Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 10 juli 2025(1)
Mål C‑554/24 P
Republiken Polen
mot
Europeiska kommissionen
” Överklagande – Interimistiska åtgärder – Artikel 279 FEUF – Verkställighet av ett beslut från domstolens vice ordförande om förordnande av interimistiska åtgärder – Fastställande av ett dagligt vite till dess att beslutet genomförts – Underlåtenhet från Polen att vidta nödvändiga åtgärder – Överenskommelse i godo – Avskrivning av målet rörande huvudsaken – Inkassering av vitet – Det interimistiska förfarandets accessoriska karaktär – Kompensation för ekonomisk skada på grund av interimistiska åtgärder ”
I. Inledning
1. Vid tvisten om skyddet av Białowieżaskogen har EU-domstolen härlett en befogenhet från artikel 279 FEUF att föreskriva vite för genomdrivande av interimistiska åtgärder.(2) Hittills saknas det emellertid såväl erfarenheter som särskilda bestämmelser i samband med detta instrument. Det aktuella fallet ger domstolen därför möjlighet att klargöra mer exakt vilken karaktär åläggandet av vite ska anses ha samt vilka konsekvenser det får inom ramen för ett interimistiskt förfarande.
2. Tvisten gäller det första fallet där domstolen har ålagt ett vite och i vilket detta (åtminstone preliminärt) även har förfallit till betalning. Tjeckien och Polen tvistar om huruvida Polen i samband med en förlängning av tillståndet att utvinna brunkol i dagbrottet Turów (Polen) har åsidosatt MKB-direktivet,(3) ramdirektivet för vatten,(4) miljöinformationsdirektivet(5) och principen om lojalt samarbete.(6) I detta förfarande har domstolens vice ordförande på Tjeckiens begäran inledningsvis förelagt Polen att omedelbart upphöra med utvinningen av brunkol i dagbrottet till dess att tvisten har avgjorts,(7) och senare förpliktat Polen att betala ett dagligt vite fram till dess att landet följer förordnandet.(8)
3. De båda medlemsstaterna förlikades emellertid efter att sammanlagt 68 500 00 euro i vite hade förfallit till betalning och domstolen avskrev målet i huvudförfarandet.(9) Numera tvistar Polen och kommissionen om huruvida landet måste erlägga nämnda belopp eller om denna skyldighet har upphört genom att en överenskommelse har uppnåtts och målet har avskrivits.
II. Rättslig ram
4. Rättslig grund för interimistiska åtgärder vid unionsdomstolarna är artikel 279 FEUF.
”I ärenden som anhängiggjorts vid Europeiska unionens domstol får denna föreskriva nödvändiga interimistiska åtgärder.”
5. I artikel 39.4 i domstolens stadga preciseras de interimistiska åtgärdernas karaktär enligt följande:
”Avgöranden av ordföranden eller den domare som ersätter honom ska endast vara interimistiska och på intet sätt föregripa domstolens beslut i huvudsaken.”
6. När det gäller förlikning i ett mål föreskrivs följande i artikel 147.1 i domstolens rättegångsregler:
”Om parterna förlikas innan domstolen har avgjort målet och parterna underrättar domstolen om att de återkallar sin talan, ska ordföranden avskriva målet genom särskilt uppsatt beslut och besluta om rättegångskostnaderna enligt artikel 141, i förekommande fall, med beaktande av vad parterna föreslagit i denna fråga.”
7. När det gäller villkoren för interimistiska åtgärder föreskrivs följande i artikel 160.1–160.3 i domstolens rättegångsregler:
”1. En ansökan enligt artikel 278 FEUF och artikel 157 FEA om uppskov med verkställighet av en rättsakt som har utfärdats av en institution kan endast prövas om sökanden har angripit rättsakten genom att väcka talan vid domstolen.
2. En ansökan om andra interimistiska åtgärder enligt artikel 279 FEUF kan endast prövas om den inges av en part i ett mål som är anhängigt vid domstolen och har samband med det målet.
3. Ansökningar som avses i föregående punkter [om interimistiska åtgärder] ska innehålla uppgifter om saken, de omständigheter som ställer krav på skyndsamhet och de grunder avseende faktiska och rättsliga omständigheter på vilka den begärda åtgärden omedelbart framstår som befogad.”
8. I artikel 162.2 och 162.3 i domstolens rättegångsregler regleras fastställandet av säkerhet och den interimistiska åtgärdens giltighetstid.
”2. Verkställighet av beslutet kan göras avhängigt av att sökanden ställer säkerhet som till belopp och slag fastställs med hänsyn till omständigheterna.
3. Om inte datum för den interimistiska åtgärdens upphörande har fastställts i beslutet, upphör åtgärden när den dom genom vilken målet avgörs slutligt avkunnas.”
9. Artikel 163 i domstolens rättegångsregler avser ändrade förhållanden och följande föreskrivs:
”På ansökan av en part får det särskilt uppsatta beslutet när som helst ändras eller upphävas med hänsyn till ändrade förhållanden.”
III. Bakgrund och förfarande
10. I den överklagade domen beskrivs bakgrunden till tvisten på följande sätt:
A. Relevanta händelser i mål C‑121/21
11. Den 26 februari 2021 väckte Tjeckien talan enligt artikel 259 FEUF och yrkande att domstolen skulle fastställa att Polen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten på grund av den utvidgade och förlängda brunkolsutvinningen i dagbrottet i Turów (Polen), beläget i gränsområdet till Tjeckien och Tyskland (mål C‑121/21).
12. Parallellt inkom Tjeckien med en ansökan om interimistiska åtgärder och yrkande att Polen skulle föreläggas att, fram till dess att domstolen meddelat dom i sak, omedelbart upphöra med brunkolsutvinningen i gruvan i Turów.
13. Genom beslut av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), biföll domstolens vice ordförande ansökan och förelade Polen att, omedelbart och fram till dess att mål C‑121/21 avgjorts slutligt, upphöra med utvinningen i den aktuella gruvan.
14. Tjeckien ansåg att Polen inte hade efterlevt sina skyldigheter enligt beslutet av den 21 maj 2021, Republiken Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), och inkom därför med en ny ansökan om interimistiska åtgärder, den 7 juni 2021, och yrkade att Polen skulle förpliktas att betala ett dagligt vite på 5 miljoner euro till unionens budget.
15. Genom särskild handling som inkom till domstolens kansli den 29 juni 2021 yrkade Polen att beslutet av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), skulle upphävas med stöd av artikel 163 i domstolens rättegångsregler.
16. Genom beslut av den 20 september 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:752), avslog domstolens vice ordförande Polens yrkande om att beslutet av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), skulle upphävas och ålade Polen att betala ett dagligt vite på 500 000 euro till kommissionen, från och med den dag då beslutet delgavs fram till dess Polen efterlevde beslutet av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420).
17. Polen rättade sig aldrig efter beslutet av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), och har i stället, den 20 oktober 2021, på nytt yrkat att detta beslut ska upphävas.
18. Den 3 februari 2022 ingick Tjeckien och Polen emellertid en överenskommelse för att bilägga tvisten i målet C‑121/21 (nedan kallad överenskommelsen i godo). Enligt rapporter i media åtog sig Polen att betala Tjeckien 45 miljoner euro och bygga en barriär för att skydda grundvattnet.(10)
19. Den 4 februari 2022 informerade dessa båda medlemsstater domstolen om att de återkallade samtliga yrkanden i mål C‑121/21 sedan de nått en överenskommelse i godo. Samma dag begärde de polska myndigheterna att kommissionen skulle avsluta förfarandet för verkställighet av de viten som domstolen ålagt och bifogade överenskommelsen i godo.
20. Genom beslut av den 4 februari 2022, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:82), avskrev domstolens ordförande mål C‑121/21.
21. Samma dag inkom Polen med en begäran enligt artikel 163 i domstolens rättegångsregler om att beslutet av den 20 september 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:752), skulle upphävas.
22. Genom beslut av den 19 maj 2022, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2022:408), slog domstolens vice ordförande fast att det inte längre fanns anledning att avgöra Republiken Polens begäran om att beslutet av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), skulle upphävas, i den del det avsåg verkningarna av detta beslut efter den 4 februari 2022. I övrigt avslogs begäran.
B. Inkassering av vite
23. Kommissionen riktade sedan en anmodan till Polen om betalning av det vite som hade förfallit till betalning fram till avskrivningen av mål C‑121/21, och hotade att annars inkassera dessa belopp genom avräkning med stöd av artiklarna 101.1 och 102 i budgetförordningen(11).
24. Genom de angripna besluten informerade kommissionen Polen om att kommissionen skulle avräkna skulden från olika fordringar som Polen hade gentemot unionen. Det belopp som har inkasserats genom avräkning uppgår till 68 500 000 euro – vilket utgör själva kapitalbeloppet – och motsvarar dagliga viten för perioden mellan den 20 september 2021 och den 3 februari 2022.
C. Förfarandet vid tribunalen
25. Polen yrkade att tribunalen skulle ogiltigförklara de angripna besluten, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Genom den överklagade domen av den 29 maj 2024, Polen/kommissionen (T‑200/22 och T‑314/22, EU:T:2024:329), ogillade tribunalen emellertid talan i överensstämmelse med kommissionens yrkanden och ålade Polen att ersätta rättegångskostnaderna.
D. Överklagande
26. Genom sitt överklagande som ingavs den 14 augusti 2024 har Republiken Polen yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen i dess helhet,
– upphäva de överklagade besluten, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
27. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet såsom uppenbart ogrundat, och
– förplikta Polen att ersätta rättegångskostnaderna.
28. Parterna har inkommit med skriftliga yttranden. EU-domstolen har i enlighet med artikel 76.2 i sina rättegångsregler beslutat att inte hålla någon muntlig förhandling, eftersom den anser sig ha tillräckligt underlag för att avgöra målet.
IV. Rättslig bedömning
29. I sitt överklagande kritiserar Polen, för det första, tribunalens tillämpning av artikel 279 FEUF (se nedan avsnitt A). Polen gör, för det andra, gällande att motiveringen i den överklagade domen är otillräcklig (se nedan avsnitt B).
A. Artikel 279 FEUF
30. Den första grunden omfattar fyra anmärkningar som hänför sig till tolkningen av artikel 279 FEUF med avseende på följderna av en uppgörelse i godo. Vid en sådan uppgörelse måste ett förordnande om vite undanröjas retroaktivt, eftersom de interimistiska åtgärderna är avhängiga av talan rörande huvudsaken (se nedan under 1). Detta är även nödvändigt för att förhindra ekonomisk skada för den till vilken interimistiska åtgärder riktas (se nedan under 2). I annat fall skulle vitet fungera som en sanktion (se även nedan under 1). Någonting annat kan inte heller anses följa av beslutet av den 19 maj 2022 (se nedan under 3).
1. De interimistiska åtgärdernas accessoriska karaktär och avsaknad av sanktionskaraktär
31. Genom den första grundens första del invänder Polen mot att tribunalen i punkterna 42 och 47 i den överklagade domen har underlåtit att beakta att de interimistiska åtgärderna har underordnad betydelse i förhållande till huvudförfarandet. Likande argument framförs i den första grundens tredje del, enligt vilken tribunalen i punkterna 47 och 48 i den överklagade domen har gett vitet verkan som en sanktion för åsidosättandet av skyldigheter.
32. Enligt punkt 42 i den överklagade domen har avskrivningen av målet rörande huvudsaken visserligen inverkat på vitesföreläggandets längd, men inte medfört att Polens skyldighet att betala det vitesbelopp som redan har förfallit till betalning har upphört. En annan bedömning skulle innebära att syftet med vitet gick förlorat, det vill säga att säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten.
33. I punkt 47 i den överklagade domen konstaterade tribunalen dessutom att vitet i förevarande mål inte enbart syftade till att säkerställa att det slutliga avgörandet får verkan, utan även till att säkerställa efterlevnaden av de interimistiska åtgärder som vidtogs i beslutet av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), och till att avhålla Polen från att förhala anpassningen av sitt agerande till detta beslut.
34. Mot denna bakgrund drar tribunalen i punkt 48 i den överklagade domen slutsatsen att Republiken Polens argument får till följd att ändamålet med den i artikel 279 FEUF angivna vitesmekanismen går förlorat genom att man godtar att den betalningsskyldiga parten avsiktligt åsidosätter sin skyldighet att efterkomma beslutade interimistiska åtgärder fram till dess att målet rörande huvudsaken har avgjorts, vilket i sin tur skulle undergräva unionsrättens effektivitet.
35. Polen utgår med rätta från att de interimistiska åtgärderna har underordnad betydelse i förhållande till huvudförfarandet. De ska säkerställa att det kommande slutliga avgörandet får full verkan, i syfte att undvika luckor i det rättsskydd som domstolen ska säkerställa.(12) Däremot får de interimistiska åtgärderna inte fungera som en sanktion för åsidosättandet av unionsrätten.
36. Den accessoriska karaktären kommer även till uttryck i artikel 160.1 och 160.2 i domstolens rättegångsregler. Artikel 160.1 rör uppskov med verkställighet av en rättsakt av en institution. En ansökan kan endast göras om sökanden har angripit rättsakten och enligt artikel 160.2 kan en ansökan om andra interimistiska åtgärder enligt artikel 279 FEUF endast prövas om den inges av en part i ett mål som är anhängigt vid domstolen och har samband med det målet.
37. Polen har dessutom med rätta framhållit att det är parternas sak att ta initiativ till interimistiska åtgärder, eftersom det krävs en ansökan från en part. En möjlighet att fatta beslut ex officio föreskrivs endast i artikel 160.7 i domstolens rättegångsregler när det gäller beslut som domstolen fattar utan hörande av den andra parten, men det krävs fortfarande alltid en ansökan från en part.
38. På grund av denna underordnade funktion samt att det ankommer på parterna att ta initiativ till interimistiska åtgärder måste även interimistiska åtgärder som fastställts för att säkerställa den slutliga domen bortfalla vid en avskrivning av målet på grund av en uppgörelse i godo.
39. Efter avslutandet av huvudförfarandet genom avskrivning(13) av mål C‑121/21 på grund av uppgörelsen i godo ska således de interimistiska åtgärder som vidtagits i samband med detta förfarande upphöra att gälla,(14) vilket tribunalen har påpekat i punkterna 36 och 37 i den överklagade domen.
40. Innebär detta emellertid även att de interimistiska åtgärderna på grund av uppgörelsen i godo och avskrivningen av målet betraktas som om de redan från början inte hade existerat eller att de har bortfallit med retroaktiv verkan?
41. I artikel 147.1 i domstolens rättegångsregler besvaras inte frågan om retroaktiv verkan. I bestämmelsen föreskrivs endast att domstolen ska besluta om avskrivning av målet och om rättegångskostnaderna om parterna förlikas innan domstolen har avgjort målet och parterna underrättar domstolen om att de återkallar sin talan.
42. Vilken verkan som avskrivningen medför regleras inte uttryckligen. Det är således tänkbart att de hittillsvarande processuella åtgärderna, inbegripet alla interimistiska åtgärder, bortfaller med retroaktiv verkan.
43. För ett sådant resultat talar att de interimistiska åtgärderna är accessoriska. Eftersom de endast ska säkerställa att den slutliga domen får verkan, är de inte längre nödvändiga om någon slutlig dom inte kommer att avkunnas.
44. Även det förhållandet att det enligt artikel 147.1 i domstolens rättegångsregler krävs ett återkallande av talan för en avskrivning talar i denna riktning. Följaktligen måste parterna nämligen även avstå från eventuella krav på interimistiska åtgärder. Det retroaktiva undanröjandet av interimistiska åtgärder motsvarar i detta hänseende det förhållandet att det ankommer på parterna att ta initiativ när det gäller sådana åtgärder.
45. Hänvisningen till en effektiv tillämpning av unionsrätten i punkterna 42 och 48 i den överklagade domen utgör inte heller hinder mot ett retroaktivt undanröjande av interimistiska åtgärder. Det är visserligen korrekt att interimistiska åtgärder även bidrar till en effektiv tillämpning av unionsrätten, men detta är endast en nödvändig följd av deras primära funktion, nämligen att säkerställa att den framtida slutgiltiga domen får verkan. Om bibehållandet av de interimistiska åtgärderna inte längre är nödvändigt för denna primära funktion kan den inte heller motiveras med hänvisning till en effektiv tillämpning av unionsrätten. I annat fall skulle de interimistiska åtgärderna frigöras från huvudförfarandet och erhålla en självständig karaktär.
46. Ett retroaktivt undanröjande av de interimistiska åtgärderna skulle emellertid stå i strid med struktureringen av vitet.
47. Domstolens vice ordförande har ålagt Polen att betala ett dagligt vite på 500 000 euro fram till dess att utvinningsverksamheten upphör. Således ska varje ytterligare försening av efterlevnaden av det interimistiska beslutet medföra ett högre belopp. Syftet med vitet är således inte enbart att säkerställa att det interimistiska beslutet över huvud taget efterlevs, utan även att detta sker så snabbt som möjligt, vilket tribunalen har uttryckt i punkt 47 i den överklagade domen.
48. Denna ytterligare avskräckande effekt går emellertid förlorad om vitet skulle bortfalla helt även vid ett försenat genomförande. I detta avseende har det kumulerade vitet, vid en betraktelse i efterhand, i praktiken en sanktionseffekt för det försenade genomförandet av det interimistiska beslutet. En sådan sanktionseffekt är emellertid inte syftet med det kumulerade vitet, utan den utgör endast en nödvändig strukturell egenskap från detta tvångsmedel.
49. I egenskap av nödvändig strukturell egenskap är denna sanktionseffekt emellertid förenlig med de interimistiska åtgärdernas accessoriska karaktär. För att säkerställa att den framtida slutliga domen får verkan kan det nämligen vara nödvändigt att interimistiska åtgärder genomförs så snabbt som möjligt, exempelvis för att förhindra att skadan blir ännu större.
50. Samtidigt utgör denna strukturering av vitet inte hinder mot en överenskommelse mellan parterna om att kumulerat vite som redan har uppkommit ska undanröjas med retroaktiv verkan. I egenskap av interimistisk åtgärd omfattas även ett vite som är strukturerat på detta sätt av parternas initiativ. I annat fall skulle denna åtgärd kunna anses ha en självständig karaktär som inte längre vore förenlig med de interimistiska åtgärdernas accessoriska karaktär.
51. Det går visserligen inte heller att uteslutas att det uppkommer svårigheter i praktiken trots ett retroaktivt undanröjande av interimistiska åtgärder. Om Polen hade följt det interimistiska beslutet av den 21 maj 2021 och upphört med brunkolsutvinningen, så skulle medlemsstaten ha drabbats av stora nackdelar, vilka inte hade eliminerats genom överenskommelsen i godo. Intäkterna hade bortfallit, medan det fortfarande hade uppkommit kostnader för underhållet av dagbrottet, särskilt för att pumpa bort inkommande grundvatten. Enligt Polens anföranden i mål C‑121/21 skulle detta även ha lett till att den vidare driften av brunkolskraftverket i Turów och därmed den lokala fjärrvärmeförsörjningen och elproduktionen hade kunnat påverkas. Polen uttryckte till och med en oro att arbetarna i dagbrottet skulle söka andra arbeten om utvinningsverksamheten upphörde och inte längre stå till förfogande vid ett återupptagande av utvinningen. Detta skulle eventuellt möjligen även ha kunnat föregripa avgörandet i huvudsaken.
52. Även ett bibehållande av de interimistiska åtgärderna fram till tidpunkten för avskrivningen av målet ger emellertid upphov till praktiska problem. I sådana fall måste Polen nämligen betala ett betydande belopp i vite fastän det interimistiska beslut som det syftar till att verkställa i efterhand visar sig vara överflödigt.
53. Med avseende på de faktiska följderna av interimistiska beslut som i efterhand visar sig vara överflödiga måste dessa i vart fall hanteras på annat sätt.(15)
54. Således ska överklagandet bifallas såvitt avser den första grundens första och tredje del, eftersom tribunalen i punkterna 42, 47 och 48 i den överklagade domen inte har tagit tillräcklig hänsyn till de interimistiska åtgärdernas accessoriska karaktär, vilket i praktiken medför en olovlig självständig sanktionseffekt. På grund av dessa rättsliga fel ska den överklagade domen upphävas.
2. Ekonomisk skada
55. Genom den första grundens andra del riktar Polen invändningar mot att den överklagade domen medför irreparabel ekonomisk skada till följd av de interimistiska åtgärderna. En sådan irreparabel skada är emellertid inte förenlig med de interimistiska åtgärdernas provisoriska karaktär.
56. Detta argument kan inte prövas, eftersom det skulle innebära att föremålet för tvisten utvidgades i förhållande till förfarandet vid tribunalen. Följaktligen kan Polen inte heller hänvisa till någon punkt i den överklagade domen som därigenom angrips.
57. Dessutom saknar detta argument relevans om domstolen följer min bedömning avseende den första grundens första och tredje del, eftersom i förevarande mål åtminstone inte skulle uppkomma någon ekonomisk skada för Polen.
58. För det fallet att domstolen tvärtom skulle finna att detta argument kan tas upp till prövning, men följer min bedömning avseende den första grundens första och tredje del, ska det emellertid påpekas att det föreskrivs instrument i unionsrätten för att utjämna sådan ekonomisk skada.
59. Det är korrekt att ett beslut av domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder inte får föregripa det kommande avgörandet i sak genom att beröva det dess ändamålsenliga verkan.(16)
60. Samtidigt är det inte möjligt att helt utesluta faktisk slutlig ekonomisk skada på grund av interimistiska åtgärder. Jag har redan redogjort för de väsentliga nackdelar som kan befaras i förevarande mål i samband med genomförandet av det interimistiska beslutet av den 21 maj 2021.(17)
61. Om den slutliga domen visar att det i mål C‑121/21 omtvistade tillståndet var rättsstridigt föreligger det inte någon som helst anledning att kompensera för sådana nackdelar. Om det bekräftas i den slutliga domen att projektet var lagenligt och det därigenom visas att beslutet inte var nödvändigt, så uppkommer frågan om kompensation för ekonomisk skada på grund av de interimistiska åtgärderna.
62. I detta fall skulle ett ställande av säkerhet kunna vara tänkbart, men även ett krav på grund av obehörig vinst gentemot kommissionen samt skadeståndskrav gentemot motparten eller mot domstolen.
63. Inledningsvis skulle ett ställande av säkerhet i princip kunna kompensera för nackdelar om det i efterhand visar sig att de interimistiska åtgärderna inte var motiverade. Såsom Polen har anfört medger artikel 162.2 i domstolens rättegångsregler att verkställighet av ett interimistiskt beslut kan göras avhängigt av ett ställande av säkerhet.
64. I förevarande mål skulle det kunna vara tänkbart att ålägga Tjeckien att ställa en sådan säkerhet. Det skulle emellertid vara svårt att beräkna ställandet av säkerhet för de negativa konsekvenser som ett omedelbart upphörande med utvinningen av brunkol medför, särskilt när dessa i praktiken skulle leda till ett slutligt upphörande. Denna fråga har emellertid inte blivit aktuell i det interimistiska förfarandet, eftersom Polen inte har yrkat något sådant ställande av säkerhet.
65. Vidare skulle ett krav på återbetalning av vitet mot kommissionen kunna vara tänkbart på grund av obehörig vinst. Det följer av de principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar att om en person gjort en förlust som inneburit en vinst för någon annan, utan att denna vinst har någon som helst rättslig grund, så har vederbörande i allmänhet rätt att återfå vad som motsvarar det förlorade beloppet av den som gjort vinsten.(18) Om Polen redan hade betalat in vitet till kommissionen innan uppgörelsen i godo träffades, men vitet emellertid, i enlighet med mitt föreslag, skulle ha bortfallit med retroaktiv verkan, så hade Polen följaktligen kunnat kräva att dessa belopp återbetalades. Om domstolen emellertid inte följer min bedömning avseende den retroaktiva verkan från uppgörelsen i godo, så skulle det däremot fortsatt finnas en rättslig grund för att betala vitet till kommissionen för perioden innan uppgörelsen ingicks.
66. Slutligen skulle ett unionsrättsligt skadeståndskrav kunna möjliggöra en kompensation för ekonomisk skada på grund av interimistiska åtgärder. Ett skadeståndskrav, i form av ett utomobligatoriskt ansvar antingen för medlemsstaterna eller för unionen föreligger enligt fast praxis om följande tre villkor är uppfyllda: 1) syftet med den unionsbestämmelse som har överträtts är att ge enskilda rättigheter, 2) överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och 3) finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de enskilda har lidit.(19)
67. Å ena sidan kan det i mycket sällsynta fall finnas ett sådant skadeståndskrav gentemot sökanden, i det nu aktuella fallet Tjeckien. En ansökan om interimistiska åtgärder strider emellertid endast mot unionsrätten om den kan anses utgöra missbruk från sökandens sida, exempelvis genom att denne medvetet vilseleder domstolen när det gäller villkoren för de interimistiska åtgärderna (processbedrägeri). I förevarande mål finns det inga omständigheter som talar för detta när det gäller Tjeckiens yrkanden. Det skulle visserligen kunna vara tänkbart med mer långtgående grunder för ansvar på grundval av ansökan om interimistiska åtgärder,(20) men hittills finns inte några motsvarande bestämmelser.
68. Å andra sidan kan ett skadeståndskrav mot unionen bli aktuellt, vilket måste grundas på ett åsidosättande av unionsrätten från domstolen vid beslutet om interimistiska åtgärder.
69. EU-domstolen har redan medgett att ett åsidosättande av unionsrätten från domstolarnas sida kan ge upphov till skadeståndsanspråk.(21) Rättskraften utgör inte heller hinder mot anspråk, eftersom ett skadeståndsanspråk omfattar ett annat tvisteföremål än det ursprungliga domstolsavgörandet.(22)
70. I praktiken kan ett sådant anspråk emellertid anses vara mycket svårt att motivera. Ett interimistiskt beslut är i regel inte rättsstridigt och utgör i än mindre grad ett kvalificerat åsidosättande.
71. I förevarande mål förefaller en skadeståndstalan mot unionen emellertid inte redan från början vara chanslös.
72. Interimistiska åtgärder kan endast beviljas av domstolen om det har fastställts att beviljandet vid första påseende framstår som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni juris) (nedan kallat villkoret avseende fumus boni juris) och att åtgärderna ställer krav på skyndsamhet på så sätt att de – för att förhindra att den som ansöker om de interimistiska åtgärderna orsakas allvarlig och irreparabel skada – måste beviljas och ha verkan redan innan målet har avgjorts i sak. Domstolen ska även i förekommande fall göra en avvägning mellan de motstående intressena.(23) Dessutom får det beslut som fattas av domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder inte föregripa det kommande avgörandet i sak.(24)
73. Vice ordföranden stödde i beslutet av den 21 maj 2021 villkoret avseende fumus boni juris på att tillståndet för brunkolsutvinning fram till år 2026 antagits med stöd av denna bestämmelse, enligt vilken tillståndet kunde förlängas utan någon föregående miljökonsekvensbedömning.(25)
74. Det framgår emellertid redan av de faktiska omständigheterna i beslutet av den 21 maj 2021 att den som bedrev dagbrottet hade bifogat ett MKB-beslut till ansökan om förlängning av tillståndet.(26) Således är det tveksamt att förlängningen grundas på det påstådda bristande införlivandet av MKB-direktivet.
75. Dessutom har Polen i sitt svaromål i huvudförfarandet av den 7 juni 2021, det vill säga efter det att de interimistiska åtgärderna förordnats, uppgett att de behöriga myndigheterna den 28 april 2021, det vill säga innan förordnandet av de interimistiska åtgärderna, redan hade beviljat ett ytterligare långfristigt tillstånd för brunkolsutvinning som grundades på en miljöriskbedömning. Genom detta ytterligare tillstånd hade Polen avhjälpt en eventuell brist i det omtvistade tillståndet. Detta skulle domstolens vice ordförande ha beaktat senast i samband med beslutet av den 20 september 2021 vid föreläggandet av vitet för att verkställa det interimistiska beslutet.
76. Generaladvokaten Pikamäe förefaller mot denna bakgrund ha begränsat prövningen av denna grund i målet rörande huvudsaken till huruvida den polska bestämmelsen var förenlig med MKB-direktivet och funnit att den relevanta frågan inte var huruvida tillståndet för brunkolsutvinning var lagenligt.(27)
77. Det framstår inte särskilt övertygande att vice ordföranden inte gör någon koppling mellan det påstådda åsidosättandet av MKB-direktivet och den allvarliga och irreparabla skada som ställer krav på skyndsamhet. Vice ordföranden konstaterade att den fortsatta utvinningen av brunkol i gruvan i Turów skulle kunna orsaka en allvarlig och irreparabel skada på miljön och människors hälsa genom påverkan på grundvattnet.(28) En sådan påverkan skulle med säkerhet ha diskuterats inom ramen för en miljöriskbedömning. Denna påverkan hade emellertid inte förhindrats genom en sådan diskussion.(29)
78. I övrigt förefaller inte heller syftet med de yrkanden som Tjeckien har framställt i målet rörande huvudsaken ha varit att sådan påverkan skulle strida mot unionsrätten. Tvärtom utgick Tjeckien från att ett sådant åsidosättande av de syften som eftersträvas med artikel 4.1 a ii och b ii i ramdirektivet för vatten skulle vara motiverade genom undantag enligt artikel 4.4 och 4.5.(30)
79. Slutligen hade det krävts en fördjupad prövning om huruvida vice ordföranden inom ramen för intresseavvägningen(31) och med anledningen av åläggandet av vitet(32) på ett tillfredsställande sätt hade bedömt de argument som Polen framfört angående nackdelarna med ett upphörande av brunkolsutvinningen(33) eller huruvida gränsen för missuppfattning av bevisningen överskridits och utgången i målet rörande huvudsaken därigenom till och med har föregripits.
80. I vart fall har Polen inte anfört några argument i förevarande mål när det gäller dessa möjliga grunder för ett skadeståndsanspråk.
81. Det kan för övrigt inte vara kommissionens uppgift att bemöta ett motsvarande argument om att domstolen har åsidosatt unionsrätten. Tvärtom måste unionen i ett sådant förfarande även företrädas vid domstolen av domstolen själv.(34)
82. Detta utesluter emellertid inte att kommissionen, i förekommande fall gemensamt med rådet och parlamentet, anstränger sig för att nå en överenskommelse i godo i tvisten om vitet, om domstolen inte skulle följa min ståndpunkt avseende den första grundens första och tredje del. Exempelvis skulle det sannolikt gynna samtliga parter om dessa medel användes för ett särskilt program för att gynna energiomställningen i Polen och medlemsstaten därför avstod från ytterligare åtgärder för att återfå vitet.
83. Vad gäller den första grundens andra del, genom vilken Polen gör gällande irreparabel ekonomisk skada, ska det emellertid konstateras att den ska ogillas på grund av de angivna utjämningsmekanismerna, om domstolen – i strid med min uppfattning – skulle anses att den kan tas upp till prövning.
3. Felaktig tolkning av beslutet av den 19 maj 2022
84. Genom den första grundens fjärde del ifrågasätter Polen punkt 40 i den överklagade domen. Där har tribunalen bland annat fastställt att det uttryckligen följer av punkt 26 i vice ordförandes beslut av den 19 maj 2022 att beslutet att förplikta Republiken Polen att betala ett dagligt vite på 500 000 euro till kommissionen fram till dess att brunkolsutvinningen upphört, måste anses sakna verkan (först) från och med den 4 februari 2022. Det dagliga vite som domstolens vice ordförande förordnade om i sitt beslut av den 20 september 2021 upphörde med andra ord att ha rättsverkan (först) från och med den 4 februari 2022. Således löpte det dagliga vitet enligt punkt 41 i den överklagade domen av den 20 september 2021 till och med den 3 februari 2022.
85. Polen invänder att vice ordföranden i beslutet av den 19 maj 2022 endast uppgav att han enligt artikel 163 i domstolens rättegångsregler enbart hade befogenhet att ändra en interimistisk åtgärd för framtiden. Denna behörighet omfattar inte ett retroaktivt upphävande.(35) Följaktligen innefattar detta beslut inte någon fastställelse med avseende på det (automatiska) retroaktiva undanröjandet av fastställelsen av vite genom avskrivning av målet rörande huvudsaken.
86. Polen anför med rätta att fastställelserna i punkt 26 i beslutet av den 19 maj 2022 direkt syftar till att stödja vice ordförandens beslut. I detta hänseende behövdes det inte någon fastställelse att åläggandet av vitet inte kan bortfalla retroaktivt. Tvärtom var fastställelsen tillräcklig att vice ordföranden inte kan upphäva fastställandet av vite retroaktivt och att det bortfaller med verkan för framtiden genom avskrivningen av målet.
87. Några andra fastställelser gör tribunalen emellertid inte i punkt 40 i den överklagade domen.
88. För den polska begäran är tvärtom slutsatsen i punkt 42 i den överklagade domen, vilken grundas på punkt 40 i nämnda dom, avgörande, nämligen att avskrivningen av målet rörande huvudsaken inte har medfört att skyldigheten att betala vitet har upphört. Denna slutsats bygger, såsom redan angetts ovan,(36) på en felaktig rättstillämpning och ska således upphävas.
89. Däremot kan överklagande inte bifallas såvitt avser den första grundens fjärde del.
B. Motiveringen i den överklagade domen
90. Genom sin andra grund har Polen kritiserat punkt 46 i den överklagade domen. Där tillbakavisar tribunalen Polens argument att interimistiska åtgärder, som vidtagits i väntan på ett slutligt avgörande, enligt de flesta nationella rättssystem upphör att ha verkningar retroaktivt när saken i målet rörande huvudsaken har förfallit. Detta är inte tillräckligt för att dessa handläggningsregler ska anses ingå i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och därmed utgöra en del av unionsrätten i egenskap av rättskälla.
91. Genom denna grund bestrider Polen inte innehållet i detta konstaterande från tribunalen, utan anför endast att denna motivering är otillräcklig. Således krävs endast en prövning huruvida det klart och tydligt framgå av motiveringen hur tribunalen har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för det fattade beslutet och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning.(37)
92. Dessa krav är uppfyllda när det gäller resonemanget i punkt 46 i den överklagade domen. Där anges att de uppgifter som Polen har lämnat, nämligen att det är frågan om medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, enligt vilka en överenskommelse i godo medför att interimistiska åtgärder och motsvarande genomförandeåtgärder retroaktivt blir ogiltiga. Domstolen har i ett liknande fall motiverat sina fastställelser på ett betydligt mer knapphändigt sätt.(38)
93. Följaktligen är denna fastställelse tillräckligt motiverad och överklagandet kan inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
V. Talan inför tribunalen
94. Enligt artikel 61 första stycket i domstolens stadga ska domstolen, om överklagandet är välgrundat, upphäva tribunalens avgörande. Domstolen kan själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.
95. Enligt mitt resonemang gällande den första grundens första och tredje del har överenskommelsen i godo medfört att de interimistiska åtgärderna har bortfallit med retroaktiv verkan. Således har kommissionen genom de överklagade besluten felaktigt avräknat vitet mot polska fordringar. Dessa beslut ska därför upphävas.
VI. Rättegångskostnader
96. Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska EU-domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken. Enligt artikel 138.1, vilken enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna är tillämplig på mål om överklaganden, ska den tappande parten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om så har yrkats.
97. Eftersom Polen har vunnit framgång och har yrkat ersättning för rättegångskostnaderna ska kommissionen bära Polens och sina egna rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
98. Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom:
1) Tribunalens dom av den 29 maj 2024, Polen/kommissionen (T‑200/22 och T‑314/22, EU:T:2024:329), upphävs.
2) Europeiska kommissionens beslut av den 7 och den 8 februari, den 16 och den 31 mars samt av den 16 maj 2022, genom vilka kommissionen medelst avräkning inkasserade de belopp som Republiken Polen skulle erlägga i dagligt vite enligt beslut av domstolens vice ordförande av den 20 september 2021, Republiken Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:752), för perioderna mellan dels den 20 september 2021 och den 17 januari 2022, dels den 18 januari 2022 och den 3 februari 2022, ogiltigförklaras.
3) Europeiska kommissionen förpliktas att ersätta Republiken Polens rättegångskostnader samt att bära sina rättegångskostnader vid tribunalen och vid domstolen.
1 Originalspråk: tyska.
2 Beslut av den 20 november 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, EU:C:2017:877, punkt 97 och följande punkter).
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT L 124, 2014, s. 1).
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000, s. 1), senast ändrat genom kommissionens direktiv 2014/101/EU av den 30 oktober 2014 (EUT L 311, 2014, s. 32).
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 2003, s. 26).
6 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Pikamäe i målet Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:74).
7 Beslut av domstolens vice ordförande av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420).
8 Beslut av domstolens vice ordförande av den 20 september 2021, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).
9 Beslut av den 4 februari 2022, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:82).
10 Se exempelvis Reuters, Poland sign deal to end Polish coal mine dispute – Czech PM, av den 3 februari 2022, https://www.reuters.com/article/business/energy/-poland-sign-deal-to-end-polish-coal-mine-dispute-czech-pm-idUSP7N2HH02Q/., och Landesecho, Tschechien und Polen einigen sich im Konflikt um Kohlegrube Turów, av den 4 februari 2024, https://landesecho.cz/wirtschaft/tschechien-und-polen-einigen-sich-im-konflikt-um-kohlegrube-turow/002031/.
11 Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1).
12 Beslut av den 20 november 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, EU:C:2017:877, punkterna 94 och 95). Se även beslut av domstolens vice ordförande av den 10 september 2013, kommissionen/Pilkington Group (C‑278/13 P(R), EU:C:2013:558, punkt 68), och beslut av den 2 mars 2016, Evonik Degussa/kommissionen (C‑162/15 P-R, EU:C:2016:142, punkt 29).
13 Beslut av den 4 februari 2022, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:82).
14 Beslut av domstolens vice ordförande av den 19 maj 2022, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2022:408, punkterna 25 och 26).
15 Se nedan, punkterna 62–81.
16 Beslut av domstolens vice ordförande av den 10 september 2013, kommissionen/Pilkington Group (C‑278/13 P(R), EU:C:2013:558, punkt 68)), av den 2 mars 2016, Evonik Degussa/kommissionen (C‑162/15 P-R, EU:C:2016:142, punkt 105), och dom av den 20 november 2017, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C‑441/17 R, EU:C:2017:877, punkterna 94 och 95).
17 Se punkt 51.
18 Dom av den 16 december 2008, Masdar (UK)/kommissionen (C‑47/07 P, EU:C:2008:726, punkt 44), och dom av den 9 juli 2020, Tjeckien/kommissionen (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punkt 82).
19 Dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame (C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 51), dom av den 16 juli 2009, kommissionen/Schneider Electric (C‑440/07 P, EU:C:2009:459, punkt 160), och dom av den 5 mars 2024, Kočner/Europol (C‑755/21 P, EU:C:2024:202, punkt 117).
20 Detta föreskrivs exempelvis i samband med skyddet för immateriella rättigheter enligt artikel 9.7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/48/EG av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter (EUT L 157, 2004, s. 45) och för företagshemligheter enligt artikel 11.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/943 av den 8 juni 2016 om skydd mot att icke röjd know-how och företagsinformation (företagshemligheter) olagligen anskaffas, utnyttjas och röjs (EUT L 157, 2016, s. 1).
21 Dom av den 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, punkterna 32–36), dom av den 16 juli 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/kommissionen (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, punkt 195), och dom av den 26 november 2013, Gascogne Sack Deutschland/kommissionen (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, punkt 89).
22 Se dom av den 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, punkt 39).
23 Domstolens beslut av den 12 juli 1996, Förenade kungariket/kommissionen (C‑180/96 R, EU:C:1996:308, punkt 44), beslut av domstolens ordförande av den 24 september 1996, Förenade kungariket/kommissionen (C‑239/96 R och C‑240/96 R, EU:C:1996:347, punkt 31), och beslut av domstolens vice ordförande av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, punkt 34).
24 Beslut av domstolens vice ordförande av den 10 september 2013, kommissionen/Pilkington Group (C‑278/13 P(R), EU:C:2013:558, punkt 68), av den 2 mars 2016, Evonik Degussa/kommissionen (C‑162/15 P-R, EU:C:2016:142, punkt 105), och beslut av den 20 november 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, EU:C:2017:877, punkterna 94 och 95).
25 Beslut av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, punkt 49).
26 Beslut av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, punkt 14).
27 Förslag till avgörande av generaladvokaten Pikamäe i målet Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:74, punkterna 55 och 61).
28 Beslut av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420), särskilt punkterna 66, 69 och 72).
29 Se dom av den 14 mars 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punkt 46).
30 Se Tjeckiens fjärde grund i mål C‑121/21 och förslag till avgörande av generaladvokaten Pikamäe i målet Tjeckien/Polen Gruvan i Turów) (C‑121/21, EU:C:2022:74, punkt 131 och följande punkter).
31 Beslut av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:420, särskilt punkterna 89 och 90).
32 Beslut av den 20 september 2021, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2021:752, punkterna 24 och 25).
33 Se punkt 51.
34 Se tribunalens dom av den 6 januari 2015, Kendrion/Europeiska unionen (T‑479/14, EU:T:2015:2, punkt 19), samt beslut av domstolens vice ordförande av den 18 december 2015, domstolen/Kendrion (C‑71/15 P, EU:C:2015:857), beträffande avskrivning av överklagandet av denna dom.
35 Beslut av den 19 maj 2022, Tjeckien/Polen (Gruvan i Turów) (C‑121/21 R, EU:C:2022:408, punkterna 30–32 med hänvisning till punkt 22). Se även beslut av domstolens vice ordförande av den 21 april 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21 R-RAP, EU:C:2023:334, punkt 12), samt beslut av den 28 september 2023, rådet/Mazepin (C‑564/23 P(R) och C‑564/23 P(R)-R, EU:C:2023:727, punkt 24).
36 Se punkterna 42–54.
37 Dom av den 2 april 2009, France Télécom/kommissionen (C‑202/07 P, EU:C:2009:214, punkt 29), och dom av den 27 juni 2024, kommissionen/Servier m.fl. (C‑176/19 P, EU:C:2024:549, punkt 267).
38 Dom av den 11 januari 2000, Nederländerna och van der Wal/kommissionen (C‑174/98 P och C‑189/98 P, EU:C:2000:1, punkt 17).