1.

Denna talan enligt artikel 258 FEUF har sin grund i antagandet och genomförandet av systemet för maltesiskt medborgarskap genom naturalisering för utmärkta tjänster genom direktinvesteringar (2020) (nedan kallat 2020 års system för medborgarskap). ( 2 ) Europeiska kommissionen har yrkat fastställelse av att Republiken Malta, genom att inrätta och implementera 2020 års system för medborgarskap, vilket möjliggör naturalisering, i utbyte mot förutbestämda betalningar eller investeringar, av personer utan krav på en verklig koppling mellan dem och den medlemsstaten, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 20 FEUF och artikel 4.3 FEU.

2.

Republiken Malta har gjort gällande att kommissionens talan rättsligt och faktiskt ska ogillas. Villkoren för personers förvärv av medborgarskap i en medlemsstat regleras inte i unionsrätten, såvida inte dessa villkor – på ett allmänt och systematiskt sätt – äventyrar unionens värderingar och mål. Vare sig offentlig internationell rätt ( 3 ) eller unionsrätten kräver att en person har en ”tidigare verklig koppling” till en stat före hans eller hennes naturalisering. Republiken Malta har också gjort gällande att kommissionen grovt har förenklat 2020 års system för medborgarskap i ett försök att ”förmå” domstolen att göra en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna.

3.

Förvärv, förlust och befrielse av maltesiskt medborgarskap regleras i den maltesiska medborgarskapslagen. ( 4 ) I dess artikel 10 fastställs villkoren för vanlig naturalisering. Enligt artikel 10.1 kan en sökande beviljas ett intyg om naturalisering som medborgare i Malta om ministern ( 5 ) förvissas om att sökanden uppfyller följande villkor:

”a) Att han har varit bosatt i Malta under en period av tolv månader omedelbart före ansökningsdatumet.

b) Att han, under sex år omedelbart före nämnda tolvmånadersperiod, har varit bosatt i Malta under perioder som sammantaget uppgår till minst fyra år.

c) Att han har tillräckliga kunskaper i maltesiska eller engelska.

d) Att han har god vandel.

e) Att han skulle vara lämplig som medborgare i Malta.”

4.

I artikel 10.1 andra stycket i den maltesiska medborgarskapslagen föreskrivs att om ministern anser personen vara lämplig under de särskilda omständigheterna i ett specifikt fall, kan ministern godta att tidigare bosättningsperioder än sju år före ansökningsdatumet beaktas i beräkningen av den sammantagna period som anges i punkt b. I 1989 Citizenship Regulations (1989 års medborgarskapsförordningar) (i deras ändrade lydelse) fastställs detaljerade bestämmelser för ansökningar om naturalisering på grundval av artikel 10.1 i den maltesiska medborgarskapslagen. ( 6 )

5.

Den 28 juli 2020 antog Republiken Malta Maltese Citizenship (Amendment No 2) Act, 2020 (2020 års maltesiska lag om medborgarskap (ändring nr 2)) (nedan kallad 2020 års medborgarskapslag). ( 7 ) Artikel 3 i den lagen ersatte artikel 10.9 i den maltesiska medborgarskapslagen med följande lydelse:

”Utan hinder av bestämmelserna i denna eller annan lag får ministern bevilja ett intyg om naturalisering som medborgare i Malta till en utlänning eller statslös person som har tillhandahållit utmärkta tjänster till Republiken Malta eller till mänskligheten, eller vars naturalisering är av synnerligt intresse för Republiken Malta, och som uppfyller kraven som föreskrivs i denna lag. Vid tillämpningen av denna underartikel avses med ’utmärkta’ uppenbart överlägsna, och avser främst bidrag från vetenskapsmän, forskare, idrottare, artister, konstnärer, investerare och entreprenörer; under förutsättning att ministern också beviljar ett intyg om naturalisering till en berättigad familjemedlem till en utlänning eller statslös person som har tillhandahållit utmärkta tjänster till Republiken Malta genom investeringar; även under förutsättning att personen ansöker på föreskrivet sätt och efter att ha svurit trohet till Malta.”

6.

Den 20 november 2020 antog Republiken Malta ( 8 ) Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (2020 års förordningar om beviljande av medborgarskap för utmärkta tjänster) (nedan kallade 2020 års förordningar). ( 9 ) Del III och del IV i 2020 års förordningar innehåller detaljerade bestämmelser om handläggningen av ansökningar om naturalisering för utmärkta tjänster genom förtjänst och ”genom direktinvesteringar i Republiken Maltas ekonomiska och sociala utveckling”. ( 10 ) Utländska investerare ( 11 ) kan ansöka om naturalisering under den andra kategorin om de uppfyller eller förbinder sig att uppfylla följande villkor:

7.

I förordning 19 i 2020 års förordningar anges att ”antalet beviljade intyg för maltesiskt medborgarskap genom naturalisering för utmärkta tjänster genom direktinvesteringar, exklusive familjemedlemmar, får inte överstiga fyrahundra (400) per år, och det totala sammanlagda antalet godkända sökande, exklusive familjemedlemmar, får inte i något fall överstiga ettusen femhundra (1500)”.

8.

Den 20 oktober 2020 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Malta. Den uttryckte oro över att det individuella investerarprogram som antagits enligt den maltesiska medborgarskapslagen, i dess ändrade lydelse genom 2013 års medborgarskapslag och 2014 års förordningar, var oförenlig med EU-medborgarskapet som införs genom artikel 20 FEUF och principen om lojalt samarbete som fastställs i artikel 4.3 FEU. Den 9 juni 2021 riktade kommissionen ytterligare en formell underrättelse till Republiken Malta, i vilken den noterade att eftersom den reviderade rättsliga ramen för 2020 års system för medborgarskap inte ändrade systemets transaktionsbaserade natur så var det inte förenligt med artikel 20 FEUF och artikel 4.3 FEU.

9.

Republiken Malta besvarade denna skrivelse den 6 augusti 2021. Den delade inte kommissionens bedömning. Republiken Malta gjorde bland annat gällande att kommissionens ståndpunkt var oförenlig med principen om tilldelade befogenheter, eftersom den inkräktade på ett område som omfattas av medlemsstaternas suveränitet.

10.

Den 2 mars 2022 gjorde Republiken Malta tills vidare uppehåll i sitt system för medborgarskap för investerare för ryska och belarusiska medborgare.

11.

Den 6 april 2022 skickade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Malta. Kommissionen upprepade och utvecklade de argument som den hade angett i den formella underrättelsen och i den kompletterande formella underrättelsen. I sitt svar motsatte sig Republiken Malta kommissionens bedömning och stod fast vid att den rättsliga ramen för medborgarskap för investerare var fullt förenlig med unionsrätten.

12.

Kommissionen har, genom ansökan som inkom den 22 mars 2023, väckt förevarande talan vid domstolen enligt artikel 258 FEUF, och har yrkat fastställelse av att

”Republiken Malta har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 20 FEUF och artikel 4.3 FEU genom att inrätta och implementera ett institutionaliserat program – såsom systemet för maltesiskt medborgarskap genom naturalisering för utmärkta tjänster genom direktinvesteringar, vilket inrättats genom artikel 10.9 i den maltesiska lagen om medborgarskap i dess lydelse enligt 2020 års maltesiska lag om medborgarskap (ändring nr 2) och 2020 års förordningar om beviljande av medborgarskap för utmärkta tjänster – som möjliggör naturalisering utan krav på en verklig koppling mellan de sökande och landet, i utbyte mot förutbestämda betalningar eller investeringar”.

13.

Kommissionen har även yrkat att Republiken Malta ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

14.

Republiken Malta har i sitt svaromål, som inkom den 27 juni 2023, yrkat att talan ska ogillas och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

15.

Efter ytterligare skriftväxling hölls en förhandling den 17 juni 2024, under vilken kommissionen och Republiken Malta yttrade sig muntligen och besvarade frågor från domstolen.

16.

Kommissionens talan består av en enda anmärkning, som är indelad i tre steg.

17.

För det första noterar kommissionen att medlemsstaterna är behöriga att anta bestämmelser om förvärv av medborgarskap, men att unionsrätten begränsar utövandet av den behörigheten. ( 12 ) EU-medborgarskapet bygger på begreppet ömsesidigt förtroende. Respekten för detta ömsesidiga förtroende förbjuder medlemsstaterna att anta medborgarskapsbestämmelser som undergräver EU-medborgarskapets kärna, värde och integritet. Ställningen som EU-medborgare är nämligen avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare. ( 13 ) Unionsrätten ålägger medlemsstaterna långtgående skyldigheter när det gäller deras behandling av EU-medborgare som avser utöva de rättigheter som de åtnjuter genom sitt EU-medborgarskap. Eftersom tilldelning av medborgarskap i en medlemsstat automatiskt leder till förvärv av EU-medborgarskap och åtnjutande av de rättigheter som är knutna till det, har de villkor enligt vilka det kan tilldelas sådan direkt inverkan på övriga medlemsstater och på unionen att de inte längre är en angelägenhet uteslutande för den medlemsstaten. När medlemsstaterna beviljar tredjelandsmedborgare medborgarskap måste de därför ta vederbörlig hänsyn till unionsrätten, i synnerhet till principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU och till EU-medborgarskapets integritet som följer av artikel 20 FEUF.

18.

För det andra framhåller kommissionen att unionen bygger på förening mellan europeiska stater som delar en gemensam uppsättning mål och värderingar, och att detta medför att folken i var och en av medlemsstaterna förs samman. Av EU-medborgarskapet följer därför dels starkare band mellan medlemsstaternas medborgare och unionen, dels integration och fördjupad solidaritet mellan Europas folk, vilka förs samman i en enda samhällsbildning i egenskap av aktörer som tillsammans formar unionen. Denna tolkning förstärks av karaktären på EU-medborgarskapet, vilket omfattar rätten att flytta till och bosätta sig i en annan medlemsstat, att behandlas på samma sätt som medborgarna i den medlemsstaten och att rösta och ställa upp som kandidat i de kommunala valen i den mottagande medlemsstaten och i valen till Europaparlamentet. EU-medborgarskapet och de rättigheter som följer av det uttrycker därmed solidaritet och ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. Den automatiska och ovillkorliga utvidgningen av vissa rättigheter till att omfatta medborgare i alla medlemsstater är förenlig med principen om ömsesidigt förtroende och grundas på en gemensam förståelse, nämligen att ”medborgarskapet är ett uttryck för en verklig anknytning mellan [en stat] och dess medborgare”. ( 14 )”[D]et särskilda band av solidaritet och lojalitet som finns mellan staten och dess medborgare, samt den ömsesidighet i fråga om rättigheter och skyldigheter … utgör grunden för medborgarskapet.” ( 15 )

19.

Om en medlemsstat inrättar och genomför ett system för medborgarskap för investerare som underlättar ett systematiskt beviljande av medborgarskap till personer i utbyte mot förutbestämda betalningar utan krav på en verklig koppling mellan den staten och dessa personer, äventyrar och undergräver medlemsstaten dels EU-medborgarskapets kärna och integritet, dels det ömsesidiga förtroende som ligger till grund för det. Ett sådant system för medborgarskap för investerare är således oförenligt med begreppet EU-medborgarskap som fastställs i artikel 20 FEUF och principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. Av detta följer att inrättandet och genomförandet av sådana system, även om de förefaller ligga i en medlemsstats (rent ekonomiska) intresse, är till skada för unionens mål.

20.

För det tredje uppfyller 2020 års system för medborgarskap kriterierna för ett olagligt system för medborgarskap för investerare, enligt beskrivningen i det andra steget, eftersom det medger ett systematiskt beviljande av medborgarskap i utbyte mot betalning av betydande förutbestämda belopp, utan krav på att de sökande uppvisar en verklig koppling till Republiken Malta. I artikel 10.1 a i den maltesiska medborgarskapslagen, som reglerar ”vanlig” naturalisering, föreskrivs att en sökande måste kunna visa att han eller hon har ”varit bosatt i Malta under en period av tolv månader” omedelbart före inlämningen av en ansökan. Enligt artikel 10.1 b i samma lag måste personen kunna styrka bosättningsperioder ”som sammantaget uppgår till minst fyra år” under en sexårsperiod. Enligt 2020 års system för medborgarskap gäller kvalitativt olika bestämmelser för de sökande. Kommissionen gör särskilt gällande att det senare systemet innehåller otillräckliga garantier för att säkerställa att bosättningsskyldigheten är mer än ett rent fingerat krav, eller att det finns en verklig koppling mellan Republiken Malta och sökande av maltesiskt medborgarskap.

21.

Enligt artikel 16.1 a i 2020 års förordningar måste huvudsökanden, liksom hans eller hennes familjemedlemmar som är över 18 år, visa på bosättning i Malta under en period av 36 månader. I artikel 16.1 a, jämförd med första tillägget till 2020 års förordningar, föreskrivs att bosättningsperioden kan kortas till minst tolv månader vid betalning av 750000 euro (det vill säga ytterligare 150000 euro). ”Bosatt” eller ”bosättning” definieras inte i 2020 års förordningar. I förordningarna finns inte något motsvarande krav på att sådan bosättning ska ske under hela den angivna perioden. Eftersom det saknas bestämmelser som kräver regelbunden fysisk närvaro under en längre tidsperiod som skulle kunna avbrytas genom resor eller korta vistelser utomlands, innehåller 2020 års förordningar inte några bestämmelser om frånvaro som skulle kunna avbryta en bosättningsperiod. Kommissionen menar således att förordning 16.1 a i 2020 års förordningar endast kräver laglig bosättning, till skillnad från fysisk närvaro, i Malta.

22.

Kommissionen avfärdar också Republiken Maltas påstående att landet har rätt att bevilja medborgarskap genom att hänvisa till ”framtida kopplingar” i form av senare integration i och bidrag till medlemsstaten. Ett sådant ”köp nu – skapa en koppling senare”-förfarande är oförenligt med unionsrätten. Kommissionen erinrar om att förmånerna som kommer med ett EU-medborgarskap, bland annat fri rörlighet, börjar gälla i samband med att ställningen som EU-medborgare förvärvas. Det saknas garantier för att en maltesisk medborgare som har naturaliserats inom ramen för 2020 års system för medborgarskap kommer att stanna kvar i – och upprätta en koppling till – Republiken Malta. Han eller hon skulle kunna välja att flytta till en annan medlemsstat eller till och med fortsätta att huvudsakligen leva i ett tredjeland, och samtidigt utnyttja EU-medborgarskapets fördelar utan att skapa anknytning till någon medlemsstat. I material som har publicerats av ombud som får göra reklam för systemet uppmärksammas möjligheten för en naturaliserad medborgare att bosätta sig i en annan medlemsstat eller i ett Schengenassocierat land som en av fördelarna med att erhålla maltesiskt medborgarskap.

23.

I sitt svar avfärdar kommissionen påståendet att förevarande talan skulle utmana hela den nationella rättsliga ramen för naturalisering av personer. Kommissionen har inte för avsikt att bestämma hur medlemsstaterna ska avgöra ”vilka som är deras medborgare”. Den nu aktuella talan är begränsad till ett specifikt system för medborgarskap för investerare, vilket – genom att bedriva handel med EU-medborgarskap – undergräver integriteten för denna ställning på ett sätt som utgör en särskild allvarlig överträdelse av unionsrätten.

24.

Kommissionen grundar sin anmärkning på unionsrätten, de särskilda kraven som följer av EU-medborgarskapets ställning och skyldigheten till lojalt samarbete som innebär att medlemsstaterna ska avstå från åtgärder som kan äventyra uppnåendet av unionens mål. Även om Republiken Malta inte håller med om att domen i målet Nottebohm stöder ståndpunkten att det enligt internationell rätt krävs en verklig koppling som ett villkor för förvärv av medborgarskap, är – och förblir – den domen en ofta citerad källa när det gäller staters rätt att vägra att erkänna medborgarskap som har beviljats av en annan stat. I enlighet med domen i målet Micheletti får medlemsstaterna inte vägra erkännande av en unionsmedborgares medborgarskap. Automatiken i detta erkännande i unionens rättsordning ger en rättslig grund för en gemensam uppfattning av medborgarskap som innebär förekomst av en verklig koppling mellan en medlemsstat och dess medborgare.

25.

Kommissionen menar att den rättsliga ramen för 2020 års system för medborgarskap visar att den process för tillbörlig aktsamhet som genomförs med avseende på sökande utgörs av att bedöma deras säkerhets- eller anseenderisk och storleken på deras förmögenhet. Syftet med processen är inte att fastställa förekomst av en verklig koppling mellan en sökande och Republiken Malta. Själva verifieringsprocessen och ministerns ( 16 ) möjlighet att inte bevilja ett intyg om naturalisering ändrar inte systemets transaktionsbaserade natur. Republiken Malta bestrider inte att faktisk fysisk närvaro i Malta endast krävs vid två tillfällen för att omfattas av 2020 års system för medborgarskap: för att lämna biometriska uppgifter för att beviljas uppehållstillstånd och för att avlägga trohetseden. Den ”lagliga bosättning” som krävs enligt systemet kan därför inte skapa en verklig koppling mellan Republiken Malta och en sökande av medborgarskap.

26.

Republiken Malta konstaterar för det första att stater sedan urminnes tider har försökt att locka till sig rikedom och välstånd genom ett uppmuntra ett inflöde av förmögna personer genom att bevilja medborgarskap eller dess motsvarighet. Befogenheten att tilldela medborgarskap återfinns i själva kärnan av den nationella suveräniteten. Den är nära förbunden med uppfattningen och utvecklingen av en medlemsstats nationella identitet, vilken enligt artikel 4.2 FEU ska skyddas av unionen. Republiken Malta bekräftar att förekomst av en ”tidigare verklig koppling” är en legitim grund på grundval av vilken stater kan besluta att erkänna en persons band till deras politiska gemenskap. Det ankommer emellertid på de demokratiska institutionerna i varje medlemsstat att genom politiska och suveräna beslut välja ett sådant alternativ, många gånger utifrån hänsyn till skälighet och moralisk rättvisa. En medlemsstat har därför stort utrymme att själv bestämma vilka kopplingar som är tillräckliga för att bjuda in en person att bli del av dess politiska gemenskap. Det finns inte något krav i fördragen eller deras travaux préparatoires på att medlemsstaterna ska kräva att en person har en ”tidigare verklig koppling” till en medlemsstat före hans eller hennes naturalisering. Republiken Malta menar även att det inte finns något sådant krav i internationell rätt och att domen i målet Nottebohm – vilken kommissionen hänvisar till – har varit föremål för omfattande och välmotiverad kritik.

27.

Mot denna bakgrund är Republiken Malta av den uppfattningen att en medlemsstats naturaliseringspolitik rimligtvis endast kan utgöra en överträdelse av unionens bestämmelser och värderingar om den, på ett allmänt och systematiskt sätt, leder till en allvarlig kränkning av unionens värderingar och mål, såsom de definieras i fördragen och i lagstiftningen. Detta är inte fallet här. Kommissionens talan saknar motstycke. Syftet med den är att hindra en medlemsstat från att verkställa politiska beslut som den lagligen har fattat på ett område som omfattas av nationell behörighet i enlighet med artikel 9 FEU och artikel 20.1 FEUF. Talan utmanar också lagligheten i hela den nationella rättsliga ram som reglerar naturalisering av personer. Republiken Malta anför vidare att den utvidgade tolkning av artikel 20 FEUF och artikel 4.3 FEU som kommissionen förespråkar direkt kommer att påverka de rättsliga ramar som reglerar medborgarskap i alla medlemsstater, framför allt i dem där naturalisering beviljas på skönsmässig grund. Följden kommer ofrånkomligen att bli rapporteringsskyldigheter, vilket kommer att leda till att kommissionen – i egenskap av fördragens väktare – kommer att granska medlemsstaternas politik, lagstiftning och praxis om naturalisering mot bakgrund av unionsrätten. En sådan utveckling kommer att uppmuntra medlemsstaterna att ifrågasätta och i slutändan att utmana andra medlemsstaters lagstiftning och praxis på området. Sådan granskning kan endast motiveras om det tydligt har visats – i form av lämplig bevisning – att en medlemsstats bestämmelser på ett allmänt och systematiskt sätt utgör en verklig risk för unionens värderingar och mål.

28.

Republiken Malta gör också gällande att kommissionens enda grund grovt förenklar domstolens rättspraxis genom att försöka likställa återkallande av medborgarskap med förvärv av detsamma. Återkallande av en persons medborgarskap i en medlemsstat berövar den personen dess EU-medborgarskap liksom den samling rättigheter som är knuten till det. Enligt unionsrätten ska åtgärder från medlemsstaternas sida som kan leda till ett rättsligt eller faktiskt berövande av de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med EU-medborgarskapet vara föremål för noggrann och strikt övervakning. Dock förhåller det sig så att förvärv av medborgarskap snarare utökar än minskar omfattningen av en persons rättigheter och skyldigheter. Förvärv av medborgarskap ska därför granskas med hänvisning till en annan standard. Kommissionens oförmåga att förstå denna grundläggande skillnad har fått den att förespråka en tolkning av fördragen som skulle leda till en oproportionerligt omfattande granskning av unionen på ett område som faller inom nationell behörighet och som har ett nära samband med medlemsstaternas suveränitet.

29.

Republiken Malta menar att kommissionens beskrivning av 2020 års system för medborgarskap som en ”automatisk och villkorslös” väg mot maltesiskt medborgarskap genom ”systematiskt beviljande av medborgarskap i utbyte mot förutbestämda betalningar” uteslutande i Republiken Maltas ”finanspolitiska intresse” är en grov förenkling utan rättslig eller faktisk grund. En inledande investering ger åtkomst till systemet, men det fungerar inte på ett ”automatiskt och villkorslöst” sätt, utan lägger snarare betydande vikt vid varje ansökans konsekvenser för ”säkerhet, anseende, systemeffekter, efterlevnad och andra kriterier”. Andelen avslag på ungefär en tredjedel av alla ansökningar som prövas är tillräckligt bevis för att systemet inte är automatiskt. Beviljandet av medborgarskap är inte heller en direkt följd av en finansiell transaktion, eftersom de sökande måste göra långsiktiga åtaganden och förbli föremål för långa granskningsförfaranden efter naturaliseringen. Republiken Malta försäkrar därmed att 2020 års system för medborgarskap är ett legitimt, robust, professionellt skött och effektivt system för naturalisering, vars genomförande inte undergräver unionens mål. 2020 års system för medborgarskap är transparent, noggrant övervakat och har en direkt och positiv inverkan på det maltesiska samhället. Republiken Malta avfärdar kommissionens beskrivning av systemet som ett ”köp nu – skapa en koppling senare”-förfarande. Godkända sökande representerar olika sorters kopplingar till det maltesiska samhället, som utgörs av tidigare, nuvarande och framtida band som utvecklas över tid.

30.

I sin duplik hävdar Republiken Malta att om domstolen gav stöd till kommissionens yrkande skulle den bli tvungen att upphäva hela regelverket och alla rättsliga instrument, inte begränsat till en enskild bestämmelse eller en specifik uppsättning bestämmelser om medborgarskap. Genom att utmana en medlemsstats hela rättsliga ram om rätten till medborgarskap bjuder kommissionen in domstolen att agera som en ”indirekt lagstiftare” som lägger in sitt veto mot nationell lagstiftning som antagits på ett område som är förbehållet medlemsstaterna. Ju mer genomgripande som granskningen är på ett område som omfattas av exklusiv nationell behörighet, desto högre är risken att genomförandet av den kommer att falla utanför unionens behörighet på ett särskilt känsligt område. Av det skälet anser Republiken Malta att endast en allvarlig överträdelse av unionens värderingar och/eller mål skulle motivera ett ingripande av domstolen. Slutligen – och i strid med kommissionens påståenden – framhåller Republiken Malta att unionen är en politisk gemenskap, inte en ”enda samhällsbildning”.

31.

Även om Republiken Malta inte uttryckligen invänder mot att den nu aktuella talan tas upp till prövning, påtalar den skillnader i de argument som kommissionen lade fram under den administrativa delen av förfarandet och de argument som den nu stöder sig på. Republiken Malta gör gällande att ett antal av kommissionens argument i svaret skiljer sig från dem i ansökan. Den motsätter sig även att kommissionen lägger fram ”Passport papers” ( 17 ) som bevisning, eftersom de avser genomförandet av 2014 års – och inte 2020 års – system för medborgarskap, som är relevant i detta mål.

32.

Domstolen kan på eget initiativ pröva huruvida de villkor som anges i artikel 258 FEUF för att väcka talan om fördragsbrott är uppfyllda. ( 18 ) Eftersom frågan om talans upptagande till prövning togs upp under förhandlingen och kommissionen hade möjlighet att lämna klargöranden därom på uppmaning från domstolen, är det lämpligt att domstolen prövar frågan. Enligt fast rättspraxis fastställs föremålet för en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF genom kommissionens motiverade yttrande. Detta yttrande ska innehålla en övertygande och detaljerad redogörelse för skälen till kommissionens uppfattning att den medlemsstat till vilken talan är riktad har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördraget. Talan om fördragsbrott ska sedan utgå från samma skäl och grunder som anges i det motiverade yttrandet, och domstolen kan inte pröva en grund för talan som inte återfinns i yttrandet. ( 19 ) Förevarande talan är mer begränsad till sin omfattning än anmärkningen i det motiverade yttrandet av den 6 april 2022, eftersom det yttrandet avsåg både 2014 års och 2020 års system för medborgarskap. Med detta förbehåll – vilket inte medför något problem ( 20 ) – bygger talan på samma skäl och grunder som i det motiverade yttrandet. Både i det motiverade yttrandet och i ansökan anges överträdelse av artikel 20 FEUF och artikel 4.3 FEU med anledning av lagstiftning som Republiken Malta har antagit som möjliggör naturalisering av personer i utbyte mot förutbestämda betalningar eller investeringar utan krav på en verklig koppling mellan den medlemsstaten och dessa personer.

33.

När det gäller de påstådda skillnaderna mellan ansökan och svaret får en part enligt fast rättspraxis inte ändra föremålet för talan under förfarandet, och prövningen av om talan är välgrundad får endast göras med hänsyn till yrkandena i ansökan. ( 21 ) Kommissionen har emellertid rätt att bemöta argument som Republiken Malta har lagt fram i sitt svaromål, under förutsättning – såsom i detta mål – att tvistens omfattning inte ändras.

34.

Jag föreslår därför att domstolen ska fastställa att både förevarande talan och argumenten som har lagts fram i svaret kan prövas.

35.

När det gäller frågan om de så kallade ”Passport papers” kan godtas som bevisning ifrågasätter inte kommissionen att de avser genomförandet av 2014 års system för medborgarskap, som är irrelevant för den materiella omfattningen (ratione materiae) av den nu aktuella talan. I motsats till vad kommissionen tycks hävda kan därför innehållet i dessa artiklar inte användas på något sätt för att dra slutsatser om lagligheten i 2020 års system för medborgarskap.

36.

I denna talan har kommissionen yrkat fastställelse av att Republiken Malta, genom att anta och genomföra artikel 10.9 i 2020 års medborgarskapslag och 2020 års förordningar, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 20.1 FEUF och artikel 4.3 FEU. Om domstolen skulle nå ett sådant avgörande kommer Republiken Malta att bli tvungen att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. ( 22 ) Härav följer att detta förfarande inte ifrågasätter lagligheten i Republiken Maltas hela rättsliga ram om naturalisering, till skillnad från vad den medlemsstaten har gjort gällande. ( 23 ) Kommissionens talan är inte heller ett försök – med direkt eller indirekt hjälp av domstolen – att lagstifta på området EU-medborgarskap.

37.

Republiken Malta godtar att en medlemsstat som antar en naturaliseringspolitik som utesluter personer av en särskild ras eller ett särskilt etniskt ursprung skulle åsidosätta bland annat artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 2 FEU. Domstolen behöver inte uppehålla sig vid detta konstaterande, eftersom kommissionen inte påstår att 2020 års system för medborgarskap genomförs på ett diskriminerande sätt på grund av ras, etniskt ursprung eller i andra avseenden. ( 24 ) Republiken Malta anger också att den har gjort stora ansträngningar och investerat avsevärda resurser för att införa en process för tillbörlig aktsamhet i flera nivåer, för att säkerställa att 2020 års system för medborgarskap är förenligt med och verkställer bland annat EU:s lagstiftning om bekämpning av penningtvätt, korruption och terrorism. Detta påpekande är också irrelevant, eftersom kommissionens talan inte grundas på underlåtenhet från Republiken Maltas sida att följa denna, eller för den sakens skull, annan EU-lagstiftning.

38.

I talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF åligger det kommissionen att visa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet som är bindande för den enligt unionsrätten. Kommissionen får när den gör detta inte stödja sig på någon presumtion. ( 25 )

39.

Enligt fast rättspraxis innebär principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan. Ett åsidosättande av den allmänna skyldigheten till lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU kan endast konstateras i den utsträckning det avser ageranden som skiljer sig från ett åsidosättande av en specifik skyldighet som åligger medlemsstaten. ( 26 )

40.

Genom förevarande talan yrkas fastställelse av att Republiken Malta, genom att inrätta och implementera 2020 års system för medborgarskap, vilket möjliggör naturalisering av personer som saknar en verklig koppling till den medlemsstaten, i utbyte mot förutbestämda betalningar eller investeringar, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 20.1 FEUF och artikel 4.3 FEU. Såsom bekräftades under förhandlingen härrör kommissionens påstående att 2020 års system för medborgarskap innebär att skyldigheter och förpliktelser påförs övriga medlemsstater i strid med artikel 4.3 FEU från, och är en följd av, dess påstående att Republiken Malta åsidosätter artikel 20 FEUF. Utan en konstaterad överträdelse av fördragets medborgarskapsbestämmelser finns det därför inte någon grund, rättslig eller faktisk, för påståendet att Republiken Malta åsidosätter skyldigheten till lojalt samarbete. En påstådd överträdelse av artikel 4.3 FEU avser ageranden som inte skiljer sig från ett åsidosättande av en specifik skyldighet på grundval av artikel 20 FEUF, såsom har fastställts i rättspraxis. Jag anser därför att domstolen, i detta mål, inte behöver pröva påståendet att Republiken Malta åsidosätter artikel 4.3 FEU separat från den påstådda överträdelsen av artikel 20 FEUF.

41.

Det framgår av parternas skriftliga och muntliga framställningar att de inte är oense när det gäller innehållet i 2020 års system för medborgarskap och sättet på vilket det fungerar. Republiken Malta bestrider särskilt inte att systemet möjliggör naturalisering av personer i utbyte mot förutbestämda betalningar, under förutsättning att de uppfyller vissa krav. ( 27 ) Republiken Malta bekräftade under förhandlingen att vid betalning av ett specifikt belopp är det tillräckligt med ett års laglig bosättning för att beviljas medborgarskap. Kommissionen bekräftade i sitt muntliga anförande att dess enda anmärkning grundas på ett krav i unionsrätten – och, i mindre omfattning, i internationell rätt – på att det måste finnas en ”verklig koppling” mellan en medlemsstat och dess medborgare i syfte att bevara EU-medborgarskapets integritet. Kommissionen bekräftade också under anförandet att resultatet av talan är avhängigt giltigheten i den föresatsen.

42.

I artikel 20.1 FEUF införs ett EU-medborgarskap. Enligt artikel 9 FEU och artikel 20.1 FEUF ska varje person som är medborgare i en medlemsstat vara EU-medborgare. I artikel 9 FEU föreskrivs också att EU-medborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet. EU-medborgarskapets ställning är oupplösligt kopplat till, och helt beroende av, innehav av medborgarskap i en medlemsstat. Förvärv av medborgarskap i en medlemsstat innebär automatiskt och ovillkorligt förvärv av EU-medborgarskap. Förlust av medborgarskap i en medlemsstat innebär att den berörda personen automatiskt förlorar sin ställning som EU-medborgare. ( 28 ) Medborgarskap i en medlemsstat är en nödvändig förutsättning för EU-medborgarskap.

43.

Sedan domen i målet Grzelczyk ( 29 ) har domstolen vid upprepade tillfällen bekräftat att ställningen som EU-medborgare är ”avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare”. ( 30 ) Detta betyder i praktiken att EU-medborgarskapet medför en rad rättigheter för dem som innehar det. Bland dessa rättigheter återfinns rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier ( 31 ) och rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. ( 32 ) Alla EU-medborgare kan också åberopa förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF i alla situationer som omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde. ( 33 ) EU-medborgarskapets grundläggande ställning och därmed förbundna skyldigheter och förpliktelser som det ålägger medlemsstaterna undantar inte utövandet av dessa rättigheter från att omfattas av vissa villkor. ( 34 )

44.

I och med att innehav av EU-medborgarskap är helt beroende av innehav av medborgarskap i en medlemsstat, ankommer det enligt fast rättspraxis på varje medlemsstat, när den agerar inom ramen för sin exklusiva behörighet ( 35 ) och iakttar internationell rätt, ( 36 ) att fastställa villkor enligt vilka medborgarskapet kan förvärvas och förloras. ( 37 ) Såsom jag angav i mitt förslag till avgörande i målet Préfet du Gers ( 38 ) skulle medlemsstaterna ha kunnat besluta att föra samman sina befogenheter och ge unionen befogenhet att fastställa vem som ska få bli EU-medborgare. De har valt att inte göra detta.

45.

Förklaring nr 2 angående medborgarskap i en medlemsstat, som bifogades slutakten till fördraget om Europeiska unionen, ( 39 ) speglar också omfattningen av medlemsstaternas befogenheter på detta område. Vi har redan sett att förvärv av medborgarskap i en medlemsstat automatiskt leder till förvärv av EU-medborgarskap, vilket alla övriga medlemsstater enligt unionsrätten är skyldiga att erkänna. I förklaring nr 2 anges att ”när det i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen hänvisas till medborgare i medlemsstaterna, skall frågan om en persons medborgarskap i en viss medlemsstat avgöras uteslutande genom hänvisning till den berörda medlemsstatens egen lagstiftning”. Förklaring nr 2 är därmed ett uttryck för medlemsstaternas ståndpunkt att deras respektive uppfattningar av medborgarskap avser själva kärnan i deras suveränitet och nationella identitet, som de inte avser föra samman.

46.

Fördragen innehåller otaliga hänvisningar till Europas folk, unionens folk, medlemsstaternas folk och de europeiska folken. EU-medborgarna är dessutom med och formar unionen som en enda samhällsbildning, ( 40 ) vilket framför allt tar sig uttryck genom rösträtten och valbarheten vid val till Europaparlamentet. ( 41 ) Detta förringar inte på något sätt den omständigheten att medlemsstaterna har bestämt att det endast ankommer på dem att fastställa vem som har rätt att bli en av deras medborgare, och följaktligen vem som är EU-medborgare. Den ”enda samhällsbildningen” som följer av införandet av EU-medborgarskapet ålägger därför inte medlemsstaterna några skyldigheter vad gäller de villkor enligt vilka de beviljar medborgarskap.

47.

Medlemsstaterna har i en anda av ömsesidig respekt och ömsesidigt förtroende villkorslöst förbundit sig att följa övriga medlemsstaters beslut när det gäller om en person är medborgare i en medlemsstat och därmed EU-medborgare, oberoende av det särskilda förhållandet mellan den personen och medlemsstaten. Enligt artikel 9 FEU, artikel 20.1 FEUF och förklaring nr 2 får inte EU-institutionerna, eller andra medlemsstater, införa några villkor för att erkänna medborgarskap i en annan medlemsstat.

48.

I domen i målet Micheletti ( 42 ) fann domstolen att en medlemsstat inte har rätt att genom sin lagstiftning inskränka verkningarna av tilldelningen av en annan medlemsstats medborgarskap genom att ställa ytterligare villkor för att detta medborgarskap ska erkännas, när det gäller utövandet av de grundläggande friheter som föreskrivs i EG‑fördraget. ( 43 ) Den domen förekommer införandet av ett EU-medborgarskap, men domstolen bekräftar samma princip bland annat i domen i målet Zhu och Chen, ( 44 ) i samband med EU-medborgarskap. ( 45 ) Av detta följer att unionen, dess institutioner och dess medlemsstater i princip måste följa alla övriga medlemsstaters bestämmelser om villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap. Systemet med obligatoriskt ömsesidigt erkännande som fastställs i denna rättspraxis får den följden att medlemsstaterna inte behöver ha en gemensam uppfattning av medborgarskap och att deras bestämmelser för tilldelning kan skilja sig åt.

49.

Även om unionsrätten saknar bestämmelser om förvärv och förlust av medborgarskap i en medlemsstat, ( 46 ) och medlemsstaterna måste följa varandras bestämmelser i detta syfte, har det gjorts gällande att tillämpningen av dessa bestämmelser inte får strida mot unionsrätten i situationer som omfattas av dess tillämpningsområde. ( 47 ) Utövandet av en medlemsstats suveräna befogenhet att bevilja eller återkalla medborgarskap är inte obegränsad, och både unionsrätten och internationell rätt kan – i princip – hindra detta utövande. ( 48 ) I motsats till vad Republiken Malta har anfört kan alla överträdelser av unionsrätten, oavsett vilket uttryck de tar sig, bli föremål för en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF. Sådan talan är inte förbehållen överträdelser som kan beskrivas som allvarliga. ( 49 )

50.

Förutom förevarande talan har jag inte kännedom om något mål där domstolen har prövat en medlemsstats bestämmelser om förvärv av medborgarskap mot bakgrund av unionsrätten, och i synnerhet med hänvisning till EU-medborgarskap. Anledningen tycks vara unionsrättens oförmåga att tilldela en person rätten att bli medborgare i en medlemsstat. I domen i målet Micheletti prövade inte domstolen de italienska bestämmelserna om naturalisering mot bakgrund av unionsrätten, utan snarare om de spanska bestämmelser som påstods begränsa den italienska lagstiftningens verkan i Spanien var förenliga med unionsrätten. I domen i målet Zhu och Chen ( 50 ) tog domstolen ställning till frågan om rättsmissbruk eller missbruk av rättigheter i samband med förvärv av EU-medborgarskap. ( 51 ) Domstolen avvisade den brittiska regeringens yrkande att en tredjelandsmedborgare borde hindras från att åberopa unionsrätten, i synnerhet EU-medborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om personen hade sett till att dennes barn förvärvade medborgarskap i en medlemsstat, och följaktligen EU-medborgarskap och de rättigheter som följer av det. I samband med att domstolen avvisade regeringens yrkande framhöll den att ingen av parterna som hade inkommit med synpunkter i målet hade ifrågasatt vare sig lagligheten i, eller den omständigheten att, barnet i fråga hade förvärvat medborgarskap i en medlemsstat. ( 52 )

51.

Domstolen har bekräftat att enskilda måste iaktta den allmänna rättsprincip enligt vilken unionsrätten inte får missbrukas eller åberopas i bedrägligt syfte. ( 53 ) Lagligheten i beviljande eller förvärv av EU-medborgarskap kan därmed – i princip – prövas mot denna grundsats. I förevarande talan hävdas att Republiken Malta har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 20 FEUF. Det påstås inte att den medlemsstaten ska ha missbrukat unionsrätten eller de rättigheter som följer av den. Den möjliga tillämpningen av denna doktrin är därmed inte aktuell i detta mål.

52.

Domstolens rättspraxis gällande återkallande eller förlust av EU-medborgarskap är mer omfattande. Behörigheten att bevilja medborgarskap är förbehållen medlemsstaterna och EU-medborgarskapet är beroende av utövandet av den behörigheten. Möjligheten att återkalla medborgarskap i en medlemsstat, och därmed EU-medborgarskapet, är emellertid föremål för ett antal identifierbara begränsningar. En viktig omständighet i denna rättspraxis är att den avser utövandet av medlemsstaternas suveräna befogenheter gentemot sina egna medborgare och inte medborgare i andra medlemsstater eller tredjeländer. Med tanke på att ett återkallande av medborgarskap i en medlemsstat, vilket också leder till att EU-medborgarskapet förloras, kan innebära att personer blir statslösa och berövas de rättigheter som de åtnjuter enligt fördragen och stadgan, garanteras dessa personer en lägsta nivå av rättsligt skydd enligt unionsrätten. Detta ger upphov till en situation där exakta paralleller inte kan dras mellan beviljande och återkallande av medborgarskap i en medlemsstat, vilket får följden att unionsrätten ställer olika krav på medlemsstaterna i de båda fallen. Mot denna bakgrund delar jag Republiken Maltas uppfattning att det inte går att likställa ett återkallande av medborgarskap i en medlemsstat med förvärv av detsamma.

53.

Detta illustreras i domen i målet Rottmann, ( 54 ) där domstolen fann att trots den omständigheten att villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap faller inom medlemsstaternas behörighet, är unionsrätten tillämplig i situationer där en person riskerar att förlora sitt EU-medborgarskap och de rättigheter som är förbundna med det. När medlemsstaternas utövande av sina befogenheter på detta område påverkar rättigheter som åtnjuts genom och skyddas av unionsrätten, kan detta utövande komma att prövas genom hänvisning till dessa rättigheter. En medlemsstat får återkalla en persons medborgarskap om det förvärvades genom bedrägligt handlande, trots att den berörda personen också förlorar sitt EU-medborgarskap och riskerar att bli statslös, ( 55 ) förutsatt att proportionalitetsprincipen iakttas. ( 56 ) Tillämpningen av denna princip kan kräva att personen i fråga ges rimlig tid före förlusten av medborgarskapet för att ge honom eller henne möjlighet att försöka återfå medborgarskapet i en annan medlemsstat. ( 57 )

54.

Domstolen konstaterade också, i domen i målet Tjebbes, ( 58 ) att en medlemsstat har rätt att utgå från att medborgarskapet är ett uttryck för en verklig anknytning till den medlemsstaten. En medlemsstat kan därför besluta att avsaknad, eller förlust, av en verklig anknytning mellan den och en person medför förlust av hans eller hennes medborgarskap, under förutsättning att proportionalitetsprincipen iakttas med avseende på konsekvenserna av förlusten för personen i fråga ( 59 ) ur ett unionsrättsligt perspektiv. Enligt domstolen är förlust av medborgarskap i en medlemsstat enligt lag inte förenligt med proportionalitetsprincipen om det enligt relevanta nationella bestämmelser inte är möjligt att få till stånd en individuell bedömning av vilka följder denna förlust har för de berörda personerna. ( 60 )

55.

Härav följer att en medlemsstat, i enlighet med sin egen medborgarskapslagstiftning, kan kräva bevis på en verklig anknytning, enligt definitionen i enlighet därmed – eller ”det särskilda band av solidaritet och lojalitet som finns mellan staten och dess medborgare”, ( 61 ) – men unionsrätten innehåller inte någon definition av, och än mindre något krav på, förekomst av en sådan anknytning för att förvärva eller behålla sitt medborgarskap. ( 62 ) Unionsrätten stöder ett sådant krav enligt en medlemsstats nationella lagstiftning endast i samband med återkallande eller upphävande av medborgarskap, förutsatt att proportionalitetsprincipen respekteras och vissa förfarandegarantier ges personen i fråga. ( 63 )

56.

När det gäller kravet på en ”verklig anknytning” enligt internationell rätt stämmer det – såsom kommissionen har noterat – att i domen i målet Nottebohm ( 64 ) slog Internationella domstolen fast att en stat kan vägra att erkänna ett medborgarskap som har tilldelats av en annan stat, i avsaknad av en verklig anknytning eller koppling mellan personen och det medborgarskap som han eller hon gör gällande. Domen från Internationella domstolen begränsar sig till att göra det möjligt för stater att vägra erkännande av medborgarskap som har beviljats utan en verklig anknytning mellan en person och den stat i vilken han eller hon säger sig vara medborgare. Den gör det inte obligatoriskt för stater att kräva en sådan anknytning vare sig mellan dem och sina egna medborgare eller mellan andra stater och deras medborgare. ( 65 ) Beträffande den nu aktuella talan är det viktigt att påpeka att Internationella domstolen inte definierade begreppet ”verklig anknytning” enligt internationell rätt, och än mindre kräver att stater ska bevilja medborgarskap genom att hänvisa till en sådan anknytning. Tvärtom: Internationella domstolen konstaterade att ”det ankommer på varje suverän stat att genom sin egen lagstiftning reglera förvärv av dess medborgarskap”. ( 66 ) Av domen i målet Nottebohm följer – åtminstone enligt Internationella domstolens uppfattning – att bestämmelserna om beviljande av medborgarskap är en fråga för enskilda stater.

57.

Det saknas avgörande skillnader mellan unionsrätten och internationell rätt när det gäller om det måste finnas en verklig koppling mellan en person och den stat i vilken han eller hon är medborgare, eftersom ingen av dem föreskriver något sådant krav. Villkoren för beviljande av medborgarskap är en fråga för nationell rätt, ( 67 ) även om visst avseende fästs vid internationella bestämmelser mot statslöshet och hänsyn kan tas till de berörda personernas mänskliga och processuella rättigheter. I ett unionsrättsligt sammanhang hindrar förklaring nr 2 och rättspraxis som den i målet Micheletti medlemsstaterna från att inte erkänna andra medlemsstaters beviljande av medborgarskap, vilket domen i målet Nottebohm förefaller stödja. ( 68 ) Det finns inte heller någon logisk grund för påståendet att eftersom medlemsstaterna är skyldiga att erkänna medborgarskap som har beviljats av andra medlemsstater så måste deras medborgarskapslagstiftning innehålla en särskild bestämmelse, än mindre en som kräver en ”verklig koppling” som ett villkor för att inneha medborgarskapet. En unionsrättslig förpliktelse att erkänna medborgarskap som har beviljats av andra medlemsstater är ett ömsesidigt erkännande, och iakttagande, av varje medlemsstats suveränitet – inte ett sätt att undergräva medlemsstaternas exklusiva behörigheter på detta område. Att dra någon annan slutsats skulle störa den omsorgsfullt skapade jämvikten mellan det nationella medborgarskapet och EU-medborgarskapet i fördragen och utgöra en alltigenom olaglig urholkning av medlemsstaternas behörighet på ett mycket delikat område som de redan har beslutat att behålla under sin exklusiva kontroll.

58.

Mot bakgrund av ovanstående anser jag att kommissionen inte har lyckats visa att artikel 20 FEUF kräver en annan ”verklig koppling” eller en ”tidigare verklig koppling” mellan en medlemsstat och en person än vad som krävs enligt en medlemsstats nationella rätt för att bevilja nationellt medborgarskap enligt lag. Republiken Malta kan behöva förklara sig när det gäller det andra och det tredje steget i kommissionens anmärkning; efter att troget ha följt kommissionens talan i tre steg är jag dock förvissad om att domstolen inte behöver fortsätta prövningen efter det första steget. I avsaknad av bevis på andra överträdelser av unionsrätten föreslår jag att domstolen ogillar förevarande talan.

59.

Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

60.

I förevarande fall har kommissionen och Republiken Malta yrkat att respektive motpart ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

61.

Republiken Malta har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska Republiken Maltas yrkande bifallas.

62.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska