Preliminär utgåva
YTTRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 12 mars 2026(1)
Förfarande för yttrande 1/24
Inlett på begäran av Europeiska kommissionen
” Yttrande enligt artikel 218.11 FEUF – Luftfart – Luftfartsavtal mellan Sultanatet Oman, å ena sidan, och Europeiska unionen och dess medlemsstater, å andra sidan – Artikel 3.2 FEUF – Internationellt avtal som kan påverka gemensamma regler – Europeiska unionens befogenhet att ingå nämnda avtal ”
Innehållsförteckning
I. Inledning
II. Bakgrund
A. De händelser som lett till antagandet av förslaget till det planerade avtalet
B. Förfarandet vid domstolen
C. Det sammanhang som det planerade avtalet ingår i
1. Det internationella rättsliga sammanhanget
2. Luftfartsavtal som ingåtts av medlemsstaterna och unionen efter open skies-domarna
3. Innehållet i det planerade avtalet med Sultanatet Oman
III. Bedömning
A. Upptagande till prövning
B. Förekomsten och arten av unionens externa befogenheter
1. Förekomsten av extern befogenhet för unionen
2. Arten av unionens externa befogenhet
3. Blandade avtal
C. Tilldelning av befogenhet till unionen att bevilja tredjeländer trafikrättigheter
D. Unionens exklusiva befogenhet att ingå det planerade avtalet på grund av nödvändighet
E. Unionens exklusiva befogenhet att ingå det planerade avtalet med stöd av AETR-effekten
1. Bevisbördan
2. Vad deltagarna i förvarande förfarande främst är oense om
3. AETR-effekten och påverkan
4. Tillämpning av det planerade avtalet
a) De åtaganden som ska bedömas
b) Artikel 3 i det planerade avtalet (”Tilldelning av rättigheter”)
1) Förekommer det överlappning?
2) Påverkas gemensamma unionsregler utan överlappning?
c) Artikel 8 (”Rättvis konkurrens”)
d) Artikel 11 (”Tullar, skatter, avgifter och pålagor”)
e) Andra bestämmelser i avdelning I
IV. Slutsats
I. Inledning
1. ”Endast himlen sätter gränsen.”
2. Förevarande mål rör frågan huruvida himlen (fortfarande) sätter gränsen för unionens exklusiva befogenhet att ingå luftfartsavtal med tredjeländer.
3. För att få ett svar på denna fråga har Europeiska kommissionen genom ansökan av den 13 september 2024, i enlighet med artikel 218.11 FEUF, begärt ett yttrande från domstolen avseende följande fråga:
”Har Europeiska unionen exklusiv [befogenhet] att ingå ett avtal på luftfartsområdet mellan Sultanatet Oman, på den ena sidan, och Europeiska unionen och dess medlemsstater, på den andra sidan?”
4. Kärnfrågan är huruvida Europeiska unionen har förvärvat exklusiv befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter. Om lufttrafikföretag från tredjeländer beviljas sådana rättigheter kan de flyga mellan, över och till medlemsstaternas territorium.
5. I de så kallade open skies-domarna(2) konstaterade domstolen att unionen, såsom unionsrätten såg ut då, inte hade exklusiv befogenhet på luftfartsområdet.(3) Kommissionen har, med stöd av Europaparlamentet, gjort gällande att såsom unionsrätten ser ut i dag kräver denna fråga ett annat svar.
6. Om domstolen anser att kommissionens fråga bör besvaras jakande får detta till följd att medlemsstaterna inte längre kan ingå luftfartsavtal med tredjeländer. Detta gäller inte bara det avtal med Sultanatet Oman som är i fråga i förevarande mål, utan alla liknande avtal med tredjeländer.
7. För att besvara kommissionens fråga måste domstolen fördjupa sig i den komplexa del av unionens konstitutionella rätt som reglerar unionens externa befogenheter. Domstolen har i synnerhet ombetts att precisera vilken metod den använder för att bedöma den tredje situation som beskrivs i artikel 3.2 FEUF, enligt vilken unionen har exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal om avtalet ”kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa”.
8. Yttrandet är uppbyggt på följande sätt. Jag börjar med att förklara det relevanta sammanhanget för förevarande förfarande avseende begäran om yttrande (avsnitt II). Därefter kommer jag beskriva de händelser som har lett till det planerade avtalet, dess innehåll samt det folkrättsliga och unionsrättsliga sammanhang som det bör placeras i. Jag fortsätter sedan med min analys av den fråga som ställts till domstolen (avsnitt III). I denna analys kommer jag först ta ställning till påståendet att förevarande begäran om yttrande från domstolen inte kan tas upp till prövning (avsnitt III.A). Därefter återkommer jag till rättspraxis om förekomsten och arten av externa befogenheter (avsnitt III.B). Efter det behandlar jag den fråga om huruvida unionen har befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter som vissa rättegångsdeltagare har tagit upp (avsnitt III.C), och därefter huruvida denna befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF eventuellt är exklusiv på grund av nödvändighet (avsnitt III.D) eller på grund av AETR-effekten (avsnitt III.E).
II. Bakgrund
A. De händelser som lett till antagandet av förslaget till det planerade avtalet
9. År 2018 bemyndigades kommissionen att på grundval av förhandlingsdirektiv ingå ett övergripande luftfartsavtal mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Sultanatet Oman, å andra sidan.(4)
10. Förhandlingsdirektiven gavs i två olika beslut.
11. Först bemyndigade rådet kommissionen att inleda förhandlingar med Sultanatet Oman om frågor som omfattas av Europeiska unionens exklusiva befogenhet.(5)
12. Sedan antogs ett ytterligare beslut av medlemsstaterna, församlade i rådet, och inte av rådet som unionsinstitution. Genom det beslutet bemyndigades kommissionen att förhandla om de aspekter av avtalet med Sultanat Oman som inte omfattas av Europeiska unionens exklusiva befogenhet.(6)
13. Inte i något av dessa två beslut specificeras vilka frågor som omfattas av unionens exklusiva befogenhet och vilka frågor som inte omfattas av denna befogenhet.
14. Vid det möte i Ständiga representanternas kommitté som följde på antagandet av dessa två beslut motsatte sig kommissionen det sätt på vilket den tilldelats ovannämnda förhandlingsdirektiv. Kommissionen gjorde bland annat gällande följande:
”2. Kommissionen anser att unionen har behörighet att förhandla om och ingå omfattande avtal på luftfartsområdet, avseende alla frågor. Kommissionen erinrar också om att det i domstolens rättspraxis i mål C‑459/03 (punkterna 92–95) fastställs att det i princip inte är avgörande för unionens behörighet avseende yttre förbindelser att det antas sekundära rättsakter som omfattar berörda frågor.
4. Kommissionen anser vidare att det effektivaste sättet att uppnå den gemensamma transportpolitikens mål är att unionen ensam förhandlar fram ett övergripande luftfartsavtal, i synnerhet när det gäller beviljandet av gemensam behandling inom unionen för lufttrafikföretag som är etablerade i tredjeländer och tredjeländers beviljande av en gemensam behandling för unionens lufttrafikföretag.
5. För att man utan onödigt dröjsmål ska kunna utnyttja fördelarna av de internationella luftfartsavtalen bör de börja gälla så snart som möjligt efter undertecknandet. Nuvarande praxis visar att medlemsstaternas deltagande i sådana avtal i hög grad försenar ikraftträdandet, samt att provisorisk tillämpning inte alltid säkerställs i dessa fall. Detta strider mot unionens intressen. Enligt principen om lojalt samarbete (artikel 4.3 i EU-fördraget) ska institutionerna och medlemsstaterna göra allt de kan för att hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av fördragens mål.”(7)
15. Förhandlingarna om det planerade avtalet avslutades den 7 juni 2020 och paraferades den 1 december 2021.
16. Enligt det utkast till avtal som lagts fram för domstolen ska avtalet undertecknas av både av unionen och alla dess medlemsstater. Av detta följer att avtalet i sin nuvarande form är utformat som ett blandat avtal.
17. Kommissionen har ännu inte lagt fram något förslag till rådsbeslut om att på Europeiska unionens vägnar underteckna nämnda avtal.(8)
B. Förfarandet vid domstolen
18. Skriftliga yttranden om kommissionens begäran om ett yttrande från domstolen har inkommit från parlamentet, rådet och alla medlemsstaters regeringar utom Rumäniens regering. Medan parlamentet delar kommissionens uppfattning att Europeiska unionen har exklusiv befogenhet att ingå det planerade avtalet är rådet och samtliga deltagande medlemsstater av motsatt uppfattning.
19. En förhandling hölls den 7 och 8 juli 2025. Vid denna deltog parlamentet, rådet, kommissionen och den belgiska, den bulgariska, den tjeckiska, den danska, den tyska, den grekiska, den spanska, den franska, den italienska, den cypriotiska, den litauiska, den luxemburgska, den ungerska, den maltesiska, den nederländska, den österrikiska, den portugisiska, den slovakiska och den svenska regeringen samt Irland.
C. Det sammanhang som det planerade avtalet ingår i
1. Det internationella rättsliga sammanhanget
20. År 1944 möttes företrädare för 54 stater i Chicago (Amerikas förenta stater) för att ”vidta åtgärder för att omedelbart upprätta provisoriska globala flygförbindelser och lufttrafiktjänster” och ”diskutera principer och metoder för antagande av en ny luftfartskonvention”.(9)
21. Chicagokonferensen resulterade i antagandet av konventionen angående internationell civil luftfart (nedan kallad Chicagokonventionen).(10)
22. Chicagokonventionen är fortfarande det grundläggande internationella rättsinstrumentet för staters rättigheter och skyldigheter med avseende på internationell civil luftfart.(11) Samtliga medlemsstater är parter i konventionen, men inte unionen.(12)
23. I artikel 1 i Chicagokonventionen erkänns otvetydigt att ”varje stat har fullständig och uteslutande höghetsrätt i luftområdet över sitt territorium”.(13)
24. Av denna anledning får, enligt artikel 6 i konventionen ”[i]nternationell regelbunden lufttrafik över eller till en fördragsslutande stats territorium … bedrivas endast med särskilt tillstånd eller annat bemyndigande av respektive stat samt i enlighet med villkoren i dylikt tillstånd eller bemyndigande”.
25. Enligt denna ram ska varje tillstånd att genomföra en internationell flygning över territoriella gränser teoretiskt sett beviljas av den eller de berörda staterna, oavsett om detta sker genom ett bilateralt eller ett multilateralt avtal.(14)
26. Parallellt med Chicagokonferensen – men separat från konventionen(15) – formulerade förhandlarna en uppsättning kommersiella rättigheter på luftfartsområdet, även kända som ”flygets friheter”.(16)
27. I dag erkänner Internationella luftfartsorganisationen (ICAO) nio friheter. Dessa visas nedan:(17)
28. Det är endast den tredje till och med den nionde friheten som möjliggör kommersiell luftfart och dessa kallas ofta för trafikrättigheter. De ger marknadstillträde för flygningar som börjar i en stat och slutar eller stannar till på en annan stats territorium.(18) Den första och den andra friheten anses inte ge marknadstillträde.
29. Två multilaterala överenskommelser som antogs vid Chicagokonferensen möjliggör utbyte av trafikrättigheter avseende vissa av flygets friheter.
30. För det första möjliggör transitöverenskommelsen angående internationella luftfartslinjer(19) ett multilateralt utbyte av transiträttigheter, det vill säga rätten till överflygning (den första av flygets friheter) och rätten att landa för tekniska ändamål (den andra av flygets friheter). Samtliga medlemsstater är parter i denna överenskommelse.(20)
31. För det andra syftade överenskommelsen angående internationell lufttrafik(21) till att möjliggöra ett multilateralt utbyte av den första till den femte friheten. Det överenskommelsen undertecknades och godkändes emellertid endast av ett fåtal stater, vilket innebär att det fortfarande mest rör sig om tomma ord.(22)
32. Avsaknaden av en överenskommelse om utbyte av trafikrättigheter på multilateral nivå har lett till en ökning av antalet bilaterala eller regionala luftfartsavtal som öppnar upp respektive staters nationella luftrum och marknad för internationell flygtrafik.(23)
33. Före open skies-domarna var praxis i unionen således att medlemsstaterna ingick bilaterala luftfartsavtal med tredjeländer.(24) År 2003 beräknades det finnas ungefär 1 500 sådana bilaterala avtal.(25)
34. Som den tyska regeringen har framhållit är det vid utbyte av trafikrättigheter genom bilaterala avtal oftast den första, den andra och den fjärde friheten som utbyts. Den femte och den sjätte friheten utbyts i allmänhet i endast begränsad omfattning, det nås sällan överenskommelser om den sjunde friheten och den åttonde och nionde friheten utesluts nästan alltid.(26)
35. Det planerade avtal med Sultanatet Oman som är i fråga i förevarande fall avser endast beviljandet av trafikrättigheter avseende den första, den andra och den fjärde friheten.(27)
2. Luftfartsavtal som ingåtts av medlemsstaterna och unionen efter open skies-domarna
36. Situationen i unionen förändrades efter open skies-domarna. En kort beskrivning av utvecklingen kan därför vara på sin plats.
37. I början av 1990-talet, det vill säga under en period då unionslagstiftaren antog olika förordningar om upprättande av en inre marknad för luftfart,(28) begärde kommissionen vid flera tillfällen mandat från rådet för att förhandla fram ett luftfartsavtal med myndigheterna i Amerikas förenta stater i syfte att ersätta ett antal bilaterala avtal mellan detta land och medlemsstaterna.(29) Kommissionen uppmanade också medlemsstaterna att samordna sina ståndpunkter innan de inledde förhandlingar med Förenta staterna.
38. Efter att rådet (fram till år 1996) vid upprepade tillfällen hade avslagit kommissionens begäran om ett sådant mandat,(30) och efter att kommissionen hade konstaterat att dess begäran om samordning mellan medlemsstaterna inte hade respekterats, inledde kommissionen överträdelseförfaranden mot Förenade kungariket, Danmark, Sverige, Finland, Belgien, Luxemburg, Österrike och Tyskland.(31)
39. Domstolen har i sina domar i dessa mål bifallit vissa delar av kommissionens yrkanden. För det första höll den med kommissionen om att medlemsstaterna hade förhandlat fram vissa bestämmelser på områden där unionen på grund av interna bestämmelser hade tilldelats exklusiv befogenhet.(32) För det andra fann domstolen att en viss bestämmelse i vart och ett av de så kallade open skies-avtalen mellan Förenta staterna och den berörda medlemsstaten, som begränsade ägande och kontroll av flygbolag, stred mot den etableringsrätt som garanteras i artikel 52 FEUF.(33)
40. Domstolen fann emellertid, vilket är av särskild vikt i förevarande fall, att unionsrätten vid den tidpunkten inte reglerade beviljandet av trafikrättigheter eller beviljandet av trafiktillstånd till lufttrafikföretag från tredjeländer. Ett internationellt åtagande som dessa medlemsstater har gjort genom att utbyta trafikrättigheter med ett tredjeland kan således inte anses påverka unionslagstiftningen.(34)
41. I praktiken innebar domstolens slutsats att vissa delar av bilaterala luftfartsavtal med tredjeländer omfattades av unionens exklusiva befogenhet att medlemsstaterna inte längre kunde ingå sådana avtal utan att unionen också var part i dem. Med andra ord har unionen blivit en obligatorisk part i sådana avtal. Detta har fått kommissionen att börja driva en gemensam politik när det gäller unionens internationella förbindelser på luftfartsområdet.(35)
42. För att åtgärda de överträdelser som konstaterades i open skies-domarna fick kommissionen ett övergripande mandat att omförhandla avtalen med Förenta staterna. Kommissionen fick även mandat att omförhandla avtal som ingåtts bilateralt av medlemsstaterna och som innehöll bestämmelser som ansågs omfattas av unionens exklusiva befogenhet eller strida mot unionsrätten.(36)
43. De resulterande horisontella avtalen ersatte dock inte medlemsstaternas bilaterala avtal, utan ändrade eller kompletterade endast de relevanta bestämmelser i dessa avtal som ansågs omfattas av unionens exklusiva befogenhet eller strida mot unionsrätten.
44. Kommissionens nya internationella luftfartspolitik efter open skies-domarna omfattar insatser för att ingå övergripande luftfartsavtal med strategiska unionspartner och grannländer. När dessa avtal träder i kraft upphör eventuella bilaterala avtal mellan medlemsstater och tredjeländer att gälla och dessa ersätts av de övergripande avtalen.
45. De flesta av dessa avtal ingås i form av ”blandade” avtal, inbegripet det övergripande luftfartsavtalet med Förenta staterna,(37) det multilaterala avtalet om upprättande av ett gemensamt europeiskt luftrum med vissa grannländer,(38) och ett antal bilaterala avtal med vissa tredjeländer.(39)
46. Vissa övergripande luftfartsavtal har dock ingåtts som enbart EU-avtal. Det första av dessa avtal ingicks med konungariket Norge år 1992.(40) Detta följdes av ett avtal med Schweiziska edsförbundet år 2002.(41) Avtalet om handel och samarbete med Förenade konungariket,(42) som ingicks efter Förenade kungarikets utträde ur Europeiska unionen, ingicks som ett enbart EU-avtal, men innehåller kapitel om luftfart och beviljande av trafikrättigheter. Även om dessa avtal är ett bevis på att unionen kan ingå luftfartsavtal på egen hand utgör, vilket jag kommer att förklara nedan, den omständigheten att medlemsstaterna inte är parter i dessa avtal inte ett bevis på att unionen har exklusiv befogenhet för alla delar av sådana luftfartsavtal.
47. I sin ansökan och vid förhandlingen hänvisade kommissionen till dessa exempel på luftfartsavtal som enbart är EU-avtal för att understryka argumentet att unionens internationella luftfartspolitik skulle förenklas och påskyndas om unionen ensam kunde ingå sådana avtal med tredjeländer. Kommissionen förklarade bland annat att det ofta tar mer än 10 år för blandade avtal att träda i kraft, vilket fördröjer de fördelar som EU-lufttrafikföretagen, unionens luftfartsindustri som helhet och användare av sådana tjänster kan dra av dessa avtal.
48. Oavsett om så är fallet kan sådana politiska argument inte ändra förekomsten eller arten av de externa befogenheterna enligt fördragen. Det ankommer uteslutande på domstolen att avgöra huruvida gällande unionsrätt på luftfartsområdet, tolkad mot bakgrund av unionens relevanta konstitutionella ram, gör det möjligt att dra slutsatsen att ett luftfartsavtal – såsom det planerade avtalet med Sultanatet Oman – i sin helhet omfattas av unionens exklusiva befogenhet.
49. För att kunna göra denna bedömning är det nödvändigt att kortfattat redogöra för innehållet i det planerade avtalet.(43)
3. Innehållet i det planerade avtalet med Sultanatet Oman
50. I ingressen till det planerade avtalet anges avtalets syfte, som bland annat är att stärka lufttrafiken, säkerställa en hög nivå av luftfartsskydd och luftfartssäkerhet, främja konkurrens, marknadstillträde, miljöskydd och begränsning av utsläpp av växthusgaser, uppnå en hög nivå av skydd för passagerarna och underlätta luftfartssektorns tillgång till kapital.
51. Avtalet består av tre avdelningar. Dessa föregås av ett avsnitt med två bestämmelser utan rubrik (artikel 1 om definitioner och artikel 2 om undantag från direkt effekt), avdelning I reglerar ”ekonomiska bestämmelser” i det planerade avtalet,(44) avdelning II rör ”regleringssamarbete”(45) och avdelning III innehåller ”institutionella bestämmelser”.(46) Det planerade avtalet innehåller även en bilaga med övergångsbestämmelser.
52. Förteckningen över underskrifter i slutet av det planerade avtalet visar att det var avsett att ingås som ett blandat avtal med både unionen och samtliga medlemsstater som avtalsslutande parter.
53. Deltagarna i förevarande förfarande är eniga, antingen uttryckligen eller underförstått, om att de flesta bestämmelserna i det planerade avtalet omfattas av unionens exklusiva befogenhet eller endast är accessoriska till utövandet av denna befogenhet. Det råder emellertid oenighet om arten av denna befogenhet när det gäller vissa bestämmelser som omfattas av avdelning I i det planerade avtalet.
54. Den viktigaste oenigheten rör artikel 3.2 i det planerade avtalet, det vill säga beviljandet av trafikrättigheter. Enligt denna bestämmelse ska trafikrättigheter som hör samman med den första, den andra och den fjärde av flygets friheter beviljas ömsesidigt mellan de avtalsslutande parterna.(47)
55. Rådet och medlemsstaterna anser att beviljandet av dessa rättigheter inte omfattas av unionens exklusiva befogenhet. Dessa parter har hävdat att gällande unionsrätt inte innehåller några gemensamma regler för ett sådant beviljande. De hänvisar särskilt till open skies-domarna. Såsom jag har förklarat ovan slog domstolen i dessa domar fast att gemenskapsrätten, vid tidpunkten för domarna, inte reglerade beviljandet av trafikrättigheter och således inte kunde påverkas av ingåendet av ett internationellt avtal mellan medlemsstaterna och ett tredjeland. Kommissionen anser däremot, med stöd av parlamentet, att unionsrätten har utvecklats avsevärt på luftfartsområdet sedan domarna i open skies-målen meddelades. Detta område inom unionsrätten skulle således, såsom unionsrätten nu ser ut, kunna påverkas om det planerade avtalet ingicks av medlemsstaterna.
III. Bedömning
56. Unionens externa befogenheter är ett av de mest komplexa områdena i unionens konstitutionella rätt. Ofta sammanblandas de relevanta begreppen, särskilt tilldelningen av befogenheter och deras delade eller exklusiva karaktär, och orsakerna till blandningen av avtal.(48)
57. Även om den fråga som kommissionen har ställt förutsätter att unionen har en befogenhet, och således endast ifrågasätter befogenhetens art, har flera intervenerande medlemsstater gjort gällande att beviljandet av trafikrättigheter utgör en befogenhet som tilldelats medlemsstaterna och inte unionen.
58. Jag har därför strukturerat min bedömning på följande sätt. Jag inleder med en kort redogörelse för varför argumenten för att ta upp förevarande begäran om yttrande från domstolen till prövning inte kan godtas (avsnitt III.A). Sedan avgränsar jag de begrepp som är relevanta för att kunna dra slutsatsen att unionen har exklusiv extern befogenhet (avsnitt III.B). Därefter kommer jag föreslå att domstolen ska underkänna de argument som ifrågasätter unionens befogenhet att bevilja trafikrättigheter (avsnitt III.C). På så sätt kan jag fokusera på argument till stöd för konstaterandet att unionen har exklusiv befogenhet för det planerade avtalet. I omvänd ordning i förhållande till hur kommissionens ansökan är uppbyggd undersöker jag först huruvida unionen har förvärvat exklusiv befogenhet att ingå det planerade avtalet med stöd av den andra situationen i artikel 3.2 FEUF, nämligen argumentet om att ingåendet är nödvändigt (avsnitt III.D). Därefter undersöker jag huruvida en exklusiv befogenhet följer av den tredje situationen i artikel 3.2 FEUF, nämligen den så kallade AETR-effekten (avsnitt III.E).
A. Upptagande till prövning
59. Flera intervenerande medlemsstater har ifrågasatt huruvida förevarande begäran om yttrande kan tas upp till prövning och gjort gällande att begäran inte uppfyller villkoren för att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF.
60. Jag erinrar i detta avseende om att domstolen tydligt har förklarat att enligt artikel 218.11 FEUF får en medlemsstat, parlamentet, rådet eller kommissionen inhämta domstolens yttrande ”när som helst innan [Europeiska unionen] slutgiltigt har förklarat sig villig att bindas av avtalet”.(49)
61. Det planerade avtalet med Oman befinner sig fortfarande på planeringsstadiet, eftersom kommissionen ännu inte har föreslagit att rådet ska anta ett beslut om bemyndigande att underteckna avtalet i enlighet med artikel 218.5 FEUF.(50)
62. Tvärtemot vad vissa medlemsstater har gjort gällande påverkar den omständigheten att kommissionen väntade tre år med att inge förevarande begäran om yttrande enligt artikel 218.11 FEUF inte avtalets karaktär av ett avtal som befinner sig på planeringsstadiet. Denna omständighet kan således inte påverka frågan huruvida kommissionens begäran kan tas upp till prövning. Detta gäller även om kommissionen, i en anda av lojalt samarbete, borde ha ingett sin begäran så snart som möjligt.
63. Vidare har flera medlemsstater hävdat att frågan om fördelningen av befogenheter med avseende på det planerade avtalet redan har lösts genom de beslut om att bemyndiga förhandlingar som rådet och medlemsstaterna antog år 2018.(51) Kommissionen kunde därför inte längre ändra denna fördelning. En begäran om ett yttrande från domstolen om befogenhetsfördelningen skulle således vara hypotetisk.
64. Inte heller det argumentet håller. Frågan huruvida rådet, medlemsstaterna och kommissionen håller med om fördelningen av befogenheter för ingående av ett specifikt avtal saknar betydelse för frågan huruvida en begäran som framställts med stöd av artikel 218.11 FEUF kan tas upp till prövning.(52)
65. Motsatsen skulle innebära att rådet och medlemsstaterna, genom att anta ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett internationellt avtal, kan fastställa fördelningen av unionens befogenheter utan hänsyn till de befogenheter och förfaranden som föreskrivs i fördragen.(53) I så fall skulle det förfarande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF förlora sitt föremål.(54)
66. Av detta följer att kommissionens begäran om ett yttrande från domstolen inte är hypotetisk, eftersom utgången av förevarande förfarande kan påverka det sätt som det planerade avtalet ingås på.
B. Förekomsten och arten av unionens externa befogenheter
1. Förekomsten av extern befogenhet för unionen
67. För att unionen ska kunna ingå ett internationellt avtal måste den ges de befogenheter som behövs för detta. I unionsrätten kallas denna princip ”principen om tilldelade befogenheter”.(55)
68. Såsom anges i artikel 5.2 FEU ger denna princip unionen befogenhet att handla ”endast … inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där”. Såsom förklaras i artiklarna 4.1 och 5.2 FEU är det följaktligen endast medlemsstaterna som har befogenhet att agera, såvida inte befogenheten har tilldelats unionen. Härav följer att unionen endast kan agera om den har getts befogenhet att göra detta.
69. Varje bedömning av huruvida unionens externa befogenhet är exklusiv eller delad förutsätter därför att unionen i fördragen har tilldelats den befogenhet som krävs för att den ska kunna agera.
70. En extern befogenhet kan tilldelas unionen uttryckligen eller underförstått.(56)
71. Frågan huruvida Europeiska unionen har befogenhet att ingå ett internationellt avtal regleras numera av artikel 216.1 FEUF. Den bestämmelsen omfattar både uttryckliga och underförstådda befogenheter.(57) Den infördes i EUF-fördraget genom Lissabonfördraget och speglar den utveckling av rättspraxis som hade skett.
72. I artikel 216.1 FEUF anges fyra situationer där unionen får ingå ett avtal med ett eller flera tredjeländer eller internationella organisationer.(58) Sådana avtal får ingås
i) om fördragen föreskriver det (uttrycklig befogenhet), eller
ii) om ingåendet av ett avtal är nödvändigt antingen för att inom ramen för unionens politik förverkliga något av de mål som avses i fördragen, (underförstådd befogenhet, ”parallella externa befogenheter”),(59) eller
iii) om ingåendet av ett avtal föreskrivs i någon av unionens rättsligt bindande akter (underförstådd befogenhet, såsom framgår av yttrande 1/94 (Avtal som bifogats WTO-avtalet),(60) eller
iv) om ingåendet av ett avtal kan komma att inverka på gemensamma regler eller räckvidden för dessa (underförstådd befogenhet, som infördes för första gången genom domen i målet AETR).(61)
73. Som jag kommer att förklara närmare nedan anser ett antal medlemsstater som har intervenerat i förevarande mål att endast medlemsstaterna har befogenhet att bevilja trafikrättigheter. Det är således nödvändigt att först pröva huruvida denna befogenhet uttryckligen eller underförstått har tilldelats unionen (se avsnitt C).
2. Arten av unionens externa befogenhet
74. När det väl har fastställts att unionen har tilldelats en befogenhet, uppkommer frågan huruvida denna befogenhet är delad eller exklusiv.
75. Vad innebär det att en befogenhet är delad eller exklusiv?
76. Om unionen har exklusiv befogenhet får medlemsstaterna inte agera på ett område som omfattas av denna befogenhet. Detta gäller även om unionen inte har agerat.(62) På de områden där unionen har tilldelats exklusiv befogenhet är det med andra ord endast unionen som kan agera.
77. Om detta tillämpas på den fråga som ställts till domstolen i förevarande förfarande skulle fastställandet av unionens exklusiva befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter medföra att medlemsstaterna inte längre kan ingå internationella luftfartsavtal. Så är fallet även i en situation där unionen har beslutat att inte ingå ett luftfartsavtal med ett visst tredjeland, såvida unionen inte skulle delegera utövandet av sin exklusiva befogenhet att ingå sådana avtal till medlemsstaterna, utan unionens medverkan.
78. Om den aktuella befogenheten är delad kan däremot både medlemsstaterna och unionen besluta att utöva denna befogenhet. Ett beslut om huruvida unionen bör utöva denna befogenhet i förhållande till ett visst tredjeland eller en viss grupp av länder är ett politiskt beslut som begränsas av de konstitutionella principerna om subsidiaritet och proportionalitet.(63)
79. Om en delad befogenhet utövas av unionen utgör, vid akter som reglerar unionens interna politik, artikel 2.2 andra och tredje meningarna FEUF hinder för medlemsstaternas möjlighet att agera så länge frågan regleras på unionsnivå. Detta brukar kallas företrädesprincipen. Syftet med denna princip är att förhindra konflikter och bevara gemensamma unionsregler.(64) I protokoll (nr 25) om utövandet av delade befogenheter, fogat till Lissabonfördraget (nedan kallat protokoll nr 25), förklaras att företrädet endast gäller de delar som regleras av en unionsakt och inte omfattar hela det område som denna akt hör till.(65)
80. Att en medlemsstat är förhindrad att agera får en liknande konsekvens som när unionen tilldelas exklusiv befogenhet. Medlemsstaterna kan inte längre reglera en viss fråga. Det finns dock en viktig skillnad. Genom unionens företräde ”förlorar” medlemsstaterna inte sin rätt att utöva delad befogenhet. De får på nytt utöva denna befogenhet om unionen beslutar att återkalla en unionsåtgärd rörande en viss fråga. På ett område där unionen har exklusiv befogenhet är medlemsstaterna däremot förhindrade att agera även när en viss fråga inte är föremål för en unionsåtgärd.(66)
81. Unionens exklusiva befogenheter räknas på ett uttömmande sätt upp i artikel 3.1 FEUF.(67) Medlemsstaterna får inte anta interna akter eller ingå internationella avtal på dessa områden.
82. Utöver de områden som på förhand räknas upp som exklusiva införde Lissabonfördraget en andra punkt i artikel 3 FEUF.
83. Denna punkt innebär att under de särskilda omständigheter som anges i denna kan vissa av de befogenheter som tilldelats som delade bli exklusiva om de har en extern dimension. Med andra ord tilldelas inte dessa befogenheter på förhand som exklusiva befogenheter i EUF‑fördraget, men kan de få denna karaktär genom antagandet av unionslagstiftning. Dessa typer av befogenheter har benämnts ”efterföljande exklusivitet”, ”exklusivitet genom utövande”(68) eller ”efterkommande exklusivitet”.(69)
84. I princip är unionens externa befogenheter delade befogenheter, såvida inte det aktuella internationella avtalet omfattar en fråga som omfattas av unionens uttryckligt exklusiva befogenhet enligt artikel 3.1 FEUF eller som senare har blivit exklusiv på grund av artikel 3.2 FEUF.
85. Unionens luftfartspolitik, eller transportpolitiken rent generellt, ingår inte bland de politikområden som i artikel 3.1 FEUF räknas upp som områden där unionen har exklusiv befogenhet.
86. Transportpolitiken är i stället ett av de politikområden som (i form av en icke uttömmande förteckning) i artikel 4.2 g FEUF räknas upp som en delad befogenhet.
87. Den enda situation i vilken medlemsstaterna kan anses vara förhindrade att ingå ett luftfartsavtal är således när utövandet av denna delade befogenhet blir exklusiv på det aktuella området på grund av att ett av villkoren i artikel 3.2 FEUF är uppfyllt.
88. Artikel 3.2 FEUF kan således förhindra medlemsstaterna från att ingå ett internationellt avtal på ett område där unionen inte tidigare (uttryckligen) har tilldelats exklusiv befogenhet, förutsatt att villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda.
89. Eftersom den typ av företräde som leder till exklusiv befogenhet vid externa förbindelser regleras i en annan bestämmelse i fördragen än den typ av företräde som finns på det interna området, finns det goda skäl att behandla dessa två typer av företräde på olika sätt. Domstolen har således redan slagit fast att protokoll nr 25 till Lissabonfördraget inte reglerar den typ av företräde som ger unionen exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal med stöd av artikel 3.2 FEUF.(70) Det är snarare så, att de effekter som unionens interna reglering får för arten av unionens externa befogenhet enbart regleras av artikel 3.2 FEUF, och inte av artikel 2.2 FEUF, som protokoll nr 25 avser.
90. I artikel 3.2 FEUF anges att unionen ska ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal
i) om ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionslagstiftningsakt, eller
ii) om ingåendet är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt (”den andra situationen” eller ”exklusivitet på grund av nödvändighet), eller
iii) i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa (”den tredje situationen” eller ”AETR‑effekten”).
91. Jag påpekar till att börja med att formuleringarna i artikel 216.1 FEUF och artikel 3.2 FEUF är snarlika. Även om denna likhet (enligt min mening med rätta) har gett upphov till kritik i doktrinen,(71) kan domstolen inte kritisera, utan måste tolka fördragstexterna.
92. Jag konstaterar att dessa två bestämmelser avser olika frågor och därför ska tolkas i sitt relevanta sammanhang. Artikel 216.1 FEUF rör förekomsten av extern befogenhet och således är kopplad till principen om tilldelade befogenheter, medan artikel 3.2 FEUF rör arten av denna externa befogenhet och fastställer i vilka situationer internationella avtal ska ingås som enbart EU-avtal.(72)
93. Såvitt jag vet finns det ingen unionslagstiftningsakt som ålägger unionen att ingå ett luftfartsavtal med just Sultanatet Oman, eller med tredjeländer rent generellt. Jag föreslår därför att parternas argument i förevarande förfarande ska förstås så, att de endast avser den andra och den tredje situation där exklusivitet kan följa av artikel 3.2 FEUF.
3. Blandade avtal
94. Innan jag prövar huruvida unionen har exklusiv befogenhet att ingå det planerade avtalet är det nödvändigt att besvara en annan närliggande fråga. Går det att dra några slutsatser av förslaget att ingå det planerade avtalet som ett blandat avtal, och i så fall vilka?
95. Svaret på denna fråga är relevant, eftersom ett antal parter i förevarande förfarande, däribland kommissionen, har anfört argument avseende internationella avtals ”blandade karaktär”.
96. ”Blandade avtal” nämns inte som en särskild kategori av internationella avtal i fördragen utan följer av praxis. Domstolen har definierat blandade avtal som sådana avtal som ”undertecknas och ingås av både unionen och var och en av unionens medlemsstater”.(73)
97. I doktrinen skiljer man mellan obligatoriska och frivilliga blandade avtal.(74)
98. Om ett avtal innehåller delar som omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet och delar som omfattas av antingen unionens exklusiva befogenhet eller delad befogenhet, kan unionen inte på egen hand ingå ett sådant avtal, utan endast tillsammans med medlemsstaterna. I ett sådant scenario är ett blandat avtal obligatoriskt.
99. Ett annat scenario där ett blandat avtal skulle kunna vara obligatoriskt är det scenario som var i fråga i open skies-domarna. Om ett internationellt avtal innehåller delar som omfattas av unionens exklusiva befogenhet får medlemsstaterna inte ingå det avtalet på egen hand.(75) Om medlemsstaterna vill vara parter i ett sådant avtal måste unionen ingå avtalet tillsammans med dem.(76)
100. Den omständigheten att unionen, som svar på open skies-domarna, antog förordning (EG) nr 847/2004 är relevant för diskussionen om blandade avtal.(77) Denna rättsakt gör det bland annat möjligt för medlemsstaterna att ingå avtal på egen hand, förutsatt att dessa avtal innehåller standardklausuler och att medlemsstaterna informerar kommissionen om avtalen genom ett på förhand fastställt förfarande.(78) Förordning nr 847/2004 – som är relevant i förevarande mål även med avseende på unionens befogenhet att ingå det planerade avtalet på egen hand – skulle kunna tolkas som ett exempel på en unionsrättsakt som gör det möjligt för medlemsstaterna att ingå ett internationellt avtal utan unionen som part, även om vissa delar av avtalet rör frågor som omfattas av unionens exklusiva befogenhet.(79)
101. Om ett avtal endast avser frågor som omfattas av delad befogenhet kan avtalet ingås antingen som ett blandat avtal eller som ett enbart EU-avtal. Beslutet om hur avtalet ska ingås – som ett blandat avtal eller som ett enbart EU-avtal – grundas på ett politiskt val,(80) inte konstitutionell nödvändighet.(81)
102. Härav följer att det finns två skäl till att ett internationellt avtal kan ingås som ett enbart EU-avtal. Antingen på grund av att unionen faktiskt hade exklusiv befogenhet för hela avtalet eller på grund av att befogenheten för hela eller delar av avtalet var delad, och det fattats ett politiskt beslut om att unionen ensam ska utöva denna befogenhet.
103. Av ovannämnda skäl är det inte avgörande för förevarande bedömning att trafikrättigheter tidigare har beviljats Konungariket Norge, Schweiziska edsförbundet och Förenade kungariket genom enbart EU-avtal.(82) Att dessa avtal har ingåtts som enbart EU-avtal kan nämligen förklaras både av att det ansågs politiskt lämpligt för unionen att ingå dessa avtal och av att unionen har exklusiv befogenhet för hela innehållet i dessa avtal, inbegripet beviljandet av trafikrättigheter.
104. Min slutsats blir därför att även om det planerade avtalet (delvis) omfattas av delad befogenhet, hindrar detta inte att avtalet ingås som ett enbart EU-avtal. Det är endast när alla delar av det planerade avtalet omfattas av unionens exklusiva befogenhet som konstitutionella, snarare än politiska, skäl gör att det finns behov av ett enbart EU-avtal.
105. Jag kommer att pröva huruvida sådana konstitutionella skäl föreligger i min bedömning i avsnitten D och E nedan.
C. Tilldelning av befogenhet till unionen att bevilja tredjeländer trafikrättigheter
106. Flera av de medlemsstater som har intervenerat i förevarande mål har gjort gällande att befogenheten att bevilja trafikrättigheter inte har tilldelats unionen utan fortfarande tillhör medlemsstaternas befogenheter.(83) De har gjort gällande att tillstånd för lufttrafikföretag från tredjeland att flyga in på deras territorium utgör ett utövande av den princip om suveränitet över en stats luftrum som bekräftas genom artikel 1 i Chicagokonventionen. Unionen kan därför aldrig bevilja trafikrättigheter, eftersom den inte har tilldelats någon sådan befogenhet.
107. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att bedöma huruvida unionen har tilldelats befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter.
108. Som jag redan har förklarat kan en sådan tilldelning ha gjorts uttryckligen eller underförstått. För att fastställa uttrycklig befogenhet är det nödvändigt att undersöka om fördragen innehåller en rättslig grund som specifikt föreskriver att unionen får ingå ett avtal på just detta område.(84)
109. Jag konstaterar i detta avseende att även om antalet bestämmelser som uttryckligen bemyndigar unionen att agera gentemot tredjeländer eller internationella organisationer har ökat sedan Romfördraget,(85) innehåller det kapitel som reglerar transportpolitiken fortfarande inte någon uttrycklig bestämmelse som ger unionen befogenhet att ingå internationella avtal på transportområdet.
110. Den externa dimensionen av unionens transportpolitik nämns uttryckligen endast i artikel 207.5 FEUF.
111. Denna hänvisning gjordes emellertid för att undanta transporter från den gemensamma handelspolitiken, och således från den politikens uttryckligt exklusiva karaktär.(86)
112. I stället hänvisas det i artikel 207.5 FEUF till fördragets kapitel om den gemensamma transportpolitiken (avdelning VI i tredje delen), som i sig inte uttryckligen hänvisar till unionens befogenhet att ingå internationella avtal. Enligt min mening är det därför som hänvisningen i artikel 207.5 FEUF till kapitlet om gemensam transportpolitik (som nu även omfattar luftfart) i syfte att förhandla fram och ingå ett internationellt avtal på detta område inte kan tolkas som en uttrycklig befogenhet för unionen att ingå luftfartsavtal. Tvärtom tyder denna korshänvisning på att unionens externa befogenhet att ingå luftfartsavtal är en underförstådd extern befogenhet.
113. Enligt artikel 216.1 FEUF föreligger en underförstådd extern befogenhet varje gång unionen tilldelas en intern befogenhet, oavsett om denna befogenhet utövas internt eller inte, och när ingåendet av avtalet är nödvändigt för att uppnå ett av unionens mål. Sådana parallella befogenheter, som erkänner att unionens politik kan ha en intern och extern dimension,(87) utvecklades och bekräftades i domstolens praxis innan de kodifierades i artikel 216.1 FEUF.(88)
114. En underförstådd extern befogenhet omfattas emellertid fortfarande av principen om tilldelade befogenheter. Det innebär att artikel 216.1 FEUF inte i sig kan utgöra rättslig grund för ingåendet av ett internationellt avtal. Den korrekta rättsliga grunden för ett sådant avtal måste vara de bestämmelser i fördragen som ger unionen befogenhet att reglera ett visst område eller en särskild fråga.
115. När det är luftfartsområdet som omfattas av det internationella avtalet är den rättsliga grunden för den underförstådda befogenheten att underteckna ett sådant avtal artikel 100.1 FEUF.
116. Luftfart utgör (tillsammans med sjöfart) en särskild del av unionens transportpolitik, eftersom dess utveckling (såväl internt som externt) enligt artikel 100 FEUF är beroende av att parlamentet och rådet antar lagstiftningsåtgärder.
117. I dag regleras dock den interna dimensionen av den gemensamma luftfartspolitiken i stor utsträckning av gemensamma unionsregler. Detta är ett uttryck för Europaparlamentets och rådets politiska val att genomföra denna del av unionens politik.
118. Eftersom det finns en intern luftfartspolitik måste det även finnas en underförstådd extern dimension.
119. Detta besvarar emellertid inte frågan huruvida befogenheten för alla aspekter som är relevanta för den omfattande regleringen av luftfarten har tilldelats unionen eller om det finns vissa områden, såsom beviljandet av trafikrättigheter, där medlemsstaterna har valt att inte tilldela unionen befogenhet, det vill säga där de har valt att själva behålla befogenheten.
120. Jag konstaterar till att börja med att enligt principen om territoriell suveränitet, som kommer till uttryck i artikel 1 i Chicagokonventionen, är genomförandet av all luftfartspolitik inom unionen beroende av beviljandet av trafikrättigheter.
121. Åtminstone när det gäller den kommersiella dimensionen är det inte möjligt att utarbeta en luftfartspolitik, varken inom eller utanför unionen, om sådana rättigheter inte beviljas. Införandet i fördragen av möjligheten att utarbeta en gemensam luftfartspolitik för unionen enligt artikel 100.1 FEUF måste med nödvändighet även innebära att unionen har befogenhet att besluta huruvida trafikrättigheter ska beviljas, och i så fall vilka länder som ska beviljas sådana rättigheter.
122. Internt följer utbytet av trafikrättigheter mellan medlemsstaterna och den därmed sammanhängande rätten för EU-lufttrafikföretag att bedriva kommersiell trafik inom unionen av förordning (EG) nr 1008/2008 (nedan kallad lufttrafikförordningen).(89) Genom denna försökte unionslagstiftaren upprätta en inre marknad för luftfart.(90)
123. Lufttrafikförordningen fråntar inte medlemsstaterna rätten till suveränitet över sitt eget luftrum. Denna förordning är nämligen endast ett resultat av unionens utövande av medlemsstaternas suveräna rätt att, på grundval av tilldelningen av befogenheter, föra en unionspolitik på luftfartsområdet.(91)
124. För att utveckla den externa dimensionen av unionens luftfartspolitik, som endast kan genomföras genom att bevilja tredjeländer trafikrättigheter, har unionen således getts underförstådd extern befogenhet.(92)
125. Efter att detta klargjorts kan jag nu övergå till kommissionens fråga om huruvida denna politik i sin helhet har blivit en exklusiv extern befogenhet, vilket innebär att unionen ensam bör ingå det planerade avtalet.
D. Unionens exklusiva befogenhet att ingå det planerade avtalet på grund av nödvändighet
126. Kommissionen har åberopat den andra situationen i artikel 3.2 FEUF för att hävda att det är nödvändigt att ingå det planerade avtalet som ett enbart EU-avtal för att utöva den interna (delade) befogenheten på transportpolitikområdet.
127. Här kan jag vara kortfattad, eftersom denna fråga redan avgjordes i open skies-domarna. I dessa förklarade domstolen att det mot bakgrund av yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar)(93) föreligger en exklusiv befogenhet grundad på nödvändighet när en intern befogenhet endast kan utövas på ett effektivt sätt samtidigt med en extern befogenhet, eller med andra ord att nämnda interna befogenhet inte får uppnås genom fastställandet av interna regler.(94)
128. Det är detta som är skillnaden mellan nödvändighetsprincipen i artikel 216.1 FEUF och artikel 3.2 FEUF. I artikel 216.1 FEUF erkänns parallella externa befogenheter på de politikområden där unionen tilldelats befogenhet och vars utövande kan vara nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med denna politik inom ramen för fördragen. Det finns en sådan befogenhet, men det sägs inget om huruvida unionen ska utöva den. Omvänt innebär ”nödvändighet”, i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF, att det är unionen som ensam har befogenhet att agera, eftersom det skulle vara omöjligt för unionen att utöva sin interna befogenhet utan att ingå ett internationellt avtal.
129. Detta framgår tydligt av det sätt som domstolen fastställde unionens exklusiva befogenhet på i yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar).(95) Detta innebär att domstolen har valt en restriktiv tolkning av begreppet nödvändighet som grund för exklusivitet. Domstolen har därmed även undvikit att blanda ihop innebörden av begreppen ”parallella externa befogenheter” och deras ”exklusivitet”. I annat fall skulle unionens delade externa befogenheter försvinna, och unionen ges exklusiv befogenhet att agera varje gång den har befogenhet att genomföra en viss politik. Hittills har domstolen emellertid inte ansett att det var detta som var avsikten när upphovsmännen till Lissabonfördraget inkluderade begreppet exklusivitet på grund av nödvändighet i artikel 3.2 FEUF.
130. I open skies-domarna slog domstolen fast att det inte fanns tillräckliga bevis för att unionen, för att uppnå målet om att upprätta en inre marknad för tjänster på luftfartsområdet, även borde ha exklusiv befogenhet att ingå luftfartsavtal med tredjeländer.(96) Domstolen påpekade dessutom att den inre marknaden för lufttrafik framgångsrikt hade förverkligats vid tidpunkten för dessa domar och vederlade således argumentet om nödvändighet.(97)
131. I förevarande fall har kommissionen som det enda nya argumentet jämfört med situationen i open skies-domarna gjort gällande att luftfartsområdet, som domstolen i dessa domar fann vara reglerat i ”relativt begränsad” omfattning, numera i mycket högre grad omfattas av unionsregler. Det är möjligt att så är fallet, men det innebär inte att kommissionen med rätt kan hävda att ingåendet av det planerade avtalet med Sultanatet Oman är ”nödvändigt” för att unionen ska kunna utöva sin interna befogenhet i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF. Tvärtom stärker det argumentet att denna interna politik förverkligades på ett framgångsrikt sätt utan att det var ”nödvändigt” att ingå ett internationellt luftfartsavtal.
132. Kommissionen har emellertid gjort gällande att flera nya bestämmelser i unionslagstiftningen inte bara är tillämpliga på EU-lufttrafikföretag, utan även på lufttrafikföretag från tredjeländer (exempelvis artikel 15.5 och artiklarna 22–24 i lufttrafikförordningen). Enligt kommissionen är det därför nödvändigt för unionen att ingå internationella luftfartsavtal. Enligt min mening är kommissionens argument bakvänt. Dessa bestämmelser innebär inte att lufttrafikföretag från tredjeländer måste få tillträde till unionens marknad för lufttransporttjänster. Bestämmelserna finns snarare till för de typer av situationer där sådant tillträde beviljats. Det kan således inte hävdas att unionen ska ha exklusiv befogenhet att bevilja lufttrafikföretag från tredjeländer trafikrättigheter på grund av att det är unionen som har antagit de bestämmelser som reglerar lufttrafikföretagens rättigheter eller skyldigheter när sådana trafikrättigheter väl beviljas.
133. Jag föreslår därför att domstolen ska slå fast att unionen inte har exklusiv befogenhet att ingå luftfartsavtalet med Oman med stöd av den andra situation som anges i artikel 3.2 FEUF.
E. Unionens exklusiva befogenhet att ingå det planerade avtalet med stöd av AETR-effekten
134. Det viktigaste och mest komplicerade argumentet i förevarande mål rör den tredje situation som anges i artikel 3.2 FEUF. Enligt denna förvärvar unionen exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal ”i den mån ingåendet av avtalet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa”.
1. Bevisbördan
135. Innan jag går in på argumenten avseende tillämpningen av artikel 3.2 FEUF måste jag bemöta ett argument från rådet. Rådet anser att kommissionens argument är otillräckliga för att styrka förekomsten av AETR-effekten, och denna institution har gjort gällande att det ankommer på den part som gör gällande att unionens externa befogenhet är exklusiv att lägga fram bevis eller argument för att styrka denna befogenhet.
136. Även om det är riktigt att domstolen har använt liknande formuleringar, framförde den dessa synpunkter inom ramen för en direkt talan som väckts med stöd av artikel 263 FEU.(98)
137. Det förfarande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF är emellertid inte ett kontradiktoriskt förfarande med två parter. Syftet med förfarandet för att begära ett yttrande från domstolen är inte att bifalla eller ogilla ett yrkande från den part som har inlett förfarandet. Tvärtom tjänar detta förfarande det allmänna intresset av att förhindra att det ingås ett internationellt avtal som strider mot fördragen och som kan skapa svårigheter (och vara till besvär) för unionen i förhållande till dess internationella partner.(99)
138. Även om de argument som anförts av den institution som begärt ett yttrande enligt artikel 218.11 FEUF, liksom de argument som anförts av övriga deltagare i förfarandet, är användbara för domstolen, är domstolens svar således inte beroende av dessa argument.
2. Vad deltagarna i förvarande förfarande främst är oense om
139. Kommissionen har, med stöd av parlamentet, föreslagit en annan metod för att fastställa AETR-effekten än den som rådet och medlemsstaterna förespråkar.
140. Kommissionen och parlamentet har gjort gällande att rättspraxis avseende unionens exklusiva externa befogenhet kodifierades genom artikel 3.2 FEUF i form av en positiv tilldelning av befogenheter. Enligt dessa parter ska AETR-effekten förstås så, att när ett ”område” helt eller åtminstone ”i stor utsträckning” omfattas av gemensamma unionsregler, såsom är fallet på luftfartsområdet, måste slutsatsen bli att ett luftfartsavtal, som inbegriper trafikrättigheter, kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. I så fall måste unionen ha exklusiv befogenhet. Det saknar betydelse att beviljandet av flygtrafikrättigheter till tredjeländer regleras av unionsregler, eftersom dessa regler faller inom luftfartsområdet i vidare mening, för vilket det finns gemensamma unionsregler internt. Nämnda institutioner har följaktligen avvisat synsättet att varje åtagande i ett internationellt avtal måste bedömas i förhållande till förekomsten av särskilda gemensamma unionsregler för just detta åtagande.
141. Rådet och medlemsstaterna erkänner att gemensamma unionsregler riskerar att påverkas negativt eller ändras om internationella åtaganden omfattas av räckvidden för dessa gemensamma regler. De är också överens om att dessa gemensamma unionsregler kan påverkas eller ändras även om räckvidden för det aktuella internationella avtalet och räckvidden för den relevanta unionslagstiftningen inte helt sammanfaller, förutsatt att de aktuella åtagandena trots det faller inom ett område som redan ”i stor utsträckning” omfattas av unionsregler. Enligt dessa deltagare kan emellertid enbart konstaterandet att ett politikområde ”i stor utsträckning omfattas” av unionsregler inte i sig leda till slutsatsen att det föreligger exklusiv befogenhet. De har gjort gällande att det krävs en ”verklig” risk för påverkan som inte kan fastställas enbart med hänvisning till en enkel uppräkning av ett antal unionsregler som reglerar ett visst område. I stället krävs en specifik förklaring av hur dessa regler skulle kunna påverkas av de planerade internationella åtagandena. Domstolens bedömning måste därför ske i två steg. Först måste den bedöma räckvidden och överlappningen mellan de två regelverk som är i fråga, det vill säga de relevanta unionsreglerna och de internationella åtaganden som ska göras. Sedan måste den fastställa huruvida det föreligger en verklig risk för att de relevanta unionsreglerna påverkas. Den bedömningen ska göras för varje bestämmelse för att specifikt identifiera den relevanta risken för påverkan. Enligt rådet har kommissionen inte brytt sig om detta andra steg i sin ansökan.
3. AETR-effekten och påverkan
142. Jag erinrar om att unionen enligt artikel 3.2 FEUF har exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal om avtalet ”kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa.” Vad innebär ”påverka”?
143. Varken lydelsen(100) av artikel 3.2 FEUF eller förarbetena ger någon större vägledning på denna punkt.(101)
144. Tanken bakom denna bestämmelse – nämligen att delad befogenhet för unionen kan omvandlas till exklusiv befogenhet för unionen när ett internationellt avtal kan påverka eller ändra befintliga unionsregler – har sitt ursprung i domen i AETR-målet. Domstolen har bekräftat att denna rättspraxis fortfarande är relevant genom att slå fast att den tredje situationen i artikel 3.2 FEUF ska tolkas ”mot bakgrund” av den domen och efterföljande rättspraxis.(102)
145. Även om domen i AETR-målet meddelades långt innan artikel 3.2 FEUF infördes i fördraget, är tankegångarna i denna fortfarande relevanta för tolkningen av de villkor under vilka exklusiv befogenhet uppkommer.(103)
146. AETR-effekten omfattar enligt min mening två viktiga aspekter.
147. Den första viktiga aspekten följer av punkt 17 i domen i AETR-målet, i vilken domstolen slog fast att ”när [unionen] har antagit gemensamma regler – oavsett form – för genomförandet av en i fördraget föreskriven gemensam politik, skall medlemsstaterna inte längre anses ha rätt att vare sig individuellt eller ens gemensamt ingå avtal med tredjeland om förpliktelser som kan inverka på dessa bestämmelser”.(104)
148. Detta påstående tyder på att AETR-effekten grundar sig på begreppet företräde. När unionen antar gemensamma regler blir just detta område i unionsrätten ”upptaget”, vilket får till följd att medlemsstaterna inte längre har rätt att anta regler på samma område.(105)
149. Sedan Lissabonfördraget och införandet av artikel 3.2 FEUF uppkom emellertid frågan om AETR-effekten borde förstås som en företrädesrätt eller, såsom kommissionen har gjort gällande i förevarande förfarande, som en positiv tilldelning av exklusiv befogenhet.(106)
150. Som jag redan har förklarat (se punkt 89 ovan), har domstolen uteslutit att protokoll nr 25 är tillämpligt på artikel 3.2 FEUF. Härigenom avvisade domstolen således möjligheten att tolka ”AETR-företrädet” på samma sätt som ”internt företräde”, som är begränsat till en viss regels företräde.
151. Jag anser emellertid att denna slutsats inte hindrar att AETR-effekten kan ses i ljuset av företrädesrätten rent generellt. Den innebär endast att AETR-effekten inte är begränsad till enbart den typ av företräde som erkänns inom ramen för den interna befogenheten, det vill begränsad till enbart konkreta regler, utan att den kan vara mer omfattande.
152. Enligt kommissionen ska artikel 3.2 FEUF förstås så, att den till och med tillåter företräde på ett visst område.
153. Rådet och medlemsstaterna håller emellertid inte med om denna tolkning. Den svenska regeringen har i förevarande förfarande exempelvis förklarat att den omständigheten att protokoll nr 25 inte är tillämpligt inte innebär att det enligt artikel 3.2 FEUF räcker att endast konstatera att ett relevant ”område” ”i stor utsträckning” omfattas av unionsregler. Denna part har således gjort gällande att även om AETR-effekten inte kan förstås i ljuset av företrädesrätten, innebär detta inte att det inte behövs någon särskild analys för att fastställa exklusiviteten.
154. Det för mig in på den andra viktiga aspekten av AETR-effekten, nämligen att denna delvis kan förklaras med principen om lojalt samarbete,(107) som numera anges i artikel 4.3 FEU.
155. I domen i AETR-målet erinrade domstolen först om principen om lojalt samarbete och förklarade därefter att ”så snart som [unionen] har antagit regler för förverkligandet av fördragets mål, kan medlemsstaterna inte utanför ramen för de gemensamma institutionerna åta sig förpliktelser som kan inverka på nämnda regler eller ändra deras räckvidd”.(108)
156. Medan uteslutandet av medlemsstaternas befogenhet grundade sig på den logik som företrädesprincipen bygger på var det således genom att åberopa principen om lojalt samarbete och de förpliktelser som följer av denna som principen om ”påverkan” infördes i domen i AETR-målet.(109) Till följd av AETR-effekten är medlemsstaterna förhindrade att ingå internationella åtaganden som kan påverka gemensamma regler.
157. Enligt min mening är det svårt att av den rättspraxis som följde på domen i AETR-målet, såväl före som efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget, på ett tydligt sätt förklara AETR-effekten, särskilt hur man ska gå till väga för att fastställa att det föreligger en påverkan som förhindrar medlemsstaterna från att agera. I vissa fall förefaller det som om det i rättspraxis till och med accepteras att det föreligger företräde på ett visst område,(110) medan det i andra fall förefaller som om det enligt rättspraxis krävs en ingående bedömning regel för regel.(111) Det är därför förståeligt att denna rättspraxis i doktrinen har beskrivits som förvirrande och oklar.(112)
158. Att domstolen gett uttryck för olika uppfattningar i olika mål är enligt min mening emellertid ofta en följd av att domstolen har underlåtit att beakta det specifika sammanhang i vilket respektive mål anhängiggjordes vid domstolen. Detta sammanhang kan påverka de åtgärder som domstolen ansåg vara nödvändiga för att fastställa eller utesluta förekomsten av exklusiv befogenhet.(113)
159. Även om domstolen aldrig har placerat AETR-effekten i en av de nischer som har diskuterats i doktrinen, förefaller domstolens praxis inte stödja den tolkning av företräde på ett visst område som kommissionen har föreslagit.
160. Å andra sidan anser jag att även om de steg som krävs enligt rättspraxis förefaller ha förklarats på ett mer bokstavstroget sätt av rådet behöver det enligt rättspraxis emellertid inte alltid göras en bedömning artikel för artikel.
161. Enligt min mening går det att förstå rättspraxis genom att utgå från syftet med AETR-effekten. I yttrande 1/03 (Ny Luganokonvention) av den 7 februari 2006 (EU:C:2006:81), förklarade domstolen att det ”för att bevara [unionsrättens] fulla verkan, [är] nödvändigt att säkerställa en enhetlig och koherent tillämpning av [unionsreglerna] och se till att det system som inrättas genom dem fungerar väl”.(114)
162. En enhetlig och konsekvent tillämpning av unionsrätten och ett väl fungerande system skulle nämligen kunna äventyras om gemensamma regler riskerar att påverkas av ett åtagande som medlemsstaterna gjort på internationell nivå. En sådan påverkan innebär, såsom domstolen har förklarat, att den kan ”inverka på innebörden, räckvidden och verkan av” unionens gemensamma regler.(115)
163. Den fråga som ska ställas för att fastställa en eventuell AETR‑effekt är således huruvida åtaganden som gjorts av en medlemsstat på internationell nivå kan påverka innebörden, räckvidden eller verkan av unionens gemensamma regler.
164. Mot denna bakgrund kan AETR-effekten tolkas så, att den syftar till att undanröja de ”hinder” som kan uppstå till följd av medlemsstaternas yttre åtgärder för att bevara en enhetlig rättsordning för unionen som kännetecknas av gemensamma regler, det vill säga som en typ av företräde för att förhindra regelkonflikter.(116)
165. Frågan huruvida ett internationellt åtagande utgör ett hinder för bevarandet av det system som inrättats genom unionens gemensamma regler kan bedömas annorlunda jämfört med en multilateral konvention som syftar till att på internationell nivå reglera ett visst område som redan regleras av gemensamma unionsregler,(117) ett övergripande bilateralt avtal som omfattar många politikområden,(118) eller ett områdesspecifikt internationellt avtal som ingåtts av medlemsstaterna, vilket kan innehålla regler som överlappar med unionens gemensamma regler.(119)
166. Det går emellertid inte att förneka att det, för att det ska kunna uppstå en risk för att unionsreglerna påverkas, måste finnas ett visst samspel mellan de båda uppsättningarna regler, nämligen reglerna på internationell nivå och reglerna på unionsnivå.(120)
167. Det finns två situationer där detta samspel äger rum, dels i en situation med överlappning, dels i en situation utan överlappning.
168. Den första situation som kan bli föremål för AETR-effekten är således en situation där internationella regler och unionsregler överlappar varandra. Det var till följd av en sådan situation som domstolen fann att det förelåg en påverkan på grund av att de internationella åtagandena omfattades av tillämpningsområdet för unionens gemensamma regler.(121)
169. Ta till exempel Haagkonventionen(122) och Europarådskonvention om skydd för radio- och televisionsföretags närstående rättigheter.(123) I yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen)(124) och domen i målet kommissionen/rådet(125) kunde domstolen av en bedömning av blotta förekomsten av en överlappning (även om det endast rörde sig om en delvis överlappning) dra slutsatsen att räckvidden och arten av de två bestämmelser som antagits på internationell nivå kunde påverka de befintliga unionsrättsliga reglerna och deras förutsebara utveckling. På grund av konstaterandet att de aktuella åtagandena omfattade samma område och samma situationer som i unionsrätten var det inte nödvändigt att göra en individuell bedömning av varje åtagande. Domstolen hade således fog för slutsatsen att dessa internationella avtal ”i sin helhet” riskerar att påverka gemensamma unionsregler.(126)
170. För att komma fram till en sådan slutsats är det inte nödvändigt att de två uppsättningarna regler står i konflikt med varandra.(127)
171. Skälet till att unionen tilldelas exklusiv befogenhet motiveras just av att man vill förhindra sådan konflikt. Närvaro på internationell nivå gör det möjligt för unionen att antingen komma överens om samma regler i ett internationellt avtal som de gemensamma regler som redan finns, eller att godta olika internationella åtaganden, med beaktande av att unionens gemensamma regler måste anpassas (något som endast unionen, och inte dess medlemsstater, kan godkänna). I båda fallen undviks emellertid en tvist på internationell nivå, eftersom det är unionen och inte medlemsstaterna som gör ett internationellt åtagande.
172. Den omständigheten att medlemsstaterna utövar en befogenhet externt som unionen redan har utövat internt för att reglera ett område kan således i sig räcka för att konstatera att det finns en risk för att det gemensamma systemet med unionsregler påverkas.
173. För kunna dra en sådan slutsats krävs det inte heller att det föreligger en fullständig överensstämmelse mellan bestämmelserna.(128)
174. Enligt domstolen kan det nämligen föreligga en risk för påverkan (på grund av överlappande åtaganden) när unionens gemensamma regler ”i stor utsträckning” omfattar ett område som omfattas av ett internationellt åtagande.(129)
175. Argumentet om ett ”område som i stor utsträckning omfattas” kan emellertid inte åberopas om det inte föreligger någon överlappning, till exempel om den aktuella unionslagstiftningen endast reglerar en intern situation, men de aktuella internationella åtagandena uteslutande avser en extern situation. I ett sådant scenario finns det ingen överlappning mellan unionens gemensamma regler och ett internationellt åtagande. Begreppet ”ett område som i stor utsträckning omfattas” (internt) kan därför inte tillämpas för att fastställa att det föreligger en risk för påverkan.
176. Även om, vilket kommissionen och parlamentet tycks anse, luftfartsområdet, tillsammans med närliggande frågor såsom luftfartsskydd och miljöskydd, numera helt och hållet omfattas av gemensamma unionsrättsliga regler på intern nivå, räcker detta inte för att fastställa en automatisk extern befogenhet för en del av det område som inte omfattas av gemensamma interna regler. I ett sådant fall föreligger inte någon överlappning.
177. Som jag redan påpekade i punkt 167 ovan, uppkommer den andra situation där ett internationellt åtagande kan samspela med gemensamma unionsrättsliga regler i en situation utan överlappning.
178. Även om det internationella åtagandet i ett sådant fall inte rör samma fråga som det som regleras av en unionsregel, kan det ändå påverka denna unionsregel.
179. Enligt min mening är det denna typ av påverkan utan överlappning som domstolen har hänvisat till i sin praxis när den konstaterat att AETR-effekten måste ”grunda sig på en konkret helhetsbedömning av förhållandet mellan det planerade internationella avtalet och gällande unionsrätt. De områden som omfattas av unionsbestämmelserna respektive av bestämmelserna i det planerade avtalet ska beaktas vid bedömningen och dessutom ska den möjliga utveckling som kan förutses samt beskaffenheten och innehållet i dessa regler och bestämmelser beaktas. Syftet med detta är att kontrollera huruvida det ifrågavarande avtalet kan inverka menligt på den enhetliga och konsekventa tillämpningen av unionsbestämmelserna och hindra de system som inrättats genom dessa bestämmelser från att fungera väl.”(130)
180. Tillämpade på förevarande förfarande kan dessa två möjliga situationer av påverkan leda till slutsatsen att unionen har exklusiv befogenhet att ingå det planerade avtalet, antingen på grund av att unionen internt har utövat sin delade befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter eller, i avsaknad av sådana interna regler, på grund av att medlemsstaternas beviljande av trafikrättigheter till Sultanatet Oman riskerar att påverka det interna luftfartssystem som inrättats genom de gemensamma unionsreglerna.
181. Efter att ha redogjort för domstolens bedömning kommer jag nedan att behandla tillämpningen av denna ram på åtagandena i det planerade avtalet.
4. Tillämpning av det planerade avtalet
a) De åtaganden som ska bedömas
182. I punkt 50 och följande punkter ovan har jag förklarat hur det planerade avtalet är uppbyggt och vilka olika typer av bestämmelser som ingår i avtalet. Jag erinrar om att bestämmelserna i det planerade avtalet är indelade i tre avdelningar. Avdelning I rör ekonomiska bestämmelser, avdelning II rör regleringssamarbete och avdelning III rör institutionella bestämmelser.
183. Det som parterna framför allt är oense om – och det som utgör kärnan i det planerade avtalet i dess helhet – är beviljandet av trafikrättigheter enligt artikel 3 i avtalet. Denna bestämmelse ingår i avdelning I i det planerade avtalet. Som rådet och medlemsstaterna har förklarat är det beviljandet av trafikrättigheter som är det bakomliggande syftet med internationella luftfartsavtal, eftersom sådana avtal annars skulle förlora all rimlig verkan. Jag kommer därför att i detalj undersöka denna bestämmelse och de argument som anförts mot den (underavsnitt b nedan).
184. Parterna har även bestritt att två andra bestämmelser som ingår i avdelning I är exklusiva, nämligen artikel 8 (om rättvis konkurrens) och artikel 11 (om tullar, skatter, pålagor och avgifter). Jag kommer därför även att analysera dessa två bestämmelser var för sig (underavsnitt c nedan).
185. De övriga (ekonomiska) bestämmelserna i avdelning I avser huvudsakligen lufttransporter och därmed sammanhängande tjänster. Det är ostridigt att åtminstone vissa av dessa bestämmelser sammanfaller med ett område som redan (helt eller delvis) omfattas av unionsregler eller att de kan påverka unionsregler som direkt reglerar rättigheter eller skyldigheter för lufttrafikföretag från tredjeländer så snart dessa flyger in i det gemensamma europeiska luftrummet. För fullständighetens skull kommer jag likväl att kortfattat bedöma de flesta av dessa bestämmelser (underavsnitt d nedan).
186. Däremot kommer jag av nedanstående skäl inte att analysera huruvida vissa bestämmelser i avdelning I och bestämmelserna i avdelningarna II och III är av exklusiv karaktär.
187. För det första avser avdelning II i det planerade avtalet regleringssamarbete. I den mån dessa bestämmelser faktiskt innehåller bindande åtaganden som kan utlösa den tredje situationen i artikel 3.2 FEUF(131) omfattar dessa bestämmelser områden som redan omfattas av gemensamma unionsregler.(132) Vad gäller dessa aspekter är det uppenbart (och ostridigt) att detta samarbete omfattas av unionens exklusiva befogenhet. Även om regleringssamarbetet enligt dessa bestämmelser leder till antagandet av vissa standarder avseende luftfartssäkerhet(133) eller luftfartsskydd,(134) vilka skiljer sig från eller kompletterar befintliga standarder som antagits med stöd av unionsrätten, kan nämligen konsekvenserna av detta regleringssamarbete påverka unionens gemensamma regler. Som jag påpekade i punkt 171 ovan är det endast unionen som kan godkänna sådana konsekvenser, vilket innebär att endast unionen har rätt att delta i ett sådant samarbete. Härav följer att det inte är nödvändigt att göra en separat bedömning av bestämmelserna i avdelning II.
188. För det andra innehåller det planerade avtalet flera bestämmelser om avtalets institutionella ram och andra underordnade aspekter av det planerade avtalet. De flesta av dessa återfinns i avdelning III. Denna kategori omfattar emellertid även artikel 1 (”Definitioner”), artikel 2 (”Direkt effekt”), artikel 6 (”Liberalisering av ägande och kontroll av lufttrafikföretag”),(135) artikel 9 (”Affärsverksamhet”),(136) och artikel 14 (”Statistik”)(137) i avdelning I. Samtliga dessa bestämmelser syftar till att säkerställa att de materiella åtaganden är effektiva. Vad gäller sådana bestämmelser har ”[d]omstolen … redan tidigare haft tillfälle att påpeka att unionens befogenhet att göra internationella åtaganden inbegriper att förse dessa åtaganden med institutionella bestämmelser. Att avtalet innehåller sådana bestämmelser påverkar inte arten av befogenheten att ingå avtalet. Dessa bestämmelser är av stödkaraktär och omfattas således av samma befogenhet som de materiella bestämmelser de kompletterar.”(138) Inte heller dessa bestämmelser behöver således bli föremål för en separat bedömning.
b) Artikel 3 i det planerade avtalet (”Tilldelning av rättigheter”)
1) Förekommer det överlappning?
189. Som jag har förklarat fann domstolen i open skies-domarna att unionen, såsom unionsrätten såg ut vid den tidpunkten, inte hade utövat sin interna befogenhet att reglera beviljandet av trafikrättigheter till tredjeländer.(139) Domstolen slog därför fast att medlemsstaternas beviljande av trafikrättigheter till Förenta staterna inte kan påverka det interna utövandet av unionens delade befogenhet på luftfartsområdet.
190. Kommissionen har emellertid gjort gällande att sakernas tillstånd har utvecklats sedan dess.
191. För det första anser kommissionen att de gemensamma reglerna i unionsrätten, särskilt lufttrafikförordningen, numera omfattar hela luftfartssektorn. Enligt kommissionen har dessa regler nu ersatt det ”historiska spindelnätet av bilaterala avtal”, vilket innebär att dessa förbindelser inte längre regleras av internationell rätt, utan enbart av unionsrätten.
192. Jag anser inte att den ökade mängden gemensamma regler som kommissionen har åberopat har ändrat unionsrätten på ett sådant materiellt relevant sätt (i förhållande till situationen vid den tidpunkt då domarna i open skies-målen meddelades) att det går att dra slutsatsen att den delade befogenheten att bevilja externa trafikrättigheter utövades internt.
193. Som den tjeckiska regeringen med rätta har gjort gällande avser lufttrafikförordningen den inre marknaden för lufttransporttjänster, där rätten att utöva lufttrafik är automatisk för unionens lufttrafikföretag och innebär ett beviljande av trafikrättigheter mellan medlemsstaterna.(140) Detta följer av artikel 19 i förordningen, jämförd med definitionen av rätten till fri rörlighet i artikel 2.14 däri. Med andra ord utgör lufttrafikförordningen ett internt utövande av unionens delade befogenhet att reglera beviljandet av interna trafikrättigheter mellan medlemsstaterna. Som jag har förklarat kan utövandet av en delad befogenhet för unionen inte ge upphov till en AETR-effekt – och därmed hindra medlemsstaterna från att utöva den externa delen av denna delade befogenhet, nämligen att bevilja tredjeländer trafikrättigheter.
194. Härav följer att unionen, genom att anta lufttrafikförordningen, inte utövade sin delade befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter, vilket skulle överlappa med medlemsstaternas åtagande att bevilja Sultanatet Oman trafikrättigheter.
195. För det andra stöder kommissionen sig på förordning (EG) nr 847/2004 för att göra gällande att det numera finns gemensamma unionsregler som reglerar beviljandet av trafikrättigheter till tredjeländer. Enligt kommissionen visar denna förordning, såsom unionsrätten för närvarande ser ut, att även beviljandet av trafikrättigheter till tredjeländer numera regleras av unionens gemensamma regler. Artikel 3.2 i det planerade avtalet påverkar således gemensamma regler i unionsrätten.
196. Jag delar inte kommissionens tolkning av tillämpningsområdet för denna förordning.
197. Förordning nr 847/2004 är visserligen ett exempel på ett internt utövande av unionens delade befogenhet att reglera en extern aspekt av luftfarten. Huvudsyftet med denna förordning, som antogs som en reaktion på domstolens open skies-domar, är emellertid att tillsammans med kommissionen samordna de förhandlingar om bilaterala avtal genom vilka medlemsstaterna beviljar tredjeländer trafikrättigheter, för att säkerställa att sådana avtal är förenliga med unionsrätten och således skydda gemensamma unionsregler.(141) I förordning nr 847/2004 regleras därför medlemsstaternas befogenhet att ingå luftfartsavtal med tredjeländer för att hantera de slutsatser som drogs i open skies-domarna, i vilka det konstaterades att vissa bestämmelser som i allmänhet ingår i ett luftfartsavtal kan påverka gemensamma unionsregler. I förordningen sker detta genom ett krav på att de avtal som förhandlas fram bilateralt ska innehålla standardklausuler som skyddar gemensamma regler och att avtalen ska anmälas till kommissionen innan de ingås så att kommissionen kan bedöma om andra regler riskerar att påverka dessa gemensamma regler.(142)
198. Förordning nr 847/2004 innehåller inte några gemensamma regler för att bevilja tredjeländer trafikrättigheter, men den begränsar inte heller medlemsstaternas frihet att bevilja tredjeländer sådana rättigheter. Jag anser att kommissionens tolkning att denna förordning delegerar befogenheten att bevilja trafikrättigheter till medlemsstaterna – vilket under tiden har blivit en exklusiv befogenhet för unionen – inte har något stöd i nämnda förordning eller i någon annan del av unionslagstiftningen. Eftersom förordning nr 847/2004 reglerar hur medlemsstaterna får bevilja trafikrättigheter anser jag att denna rättsakt är ett argument till stöd för slutsatsen att beviljandet av trafikrättigheter fortfarande ska utövas av medlemsstaterna.
199. Förordning nr 847/2004 utgör därför inte ett internt utövande av unionens delade befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter. Av det skälet överlappar åtagandet i artikel 3.2 i det planerade avtalet inte med gemensamma regler i nämnda förordning.
200. Slutligen är den omständigheten att unionen tidigare har ingått ett luftfartsavtal med ett tredjeland(143) inte tillräcklig för att dra slutsatsen att en delad befogenhet för unionen att bevilja tredjeländer trafikrättigheter definitivt har utövats externt, vilket skulle kunna motivera exklusiv befogenhet för unionen att ingå sådana avtal med vilket tredjeland som helst. Som jag har förklarat visar dessa prejudikat endast att luftfartsavtal kan ingås av unionen på egen hand, eftersom alla delar av avtalen omfattas av unionens befogenhet, men är inte ett bevis på eller en källa till exklusiv extern befogenhet för unionen för hela luftfartsavtalet.
201. Den danska och den svenska regeringen har i detta avseende framhållit två förordningar som antagits för att göra det möjligt för unionen att upprätta grundläggande flygförbindelser med Förenade kungariket efter utgången av den övergångsperiod som föreskrivs i utträdesavtalet(144) i syfte att göra det möjligt för unionen att utöva sina befogenheter, inbegripet beviljandet av trafikrättigheter i förhållande till Förenade kungariket.(145) I dessa förordningar begränsas emellertid utövandet av unionens befogenhet till tillämpningsperioden för dessa förordningar. I båda förordningarna anges uttryckligen att ”[u]tövandet av unionens befogenhet enligt denna förordning … inte [ska] påverka medlemsstaternas befogenhet i fråga om trafikrättigheter i eventuella pågående eller framtida förhandlingar om, undertecknande eller ingående av internationella avtal som rör lufttrafik med något annat tredjeland, och med Förenade kungariket med avseende på perioden efter det att denna förordning har upphört att tillämpas”.(146)
202. Dessa förordningar vittnar således på sin höjd om avsaknaden av en politisk vilja att göra det möjligt för unionen att utöva sin befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter. Domstolen kan emellertid inte kompensera för unionslagstiftarens avsaknad av politisk vilja att möjliggöra exklusiv befogenhet för unionen.
203. Jag anser därför att unionens interna befogenhet att bevilja tredjeländer trafikrättigheter ännu inte har utövats genom antagandet av gemensamma regler, vilket innebär att artikel 3.2 i det planerade avtalet inte överlappar med sådana regler
2) Påverkas gemensamma unionsregler utan överlappning?
204. Eftersom det saknas gemensamma bestämmelser med vilka artikel 3.2 i det planerade avtalet kan överlappa behöver domstolen nu bedöma huruvida denna bestämmelse kan påverka andra regler i unionsrätten.
205. Kommissionen har gjort gällande att omanska lufttrafikföretag, om Sultanatet Oman beviljas trafikrättigheter, skulle kunna börja delta i den inre marknaden för luftfart. Vissa regler i unionsrätten som reglerar denna marknad skulle följaktligen bli tillämpliga på dessa lufttrafikföretag från tredjeland. Detta riskerar sin tur att påverka dessa regler. Även om trafikrättigheter inte beviljas har kommissionen gjort gällande att det vilket fall som helst finns ett antal interna regler som inte bara är tillämpliga internt utan även är direkt tillämpliga på lufttrafikföretag från tredjeländer.
206. Jag upprepar att jag inte anser att kommissionen har styrkt att det föreligger en påverkan, i den mening som avses i artikel 3.2 FEU.
207. Vid förhandlingen klargjordes även att ingåendet av det planerade avtalet inte kommer att göra det möjligt för Omanska lufttrafikföretag att delta på unionens marknad för luftfart. Dessa lufttrafikföretag kommer inte att likställas med EU-lufttrafikföretag för flygningar inom unionen, eftersom de trafikrättigheter som beviljas med stöd av det planerade avtalet endast avser den första, den tredje och den fjärde av flygets friheter. Med andra ord kommer dessa lufttrafikföretag inte tillåtas transportera passagerare eller gods mellan flygplatser i olika medlemsstater eller inom en och samma medlemsstat (och kommer därför inte att delta på den inre marknaden för luftfart).(147)
208. För det andra medför möjligheten att flyga till och från Sultanatet Oman från och till vissa orter i unionen tillämpning av ett antal gemensamma unionsregler om trygghet, säkerhet, miljöskydd, flygplatsregler, inbegripet fördelning av ankomst- och avgångstider, och andra regler.(148) Som flera deltagande regeringar har påpekat innebär detta emellertid endast att dessa regler kommer att vara tillämpliga på ett antal ytterligare transportörer och inte att de kommer att ”påverkas”. Tillämpningen av dessa regler kan inte i sig ”inverka på innebörden, räckvidden och verkan av dessa regler” (se punkt 162 ovan). Med andra ord är den typ av ”faktisk” påverkan som kommissionen har påstått inte tillräcklig för att utlösa AETR-effekten.(149)
209. När vissa gemensamma regler i unionsrätten redan reglerar verksamheten för EU-lufttrafikföretag och lufttrafikföretag från tredjeländer, eller till och med specifikt endast avser lufttrafikföretag från tredjeländer, kan dessa regler under alla omständigheter endast tillämpas efter det att trafikrättigheter har beviljats. De kan således inte påverkas av ett beviljande av trafikrättigheter, eftersom de blir tillämpliga till följd av detta beviljande om ett eller flera omanska lufttrafikföretag i framtiden beslutar sig för att utöva dessa trafikrättigheter.
210. Detta innebär naturligtvis inte att andra bestämmelser i det planerade avtalet som kan vara relevanta för utövandet av trafikrättigheter inte kan påverka de gemensamma unionsregler som är tillämpliga på både EU-lufttrafikföretag och lufttrafikföretag från tredjeländer. Åtminstone vad gäller åtagandet i artikel 3.2 i det planerade avtalet är jag emellertid inte övertygad om att det föreligger en risk för påverkan i den mening som avses i den rättspraxis som bygger på domen i AETR-målet.
211. Jag anser därför att unionen inte har förvärvat exklusiv befogenhet att bevilja trafikrättigheter till tredjeländer på grund av risken för påverkan från gemensamma regler i unionsrätten som inte överlappar.
212. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska slå fast att unionen inte har exklusiv befogenhet att bevilja trafikrättigheter till tredjeländer på grundval av AETR-effekter, i enlighet med artikel 3.2 FEUF. Detta innebär samtidigt att unionen inte har exklusiv befogenhet att ingå hela luftfartsavtalet med Sultanatet Oman.
c) Artikel 8 (”Rättvis konkurrens”)
213. I artikel 8 i det planerade avtalet fastställs det gemensamma målet att skapa en rättvis och konkurrensutsatt miljö. I detta avseende åtar sig båda parter att anta eller bibehålla en konkurrenslagstiftning, oberoende konkurrensmyndigheter med nödvändiga befogenheter och resurser, förbjuda alla former av diskriminering eller illojala metoder och inte bevilja eller bibehålla subventioner som snedvrider rättvisa konkurrensvillkor. I denna bestämmelse föreskrivs även att de avtalsslutande parterna får stödja lufttrafikföretag i vissa situationer och på vissa villkor.
214. Flera medlemsstater har, med hänvisning till möjligheten att under vissa omständigheter ge ekonomiskt stöd till lufttrafikföretag, gjort gällande att nämnda artikel 8 inte kan påverka gemensamma regler i unionsrätten om konkurrens och tillämpning av statligt stöd, eftersom denna bestämmelse inte ger dem mandat att vidta stödåtgärder som är oförenliga med unionsrätten.
215. Den omständigheten att en bestämmelse i ett internationellt avtal är förenlig med gällande unionsregler utesluter emellertid inte att påverkan kan konstateras föreligga vid en överlappning. Oberoende av de exakta villkor under vilka ekonomiska stödåtgärder kan beviljas enligt artikel 8 i det planerade avtalet omfattas syftet med denna bestämmelse av gemensamma regler i unionsrätten – i praktiken från två synvinklar. Det finns således en risk för att en sådan bestämmelse i ett internationellt avtal, om beslutet överlåts åt medlemsstaterna, kan påverka gemensamma regler med vilka den överlappar.
216. För det första finns det unionsrättsakter(150) som rent generellt reglerar tillämpningen av artiklarna 101, 102, 107 och 108 FEUF på verksamhet som kan påverka den inre marknaden, även på luftfartsområdet.(151) För det andra överlappar det område som regleras i artikel 8 i det planerade avtalet även med vissa regler i unionsrätten som specifikt reglerar tillämpningen av reglerna om konkurrens och statligt stöd inom luftfartssektorn med tredjeländer. I förordning (EG) nr 487/2009(152) fastställs således regler för tillämpningen av artikel 101.3 FEUF på vissa kategorier av berörda avtal och samordnade förfaranden inom luftfartssektorn, inbegripet mellan unionen och tredjeländer.(153) Mer nyligen har unionslagstiftaren även infört förordning (EU) 2019/712,(154) i vilken det fastställs sektorsspecifika regler som syftar till att skydda konkurrensen inom luftfartssektorn och, för att använda rådets ord, ”särskilt riktar in sig på tredjeländer och enheter i tredje länder”. Denna förordning ger kommissionen befogenhet att anta åtgärder för att åtgärda metoder, inbegripet subventioner, på tredjeländers territorier som snedvrider konkurrensen mellan EU‑lufttrafikföretag och nämnda lufttrafikföretag från tredjeländer och därigenom orsakar eller hotar att orsaka skada för EU‑lufttrafikföretag.(155)
217. Härav följer att artikel 8 i det planerade avtalet sammanfaller med gemensamma regler i unionsrätten, vilket innebär att denna bestämmelse riskerar att påverka dessa gemensamma regler. Medlemsstaterna kan därför inte längre ingå avtal med tredjeländer om åtgärder i frågor som rör dessa gemensamma regler.
d) Artikel 11 (”Tullar, skatter, avgifter och pålagor”)
218. Artikel 11 i det planerade avtalet omfattar befrielse från tullar och skatter på import av bränsle, utrustning, reservdelar och andra varor (till exempel mat, dryck eller andra varor som säljs till passagerare) som lufttrafikföretagen lastar, lossar eller använder på den berörda avtalsslutande partens territorium i samband med tillhandahållande av lufttrafik.
219. Åtminstone vad gäller skattebefrielse för energiprodukter som är avsedda för civil luftfart har domstolen redan slagit fast att det finns gemensamma unionsregler i form av direktiv 2003/96/EG,(156) som antagits för att säkerställa efterlevnaden av bland annat Chicagokonventionen.(157) Eftersom dessa regler gäller för både EU‑lufttrafikföretag och lufttrafikföretag från tredjeländer överlappar artikel 11 i det planerade avtalet, åtminstone i det avseendet, med ett område som regleras av unionsrätten. Rådet godtog denna slutsats vid förhandlingen.
220. Rådet och flera medlemsstater har emellertid gjort gällande att eftersom det i artikel 11 i det planerade avtalet föreskrivs ett undantag från andra skatter och avgifter, inbegripet för transport av reservdelar och andra varor, finns det inga gemensamma unionsrättsliga regler.
221. Det framgår emellertid av det samrådsprotokoll som bifogats det planerade avtalet att ”[v]ad gäller artikel 11 i det planerade avtalet förklarade unionens delegation att unionens undantag från tullar och mervärdesskatt regleras av rådets förordning (EG) nr 1186/2009(158)] (för tullar) och rådets direktiv 2009/132/EG(159)] (för mervärdesskatt) och att artikel 11 innehåller de undantag specifikt kopplade till luftfart som tillåts enligt rådets förordning (EG) nr 1186/2009 och rådets direktiv 2009/132 vad gäller den praxis som rekommenderas av Internationella civila luftfartsorganisationen”.(160)
222. Varken rådet eller medlemsstaterna har bestritt detta påstående.
223. I förordning nr 1186/2009 fastställs ett unionssystem för befrielse från importtullar, exporttullar och vissa andra åtgärder.(161) I artikel 132 b i denna förordning föreskrivs att bestämmelserna i förordningen ska tillämpas ”utan att det påverkar tillämpningen av … bunkringen av … flygplan”. I direktiv 2009/132 fastställs räckvidden för vissa undantag från mervärdesskatteplikt.(162) I artikel 93 c i detta direktiv anges att direktivet ”inte [ska] hindra medlemsstaterna från att fortsätta att bevilja … skattebefrielser i samband med överenskommelser som med hänsyn till principen om reciprocitet ingås med tredjeländer som är avtalsslutande parter till [Chicagokonventionen] …, i syfte att genomföra rekommenderad praxis enligt 4.42 och 4.44 i bilaga 9 till konventionen”.
224. Med andra ord omfattas det område som rör befrielse från tullar och mervärdesskatt för import och export av vissa varor av unionsrätten, medan medlemsstaterna ges möjlighet att bevilja vissa undantag på detta område för luftfart till och från tredjeländer och säkerställa att de fullgör sina förpliktelser enligt Chicagokonventionen.
225. Denna typ av reglering utgör också ett utövande av unionens befogenhet, eftersom den inkräktar på medlemsstaternas frihet att reglera delade befogenheter på detta område utöver just dessa aspekter. Eftersom dessa regler gäller för både EU-lufttrafikföretag och lufttrafikföretag från tredjeländer, överlappar åtagandena i artikel 11 i det planerade avtalet med dessa regler och kan således påverka dem.
226. Som kommissionen för övrigt förklarade vid förhandlingen, utan att bli motsagd, kompletteras ovannämnda regler dels av direktiv (EU) 2020/262,(163) genom ett undantag från punktskatt för flygbränsle och, enligt förordning (EU) 2018/581,(164) genom ett undantag från tullar på luftfartsutrustning, dels av ett omfattande system för befrielse från mervärdesskatt med stöd av direktiv 2006/112/EG,(165) som alla även är tillämpliga på lufttrafikföretag från tredjeländer. Genom sistnämnda direktiv inrättas ett gemensamt system för mervärdesskatt,(166) och i leden e, f och g i artikel 148 i detta direktiv föreskrivs ett obligatoriskt undantag för ”[l]everans av varor för bunkring, tankning och proviantering av luftfartyg som används av flygbolag som huvudsakligen bedriver internationell flygtrafik mot betalning”, för ”[l]everans, ombyggnad, reparation, underhåll, befraktning och uthyrning av [ett sådant luftfartyg] samt leverans, uthyrning, reparation och underhåll av utrustning som utgör en del av dessa luftfartyg eller används i dem” och för ”[t]illhandahållanden av andra tjänster än de som [det just hänvisats till], för att täcka direkta behov för [ett sådant luftfartyg] och deras laster.” Enligt kommissionen, som inte heller på denna punkt blev motsagd, omfattar dessa undantag från mervärdesskatt alla artiklar som förtecknas i artikel 11 i det planerade avtalet.
227. Slutligen är det lämpligt att ta ställning till rådets och vissa medlemsstaters påstående om att befrielse från andra skatter och avgifter, såsom skatter på varor eller kapital, inte rör utövandet av unionens befogenhet.
228. Detta argument avser förekomsten av befogenhet. Som jag har förklarat har unionen emellertid befogenhet att införa regleringar på luftfartsområdet. Vid utövandet av denna befogenhet har unionen befogenhet att göra åtaganden med det huvudsakliga syftet att bidra till förverkligandet av denna användning av en unionsbefogenhet.(167)
229. Så är fallet med artikel 11 i det planerade avtalet. Syftet med detta åtagande är att från tullar, skatter och andra avgifter undanta ”luftfartyg som används för internationell lufttransport av den andra avtalsslutande partens lufttrafikföretag” och dess utrustning, förnödenheter och andra artiklar ”som är avsedda för eller enbart används i samband med drift eller underhåll” av nämnda luftfartyg.(168) Artikeln uppfyller därmed huvudsyftet med det planerade avtalet, nämligen att avreglera lufttrafiken mellan de avtalsslutande parterna. Det innebär att den omfattas av unionens befogenhet på luftfartsområdet.
230. Även om det, åtminstone såvitt jag vet, kan vara så att det för närvarande inte finns några gemensamma regler i unionsrätten som undantar luftfartyg från tredjeländer och all sedvanlig utrustning, materiel och andra artiklar från skatt på kapital och fastighetsskatt, är detta inte relevant för slutsatsen att artikel 11 i det planerade avtalet i sin helhet påverkar ett område som redan i stor utsträckning regleras av gemensamma unionsregler och därför, trots att det endast rör sig om en delvis överlappning, kan tolkas som en exklusiv befogenhet för unionen på grundval av artikel 3.2 FEUF.
231. Jag anser därför att artikel 11 i det planerade avtalet kan påverka gemensamma regler i unionsrätten.
e) Andra bestämmelser i avdelning I
232. Artiklarna 4, 5, 7, 10, 12 och 13 i det planerade avtalet avser samtliga materiella bestämmelser om tillträde till, utövande av och begränsning av utövandet av lufttransporttjänster och underordnade tjänster. Dessa åtaganden består av horisontella och specifika skyldigheter – varav vissa anges som obligatoriska medan andra är mer vagt formulerade – vilka antingen riktar sig till de avtalsslutande parterna själva eller till deras respektive lufttrafikföretag.
233. För det första reglerar artiklarna 4 och 5 i det planerade avtalet i huvudsak villkoren för att bevilja och vägra, återkalla, tillfälligt upphäva eller begränsa trafiktillstånd (det vill säga det villkor som följer på beviljandet av trafikrättigheter). Dessa åtaganden innebär bland annat att omanska lufttrafikföretag ska behandlas på samma villkor som EU‑lufttrafikföretag,(169) och att omanska lufttrafikföretag ska följa tillämpliga regler i unionsrätten när de beviljar, vägrar, återkallar, tillfälligt upphäver, uppställer villkor för eller begränsar ett trafiktillstånd.(170) Villkoren för beviljande och upprätthållande av trafiktillstånd omfattas av lufttrafikförordningen.(171) Artiklarna 4 och 5 i det planerade avtalet överlappar således med vissa regler i unionsrätten som reglerar detta område. De påverkar således dessa gemensamma unionsregler.
234. För det andra har artikel 7 i det planerad avtalet rubriken ”Efterlevnad av lagar och andra författningar”, och vid förhandlingen kallades denna bestämmelse även för ”efterlevnadsklausulen”. I punkt 1 i denna bestämmelse föreskrivs att omanska lufttrafikföretag i regel är skyldiga att efterleva ”alla lagar och andra författningar avseende inresa till, flygning inom eller utresa från unionens territorium” när de utför luftfartstjänster. I punkt 2 läggs det till att samma skyldighet att efterleva lagar och andra författningar även ”gäller för passagerares, besättnings, bagages, gods och/eller posts inresa till eller utresa från [unionens territorium] med luftfartyg”.
235. I artikel 7.1 och 7.2 i det planerade avtalet, betraktade tillsammans, föreskrivs med andra ord att omanska lufttrafikföretag som utövar de flygtrafikrättigheter som beviljats med stöd av artikel 3 i avtalet ska iaktta alla tillämpliga regler i unionsrätten som reglerar lufttransporttjänster och underordnade tjänster. På så sätt speglar dessa punkter enligt mitt förmenande artikel 11 i Chicagokonventionen, i vilken det föreskrivs att lokala lagar och andra författningar ska iakttas vid bedrivande av lufttrafik på den andra statens territorium.
236. Artikel 7 i det planerade avtalet innehåller således ett åtagande om att bevara effektiviteten och enhetligheten i de regler som reglerar bedrivandet av lufttrafik inom unionen, eller till och med effektiviteten hos unionens rättsordning som helhet. I annat fall skulle medlemsstaterna kunna ingå ett internationellt åtagande som eventuellt kräver en anpassning av unionens gemensamma regler för att omanska lufttrafikföretag ska kunna genomföra vissa flygningar från och till unionen. Artikel 7 är därför en bestämmelse som omfattas av unionens exklusiva befogenhet, eftersom dess syfte är att förhindra att gemensamma regler påverkas.
237. För det tredje behandlar artikel 10 i det planerade avtalet i huvudsak kommersiell verksamhet och tjänster i samband med tillhandahållande av lufttransporttjänster. Dessa verksamheter omfattar bland annat rätten att tillhandahålla marktjänster, fördelningen av ankomst- och avgångstider vid flygplatser, vissa samverkande marknadsföringsavtal såsom gemensamma linjebeteckningar och vissa typer av avtal om leasing av flygplan.(172) Samtliga dessa åtaganden omfattas av unionsrätten och tillämpas även på operatörer från tredjeländer, om det föreligger ett sådant åtagande som det som ingår i det planerade avtalet. Tillhandahållandet av marktjänster omfattas således av direktiv 96/67/EG,(173) fördelningen av ankomst- och avgångstider regleras av förordning (EEG) nr 95/93,(174) och samverkande marknadsföringsavtal såsom avtal om gemensamma linjebeteckningar och flygleasing omfattas av lufttrafikförordningen.(175) Artikel 10 i det planerade avtalet överlappar med och berör således ett område som omfattas av gemensamma regler i unionsrätten.
238. För det fjärde avser artikel 12 i det planerade avtalet betalning av användaravgifter för användning av flygplatser, flygnavigering flygledning, luftfartsskydd och därmed förknippade anläggningar och tjänster. I dag(176) omfattar denna bestämmelse även ett område som regleras av gemensamma regler i unionsrätten. Genomförandeförordning (EU) 2019/317(177) reglerar således gemensamma regler för fastställande av avgiftssystem för flygtrafiktjänster och nätverksfunktioner.(178) Dessa är tillämpliga på alla ”luftrumsanvändare”,(179) och därmed på både EU-lufttrafikföretag och lufttrafikföretag från tredjeländer, såsom lufttrafikföretag från Oman.
239. På samma sätt fastställs i direktiv 2009/12/EG(180) gemensamma principer för uttag av flygplatsavgifter vid gemenskapens flygplatser,(181) vilka ska tillämpas på de avgifter som betalas av alla ”flygplatsanvändare”(182) på ett icke-diskriminerande sätt,(183) och således oberoende av i vilket tredjeland ett lufttrafikföretag har sitt ursprung. Artikel 12 i det planerade avtalet överlappar med och påverkar följaktligen gemensamma regler i unionsrätten.(184)
240. För det femte avser artikel 13 i det planerade avtalet i huvudsak priser och tariffer för lufttransporttjänster och syftar till att säkerställa att flygbolagen kan sätta sina egna priser utan otillbörlig påverkan från de offentliga myndigheterna. I ett EU-sammanhang omfattas prissättning och fastställande av och insyn i passagerarpriser och fraktpriser av lufttrafikförordningen. I artikel 22 i denna förordning utvidgas särskilt rätten att fritt sätta passagerarpriser och fraktpriser till att även omfatta lufttrafikföretag från tredjeländer för det fall det råder ömsesidighet.(185) I artikel 23 i samma förordning fastställs på samma sätt särskilda skyldigheter avseende tydlighet och insyn i fråga om passagerarpriser och fraktpriser och introduceras tanken om att tillgången till passagerarpriser och fraktpriser bör vara icke-diskriminerande. Dessa regler gäller ”för lufttrafik från en flygplats som befinner sig på en medlemsstats territorium”(186) och således även på verksamma omanska lufttrafikföretag om det planerade avtalet ingås. Artikel 13 i det planerade avtalet omfattar därför ett område som regleras av unionsrätten och kan påverka dessa gemensamma regler.
241. Jag anser följaktligen att artiklarna 4, 5, 7, 10, 12 och 13 i det planerade avtalet påverkar gemensamma regler i unionsrätten.
IV. Slutsats
242. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga som ställts på följande sätt:
Europeiska unionen har inte exklusiv befogenhet att ingå luftfartsavtalet mellan Sultanatet Oman, å ena sidan, och Europeiska unionen och dess medlemsstater, å andra sidan.
Befogenheten att bevilja tredjeländer trafikrättigheter har inte utövats internt och omfattas därför fortfarande av Europeiska unionens och dess medlemsstaters delade befogenhet.
1 Originalspråk: engelska.
2 Dom av den 5 november 2002, kommissionen/Förenade kungariket (C‑466/98, EU:C:2002:624), dom av den 5 november 2002, kommissionen/Danmark (C‑467/98, EU:C:2002:625), dom av den 5 november 2002, kommissionen/Sverige (C‑468/98, EU:C:2002:626), dom av 5 november 2002, kommissionen/Finland (C‑469/98, EU:C:2002:627), dom av 5 november 2002, kommissionen/Belgien (C‑471/98, EU:C:2002:628), dom av den 5 november 2002, kommissionen/Luxemburg (C‑472/98, EU:C:2002:629), dom av den 5 november 2002, kommissionen/Österrike (C‑475/98, EU:C:2002:630), och dom av den 5 november 2002, kommissionen/Tyskland (C‑476/98, EU:C:2002:631) (nedan kallade open skies-domarna). För enkelhetens skull kommer jag att hänvisa till målnumret för domen av den 5 november 2002, kommissionen/Belgien (C‑471/98, EU:C:2002:628) (nedan kallad domen i målet kommissionen/Belgien).
3 Se även dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkterna 69 och 70), i vilka domstolen fann att ”[ä]ven om unionen visserligen i övrigt har förvärvat vissa exklusiva befogenheter att gentemot tredjestater göra åtaganden inom tillämpningsområdet för unionslagstiftningen angående internationell luftfart och, följaktligen, inom tillämpningsområdet för Chicagokonventionen … [har] medlemsstaterna … behållit befogenheter inom området för denna konvention, såsom befogenheter vad gäller beviljandet av trafikrättigheter”.
4 Dessa direktiv är ett resultat av kommissionens initiativ år 2015 att inleda förhandlingar om övergripande luftfartsavtal mellan Europeiska unionen och ett antal länder som är medlemmar av Gulfstaternas samarbetsråd. Se rekommendation till rådets beslut om bemyndigande för kommissionen att inleda förhandlingar om övergripande luftfartsavtal mellan Europeiska unionen och de sex medlemsstaterna i Gulfstaternas samarbetsråd (COM(2015) 607 final). Även om den rekommendationen inte är tillgänglig för allmänheten har kommissionen ingett den till domstolen i form av en bilaga till sin ansökan.
5 Rådets beslut om bemyndigande för kommissionen att inleda förhandlingar om ett övergripande luftfartsavtal mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater och Sultanatet Oman vad gäller frågor som omfattas av unionens exklusiva behörighet (dokument nr 11258/18, 30 augusti 2018).
6 Beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om bemyndigande för Europeiska kommissionen att på medlemsstaternas vägnar förhandla om de bestämmelser i ett övergripande luftfartsavtal mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater och Sultanatet Oman som gäller frågor som inte omfattas av unionens exklusiva behörighet (dokument nr 11273/18, 30 augusti 2018).
7 Sammanfattning av mötet i Ständiga representanternas kommitté den 12–14 september 2018 (dokument nr 12469/18, 25 september 2018, s. 10).
8 Vid förhandlingen förklarade kommissionen att skälet till att ett förslag inte lagts fram för rådet var kopplat till ett internt beslut om att inte inleda processen för att underteckna det planerade avtalet förrän domstolen har avgett sitt yttrande i förevarande förfarande.
9 Proceedings of the International Civil Aviation Conference, ”Invitation of the United States of America to the Conference”, vol. 1, del I, s. 1. För konferensens vision se även det tal som den amerikanske biträdande statssekreteraren Adolf Berle, vid den aktuella tidpunkten tillförordnad ordförande för Chicagokonferensen, höll i Chicago den 1 november, US Department of State Bulletin, 1944, vol. XI nr 260, 5 november 1944, s. 530: ”The use of the air has this in common with the use of the sea: it is a highway given by nature to all men. It differs in this from the sea: that it is subject to the sovereignty of the nations over which it moves. Nations ought, therefore, to arrange among themselves for its use in that manner which will be of the greatest benefit to all humanity, wherever situated” (Användningen av luften har det gemensamt med användningen av havet att det är en motorväg som naturen har gett till alla människor. Den skiljer sig från havet i det avseendet att den är underställd suveräniteten hos de nationer över vilka trafiken rör sig. Nationer bör därför organisera användningen på det sätt som är till störst nytta för hela mänskligheten oavsett var den befinner sig.)
10 Konventionen angående internationell civil luftfart, undertecknad i Chicago den 7 december 1944 (United Nations Treaty Series, vol. 15, nr 102) (nedan kallad Chicagokonventionen).
11 Tillämpningsområdet för Chicagokonventionen beskrivs i domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkterna 50 och 59) (nedan kallad domen i målet ATAA).
12 Se domen i målet ATAA, punkt 60. Se även, för ett liknande resonemang, artikel 92 a i Chicagokonventionen.
13 Mendes De Leon har förklarat att fastställandet av principen om suveränitet över en stats luftrum bland annat hade en militär bakgrund. I och med ökningen av militära flygplans flygningar över främmande länders luftrum, bland annat under andra världskriget, ansågs det nödvändigt med en strikt kontroll av luftrummets gränser. Åberopandet av suveränitet har använts som ett verktyg för att säkerställa denna kontroll. Se Mendes De Leon, P., ”The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law”, i Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E. och Dugard, J (red.), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 484.
14 Se, för ett liknande resonemang, Weld, E., ”ICAO and the major problems of international air transport”, Journal of Air Law and Commerce, vol. 20, nummer 4, 1953, s. 454–462, särskilt sidorna 454–456.
15 I Chicagokonventionen definieras därför inte vilka typer av trafikrättigheter som en stat kan bevilja en annan stat.
16 Salacuse har förklarat att även om rätten att fritt flyga över en annan avtalsslutande parts territorium utan att landa redan hade kommit till uttryck i konventionen angående reglering av internationell luftfart (1919) (11 LNTS 173), skedde konceptualiseringen av de andra friheterna först under Chicagokonventionen, se Salacuse, J.W., ”The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law”, Journal of Air Law and Commerce, vol. 45, nummer 4, 1980, s. 822.
17 Se Manual on the Regulation of International Air transport, International Civil Aviation Organisation (dokument 9626, 2016, s 117).
18 Se, exempelvis, Weber, L., ”The Chicago Convention”, i Dempsey, P.S. och Jakhu, R (red.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, London, 2016, sidorna 9–32, särskilt sidorna 14 och 15 (på sistnämnda sidor anges följande: ”Trafikrättigheter är kommersiella rättigheter, det vill säga rätten att flyga in på en annan stats territorium för att ta ombord och/eller lämna av passagerare, gods eller post för kommersiella ändamål. De omfattar den tredje, den fjärde och den femte friheten, det vill säga rätten att transportera passagerare, gods eller post till en annan stat, rätten att ta ombord passagerare, gods eller post i en annan stat annan för transport till lufttrafikföretagets hemstat respektive rätten att transportera passagerare, gods eller post från en annan stat till ett tredjelands territorium. I bland kallas även den sjätte, den sjunde, den åttonde och den nionde friheten för trafikrättigheter.”).
19 Transitöverenskommelse angående internationella luftfartslinjer, undertecknad den 7 december 1944 (84 UNTS 389).
20 Se ICAO:s förteckning över parter i transitöverenskommelsen angående internationella luftfartslinjer, tillgänglig på https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Transit_EN.pdf.
21 Överenskommelsen angående internationell lufttrafik, nedan fotnot 26, sidorna 255 och 256.
22 Grekland (även om landet förbehåller sig rätten att bevilja den femte friheten) och Nederländerna förefaller vara de enda medlemsstater som har godkänt överenskommelsen angående internationell lufttrafik. Se ICAO:s förteckning över parter i överenskommelsen angående internationell lufttrafik, tillgänglig på https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Transport_EN.pdf.
23 Enligt artikel 83 i Chicagoavtalet ska stater registrera ingåendet av bilaterala och multilaterala internationella luftfartsavtal hos Internationella civila luftfartsorganisationen. Jag har emellertid inte kunnat hitta det exakta antalet gällande luftfartsavtal.
24 För unionens externa luftfartspolitik före och efter open skies-domarna, se Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Faculty of Law, University of Zagreb, Zagreb, 2019, rubrik 2.3, s. 32.
25 Se House of Lords (United Kingdom), Select Committee on the European Union, ”Open Skies” or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA), Session 2002–03, 17th Report, 8 april 2003, s. 9.
26 Se även, för ett liknande resonemang, Salazar, J.C. och van Fenema, P., ”International air transport agreements”, i Dempsey P.S. och Jakhu, R (eds.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, London, 2016, sidorna 252–294, särskilt sidorna 258 och 259.
27 Se artikel 3.2 i det planerade avtalet.
28 Se, för ett liknande resonemang, rådets förordning (EEG) nr 2299/89 av den 24 juli 1989 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem (EGT L 220, 1989, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 3, s. 174), rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av den 23 juli 1992 om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag (EGT L 240, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 116), rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (EGT L 240, 1992, s. 8; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 123), rådets förordning (EEG) nr 2409/92 av den 23 juli 1992 om biljettpriser och tariffer för lufttrafik (EGT L 240, 1992, s. 15; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 130), och rådets förordning (EEG) nr 95/93 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (EGT L 14, 1993 s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 188).
29 De avtal som medlemsstaterna hade ingått med Amerikas förenta stater ingick i detta lands open skies-politik. Huvudsyftet med dessa avtal var att liberalisera rätten att flyga mellan Förenta staterna och var och en av de berörda medlemsstaterna. Stadlmeier anser att denna politik baserades på en söndra och härska-strategi. Vissa små europeiska stater med flygbolag som var verksamma på den internationella marknaden och minst en stor flygplats som en överregional knutpunkt erbjöds en begränsad liberalisering (i form av tillåtelse att trafikera ytterligare flygplatser i Förenta staterna) i utbyte mot en fullständig liberalisering i motsatt riktning. På så sätt kunde man sätts tryck på de större europeiska staterna med (vid den aktuella tidpunkten) starkare internationella flygbolag (såsom Förenade kungariket och Frankrike) genom att ge deras konkurrenter, bland annat KLM, Lufthansa och Sabena, en fördel vid direktförbindelser till Förenta staterna i form av tillåtelse att trafikera större flygplatser i det landet. Samtidigt kunde de amerikanska flygbolagen konkurrera hårdare med Air France och British Airways på flyglinjerna till unionen tack vare obegränsade rättigheter avseende den femte friheten. Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som Stadlmeier har redogjort för kommissionens farhågor och intresse av att samordna medlemsstaternas ståndpunkter. Se Stadlmeier, S., ”Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?”, i Simma, B., och Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Wien, 1999, s. 167.
30 Kommissionens begäran om ett förhandlingsmandat för ett övergripande avtal mellan unionen och Förenta staterna beskrivs av domstolen i open skies-domarna, se domen i målet kommissionen/Belgien, punkterna 15–21.
31 För mer bakgrundsinformation, se förslag till avgörande av generaladvokaten Tizzano i målet kommissionen/Förenade kungariket (C‑466/98, EU:C:2002:63, punkt 8 och följande punkter).
32 Det rör sig närmare bestämt om regler om priser på flyglinjer inom EU, regler om datoriserade bokningssystem och regler om fördelning av ankomst- och avgångstider, vilka samtliga omfattas av unionens exklusiva befogenhet enligt domstolen. Se, exempelvis domen i målet kommissionen/Belgien, punkterna 112, 114, 116 och 120.
33 Se domen i målet kommissionen/Belgien, punkt 142. Den bestämmelsen gav Förenta staterna rätt att återkalla, tillfälligt upphäva eller begränsa trafikrättigheter i de fall då de lufttrafikföretag som utsetts av Konungariket Belgien inte ägdes av denna stat eller dess medborgare.
34 Se domen i målet kommissionen/Belgien, punkterna 103–106.
35 Se, för ett liknande resonemang, Meddelande från kommissionen av den 11 mars 2005 – Fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU (KOM(2005) 79 slutlig).
36 I bilagan till kommissionens begäran om ett yttrande från domstolen tillhandahöll kommissionen rådet en förteckning över sådana avtal, vilka för närvarande är i kraft med 21 tredjeländer. Sådana avtal ingås i form av enbart EU-avtal, eftersom de endast gäller de områden där unionen har exklusiv befogenhet.
37 Rådets beslut (EU) 2020/1110 av den 23 januari 2018 om ingående på Europeiska unionens vägnar av luftfartsavtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Amerikas förenta stater, å andra sidan (EUT L 244, 2020, s. 6).
38 Se rådets beslut (EU) 2018/145 av den 9 oktober 2017 om ingående på unionens vägnar av det multilaterala avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, Republiken Albanien, Bosnien och Hercegovina, Republiken Bulgarien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Republiken Island, Republiken Kroatien, Republiken Montenegro, Konungariket Norge, Rumänien, Republiken Serbien och Förenta nationernas övergångsförvaltning i Kosovo om inrättandet av ett gemensamt europeiskt luftrum (ECAA) (EUT L 26, 2018, s. 1).
39 Se, exempelvis, rådets beslut (EU) 2019/702 av den 15 april 2019 om ingående, på unionens vägnar, av luftfartsavtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Kanada, å andra sidan (EUT L 120, 2019, s. 1) och rådets beslut (EU) 2020/948 av den 26 juni 2020 om ingående, på unionens vägnar, av avtalet om ett gemensamt luftfartsområde mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Georgien, å andra sidan (EUT L 212, 2020, s. 1). Andra sådana avtal har också ingåtts och undertecknats av unionen, men har i avvaktan på medlemsstaternas ratificering ännu inte trätt i kraft. Jämför exempelvis avtalet med Qatar, som ingicks som ett blandat avtal trots att kommissionen föreslog att detta avtal enbart skulle ingås med unionen. Se rekommendationen till rådets beslut om bemyndigande för kommissionen att inleda förhandlingar om övergripande luftfartsavtal mellan Europeiska unionen och de sex medlemsstaterna i Gulfstaternas samarbetsråd, (COM(2015) 607) final och luftfartsavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och staten Qatar, å andra sidan (EUT L 391, 2021, s. 3).
40 Avtal om civil luftfart mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen, konungariket Norge och konungariket Sverige (EGT L 200, 1992, s. 21).
41 Avtal mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart (EGT L 114, 2002, s. 73)
42 Avtal om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan (EUT L 149, 2021, s. 10), där luftfart behandlas i del två rubrik två avdelning I, inbegripet beviljandet av trafikrättigheter i artikel 419.
43 Även om texten till det planerade avtal som förhandlats fram med Sultanatet Oman inte var tillgänglig för allmänheten vid tidpunkten för utarbetandet av detta dokument översände kommissionen avtalstexten till domstolen tillsammans med den ansökan genom vilken förevarande förfarande inleddes.
44 Avdelning I det planerade avtalet består av artikel 3 (”Beviljande av rättigheter”), artikel 4 (”Trafiktillstånd”), artikel 5 (”Vägran, återkallande, tillfälligt upphävande eller begränsning av trafiktillstånd”), artikel 6 (”Liberalisering av ägande och kontroll av lufttrafikföretag”), artikel 7 (”Efterlevnad av lagar och andra författningar”), artikel 8 (”Rättvis konkurrens”), artikel 9 (”Affärsverksamhet”), artikel 10 (”Kommersiella möjligheter”), artikel 11 (”Tullar, skatter, pålagor och avgifter”), artikel 12 (”Användaravgifter”), artikel 13 (”Tariffer”) och artikel 14 (”Statistik”).
45 Avdelning II i det planerade avtalet består av artikel 15 (”Luftfartssäkerhet”), artikel 16 (”Luftfartsskydd”), artikel 17 (”Flygledningstjänster”), artikel 18 (”Miljö”), artikel 19 (”Lufttrafikföretags skadeståndsansvar”), artikel 20 (”Konsumentskydd”), artikel 21 (”Datoriserade bokningssystem”) och artikel 22 (”Sociala aspekter”).
46 Avdelning III i det planerade avtalet består av artikel 23 (”Tolkning och genomförande”), artikel 24 (”Den gemensamma kommittén”), artikel 25 (”Tvistlösning och skiljeförfarande”), artikel 26 (”Förhållande till andra avtal”), artikel 27 (”Ändringar av avtalet”), artikel 28 (”Anslutning av nya medlemsstater i Europeiska unionen”), artikel 29 (”Uppsägning av avtalet”), artikel 30 (”Registrering av avtalet”) och artikel 31 (”Ikraftträdande och provisorisk tillämpning”).
47 Parterna i förevarande förfarande är också oeniga om huruvida artiklarna 8, 10 och 11 i det planerade avtalet omfattas av unionens exklusiva befogenhet.
48 I förevarande förfarande framgår i synnerhet att det föreligger en viss sammanblandning mellan förekomsten av en befogenhet och dess art. Exempelvis har vissa medlemsstater, efter att ha gjort gällande att beviljandet av trafikrättigheter utgör en delad befogenhet, även hävdat att om domstolen skulle erkänna att unionen har exklusiv befogenhet skulle detta strida mot principen om tilldelade befogenheter.
49 Se, exempelvis, yttrande 1/94 (Avtal som bifogats WTO-avtalet) av den 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punkt 12).
50 Se punkt 17 ovan.
51 Se punkterna 10–12 ovan.
52 Se, analogt, yttrande 1/20 (Yttrande enligt artikel 218.11 FEUF (Utkast till moderniserat energistadgefördrag) av den 16 juni 2022 (EU:C:2022:485, punkt 36 och där angiven rättspraxis) (där det förklaras att det inte krävs att det föreligger ett slutgiltigt avtal mellan de berörda institutionerna för att en begäran om yttrande ska kunna framställas med stöd av artikel 218.11 FEU).
53 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 april 2024, kommissionen/rådet (Undertecknande av avtal) (C‑551/21, EU:C:2024:281, punkt 82 och där angiven rättspraxis) (där domstolen slog fast att en praxis inte kan ändra de regler i fördragen som institutionerna är skyldiga att följa).
54 Det kan tilläggas att de två besluten om att ge kommissionen förhandlingsmandat i vilket fall som helst inte gav uttryck för rådets och medlemsstaternas uppfattning om vilka delar av det planerade avtalet som omfattas av delad befogenhet och vilka delar som omfattas av unionens exklusiva befogenhet. Se, i detta avseende, punkt 14 i förevarande yttrade.
55 För olika tolkningar av fördelningen av befogenheter i federala rättsordningar, se Beaud, O., ”The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction”, i Azoulai, L (red.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 1938.
56 Underförstådd befogenhet är inte ett begrepp som är specifikt för unionen. Det accepteras även inom internationell rätt i förhållande till internationella organisationer. Se, allmänt, Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (ICJ Reports 1949, s. 174).
57 Artikel 216 FEUF inleder avdelning V i EUF-fördraget och har rubriken ”Internationella avtal”. Medan artikel 216 FEUF rör förekomsten av befogenhet att ingå sådana avtal, beskriver artikel 218 FEUF (som ingår i samma avdelning) förfarandet för att ingå ett internationellt avtal.
58 Enligt Schütze är den andra och tredje situation där unionen enligt artikel 216.1 FEUF har en underförstådd befogenhet att ingå ett internationellt avtal (se situationerna iii och iv i punkt 72 i förevarande yttrande) i själva verket underordnade den första situationen (situation ii i nämnda punkt), nämligen ”parallell extern befogenhet”. Se Schütze, R., European Union Law, fjärde upplagan, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, s. 293. Jag kan hålla med om detta, men anser omnämnandet av dessa två situationer inte bara är onödigt utan i praktiken skapar en förväxling mellan förekomsten befogenhet och dess exklusiv karaktär, som regleras i artikel 3.2 FEUF genom samma formuleringar som används i artikel 216.1 FEUF.
59 I sin dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet (22/70, EU:C:1971:32, punkt 16) (nedan kallad domen i AETR-målet), angav domstolen för första gången att befogenheten att ingå ett internationellt avtal ”framgår inte enbart av en uttrycklig tilldelning i fördraget … utan kan även följa av andra bestämmelser i fördraget och av rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner inom ramen för dessa bestämmelser”. Denna formulering gav upphov till tvivel om huruvida interna åtgärder är nödvändiga för att det ska föreligga en extern befogenhet. I senare rättspraxis löstes detta genom erkännande av ”parallell extern befogenhet”. I punkt 3 i yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar) av den 26 april 1977 (EU:C:1977:63), förklarade domstolen att ”när gemenskapsrätten internt har tilldelat gemenskapens institutioner befogenheter i syfte att förverkliga ett bestämt mål, har gemenskapen behörighet att göra för detta ändamål nödvändiga internationella åtaganden, även i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse härom”. I punkt 4 i det yttrandet angav domstolen således att sådana befogenheter ”följer … implicit av fördragsbestämmelserna om tilldelningen av den interna kompetensen”.
60 Yttrande av den 15 november 1994 (EU:C:1994:384). Se punkt 95 i detta yttrande, i vilket domstolen förklarade att ”[n]är gemenskapen i sina interna rättsakter har infört bestämmelser om hur medborgare från tredjeland skall behandlas eller när den uttryckligen har tilldelat institutionerna en behörighet att förhandla med tredjeland, erhåller den en exklusiv extern behörighet på det område som omfattas av dessa rättsakter”. Endast den andra situation som avses i denna punkt inkluderades i artikel 216.1 FEU.
61 I punkt 16 i domen i AETR-målet slog domstolen fast att befogenheten att ingå ett internationellt avtal kan följa av bestämmelserna i fördraget ”och av rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner inom ramen för dessa bestämmelser”. I punkt 17 i samma dom förklarade domstolen vidare att ”när gemenskapen har antagit gemensamma regler – oavsett form – för genomförandet av en i fördraget föreskriven gemensam politik, skall medlemsstaterna inte längre anses ha rätt att vare sig individuellt eller ens gemensamt ingå avtal med tredjeland om förpliktelser som kan inverka på dessa bestämmelser”. Härigenom beskrevs samtidigt en situation där unionen har en underförstådd befogenhet och när denna befogenhet blir exklusiv, och då omfattas av artikel 3.2 FEUF.
62 Se artikel 2.1 FEUF.
63 Se artikel 5.3 och 5.4 FEUF.
64 Det företräde som avses i artikel 2.2 FEUF innebär att det område som regleras av unionens åtgärder blir ”upptaget”. Medlemsstaterna kan därför inte reglera samma fråga, även om de väljer att reglera frågan på ett sätt som är förenligt med de aktuella unionsreglerna. Företrädesrätten utesluter således eventuella konflikter mellan olika regler. Om en medlemsstat emellertid trots det reglerar ett område som omfattas av unionsrätten, och medlemsstatens nationella bestämmelser strider mot de gemensamma unionsreglerna, löser en annan princip – principen om unionsrättens företräde – den efterföljande konflikten genom att de aktuella gemensamma unionsreglerna i så fall tillämpas.
65 Protokoll nr 25 till Lissabonfördraget har följande lydelse: ”När unionen vidtar åtgärder på ett visst område ska, vad avser artikel 2.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt angående delade befogenheter, tillämpningsområdet för detta befogenhetsutövande endast omfatta de delar som styrs av unionsakten i fråga och således inte omfatta hela området.”
66 Se, för ett liknande resonemang, Timmermans, C., ”ECJ Doctrines on Competences”, i Azoulai, L (red.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, 2014, s. 156–167, s. 162, där följande anges: ”Denna bestämmelse om blockeringseffekt, i form av en företrädesrätt, ska skiljas från en situation där unionen har exklusiv befogenhet, där det över huvud taget inte föreligger någon nationell befogenhet.”
67 Följande områden räknas upp: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken.
68 Se, för ett liknande resonemang, Schütze, R., ”Parallel external powers in the European Union From ’cubist’ perspectives towards ’naturalist’ constitutional principles?”, i Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, s. 272.
69 Se, exempelvis, Chamon, M., Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine, Common Market Law Review, vol. 55, nummer 5, 2018, s. 1101–1141.
70 Se dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 73). För kritiken av denna ståndpunkt i doktrinen, se Chamon, M., ”Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, vol. 55, 2018, s. 1124–1126.
71 Se, exempelvis, Dashwood, A., ”The relationship between the Member States and the European Union/European Community”, i McDonnell (red.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, s. 55; Cremona, M., ”The Union’s external action: Constitutional perspectives”, i Amato, G., Bribosia, H., och de Witte (red.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Bryssel, 2007, s. 1184–1189; Schütze, R., ”Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis”, European Law Review, vol. 33, nummer 5, 2008, s. 709–722, särskilt s. 713 och s. 714.
72 Se dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935, punkterna 46–50).
73 Se yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376, punkt 29). För blandade avtal, rent generellt, se Rosas, A., ”Mixity Past, Present and Future: Some Observations”, i Chamon, M. och Govaere, I (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Leiden, Brill, 2020, sidorna 8–18.
74 Uttrycken ”obligatoriska” och ”frivilliga” blandade avtal skapades av Allan Rosas, se Rosas, A., ”Mixed Union – Mixed Agreements’, i Koskenniemi, M (red.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998, s. 131. Se även Chamon, M. och Govaere, I., ”Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?”, i Chamon, M. och Govaere, I (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s. 2, Govaere, I., ”’Facultative’ and ’Functional Mixity’ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral”, College of Europe Research Papers in Law 3/2019, Hillion, C. och Chamon, M., ”Facultative Mixity and Sincere Cooperation”, i Chamon, M. och Govaere, I (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s. 86.
75 Se, för ett liknande resonemang, punkt 41 ovan.
76 Sådana avtal skulle emellertid även kunna ingås som enbart EU-avtal, förutsatt att unionen tilldelas befogenhet för alla delar av avtalet. Detta är emellertid endast möjligt om ingen av de aktuella bestämmelserna omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet.
77 Europaparlamentets och rådets förordning av den 29 april 2004 om förhandling om och genomförande av luftfartsavtal mellan medlemsstater och tredje länder (EUT L 157, 2004, s. 7).
78 Se artikel 1 i förordning nr 847/2004.
79 Jag kommer att återkomma till denna förordnings relevans för svaret på frågan huruvida unionen har exklusiv befogenhet att ingå det planerade avtalet i avsnitt III.E nedan.
80 Se mitt förslag till avgörande i målet ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, punkt 30).
81 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 68), och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 126).
82 Se punkt 46 ovan.
83 Som svar på en fråga från domstolen bekräftade den bulgariska, den grekiska, den litauiska och den ungerska regeringen uttryckligen denna ståndpunkt vid förhandlingen. Enligt min mening har samma ståndpunkt även, om än inte lika uttryckligt, förespråkats av den tyska och den cypriotiska regeringen samt av Irland.
84 I EUF-fördraget, se, exempelvis, artikel 79.3 (om avtal med tredjeländer om återtagande), artikel 191.4 (om miljön) eller artikel 207.3 (om gemensam handelspolitik).
85 Det ursprungliga fördraget innehöll endast två bestämmelser som uttryckligen gav unionen befogenhet att ingå internationella avtal, nämligen handels- och tullavtal (artikel 113 i EG-fördraget) och associeringsavtal (artikel 238 i EG-fördraget). För en översikt över och en förklaring av unionens uttryckliga externa befogenheter efter Lissabonfördraget, se Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, s. 21–58.
86 Se yttrande 1/94 (Avtal som bifogats WTO-avtalet) av den 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punkt 48).
87 Se, för ett liknande resonemang, Cremona, M., ”EU External Competence Rationales for Exclusivity”, i Garben, S. och Govaere, I (red.), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, s. 133–150, på sidan 136, där det anges att ”införandet av artikel 216.1 i EUF-fördraget innebär att det nu förmodligen är mer korrekt att inte hänvisa till uttryckliga och underförstådda externa befogenheter, utan att det i stället bör göras åtskillnad mellan befogenheter som uttryckligen ingår i unionens yttre åtgärder … och befogenheter som beskrivs som ’externa aspekter av [unionens] övriga politik’”.
88 Se yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar ) av den 26 april 1977 (EU:C:1977:63, punkt 3), yttrande 2/91 (ILO:s konvention nr 170) av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkt 7), yttrande 1/03 (Ny Luganokonvention) av den 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punkt 114), och yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 67).
89 Europaparlamentets och rådets förordning av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EUT L 293, 2008, s. 3); se artikel 15.1, i vilken det anges att ”EG-lufttrafikföretag ska ha rätt att bedriva lufttrafik inom gemenskapen”. Denna liberalisering inleddes genom rådets förordning nr 2408/92 (se artikel 3.1 i denna förordning, i vilken det anges att ”[o]m inte annat följer av denna förordning skall de berörda medlemsstaterna tillåta EG-flygtrafikföretag att utöva trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen”).
90 I open skies-domarna hävdade kommissionen att den inre marknaden för luftfart ”förverkligades” år 1992 (se domen i målet kommissionen/Belgien, punkt 71).
91 Det bör tilläggas lufttrafikförordningen uttryckligen ger medlemsstaterna möjlighet att begränsa eller vägra att utöva dessa rättigheter i händelse av allvarliga miljöproblem eller nödsituationer, se artiklarna 20 och 21 i förordningen. Utöver i dessa situationer får medlemsstaterna inte begränsa eller vägra att utöva dessa trafikrättigheter inom unionen så länge som lufttrafikförordningen är i kraft.
92 Förekomsten av en sådan underförstådd extern befogenhet påverkas inte av det argument som bland annat den ungerska regeringen har anfört, nämligen att luftfartspolitiken kan vara kopplad till den nationella säkerheten, vilken enligt artikel 4.2 sista meningen FEU är varje medlemsstats eget ansvar. En sådan koppling innebär inte att beviljandet av trafikrättigheter ”reserveras” som medlemsstaternas exklusiva befogenhet. Vad gäller förevarande förfarande föreskrivs i artikel 4.2 FEU endast att unionen ska beakta medlemsstaternas farhågor beträffande nationell säkerhet när den beslutar huruvida den ska bevilja ett tredjeland trafikrättigheter i syfte att ingå ett luftfartsavtal och att den ska se till att beviljandet och ingåendet av ett luftfartsavtal inte hindrar medlemsstaterna från att effektivt utöva sina väsentliga funktioner, se, analogt, dom av den 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punkt 43).
93 Yttrande av den 26 april 1977 (EU:C:1977:63).
94 Se domen i målet kommissionen/Belgien, punkt 68, i vilken domstolen hänvisade till punkt 89 i yttrande 1/94 (Avtal som bifogats WTO-avtalet) av den 15 november 1994 (EU:C:1994:384).
95 Yttrande av den 26 april 1977 (EU:C:1977:63). Bakgrunden till detta yttrande var inrättandet av förvaltningsstrukturen för de inre vattenvägarna på Rhen och Mosel för att sanera de ekonomiska förhållandena inom flod- och kanalbåttransporterna i detta geografiskt område. Eftersom detta område omfattar Schweiziska edsförbundet kan nämnda mål inte uppnås utan detta tredjelands deltagande. Domstolen drog därför slutsatsen att unionen har exklusiv befogenhet att ingå nödvändiga internationella avtal med detta land.
96 Se domen i målet kommissionen/Belgien, punkt 72.
97 Se domen i målet kommissionen/Belgien, punkt 71.
98 Den enda rättspraxis som rådet har hänvisat till när det gäller dess påstående om bevisbörda härrör nämligen från ett antal mål där det väckts talan om ogiltigförklaring: se dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 75), och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 115), samt förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet kommissionen/rådet (Internationella sjöfartsorganisationen) (C‑161/20, EU:C:2021:957, punkt 120).
99 Se, för ett liknande resonemang, Lenaerts, K., Gutman, K. och Nowak, J.T., EU Procedural Law, andra upplagan, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, s. 521, punkt 12.01, där det hävdas att förfarandet enligt artikel 218.11 FEUF bland annat har till syfte att förhindra de problem som kan uppstå till följd av tvister om huruvida internationella avtal som unionen är bunden av är förenliga med fördragen och att undvika att internationella förbindelser får negativa konsekvenser.
100 Av en rent språklig jämförelse av de olika språkversionerna framgår att det finns vissa skillnader mellan dem. I vissa språkversioner, bland annat den engelska (”affect”), den spanska (”affectar”), den franska (”affecter”) och den kroatiska (”utjecati”) språkversionen används ett ord som innebär att även en potentiellt begränsad effekt på unionsrätten till följd av de aktuella internationella åtagandena räcker för att uppfylla artikel 3.2 FEUF. I andra språkversioner, såsom den tyska (”beeinträchtigen”) och den nederländska (”aantasten”) språkversionen, används ett ord som innebär att de aktuella åtagandena måste inkräkta på, skada eller lämna avtryck i de gemensamma reglerna i unionsrätten.
101 Vilket redan har diskuterats av generaladvokaterna Kokott, Sharpston och Jääskinen. Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/rådet (C‑137/12, EU:C:2013:441, punkterna 111–117), förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:224, punkterna 95–97) och ställningstagande av generaladvokaten General Jääskinen i yttrande 1/13 ((Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen), EU:C:2014:2292, punkterna 69 och 70).
102 Se dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkterna 66 och 67), yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 71) och yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376, punkt 180 och där angiven rättspraxis).
103 Utrymmesskäl hindrar mig från att i detalj redogöra för vilka omständigheter som ledde fram till domen i AETR-målet. Kortfattat rörde det målet ingåendet av det europeiska avtalet om vägtransporter (AETR) under ledning av Förenta nationerna. Till stöd för sitt påstående att (vad som då var) Europeiska gemenskapen hade befogenhet att ingå detta avtal grundade sig kommissionen vid domstolsförhandlingen på rådets förordning (EEG) nr 543/69 av den 25 mars 1969 om harmonisering av viss social lagstiftning om vägtransporter (EGT L 77, 1969 s. 49), som reglerar de sociala aspekterna av vägtransporter. Domstolen godtog detta argument och ansåg inledningsvis att befogenheten att ingå ett internationellt avtal kunde härledas ur tilldelningen av befogenheter till (vad som då var) Europeiska gemenskapen på detta politikområde, även om fördraget inte innehöll någon uttrycklig befogenhet att ingå internationella avtal på vägtransportområdet. Rådet ansåg samtidigt att medlemsstaterna på det område som omfattades av den omtvistade förordningen inte längre hade rätt att ingå det planerade avtalet (se domen i AETR-målet, punkterna 16 och 17). Domen i AETR-målet är således ett exempel på en dom i vilken domstolen på en och samma gång lade grunden till två viktiga unionsrättsliga begrepp, nämligen begreppet underförstådd befogenhet och möjligheten att en sådan underförstådd extern befogenhet, om den utövas internt, kan bli till en exklusiv befogenhet. För en detaljerad beskrivning av omständigheterna i samband med domen i AETR-målet, se McNaughton, A., ”Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System”, i Nicola, F. och Davies, B (red.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, s. 134–153.
104 Domen i AETR-målet, punkt 17, min kursivering.
105 Se Lenaerts, K., ”Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de ’pre-emption’”, i Demaret, P. (red.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Brygge, 1986, s. 39 och s. 42–43.
106 Att betrakta förvärvet av exklusiv befogenhet på grundval av artikel 3.2 FEUF som en positiv tilldelning av befogenhet ger emellertid upphov till teoretiska konstitutionella problem. Som Schütze har påpekat strider den omständigheten att en befogenhet kan ändras genom unionslagstiftning, snarare än med stöd av bestämmelserna i fördraget, mot principen om tilldelade befogenheter som konstitutionell kategori. Logiken bakom företrädesrätten gör det således lättare att förklara AETR-effekten. Se, Schütze, R., ”Parallel external powers in the European Union: from ’cubist’ perspectives towards ’naturalist’ constitutional principles?’, i Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107 Se domen i AETR-målet, punkterna 21 och 22. Vid tidpunkten för den domen angavs denna princip i artikel 5 i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen.
108 Domen i AETR-målet, punkt 22, min kursivering. Vid tidpunkten för domen i AETR-målet fanns det redan gemensamma regler om harmonisering av kör- och vilotider för transporter mellan medlemsstaterna och tredjeland (genom förordning nr 543/69). Medlemsstaterna kunde därför inte göra parallella internationella åtaganden på samma område – det vill säga anta bestämmelser om kör- och vilotider för sådana transporter – genom att ingå det internationella avtalet.
109 Det går dock att hävda att det inte föreligger någon verklig skillnad, eftersom syftet med företrädesrätten också är att förhindra att unionsregler påverkas.
110 Detta gäller i synnerhet i de mål där domstolen tycks ha slagit fast att exklusiv befogenhet föreligger med stöd av argumentet om att ett område i stor utsträckning omfattas unionsregler. Se, exempelvis, yttrande 2/91 (ILO:s konvention nr 170) av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkterna 25 och 26).
111 Se, exempelvis, Verellen, som har förklarat att ”på principnivå ger domstolen en tvetydig bild. Å ena sidan ställer sig domstolen bakom en bedömning av huruvida det rör sig om ’ett område som i stor utsträckning omfattas’”. Å andra sidan framhåller den behovet av en ”särskild bedömning’.” Se, Verellen, T., ”The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13”, Columbia Journal of European Law, vol. 21, nummer 2, 2015, s. 383–410, på sidan 402.
112 Kuijper konstaterade exempelvis att ”AETR-doktrinen har blivit så komplicerad att den nästan är oanvändbar för gemenskapens politiska institutioner som vägledning för vidare åtgärder”. Se, Kuijper, P.-J., Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers: UvA, Amsterdam, 2008, s 9.
113 Detta inbegriper att ta hänsyn till vilken typ av förfarande som har avgjorts genom en viss dom. De mål som diskuterats av parterna i förevarande förfarande har hamnat hos domstolen på olika sätt. Några inleddes genom en begäran om ett yttrande från domstolen enligt artikel 218.11 FEUF (såsom yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014, EU:C:2014:2303), några anhängiggjordes i form av en talan om ogiltigförklaring (såsom domen av den 4 september 2014, kommissionen/rådet, C‑114/12, EU:C:2014:2151), några hamnade hos domstolen genom överträdelseförfaranden (såsom open skies-domarna), och några genom en begäran om förhandsavgörande (såsom domen av den 26 november 2014, Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399). Dessa förfarandemässiga skillnader ändrar emellertid inte svaret på frågan om innebörden av denna påverkan, som medför att unionen har exklusiv befogenhet.
114 Se yttrande 1/03 (Ny Luganokonvention) av den 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punkt 128). Cremona har i detta avseende påpekat att ”[domstolens] fokus i dess rättspraxis efter Lissabonfördraget ligger snarare på att fastställa i vilken utsträckning det genom unionslagstiftningen har införts ett enhetligt system och huruvida dess effektiva funktion kan äventyras”. Se Cremona, M., ”External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action”, i Craig, P. och de Búrca, G (red.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, s. 458.
115 Se yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 85). Se, mer nyligen, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 114 och där angiven rättspraxis).
116 För ett liknande resonemang, se Schütze, R., ”Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption”, Common Market Law Review, vol. 43, nummer 4, 2006, s. 1023–1048, s. 1036 och följande sidor. Se även Chamon, M., ”Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence”, Common Market Law Review, vol. 55, nummer 4, 2018, s. 1101–1142.
117 Se, exempelvis, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151), och yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303).
118 Se, exempelvis, yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376).
119 Kom ihåg det område som var i fråga i open skies-domarna.
120 Se, även, generaladvokat Szpunar, som ansåg att ”om ett internationellt åtagande inte har någon som helst inverkan på unionsrätten (även med beaktande av den möjliga utveckling som kan förutses) skulle omständigheten att de två regelsystemen omfattar samma rättsområde sakna relevans vid tillämpningen av artikel 3.2 FEUF”. Se förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet kommissionen/rådet (Internationella sjöfartsorganisationen) (C‑161/20, EU:C:2021:957, punkt 117).
121 Se, exempelvis, yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 71), och dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 68).
122 Som var i fråga i yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303).
123 Som var i fråga i domen av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124 Yttrande av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303).
125 Dom av den 4 september 2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126 Se även yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376, punkt 201 och där angiven rättspraxis), där domstolen förklarade att ”ett avtal mellan unionen och ett tredjeland, som föreskriver att bestämmelser som i hög grad överlappar unionens gemensamma regler för gemenskapsinterna situationer tillämpas på de internationella förbindelser som avtalet avser, [ska] anses kunna påverka eller ändra räckvidden för dessa gemensamma regler”.
127 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 71 och där angiven rättspraxis) och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgången till publicerade verk) av den 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punkt 113 och där angiven rättspraxis) (där det förklaras att risken för att unionens gemensamma regler påverkas eller ändras genom internationella åtaganden ska tillämpas ”även om det inte föreligger någon motsägelse mellan åtagandena och de gemensamma reglerna”). Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten i målet kommissionen/Förenade kungariket (C‑466/98, EU:C:2002:63, punkterna 71 och 75).
128 Se yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 4 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
129 Se, exempelvis, yttrande 2/91 (ILO:s konvention nr 170) av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkt 25) (där det förklaras att en viss del Internationella arbetsorganisationens konvention ”anses gälla ett område som redan i stor utsträckning regleras av de gemenskapsbestämmelser som gradvis antagits sedan 1967 med sikte på en allt fullständigare harmonisering”, så att nämnda åtaganden måste ”anses … omfattas av området för de ovan … nämnda direktiven”) och yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 73) (där det förklaras att ”[r]äckvidden för unionens regler kan påverkas eller ändras genom internationella åtaganden särskilt när åtagandena avser ett område som redan i stor utsträckning regleras av sådana regler”).
130 Se, bland annat, yttrande 1/13 (Tredjeländers anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 74 och där angiven rättspraxis) och yttrande 3/15 (Marrakeshfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punkt 74). Min kursivering.
131 Såsom domstolen förklarade i yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376, punkterna 275 och 276), kan sådana åtaganden, när de inte innehåller några bindande åtaganden, inte påverka arten av befogenheten att ingå det planerade avtalet.
132 För artikel 15 (”Luftfartssäkerhet”) se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1139 av den 4 juli 2018 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 2111/2005, (EG) nr 1008/2008, (EU) nr 996/2010, (EU) nr 376/2014 och direktiv 2014/30/EU och 2014/53/EU, samt om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 552/2004 och (EG) nr 216/2008 och rådets förordning (EEG) nr 3922/91 (EUT L 212, 2018, s. 1), för artikel 16 (”Luftfartsskydd”), se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av den 11 mars 2008 om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002 (EUT L 97, 2008, s. 72), för artikel 17 (”Flygledningstjänster”), se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/2803 av den 23 oktober 2024 om genomförandet av det gemensamma europeiska luftrummet (EUT 2024/2803), för artikel 18 (”Miljö”), se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2392 av den 13 december 2017 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att förlänga nuvarande begränsningar i tillämpningsområdet för luftfartsverksamhet och förbereda för genomförande av en global marknadsbaserad åtgärd från och med 2021 (EUT L 350, 2017, s. 7) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/2405 av den 18 oktober 2023 om säkerställande av lika villkor för hållbar lufttransport (ReFuelEU Aviation) (EUT L 2023/2405), för artikel 19 (”Lufttrafikföretags skadeståndsansvar”), se, exempelvis, rådets förordning (EG) nr 2027/97 av den 9 oktober 1997 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor (EGT L 285, 1997, s. 1), för artikel 20 (”Konsumentskydd), se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91 (EUT L 46, 2004, s. 1), för artikel 21 (”Datoriserade bokningssystem”), se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 80/2009 av den 14 januari 2009 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 2299/89 (EUT L 35, 2009, s. 47), och domen i målet kommissionen/Belgien, punkterna 115–117, och för artikel 22 (”Sociala aspekter”), se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av den 5 juli 2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet (EUT L 204, 2006, s. 1).
133 Luftfartssäkerhet omfattas av gemensamma unionsregler som bland annat fastställts i förordning 2018/1139 (EUT L 212, 2018, s. 1).
134 Luftfartsskydd omfattas av gemensamma unionsregler som bland annat fastställts i förordning 2018/1139 och förordning nr 300/2008 (EUT L 97, 2008, s. 72).
135 Artikel 6 i det planerade avtalet rör liberalisering av ägande och kontroll av lufttrafikföretag. I denna artikel anges att de avtalsslutande parterna ”erkänner” de fördelar som kan uppstå genom en gradvis liberalisering av ägande och kontroll av sina respektive lufttrafikföretag och att de ”är eniga om” att inom den gemensamma kommittén (inrättad i enlighet med artikel 24 i det planerade avtalet) ”vid lämplig tidpunkt” undersöka möjligheterna till en ömsesidig liberalisering av ägande och kontroll, så att denna kommitté ”kan rekommendera” ändringar av avtalet. Detta är formuleringar som är kännetecknande för samarbete och utbyte av idéer, i motsats till ett åtagande på grundval av vilket gemensamma regler i unionsrätten skulle kunna påverkas.
136 I artikel 9 i det planerade avtalet, med rubriken ”Affärsverksamhet, anges att parterna är överens om att ”hinder för kommersiella aktörers affärsverksamhet skulle stå i vägen för de fördelar som kan uppnås med detta avtal”. De avtalsslutande parterna är därför överens om att ”samarbeta” för att undanröja dessa hinder och om att den gemensamma kommittén ska ”övervaka” utvecklingen av detta samarbete. Förutom att den gemensamma kommittén åläggs att agera på ett visst sätt förefaller denna bestämmelse inte innehålla något åtagande som skulle kunna bedömas enligt artikel 3.2 FEUF.
137 Artikel 14 i det planerade avtalet rör statistik. I punkt 1 i denna bestämmelse föreskrivs att varje avtalsslutande part ska utbyta tillgänglig luftfartsstatistik, inom ramen för det planerade avtalet, i den mån detta är tillåtet enligt respektive nationell lagstiftning, och på det sätt ”som rimligtvis kan begäras”. Genom punkt 2 i denna bestämmelse inrättas ett samarbetsavtal som syftar till att underlätta utbytet av nämnda information. Det kan konstateras att punkt 2 i denna bestämmelse inte innehåller något åtagande som kan påverka de gemensamma reglerna (och således förefaller ligga mycket närmare åtagandena i avdelning II i det planerade avtalet). Även om punkt 1 i denna bestämmelse är formulerat på ett sådant sätt att det föreskrivs en skyldighet att utbyta statistik, avser denna skyldighet nämligen endast den statistik som rör lufttrafiken mellan de avtalsslutande parterna, såsom denna liberaliserats med stöd av det planerade avtalet. Såsom framgår av hänvisningen till den gemensamma kommittén i detta stycke äger utbytet dessutom endast rum inom ramen för denna kommitté och då endast för att ”övervaka utvecklingen av lufttrafiken enligt detta avtal”. Jag anser därför att denna bestämmelse i själva verket syftar till att bevara den ändamålsenliga verkan av det planerade avtalet i dess helhet, vilket innebär att den inte kan omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3.2 FEUF.
138 Se yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376, punkt 276 och där angiven rättspraxis).
139 Domstolen kom även fram till samma slutsats i domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkterna 70 och 71), och domen av den 18 mars 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punkt 39).
140 Detta är även i huvudsak vad domstolen slog fast i open skies-domarna med avseende på föregångaren till lufttrafikförordningen, det vill förordning nr 2408/92, se domen i målet kommissionen/Belgien, punkt 104.
141 Se skäl 16 i förordning nr 847/2004, i vars relevanta del det anges att ”målen för förordningen [är] samordning av förhandlingar med tredje länder i syfte att ingå luftfartsavtal, nödvändigheten att garantera ett harmoniserat tillvägagångssätt vid genomförandet och tillämpningen av avtalen samt kontroll av sådana avtals överensstämmelse med gemenskapsrätten”.
142 Se skälen 2–4 i förordning nr 847/2004, i vilka det erinras om vissa konstateranden i open skies-domarna och därefter anges att ett samarbetsförfarande bör inrättas till följd av dessa domar.
143 Se punkt 46 ovan.
144 Avtal om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT C 384I, 2019 s. 1).
145 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/502 av den 25 mars 2019 om gemensamma bestämmelser för grundläggande lufttrafikförbindelser med anledning av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur unionen (EUT L 85I, 2019, s. 49) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/2225 av den 23 december 2020 om gemensamma bestämmelser för grundläggande lufttrafikförbindelser efter den övergångsperiod som föreskrivs i avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 437, 2020, s. 86).
146 Se artikel 2.2 i förordning 2019/502 och artikel 2.2 i förordning 2020/2225.
147 Vid förhandlingen diskuterades huruvida gemensamma linjebeteckningar mellan EU-lufttrafikföretag och omanska lufttrafikföretag, på grundval av artikel 10.10 i det planerade avtalet, kunde möjliggöra ett sådant tillträde till marknaden. Under dessa diskussioner klargjordes emellertid att även om omanska lufttrafikföretag enligt denna bestämmelse får ingå avtal om gemensamma linjebeteckningar, göra reklam för dessa avtal och sälja biljetter till dessa flygningar, måste sträckorna inom unionen hanteras av EU-lufttrafikföretag, även om flygningarna har samma linjebeteckning. I detta avseende gör artikel 10.10 i det planerade avtalet inte det möjligt för omanska lufttrafikföretag att delta i unionens inre marknad för luftfart.
148 I artikel 11 i Chicagokonventionen föreskrivs nämligen att bestämmelserna i den stat från eller till vilken ett lufttrafikföretag flyger ska vara tillämpliga, och samma typ av skyldighet återges i artikel 7 i det planerade avtalet.
149 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/94 (Avtal som bifogats WTO-avtalet) av den 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punkterna 78 och 79) och domen i målet kommissionen/Belgien, punkt 98
150 Se rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1) och rådets förordning (EU) 2015/1588 av den 13 juli 2015 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa slag av övergripande statligt stöd (EUT L 249, 2015, s. 1).
151 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 1986, Asjes m.fl. (209/84–213/84, EU:C:1986:188, punkt 45). När ett konkurrensbegränsande beteende äger rum utanför unionen, men har verkningar på den inre marknaden, har det redan slagits fast att bestämmelserna om tillämpning av artiklarna 101 och 102 FEUF kan tillämpas på beteenden som helt och hållet är begränsade till tredjeländer. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 1988, Ahlström Osakeyhtiö m.fl./kommissionen (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 och 125/85–129/85, EU:C:1988:447, punkterna 17 och 18), och dom av den 6 september 2017, Intel/kommissionen (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punkterna 43–45).
152 Rådets förordning av den 25 maj 2009 om tillämpningen av artikel 81.3 i fördraget på vissa kategorier av avtal och samordnade förfaranden inom luftfartssektorn (EUT L 148, 2009, s. 1).
153 Se skäl 3 i förordning nr 487/2009, där det förklaras att ”[k]ommissionen bör ges befogenheter att bevilja gruppundantag inom luftfartssektorn … för lufttrafik mellan gemenskapen och tredjeländer”.
154 Europaparlamentets och rådets förordning av den 17 april 2019 om skydd av konkurrensen inom luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 868/2004 (EUT L 123, 2009, s. 4). Syftet med denna förordning var att införa en sektorsspecifik strategi, vilket senare antogs för andra ekonomiska sektorer genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/2560 av den 14 december 2022 om utländska subventioner som snedvrider den inre marknaden (EUT L 330, 2020, s. 1).
155 Se skäl 9 i förordning 2019/712 (där det förklaras att ”effektiv, proportionell och avskräckande lagstiftning alltjämt nödvändig för att upprätthålla villkor som gynnar framväxten av ett stort antal förbindelser inom unionen och säkerställa rättvis konkurrens med lufttrafikföretag från tredjeländer. Kommissionen bör därför ges befogenhet att genomföra en undersökning och vidta åtgärder när så krävs. Sådana åtgärder bör vara tillgängliga om metoder som snedvrider konkurrensen orsakar skada för EU-lufttrafikföretag”). Se även artikel 2.6 i denna förordning, som definierar ”metoder som snedvrider konkurrensen” som ”diskriminering och subventioner”, två begrepp som i sin tur definieras i artikel 2.8 och 2.9 i samma förordning.
156 Rådets direktiv av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 2003, s. 51).
157 Se dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 67 och där angiven rättspraxis) (i vilken domstolen konstaterade att ”i artikel 14.1 b [i direktiv 2003/96/EG] föreskrivs skattebefrielse för energiprodukter som levereras för användning som flygbränsle för annan luftfart än privat nöjesflyg. Av skäl 23 i detta direktiv framgår att syftet är att unionen ska iaktta bland annat vissa internationella förpliktelser, däribland förpliktelser rörande skattebefrielse för energiprodukter avsedda för civil luftfart som flygbolagen åtnjuter på grundval av Chicagokonventionen och de internationella bilaterala luftfartsavtal som unionen och/eller dess medlemsstater ingått med vissa tredjestater”).
158 Rådets förordning av den 16 november 2009 om upprättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse (EUT L 324, 2009, s. 23).
159 Direktiv av den 19 oktober 2009 om tillämpningsområdet för artikel 143 b och c i direktiv 2006/112/EG vad gäller befrielse från mervärdesskatt vid slutlig import av vissa varor (EUT L 292, 2009, s. 5).
160 Se punkt 10 i samförståndsavtalet, som bifogats avtalet.
161 Se artikel 1 i förordning nr 1186/2009.
162 Se artikel 1 i direktiv 2009/132.
163 Rådets direktiv av den 19 december 2019 om allmänna regler för punktskatt (EUT L 58, 2020, s. 4). Kommissionen har hänvisat till artikel 11.f i detta direktiv, som från betalning av tullar undantar varor ”för konsumtion enligt ett avtal som ingåtts med tredjeländer eller internationella organisationer, förutsatt att avtalet är tillåtet eller godkänt med hänsyn till undantag från mervärdesskatt”.
164 Se rådets förordning av den 16 april 2018 om temporärt upphörande med att tillämpa Gemensamma tulltaxans autonoma tullar på vissa varor av ett slag som ska införlivas med eller användas till luftfartyg, och om upphävande av förordning (EG) nr 1147/2002 (EUT L 98, 2018, s. 1), och särskilt artikel 1.1 däri, där det slås fast att ”[t]illämpningen av Gemensamma tulltaxans autonoma tullar som fastställs i [rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan (EGT L 256, 1987, s. 1)] för delar, komponenter och andra varor av ett slag som ska införlivas med eller användas i luftfartyg och delar därav under deras tillverkning, reparation, underhåll, ombyggnad, modifiering eller omformning ska upphöra”.
165 Rådets direktiv av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 2006, s. 1).
166 Se artikel 1.1 i direktiv 2006/112.
167 Se, analogt, yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376, punkt 163]och där angiven rättspraxis) (där det förklaras att ”[d]et vore för övrigt inkonsekvent att anse att bestämmelser som liberaliserar handeln mellan unionen och ett tredjeland omfattas av den gemensamma handelspolitiken men att de bestämmelser som ska säkerställa att denna liberalisering sker med hänsyn till en hållbar utveckling inte hör till denna politik. Handel i överensstämmelse med målet att uppnå hållbar utveckling är … nämligen en integrerad del av den gemensamma handelspolitiken”).
168 Se artikel 11.1 i det planerade avtalet.
169 Se artikel 4.2 i det planerade avtalet, i vilken det förklaras att ”vid beviljande av trafiktillstånd eller tekniska tillstånd ska varje part behandla samtliga lufttrafikföretag från den andra parten på ett icke-diskriminerande sätt”.
170 Se artikel 4.1 d och artikel 5.1 c i det planerade avtalet, vilka båda hänvisar till villkor ”som föreskrivs i de lagar och andra författningar” som den part som behandlar ansökan normalt tillämpar på internationell lufttransport. I artikel 5.1 c görs även en korshänvisning till efterlevnaden av de lagar och andra författningar som anges i artikel 7 i det planerade avtalet som ett skäl för att bevilja och vägra, återkalla, tillfälligt upphäva, uppställa villkor för eller begränsa ett trafiktillstånd.
171 Se artiklarna 3–14 i lufttrafikförordningen. Se även skäl 5 och artikel 8.2 i lufttrafikförordningen vad gäller skyldigheten att övervaka att villkoren för trafiktillstånd är fortsatt uppfyllda.
172 Andra aspekter av denna bestämmelse innehåller ett tydligt åtagande att följa den berörda avtalsslutande partens tillämpliga lagar och andra författningar, inbegripet en skyldighet att följa unionsrätten. Se, för ett liknande resonemang, artikel 10.2 10.3, 10.4, 10.5, 10.14 och 10.15 i avtalet.
173 Se rådets direktiv av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (EGT L 272, 1996, s. 36), särskilt skäl 26 och artikel 20.1, som utvidgar de rättigheter som erkänns i detta direktiv till att omfatta leverantörer av marktjänster i tredjeland och användare av flygplatser i tredjeland grundat på ömsesidighet.
174 Rådets förordning av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (EGT L 14, 1993, s. 1), särskilt skäl 14 och artikel 12, som ger lufttrafikföretag från tredjeland likvärdig behandling, på villkor att behandlingen är ömsesidig. Se även domen i målet kommissionen/Belgien (punkt 120), där domstolen slog fast att unionen har exklusiv befogenhet på detta område.
175 Se skäl 10 och artikel 15.4 och 15.5 i lufttrafikförordningen om överenskommelser om gemensamma linjebeteckningar, med erbjudande om överenskommelser om gemensamma linjebeteckningar på villkor att detta är ömsesidigt, och artikel 13.3 och 13.4 i lufttrafikförordningen om avtal med tredjeländer avseende leasing av luftfartyg utan besättning (dry lease) och med besättning (wet lease), återigen på villkor att detta är ömsesidigt, vad avser leasing av luftfartyg med besättning.
176 Jämför detta med domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 70), där domstolen konstaterade att fastställande av flygplatsavgifter vid den tidpunkten inte omfattades av gemensamma regler i unionsrätten.
177 Kommissionens genomförandeförordning av den 11 februari 2019 om inrättande av ett prestations- och avgiftssystem i det gemensamma europeiska luftrummet och om upphävande av genomförandeförordningarna (EU) nr 390/2013 och (EU) nr 391/2013 (EUT L 56, 2019, s. 1).
178 Se artikel 1 i genomförandeförordning 2019/317.
179 Se artikel 2.5 i genomförandeförordning 2019/317, som definierar begreppet luftrumsanvändare som ”operatören av luftfartyget vid den tidpunkt flygningen utfördes, eller, om operatörens identitet är okänd, luftfartygets ägare, såvida inte det kan bevisas att en annan person var operatör vid den tidpunkten”.
180 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter (EUT L 70, 2009, s. 11).
181 Se artikel 1 i direktiv 2009/12. Som kommissionen har påpekat existerade dessa regler inte när domstolen gjorde sin bedömning i domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 70).
182 Med ”flygplatsanvändare” avses enligt artikel 2.3 i direktiv 2009/12 ”varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post och/eller gods, till eller från den berörda flygplatsen”.
183 Se artikel 3 i direktiv 2009/12, där det föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska säkerställa att flygplatsavgifterna i enlighet med gemenskapslagstiftningen inte medför diskriminering av flygplatsanvändare”.
184 Jag noterar att det i artikel 12 i det planerade avtalet specifikt anges att villkoren för lufttrafikföretag från de avtalsslutande parterna, och således omanska lufttrafikföretag i Europeiska unionen, ska ”vara minst lika förmånliga som de förmånligaste villkor som gäller för något annat lufttrafikföretag”. Oberoende av den omständigheten att den aktuella unionslagstiftningen är tillämplig på alla flygplatsanvändare, påverkas således detta område på grund av att åtagandet i avtalet specifikt likställer omanska lufttrafikföretag med EU-lufttrafikföretag.
185 Se artikel 22.1 i lufttrafikförordningen.
186 Se artikel 23.1 i lufttrafikförordningen.