela och fortsätta att fullgöra offentliga kontrakt som tilldelats ryska medborgare, fysiska personer som är bosatta i Ryssland eller enheter eller organ som är etablerade i Ryssland.

45

Vidare har lagstiftaren, såsom framgår av skäl 2 i förordning nr 833/2014, ansett det lämpligt att tillämpa ytterligare restriktiva åtgärder i syfte att öka kostnaderna för Ryska federationens agerande för att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende och i syfte att främja en fredlig lösning på krisen.

46

Av detta följer att det huvudsakliga målet med systemet med restriktiva åtgärder som införts genom artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 är att effektivt skada Ryska federationens ekonomiska resurser som gör det möjligt för landet att fortsätta sin militära aggression mot Ukraina och, följaktligen, att ytterligare intensifiera trycket på Ryska federationen att upphöra med denna aggression (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 september 2024, Jemerak,C‑109/23, EU:C:2024:681, punkterna 53 och 54, och dom av den 30 april 2025, Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main (Export av kontanta medel till Ryssland),C‑246/24, EU:C:2025:295, punkterna 30 och 31).

47

Förbudet i artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 bidrar till uppnåendet av detta huvudsakliga mål, eftersom det syftar till att minska risken för att offentliga medel från offentliga upphandlingar överförs från den anbudsgivande enheten till den ryska ekonomin och således används av Ryska federationen för att finansiera dess militära aggression mot Ukraina.

48

En sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, där företagsledarna i den anbudsgivare som har tilldelats kontraktet och dess moderbolag är ryska medborgare, men där dessa bolag och deras direkta och indirekta aktieägare inte har någon anknytning till Ryska federationen, utgör inte en sådan risk.

49

Eftersom ett offentligt kontrakt, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, tilldelas ett bolag och inte dess företagsledare, följer det av detta att de offentliga medel som utbetalas inom ramen för ett sådant kontrakt tilldelas det berörda bolaget som sådant eller, i förekommande fall, dess aktieägare, men i princip inte dess företagsledare.

50

Vidare har de sistnämnda i allmänhet inte heller någon befogenhet att omdirigera dessa medel till den ryska ekonomin utan att löpa risken att de ådrar sig ansvar gentemot det bolag som de företräder.

51

Enbart den omständigheten att en företagsledare i den anbudsgivare som har tilldelats kontraktet är rysk medborgare eller att en företagsledare med ryskt medborgarskap, i egenskap av företrädare för detta bolag, undertecknar det avtal som ingås med den upphandlande myndigheten, räcker således inte i sig för att anse att nämnda bolag omfattas av tillämpningsområdet för artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014, på grund av att det agerar ”för, eller på uppdrag av,” en rysk medborgare som avses i artikel 5k.1 a i denna förordning.

52

Det kan emellertid inte uteslutas att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna, efter den uttömmande prövning som dessa myndigheter ska göra innan de tilldelar ett offentligt kontrakt till ett bolag som inte är etablerat i Ryssland men som styrs av en företagsledare med rysk medborgarskap, kommer att anse att det finns indicier som visar att denna företagsledare i praktiken kan kontrollera det berörda bolaget, även om han eller hon inte har en andel i dess kapital som säkerställer en rättslig kontroll över bolaget, innebärande att det finns en betydande risk för att de offentliga medel som kommer att betalas ut inom ramen för det aktuella offentliga kontraktet överförs till den ryska ekonomin och således kan användas för att finansiera Ryska federationens militära aggression mot Ukraina.

53

En sådan uttömmande prövning ska omfatta samtliga relevanta rättsliga och faktiska omständigheter, såsom den exakta ägar- och kontrollstrukturen hos den anbudsgivande enheten, de personliga och yrkesmässiga banden mellan de berörda personerna, arten av och föremålet för de aktuella transaktionerna, det sätt på vilket parterna säkerställer denna enhets förvaltning och funktion, bevisad förekomst av tidigare uppdrag eller samordning av enhetens åtgärder med andra enheter som redan har blivit föremål för sanktioner, eller uttalanden från tredje man och andra tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier.

54

Artikel 5k.1 i förordning nr 833/2014 avser situationer där ryska personer, enheter eller organ som omfattas av led a i denna bestämmelse inte innehar en majoritetsandel av kapitalet i den juridiska personen, enheten eller organet i den mening som avses i led b i denna bestämmelse, men som trots allt, utöver, i förekommande fall, en minoritetsandel, har befogenhet att kontrollera den juridiska personen, enheten eller organet, bland annat på grund av de omfattande befogenheter som aktieägarna i den berörda enheten eller i en annan enhet som utövar den faktiska kontrollen över den förstnämnda enheten har, särskilt när det gäller dess ekonomiska förvaltning eller de lån som de i förekommande fall har beviljat genom ett bolag som de kontrollerar.

55

Även den omständigheten att en person, en enhet eller ett organ som omfattas av förbudet i artikel 5k.1 a i förordning nr 833/2014 tidigare innehade aktiemajoriteten i den anbudsgivande enheten, men överlät denna andel kort före inledandet av anbudsförfarandet, kan utgöra ett indicium på att det föreligger en sådan faktisk kontroll.

56

I detta sammanhang ska de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna även kontrollera huruvida en betydande andel av kapitalet i den enhet som lämnar anbudet innehas av mellanhänder som agerar för ryska personer, enheter eller organ som avses i artikel 5k.1 a eller b i förordning nr 833/2014.

57

De ovannämnda slutsatserna bekräftas slutligen av den omständigheten att artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 förbjuder de behöriga myndigheterna i en medlemsstat, som tidigare har tilldelat ett offentligt kontrakt till ett bolag etablerat i den medlemsstaten, att fortsätta genomförandet av kontraktet och ålägger dem att göra den uttömmande prövning som avses i punkt 53 ovan när en rysk medborgare under fullgörandet av det offentliga kontraktet har utnämnts till företagsledare i detta bolag, vilket för övrigt enligt denna bestämmelse är skyldigt att så snart som möjligt underrätta dessa myndigheter om ett sådant utnämnande.

58

Mot bakgrund av det ovan anförda ska artikel 5k.1 c i förordning nr 833/2014 tolkas så, att förbudet mot att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt till eller i förhållande till ”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av,” en sådan ”enhet” som avses i artikel 5k.1 a eller b i denna förordning inte är tillämpligt när de behöriga myndigheterna i en medlemsstat tilldelar ett offentligt kontrakt till ett bolag etablerat i den medlemsstaten när två av bolagets tre styrelseledamöter är ryska medborgare och en av dessa, som är styrelseordförande och verkställande direktör, även är ensam företagsledare i det berörda bolagets moderbolag, under förutsättning att dessa myndigheter, inom ramen för den uttömmande prövning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet som de ska göra varje gång de avser att tilldela ett offentligt kontrakt till ett bolag som inte är etablerat i Ryssland men som styrs av en företagsledare med ryskt medborgarskap, först har försäkrat sig om att en sådan tilldelning inte medför någon sannolik risk för att de medel som kommer att utbetalas till detta bolag på grund av det offentliga kontraktet kommer att överföras till den ryska ekonomin, eftersom det inte har visats, eller åtminstone är högst osannolikt, att denna företagsledare i praktiken har kontroll över bolaget.

59

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

Artikel 5k.1 c i rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/576 av den 8 april 2022,

ska tolkas så,

att förbudet mot att tilldela eller fortsätta fullgörandet av offentliga kontrakt till eller i förhållande till ”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av,” en sådan ”enhet” som avses i artikel 5k.1 a eller b i denna förordning, i dess ändrade lydelse, inte är tillämpligt när de behöriga myndigheterna i en medlemsstat tilldelar ett offentligt kontrakt till ett bolag etablerat i den medlemsstaten när två av bolagets tre styrelseledamöter är ryska medborgare och en av dessa, som är styrelseordförande och verkställande direktör, även är ensam företagsledare i det berörda bolagets moderbolag, under förutsättning att dessa myndigheter, inom ramen för den uttömmande prövning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet som de ska göra varje gång de avser att tilldela ett offentligt kontrakt till ett bolag som inte är etablerat i Ryssland men som styrs av en företagsledare med ryskt medborgarskap, först har försäkrat sig om att en sådan tilldelning inte medför någon sannolik risk för att de medel som kommer att utbetalas till detta bolag på grund av det offentliga kontraktet kommer att överföras till den ryska ekonomin, eftersom det inte har visats, eller åtminstone är högst osannolikt, att denna företagsledare i praktiken har kontroll över bolaget.