1.

I syfte att effektivisera järnvägstransportsystemet inrättade Europeiska unionen ett gemensamt järnvägsområde genom direktiv 2012/34. ( 2 )

2.

Genom förevarande begäran om förhandsavgörande har domstolen ombetts att tolka i vilken utsträckning direktiv 2012/34 reglerar förfarandet för godkännande av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur, närmare bestämt uppräkningar.

3.

Regleringen av järnvägarna i direktiv 2012/34 är en mycket teknisk del av unionsrätten. För att hjälpa läsarna att inse hur invecklat detta område är och för att förstå de faktiska omständigheter som den nationella domstolen har beskrivit kommer jag att diskutera följande tre grupper faktiska omständigheter närmare: för det första parterna i det nationella målet, för det andra de två beskrivningarna av järnvägsnätet och för det tredje tvistens kronologi på nationella nivå.

4.

Låt mig till att börja med introducera de tre deltagarna i målet vid den nationella domstolen.

5.

ÖBB-Infrastruktur AG (ÖBB) är en så kallad infrastrukturförvaltare. Enligt artikel 3.2 i direktiv 2012/34 ansvarar ett sådant organ för att anlägga, förvalta och underhålla järnvägsinfrastruktur, inklusive trafikledning, trafikstyrning och signalering.

6.

Schienen-Control Kommission (tillsynsmyndigheten för järnvägssektorn, nedan kallad SCK) är det nationella regleringsorganet i Österrike, som inrättats i enlighet med artiklarna 55 och 56 i direktiv 2012/34. ( 3 )

7.

I Österrike har detta regleringsorgan, på grundval av tillämplig nationell rätt, bland annat till uppgift att godkänna de uppräkningar som infrastrukturförvaltaren har fastställt.

8.

Uppräkningar är tilläggsavgifter till de grundavgifter som täcker de direkta kostnaderna för utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen. Enligt artikel 32.1 direktiv 2012/34 får medlemsstaterna tillåta sådana uppräkningar ”för att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader”. I samma bestämmelse anges även att uppräkningar kan tillåtas om marknaden kan ”tåla” detta, på grundval av principerna om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering.

9.

WESTbahn Management GmbH är ett ”järnvägsföretag”, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2012/34. ( 4 )

10.

Infrastrukturförvaltaren publicerar tilldelningskriterierna och avgifterna för utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen (infrastrukturavgifter) i en beskrivning av järnvägsnätet. ( 5 )

11.

Förevarande tvist uppstod till följd av ÖBB:s beskrivningar av järnvägsnätet för åren 2018 och 2019.

12.

I båda beskrivningarna av järnvägsnätet innehöll de publicerade infrastrukturavgifterna uppräkningar inom fem noggrant avgränsade marknadssegment. Det rörde sig om marknadssegmenten ”kommersiell persontrafik”, ”allmännyttig persontrafik”, ”lokal trafik, hög kapacitet”, ”lokal trafik, låg kapacitet” och ”godstransport med systemtåg”.

13.

I 2018 års beskrivning av järnvägsnätet angavs emellertid endast det totala belopp som skulle betalas i varje marknadssegment. Det specificerades emellertid inte hur det totala beloppet fördelade sig mellan direkta kostnader och uppräkningar. I 2019 års beskrivning av järnvägsnätet angavs däremot både uppräkningar och avgifter för direkta kostnader per körd kilometer i tågläge för de enskilda marknadssegmenten, och beräknades den totala avgift som skulle betalas genom att addera summorna.

14.

Enligt den österrikiska lagstiftningen måste infrastrukturförvaltaren inge en ansökan till SCK om fastställelse av uppräkningar.

15.

För de uppräkningar som publicerades i 2018 års beskrivning av järnvägsnätet ingav ÖBB en ansökan till SCK om fastställelse den 12 augusti 2016.

16.

För de uppräkningar som publicerades i 2019 års beskrivning av järnvägsnätet ingav ÖBB en ansökan till SCK om fastställelse den 18 augusti 2017.

17.

De beskrivningar av järnvägsnätet som publicerades år 2018 och år 2019 innehöll en mening som förklarade att förfarandet för fastställelse av uppräkningarna i enlighet med tillämplig nationell rätt fortfarande pågick.

18.

I 2019 års beskrivning av järnvägsnätet angavs vidare att om ”ett slutligt beslut i detta förfarande antas först efter att tågplaneperioden inletts” kan det hända att ”infrastrukturavgifter som tagits ut till ett för lågt eller för högt belopp fram till den tidpunkten kommer att återbetalas eller krävas in”.

19.

Bakgrunden till förevarande tvist är att parterna är oeniga om huruvida och genom vilket förfarande uppräkningar kan göras. Tvisten utvecklades på följande sätt.

20.

SCK beviljade ÖBB:s ansökan om uppräkningar för år 2018 den 12 december 2016. WESTbahn Management överklagade detta beslut. Den 5 juli 2017 upphävde Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) ( 6 ) beslutet med motiveringen att utredningen var bristfällig och återförvisade ärendet till SCK för förnyad prövning och ett nytt avgörande. SCK återupptog förfarandet för tågplaneperioden för år 2018.

21.

Efter att ÖBB hade ingett en ansökan till SCK om fastställelse av 2019 års uppräkningar förenade SCK dessa två förfaranden. SCK förenade dessutom dessa två förfaranden med förfarandet för en ny beräkning av de direkta kostnaderna.

22.

Efter att SCK hade begärt att ÖBB skulle göra en ny beräkning av de direkta kostnaderna, begärde ÖBB dessutom en ändring av uppräkningarna för åren 2018 och 2019. ÖBB motiverade denna begäran med sin skyldighet att nå det intäktsmål som fastställts av det relevanta ministeriet.

23.

Den 17 december 2020 ställde sig SCK bakom ansökan om fastställelse av uppräkningarna som en infrastrukturavgift för åren 2018 och 2019. ( 7 )

24.

I punkt 1 i SCK:s beslut fastställdes avgifterna för direkta kostnader och fastställdes uppräkningarna per körd kilometer i tågläge för vart och ett av de fem marknadssegmenten för 2018 års tågplaneperiod. Det totala avgift som skulle betalas beräknades således med hjälp av båda dessa sifferuppgifter. I punkt 2 i SCK:s beslut gjordes samma sak beträffande 2019 års tågplaneperiod, genom att SCK fastställde avgifterna för direkta kostnader och godkända uppräkningar per körd kilometer i tågläge för vart och ett av de fem marknadssegmenten och sedan beräknade den totala avgift som skulle betalas genom att addera summorna.

25.

Såsom jag tolkar denna förklaring från den hänskjutande domstolen sida av SCK:s beslut minskade de direkta kostnaderna till följd av den nya beräkningen och fastställdes, för att intäktsmålet skulle uppnås trots denna minskning, dessutom de uppräkningar som ÖBB hade begärt.

26.

Både ÖBB och WESTbahn Management har överklagat detta beslut till den hänskjutande domstolen.

27.

I sin begäran om förhandsavgörande lade den hänskjutande domstolen till ytterligare en omständighet, nämligen att SCK grundade sina beräkningar på det ”intäktsmål” som fastställts av Republiken Österrike och som beräknas i förhållande till det statliga stöd som ÖBB erhåller.

28.

I SCK:s beslut anges att ”detta intäktsmål (exklusive servicetåg och exklusive tillägg och avdrag) ska täckas genom avgifter, med beaktande av en uppdelning i direkta kostnader å ena sidan och uppräkningar å andra sidan. Medan uppräkningarna åtminstone ska täcka en del av de allmänna kostnaderna, det vill säga de fasta kostnaderna, är syftet med avgifterna som fastställs till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs … att täcka de direkta kostnaderna”.

29.

Mot bakgrund av det ovan anförda beslutade den hänskjutande domstolen, Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen), att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

30.

Skriftliga yttranden har inkommit från ÖBB, WESTbahn Management, SCK, den österrikiska, den nederländska, den norska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen.

31.

Ingen förhandling hölls.

32.

I artikel 4 i direktiv 2012/34 föreskrivs att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska vara oberoende:

”1.   Medlemsstaterna ska säkerställa att järnvägsföretag som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av medlemsstaterna har en oberoende ställning när det gäller förvaltning, administration och intern kontroll över frågor som gäller administration, ekonomi och bokföring, som innebär att de ska hålla i synnerhet tillgångar, budget och bokföring åtskilda från statens.

2.   Infrastrukturförvaltaren ska med iakttagande av det ramverk för avgifter och tilldelning och de specifika regler som medlemsstaterna fastställer ha ansvaret för sin egen förvaltning, administration och interna kontroll.”

33.

Beskrivningen av järnvägsnätet regleras på följande sätt i artikel 27 i direktiv 2012/34: ( 8 )

”1.   Infrastrukturförvaltaren ska efter samråd med de berörda parterna upprätta och offentliggöra en beskrivning av järnvägsnätet som ska kunna erhållas mot en avgift som inte får överstiga kostnaden för offentliggörandet av beskrivningen. Beskrivningen av järnvägsnätet ska offentliggöras på minst två av unionens officiella språk. Innehållet i beskrivningen av järnvägsnätet ska göras tillgängligt gratis i elektroniskt format på infrastrukturförvaltarens webbportal och tillgängligt via en gemensam webbportal. Den webbportalen ska upprättas av infrastrukturförvaltare inom ramen för deras samarbete i enlighet med artiklarna 37 och 40.

2.   Beskrivningen av järnvägsnätet ska ange vilken art av infrastruktur som är tillgänglig för järnvägsföretag, och den ska innehålla information om de villkor som gäller för att få tillträde till den berörda järnvägsinfrastrukturen. Beskrivningen av järnvägsnätet ska även innehålla information om de villkor som gäller för att få tillträde till de anläggningar för tjänster som är knutna till infrastrukturförvaltarens järnvägsnät och tillhandahållande av tjänster i dessa anläggningar eller ange en webbplats där sådan information görs tillgänglig gratis i elektroniskt format. Innehållet i beskrivningen av järnvägsnätet fastställs i bilaga IV.

3.   Beskrivningen av järnvägsnätet ska uppdateras regelbundet och ändras vid behov.

4.   Beskrivningen av järnvägsnätet ska offentliggöras senast fyra månader innan tidsfristen för ansökan om infrastrukturkapacitet löper ut.”

34.

I artikel 29.1 första till tredje meningen i direktivet fördelas uppgifterna med avseende på ramverket för fastställande och uttag av avgifter på följande sätt:

”1.   Medlemsstaterna ska fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoende som anges i artikel 4.

Med beaktande av detta villkor ska medlemsstaterna även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera sådan behörighet till infrastrukturförvaltaren.

Medlemsstaterna ska säkerställa att beskrivningen av järnvägsnätet omfattar ramverket och reglerna för fastställande och uttag av avgifter eller hänvisas till en webbplats där detta ramverk och dessa regler offentliggörs.”

35.

Vad gäller principerna för fastställande och uttag av avgifter är de tre första punkterna i artikel 31 i direktiv 2012/34 ( 9 ) relevanta i förevarande fall:

”1.   Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och av anläggningar för tjänster ska betalas till infrastrukturförvaltaren respektive tjänsteleverantören och användas för att finansiera deras verksamheter.

2.   Medlemsstaterna ska kräva att infrastrukturförvaltaren och tjänsteleverantören tillhandahåller regleringsorganet all nödvändig information om de avgifter som tas ut för att göra det möjligt för regleringsorganet att utföra sina uppgifter enligt artikel 56. Infrastrukturförvaltaren och tjänsteleverantören måste i detta avseende kunna visa för järnvägsföretagen att de avgifter för infrastrukturen och för tjänster som järnvägsföretaget verkligen faktureras enligt artiklarna 30–37 överensstämmer med de metoder, regler och i tillämpliga fall nivåer som anges i beskrivningen av järnvägsnätet.

3.   Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 i denna artikel eller artikel 32 ska avgiften för minimipaketet och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.

Före den 16 juni 2015 ska kommissionen anta åtgärder om fastställande av förfarandena för beräkning av den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 62.3.[ ( 10 )]

Infrastrukturförvaltaren får besluta att gradvis anpassa sig till dessa förfaranden under en period av högst fyra år efter dessa genomförandeakters ikraftträdande.”

36.

Uppräkningar regleras av artikel 32 i direktiv 2012/34, där artikel 32.1 är relevant:

”1.   För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, lägga på uppräkningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs för järnvägens marknadssegment. Avgiftssystemet ska respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått.

Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.

Innan medlemsstaterna fastställer sådana uppräkningar ska de se till att infrastrukturförvaltarna utvärderar huruvida dessa är relevanta för specifika marknadssegment och beakta åtminstone de par som förtecknas i punkt 1 i bilaga VI samt beakta de relevanta paren. Den förteckning över marknadssegment som fastställs av infrastrukturförvaltarna ska innehålla åtminstone följande tre segment: godstransporter, persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik och övriga persontransporter.

Infrastrukturförvaltarna får ytterligare särskilja marknadssegment enligt de transporterade varorna eller personerna.

Även marknadssegment där järnvägsföretag för närvarande inte är verksamma, men där de kan tillhandahålla transporter under avgiftssystemets giltighetstid ska fastställas. Infrastrukturförvaltaren får inte införa någon uppräkning i avgiftssystemet för dessa marknadssegment.

Förteckningen över marknadssegment ska offentliggöras i beskrivningen av järnvägsnätet och ska ses över minst vart femte år. Det regleringsorgan som avses i artikel 55 ska kontrollera denna förteckning i enlighet med artikel 56.”

37.

Enligt 67d § punkt 6 i Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Eisenbahngesetz) (federal lag om järnvägar, spårbundna fordon på järnväg och järnvägstrafik, nedan kallad EisbG) måste fastställandet av uppräkningar godkännas av SCK, som är skyldig att ge sitt godkännande om de grundläggande villkoren i 67d § punkt 1 EisbG är uppfyllda.

38.

Genom punkt 42 i Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) (federal lag om omorganisation av de österrikiska statliga järnvägarnas rättsförhållanden, nedan kallad Bundesbahngetsetz) ges Republiken Österrike befogenhet att bevilja ÖBB statligt stöd och fastställa ett intäktsmål (det vill säga de totala avgifter som ÖBB under den aktuella tågplaneperioden måste uppbära i form av infrastrukturavgifter plus marknadsuppräkningar).

39.

De fem frågor som den hänskjutande domstolen har ställt avser alla på ett eller annat sätt vad som sägs i direktiv 2012/34 om förfarandet för fastställelse av uppräkningar av kostnader för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen och metoden för att beräkna dessa.

40.

Det finns inte mycket rättspraxis på detta område. Domstolen har endast undersökt uppräkningars effekt på järnvägstransporternas konkurrenskraft. ( 11 ) När det gäller metoderna för att fastställa avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen, inklusive eventuella uppräkningar, ger direktiv 2012/34 inte mycket vägledning. ( 12 ) Domstolen har endast haft tillfälle att ta upp direkta kostnader (till skillnad från uppräkningar) i samband med direktiv 2001/14, ( 13 ) en av föregångarna av direktiv 2012/34, som reglerade uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur.

41.

Deltagarna i förevarande mål om förhandsavgörande har föreslagit olika tolkningar av direktiv 2012/34, dels vad gäller de eventuella begränsningar av medlemsstaternas lagstiftningsfrihet som fastställs i direktivet, dels vad gäller de roller som infrastrukturförvaltaren och regleringsorganet tilldelas i direktivet.

42.

I ena änden av skalan hittar vi den norska regeringen, som i sitt skriftliga yttrande har gjort gällande att direktiv 2012/34 inte säger någonting om (det vill säga varken kräver eller förbjuder) ett eventuellt förfarande för att fastställa uppräkningar i förväg eller i efterhand. Om detta argument godtas blir svaret enkelt för den hänskjutande domstolen. Med förbehåll för de regler för fastställande och uttag av avgifter som anges i direktiv 2012/34 står det medlemsstaterna fritt att reglera det förfarande som infrastrukturförvaltarna ska följa för att lägga på uppräkningar.

43.

Kommissionen är något försiktigare i sitt skriftliga yttrande och konstaterar att direktiv 2012/34 inte uttryckligen nämner något förfarande för fastställelse av uppräkningar. Trots detta anser även kommissionen att järnvägsinfrastrukturförvaltarens oberoende talar mot en fullständig regleringsfrihet för medlemsstaterna när de väljer att införa ett fastställelseförfarande. ( 14 )

44.

I andra änden av skalan hittar vi WESTbahn Management, som har hävdat att det endast är ett förhandsfastställande av infrastrukturavgifterna som uppfyller kraven i direktiv 2012/34, nämligen kravet att järnvägsföretagen ”ges klara och konsekventa ekonomiska signaler, så att de kan fatta rationella beslut.” ( 15 ) För att uppfylla detta villkor har WESTbahn Management hävdat att uppräkningarna i beskrivningen av järnvägsnätet måste fastställas i förväg, innan tågplaneperioden börjar gälla. Det enda beslut som får fattas i efterhand är regleringsorganets beslut, eftersom regleringsorganet får besluta om en nedsättning av kostnaderna efter överklagande av ett järnvägsföretag med stöd av artikel 56 i direktiv 2012/34.

45.

I det följande kommer jag inledningsvis att redogöra för min tolkning av det system för att lägga på uppräkningar som införts genom direktiv 2012/34 (avsnitt A). Därefter kommer jag att besvara den hänskjutande domstolens fem frågor (avsnitt B).

46.

Jag kommer att beskriva min bild av det system som införts genom direktiv 2012/34 i två steg. Först kommer jag att förklara principerna för uttag av avgifter (underavsnitt 1). Därefter kommer jag att bedöma medlemsstaternas, infrastrukturförvaltarens och regleringsorganets respektive roller vid fastställelsen av avgifterna för utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen och deras ömsesidiga förhållande (underavsnitt 2).

47.

Enligt artikel 29.1 första stycket i direktiv 2012/34 ska medlemsstaterna fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter. De måste emellertid beakta infrastrukturförvaltarens oberoende.

48.

Inom det på detta sätt fastställda ramverket för avgifter ankommer det på infrastrukturförvaltaren att fastställa och ta ut avgifter. ( 16 ) Infrastrukturförvaltaren ska göra detta i beskrivningen av järnvägsnätet, ( 17 ) som ska offentliggöras senast fyra månader innan tidsfristen för ansökan om infrastrukturkapacitet löper ut. ( 18 )

49.

Vid fastställandet av avgifterna måste infrastrukturförvaltaren respektera principen om likabehandling och icke-diskriminering av järnvägsföretag, ( 19 ) som enligt domstolen ”utgör det centrala kriteriet för fastställande och uppbörd av avgiften för utnyttjande av infrastrukturen”. ( 20 )

50.

Uppbörden av avgifterna grundas på en överenskommen tågplan, vilken enligt punkt 1 i bilaga VII till direktiv 2012/34 fastställs en gång per kalenderår.

51.

Vad kan infrastrukturförvaltare ta ut avgifter för?

52.

Enligt artikel 31.1 i direktiv 2012/34 betalas avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och används avgifterna för att finansiera infrastrukturförvaltarens verksamhet.

53.

I artikel 31.3 i direktiv 2012/34 föreskrivs att avgiften för minimipaketet ( 21 )”[ska] fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”. ( 22 ) Vad som kan räknas som direkt kostnad redogörs närmare för i en genomförandeförordning ( 23 ) och har begränsad räckvidd. ( 24 ) Direkta kostnader omfattar därför inte alla kostnader som uppstår för infrastrukturförvaltaren.

54.

För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får uppräkningar läggas på de avgifter som tas ut. I artikel 32 i direktiv 2012/34 karaktäriseras uppräkningar som ett undantag till principerna för avgifter. Enligt denna artikel får en medlemsstat dessutom endast lägga på uppräkningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering och endast ”om marknaden kan tåla” detta. ( 25 ) Uppräkningarna ska vidare säkerställa konkurrenskraften ( 26 ) för järnvägens marknadssegment.

55.

Generellt sett kan avgifterna således täcka spannet mellan de direkta kostnaderna (avgifter för minimipaketet och bantillträdestjänsterna, som ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs) och de totala kostnaderna (samtliga kostnader som uppstår för infrastrukturförvaltaren, som kan täckas genom att lägga på uppräkningar). ( 27 )

56.

Uppräkningarnas enda syfte är således att täcka de kostnader som infrastrukturförvaltaren har haft, inte att göra vinst.

57.

I skäl 71 i direktiv 2012/34 anges att järnvägsinfrastruktur är ”ett naturligt monopol och det är därför nödvändigt att vidta åtgärder som ger infrastrukturförvaltare incitament att sänka kostnaderna och förvalta infrastrukturen effektivt.” För att undvika att de frestelser som monopol kan ge upphov till för infrastrukturförvaltare är syftet med avgiftsreglerna med andra ord att uppnå full kostnadstäckning, men inte mer än det.

58.

I artikel 4.2 i direktiv 2012/34 garanteras infrastrukturförvaltarens oberoende. Enligt domstolen ska infrastrukturförvaltaren ”inom det ramverk för fastställande och uttag av avgifter som medlemsstaterna har föreskrivit … förfoga över ett visst handlingsutrymme för att bestämma avgiftsbeloppet så att den kan använda detta som ett förvaltningsmässigt verktyg”. ( 28 ) Infrastrukturförvaltarens oberoende måste garanteras både i förhållande till medlemsstaten och i förhållande till regleringsorganet. ( 29 )

59.

I domen i målet kommissionen/Tjeckien ( 30 ) fann domstolen exempelvis att den högsta avgift för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen som fastställts av Tjeckien äventyrade infrastrukturförvaltarens oberoende. På samma sätt slog domstolen i domen i målet kommissionen/Spanien ( 31 ) fast att ”[i]nvesteringar i järnvägsinfrastruktur bör göras, och avgiftssystemen för infrastrukturen bör ge infrastrukturförvaltare incitament att göra lämpliga investeringar där dessa är ekonomiskt lönsamma.” Infrastrukturförvaltare bör således därför förfoga över ett visst handlingsutrymme vid fastställandet av beloppen. ( 32 )

60.

I domen i målet kommissionen/Tyskland ( 33 ) hänvisade domstolen till upp några exempel där infrastrukturförvaltaren kan tänkas vilja använda sig av den flexibiliteten för att optimera järnvägsinfrastrukturen. Infrastrukturförvaltaren får fastställa eller fortsätta att fastställa högre avgifter på grundval av den långsiktiga kostnaden för vissa särskilda investeringsprojekt. Infrastrukturförvaltaren får även införa program med rabatter på de avgifter som tas ut av operatörerna.

61.

Infrastrukturförvaltarens oberoende måste också respekteras i förhållande till fastställandet av uppräkningarna.

62.

Enligt artikel 32.1 första meningen i direktiv 2012/34 är det medlemsstaten som ”får” lägga på uppräkningar om marknaden kan tåla detta. Kommissionen har även gjort gällande att det är medlemsstaten som har huvudrollen vid godkännandet av möjligheten att lägga på uppräkningar. ( 34 )

63.

Om ramverket för fastställande och uttag av avgifter, såsom beslutats av medlemsstaten med stöd av artikel 29.1 i direktiv 2012/34, inte föreskriver någon möjlighet att lägga på uppräkningar, har infrastrukturförvaltarna med andra ord inte rätt att ta med uppräkningarna i sin beskrivning av järnvägsnätet eller uppbära dem på grundval av tågplanen.

64.

Om en medlemsstat emellertid inkluderar möjligheten till uppräkningar i ramverket för fastställande och uttag av avgifter kan infrastrukturförvaltarna därigenom lägga på sådana uppräkningar, vilka ska anges i beskrivningen av järnvägsnätet.

65.

Om en medlemsstat i princip tillåter att uppräkningar läggs på, i enlighet med kravet på infrastrukturförvaltarens oberoende, ankommer det på denna aktör att besluta vilka specifika marknadssegment som ska omfattas och att beräkna uppräkningarna. Infrastrukturförvaltaren ska i samband med detta utvärdera huruvida sådana uppräkningar är relevanta för specifika marknadssegment och beakta de par som förtecknas i punkt 1 i bilaga VI till direktiv 2012/34. ( 35 ) De segment som förtecknas i beskrivningen av järnvägsnätet ska åtminstone omfatta godstrafik, persontrafik inom ramen för ett avtal om allmän trafik och annan persontrafik. ( 36 )

66.

Förteckningen över marknadssegment för vilka uppräkningar läggs på ska kontrolleras av regleringsorganet i enlighet med dess kontrollbefogenheter enligt artikel 56 i direktiv 2012/34. Regleringsorganet kan agera efter ett överklagande från sökanden ( 37 ) eller på eget initiativ. ( 38 )

67.

Utöver denna behörighet, som följer av artikel 32.1 sjätte stycket i direktiv 2012/34, ger artikel 56.1 i samma direktiv regleringsorganet en generell befogenhet att pröva överklaganden som ges in av järnvägsföretag mot beslut av infrastrukturförvaltaren om bland annat ( 39 ) avgiftssystemet och nivån på eller strukturen på de infrastrukturavgifter som ett järnvägsföretag behöver eller kan komma att behöva betala. ( 40 )

68.

Regleringsorganets beslut ska, när regleringsorganet utövar sin kontroll av de infrastrukturavgifter som infrastrukturförvaltaren har fastställt, ”motiveras av ett åsidosättande av direktiv 2012/34 och begränsas till att avhjälpa oegentligheter”. ( 41 )

69.

I artikel 56 i direktiv 2012/34 sägs inget om huruvida regleringsorganets kontroll sker före eller efter infrastrukturförvaltarens fastställelse av uppräkningarna.

70.

Domstolen har emellertid klargjort, om än inte med avseende på uppräkningar, att regleringsorganet kan utöva sin kontroll även efter det att avgifterna redan har tagits ut. ( 42 )

71.

Slutligen kan regleringsorganets beslut, enligt artikel 56.10 i direktiv 2012/34, bli föremål för domstolsprövning. ( 43 )

72.

Mot bakgrund av konstaterandena i föregående avsnitt om principerna för fastställande och uttag av avgifter och förhållandet mellan de olika aktörerna enligt direktiv 2012/34, kommer jag i det följande att redogöra för hur jag anser att den hänskjutande domstolens frågor ska besvaras.

73.

Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida medlemsstaten måste fastställa uppräkningarna i förväg eller om den även kan göra detta efter den relevanta tågplaneperioden. Dessutom vill den veta om en sådan fastställelse ska anses vara slutgiltig.

74.

Kommissionen påpekade att även om den hänskjutande domstolen frågar sig när medlemsstaten måste fastställa uppräkningen bör detta tolkas som när regleringsorganet måste fastställa konkreta uppräkningar som föreslagits av infrastrukturförvaltaren innan den relevanta tågplaneperioden börjar.

75.

Som jag redan har förklarat måste medlemsstaterna alltid godkänna möjligheten att ta ut uppräknade avgifter. Utan ett sådant principiellt förhandsgodkännande kan infrastrukturförvaltaren över huvud taget inte lägga på uppräkningar. Den hänskjutande domstolens fråga avser emellertid snarare en situation där medlemsstaten i princip tillåter uttag av uppräknade avgifter och infrastrukturförvaltaren beslutar sig för att utnyttja denna möjlighet. I ett sådant fall är frågan således huruvida konkreta uppräkningar som infrastrukturförvaltaren önskar lägga på ska fastställas i förväg.

76.

Den tolkningen av den hänskjutna frågan ligger i linje med den hänskjutande domstolens beskrivning av relevant nationella lagstiftning enligt vilken regleringsorganet fastställer uppräkningarna som, vid ett bestridande, kan ske efter den relevanta tågplaneperioden, såsom i förevarande mål.

77.

För att besvara denna fråga, såsom jag tolkar den, anser jag för det första att det inte finns något i direktiv 2012/34 som utgör hinder för ett förfarande där ett regleringsorgan anförtros uppgiften att fastställa uppräkningar. Jag delar den norska regeringens uppfattning att ett förfarande för fastställelse av konkreta uppräkningar därför inte är nödvändigt enligt direktivet. Den möjligheten är emellertid inte heller utesluten.

78.

Eftersom direktiv 2012/34 inte tar ställning till behovet av ett fastställelseförfarande, fastställs det inte heller huruvida förfarandet ska genomföras i förväg, eller efter det att den tågplaneperiod som uppräkningarna avser redan har löpt ut och avgifterna har uppburits.

79.

Direktiv 2012/34 hindrar således inte medlemsstaterna från att införa ett förfarande där ett regleringsorgan fastställer konkreta uppräkningar i förväg eller i efterhand.

80.

Ett sådant nationellt val är emellertid omgärdat av flera förbehåll.

81.

Med hänsyn till att infrastrukturförvaltaren ska vara oberoende i förhållande till regleringsorganet är det för det första viktigt att regleringsorganet inte har befogenhet att kontrollera mer än vad som är tillåtet enligt artikel 56.6 i direktiv 2012/34, nämligen huruvida uppräkningarna är förenliga med avsnitt 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34 och med icke-diskrimineringsprincipen.

82.

Detta innebär även att fastställelsen av uppräkningarna inte påverkar infrastrukturförvaltarens frihet att inom ramen för fastställande och uttag av avgifter fastställa nödvändiga avgifter i enlighet med målen i direktiv 2012/34, såsom optimering av järnvägsinfrastrukturen, och andra skönsmässiga mål som anges i avsnitt 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34. ( 44 )

83.

För det andra delar jag SCK:s uppfattning att även om konkreta uppräkningar kan fastställas efter tågplaneperioden (såsom i det nationella målet) ska uppräkningarna ändå anges i beskrivningen av järnvägsnätet, även om de ännu inte har fastställts. ( 45 ) Detta säkerställer att järnvägsföretagen får tydliga och konsekventa ekonomiska signaler, vilket krävs enligt skäl 44 i direktiv 2012/34. Detta säkerställer dessutom att infrastrukturförvaltaren, oavsett hur länge fastställelseförfarandet pågår, iakttar sin skyldighet enligt artikel 27.4 i direktiv 2012/34, genom att offentliggöra beskrivningen av järnvägsnätet minst fyra månader före den sista dag som järnvägsföretagen har fastställt för ansökningar om infrastrukturkapacitet.

84.

För det tredje får ett sådant förfarande för godkännande inte hindra regleringsorganets kontrolluppgifter enligt artikel 56 i direktiv 2012/34 och det skydd som sökande ges genom detta.

85.

Huruvida en sådan fastställelse ska anses vara slutgiltig kan besvaras med stöd av artikel 56.10 i direktiv 2012/34, enligt vilken regleringsorganets beslut måste kunna överklagas till domstol. Fastställelsen är därför inte slutgiltig då den kan överklagas.

86.

Slutsatsen blir att artikel 32 i direktiv 2012/34 inte utgör hinder för ett förfarande för fastställelse av uppräkningar som äger rum före eller efter den relevanta tågplanen, under förutsättning att infrastrukturförvaltaren förblir oberoende vid fastställandet av avgifterna i enlighet med det direktivets syften och regleringsorganet behåller sin kontrollfunktion. En sådan fastställelse har bindande verkan, med förbehåll för nationella förfaranderegler som säkerställer att regleringsorganets beslut kan överklagas till domstol med stöd av artikel 56.10 i direktiv 2012/34.

87.

Genom sin andra fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida uppräkningarna måste offentliggöras i beskrivningen av järnvägsnätet innan de fastställs, och huruvida ändringen av uppräkningarnas nivå utgör en ändring av grunddrag i avgiftssystemet i den mening som avses i artikel 32.6 i direktiv 2012/34.

88.

När det gäller kronologin anser jag, med hänvisning till mina slutsatser i punkt 83 ovan, att uppräkningsbeloppet bör offentliggöras i beskrivningen av järnvägsnätet inom den frist som föreskrivs i artikel 27.4 i direktiv 2012/34. Med förbehåll för detta villkor är det annars upp till lagstiftaren att i den nationella lagstiftningen fastställa i exakt vilken kronologisk ordning fastställelsen av uppräkningarna ska ske. Om en sådan fastställelse krävs, men fortfarande saknas vid tidpunkten för offentliggörandet av beskrivningen av järnvägsnätet, bör detta också anges.

89.

Ska ändringen av uppräkningsbeloppen anses utgöra en ändring av grunddragen i avgiftssystemet i den mening som avses i artikel 32.6 i direktiv 2012/34? ( 46 ) En ändring av ”grunddragen” får till följd att offentliggörandet av beskrivningen av järnvägsnätet ska ske tre månader tidigare under respektive tågplaneperiod jämfört med om grunddragen inte ändras.

90.

Direktiv 2012/34 innehåller inte några ytterligare uppgifter om vad som ska anses utgöra ett ”grunddrag” i avgiftssystemet. Kravet på att beskrivningen av järnvägsnätet ska offentliggöras tidigare i händelse av en sådan ändring tyder emellertid på att ”grunddragen” är de omständigheter på grundval av vilka järnvägsföretagen planerar sin verksamhet för det kommande året. Om ändringen är sådan att järnvägsföretagen inte kan föregripa avgifterna för den kommande tågplaneperioden är en sådan ändring en grundläggande ändring.

91.

I detta avseende delar jag kommissionens och den polska regeringens uppfattning att om endast ursprungsbeloppet har ändrats jämfört med den tidigare tågplaneperioden, men skälen, metoderna, marknadssegmenten och marknadsundersökningen inte har ändrats, ska en sådan ändring inte betraktas som en ändring av grunddragen i avgiftssystemet.

92.

Om det i nationell rätt föreskrivs ett förfarande för godkännande av regleringsorganets fastställelse av uppräkningar, såsom i österrikisk rätt, ankommer det på regleringsorganet att kontrollera huruvida ändringen kräver ett tidigare offentliggörande i enlighet med artikel 32.6 i direktiv 2012/34 och i enlighet med det krav på öppenhet som anges i skäl 34 i samma direktiv.

93.

Jag föreslår därför att domstolen besvarar den andra frågan på följande sätt. Direktiv 2012/34 reglerar inte frågan huruvida uppräkningarna måste offentliggöras i beskrivningen av järnvägsnätet innan de fastställs, om en sådan fastställelse krävs enligt nationell rätt. Enligt direktivet krävs endast att uppräkningsbeloppet offentliggörs i beskrivningen av järnvägsnätet inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 27.4 i direktiv 2012/34, det vill säga minst fyra månader före sista dagen för ansökningar om infrastrukturkapacitet. En ändring av uppräkningsnivån, som enligt artikel 32.6 i direktiv 2012/34 kräver ett tidigare offentliggörande av beskrivningen av järnvägsnätet, ska nämligen endast anses utgöra en ändring av grunddragen i avgiftssystemet i den mening som avses i denna bestämmelse om ändringen följer av en ändring av skälen för, metoderna för eller förteckningen över de marknadssegment som ligger till grund för beräkningen av uppräkningsbeloppet. En ändring av uppräkningsbeloppet enbart på grund av samma skäl och samma metoder utgör inte en ändring av grunddragen i den mening som avses i artikel 32.6 i direktiv 2012/34.

94.

Genom sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet huruvida det för att uppfylla kraven i artikel 27.2 och 27.4 respektive artikel 32.1 och 32.6 i direktiv 2012/34 räcker att infrastrukturförvaltaren i beskrivningen av järnvägsnätet anger de totala avgifterna per körd tågkilometer, utan att specificera vilka belopp som avser direkta kostnader respektive uppräkningar.

95.

Vad gäller denna fråga delar jag SCK:s uppfattning att järnvägsföretag i beskrivningen av järnvägsnätet bör ges så exakt information som möjligt om avgifter.

96.

Ett sådant krav på exakt information följer av punkt 2 i bilaga IV, till vilket det hänvisas i artikel 27 i direktiv 2012/34, som ger stöd för tolkningen att beskrivningen av järnvägsnätet ska innehålla specifik information om de direkta kostnaderna respektive uppräkningarna.

97.

Järnvägsföretagen har dessutom rätt att vid regleringsorganet bestrida de avgifter som fastställts i beskrivningen av järnvägsnätet och göra gällande att de strider mot de regler och principer som anges i direktiv 2012/34. Eftersom direktivets bestämmelser om dessa två olika typer av avgifter skiljer sig åt, skulle järnvägsföretagens rätt att väcka talan äventyras om det inte lämnas separat informationen om direkta kostnader respektive uppräkningar.

98.

Jag föreslår därför att domstolen ska besvara den tredje frågan på följande sätt. För att uppfylla kraven i artikel 27.2 och 27.4 respektive artikel 32.1 och 32.6 i direktiv 2012/34 räcker det inte att infrastrukturförvaltaren i beskrivningen av järnvägsnätet anger de totala avgifterna per körd tågkilometer. Tvärtom måste de belopp som avser direkta kostnader respektive uppräkningar specificeras.

99.

Genom sin fjärde fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida de uppräkningar som anges i beskrivningen av järnvägsnätet är bindande för det regleringsorgan som ska fastställa dem. Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i huruvida regleringsorganet endast är skyldigt att förordna om en eventuell ändring av uppräkningar upp till den nivå av de totala avgifterna som anges i beskrivningen av järnvägsnätet, och vilken typ av ändringar som regleringsorganet i förekommande fall får förordna om.

100.

Såsom angetts i punkterna 67 och 68 ovan har regleringsorganet enligt artikel 56 i direktiv 2012/34 befogenhet att kontrollera varje eventuell överträdelse av detta direktiv och att ”för [järnvägsinfrastrukturförvaltaren] ange de ändringar som ska göras i avgiftssystemet för att avhjälpa systemets oförenlighet med kraven i direktiv 2012/34” ( 47 ).

101.

För att respektera infrastrukturförvaltarens oberoende vid fastställandet av avgifter, med beaktande av de principer för fastställande och uttag av avgifter som beskrivs i avsnitt A.1 ovan, kan regleringsorganet emellertid knappast göra sina egna ekonomiska bedömningar och exempelvis fastställa högre uppräkningar än de som infrastrukturförvaltaren har fastställ. ( 48 )

102.

Tvärtom ska regleringsorganets befogenhet att göra ändringar begränsas till säkerställandet av att reglerna i direktiv 2012/34 iakttas och syftena med direktivet uppnås.

103.

Om en medlemsstat har infört ett system för regleringsorganets godkännande av konkreta uppräkningar omfattas regleringsorganet av samma regler och syften i direktiv 2012/34 vid godkännandeförfarandet. Regleringsorganet får således endast godkänna eller avvisa uppräkningar eller besluta att de ska ändras, men får inte fastställa uppräkningarnas belopp i infrastrukturförvaltarens ställe.

104.

Jag föreslår därför att den fjärde tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt. Om en medlemsstat har infört ett förfarande för regleringsorganets fastställelse av uppräkningar får en sådan fastställelse ske i enlighet med artikel 56 i direktiv 2012/34 och med iakttagande av infrastrukturförvaltarens oberoende. Min slutsats är att det avgiftsbelopp som fastställs i beskrivningen av järnvägsnätet är bindande för regleringsorganet, men att regleringsorganet inom ramen för sina tillsynsuppgifter enligt artikel 56 i direktiv 2012/34 och med iakttagande av infrastrukturförvaltarens oberoende får förordna om ändringar av beloppet.

105.

Den hänskjutande domstolens femte fråga avser metoden för att beräkna infrastrukturförvaltarens totala kostnader för att fastställa huruvida uppräkningar är tillåtna. Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i huruvida den ska beakta de statligt fastställda intäktsmålen. Den frågar sig även om följande kostnader ska inkluderas i eller dras av från de totala kostnaderna: för det första statligt stöd till infrastrukturförvaltaren, för det andra alla ytterligare vinster som järnvägsinfrastrukturförvaltaren gör från annan ekonomisk verksamhet, för det tredje alla stöd som infrastrukturförvaltaren fått från privata källor och som inte ska återbetalas och för det fjärde andra avgifter som tas ut och andra ekonomiska poster hos infrastrukturförvaltaren.

106.

Vad för det första gäller intäktsmålen har den hänskjutande domstolen i begäran om förhandsavgörande förklarat att Österrike fastställer ett årligt intäktsmål för ÖBB. Österrikiska staten subventionerar också bolagets verksamhet.

107.

I likhet med de faktiska omständigheterna i domen i målet kommissionen/Tjeckien, ( 49 ) där staten fastställde en övre gräns för infrastrukturförvaltaren och således åsidosatte dess oberoende, anser jag att fastställandet av ett intäktsmål också måste anses påverka detta oberoende.

108.

Som kommissionen har gjort gällande innebär ett intäktsmål att infrastrukturförvaltaren fråntas möjligheten att fastställa avgifterna i enlighet med det utrymme för skönsmässig bedömning som avses i punkt 60 och fotnot 28 ovan. ( 50 )

109.

Jag delar kommissionens uppfattning att intäktsmålen inte är relevanta för att avgöra huruvida de uppräkningar som infrastrukturförvaltaren har fastställt är tillåtna, eftersom detta skulle undergräva det oberoende som garanteras genom artikel 4.2 i direktiv 2012/34.

110.

Vad gäller frågan om huruvida hänsyn ska tas till andra intäkter som den hänskjutande domstolen räknar upp anser jag att det måste göras en åtskillnad mellan stöd och övriga intäkter som det hänvisas till i frågan.

111.

Såsom förklarats ovan i fråga om principerna för fastställande och uttag av avgifter kan avgifterna täcka spannet mellan direkta kostnader ( 51 ) och totala kostnader. ( 52 ) Samtliga dessa kostnader kan emellertid alltid hänföra till de kostnader som infrastrukturförvaltaren har haft för att göra det möjligt att använda järnvägsinfrastrukturen, antingen direkt (genom drift av järnvägstjänsten) eller indirekt (exempelvis till följd av investeringsprojekt i järnvägsinfrastruktur enligt artikel 32.3 i direktiv 2012/34).

112.

Avgiftssystemet, som syftar till att täcka infrastrukturförvaltarens samtliga kostnader, bör göra det möjligt för infrastrukturförvaltaren att tillhandahålla en sådan tjänst, även om infrastrukturförvaltaren saknar andra intäkter. Beräkningen av de uppräkningar som används för att täcka de totala kostnaderna för dessa tjänster bör således vara oberoende av infrastrukturförvaltarens andra möjliga intäkter.

113.

Sådana ytterligare intäkter kan visserligen, under normala verksamhetsförhållanden, bidra till en övergripande balans mellan infrastrukturförvaltarens intäkter och utgifter, vilket krävs enligt artikel 8.4 i direktiv 2012/34. Detta påverkar dock inte infrastrukturförvaltarens behov av att täcka samtliga kostnader i samband med tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen, oberoende av förvaltarens eventuellt övriga verksamhet.

114.

Sådana intäkter som infrastrukturförvaltarens vinster från annan ekonomisk verksamhet, icke återbetalningspliktiga intäkter från privata källor och andra avgifter som tas ut samt andra ekonomiska poster hos infrastrukturförvaltaren, som inte har något samband med tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen, saknar följaktligen relevans för beräkningen av uppräkningar.

115.

Tvärtom täcker de stöd som infrastrukturförvaltaren beviljas för att täcka sina förluster i samband med tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen samma kostnader för vilka uppräknade avgifter får tas ut.

116.

Om infrastrukturförvaltaren kan täcka samtliga kostnader för att tillhandahålla järnvägsinfrastrukturen genom att lägga på uppräkningar försvinner nämligen behovet av stöd för att täcka förluster som är hänförliga till denna tjänst.

117.

Om infrastrukturförvaltaren däremot har mottagit stöd för att täcka de kostnader som uppkommer i samband med tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen och det stödet överstiger de direkta kostnaderna skulle påläggandet av uppräkningar för samma kostnader resultera i en vinst, såvida inte stöden återbetalas med ett belopp motsvararande uppräkningarna. Såsom förklarats ovan får uppräkningar inte läggas på för några andra ändamål än för att täcka kostnaderna för att tillhandahålla järnvägsinfrastrukturen.

118.

Av detta skäl anser jag att hur infrastrukturförvaltaren har erhållit stödet och stödets storlek ska beaktas vid beräkningen av uppräkningsbeloppen.

119.

Jag föreslår att domstolen ska besvara den femte frågan på följande sätt. Andra intäktskällor och kostnader som inte är kopplade till infrastrukturförvaltarens totala kostnader för att använda järnvägsinfrastrukturen, såsom intäkter från annan ekonomisk verksamhet, icke återbetalningspliktiga intäkter från privata källor, andra avgifter som tagits ut och andra ekonomiska poster hos infrastrukturförvaltaren, får inte ingå i beräkningen av uppräkningarna. Villkoren för och storleken på de stöd som beviljats för att täcka förluster i samband med tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen ska emellertid beaktas vid sådana beräkningar.

120.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) på följande sätt: